I. Žádost o vydání územního rozhodnutí či o stavební povolení, která v rozporu
s § 196 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 není podána na stanoveném formuláři, je sice žádostí vadnou, nicméně přesto způsobilou zahájit ve smyslu § 44 odst. 1
správního řádu z roku 2004 územní či stavební řízení. Je tedy na stavebním úřadu,
aby v takovém případě vyzval žadatele o vydání územního rozhodnutí či stavebníka
k doplnění žádosti a současně přerušil do doby odstranění vad žádosti řízení [§ 86
odst. 5 a § 111 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, § 45 odst. 2 a § 64 odst. 1 písm. a)
správního řádu z roku 2004]. II. V případě přerušení správního řízení podle § 64 odst. 1 písm. a) správního řádu z roku 2004 spojeného s výzvou k odstranění nedostatků žádosti podle § 45 odst. 2
citovaného zákona se má v souladu s § 65 odst. 1 téhož zákona za to, že pořádková
lhůta pro vydání rozhodnutí správního orgánu stanovená v § 71 správního řádu
z roku 2004, příp. zvláštním zákonem, neběžela již ode dne podání vadné žádosti,
tj. od zahájení správního řízení, a dále neběží až do uplynutí 15 dnů po skončení přerušení řízení. Teprve ode dne, kdy tato lhůta marně uplynula, počíná účastníkům řízení běžet roční lhůta podle § 80 odst. 1 s. ř. s. pro případné podání nečinnostní žaloby. Pokud však k přerušení správního řízení došlo až po té, kdy lhůta pro vydání
rozhodnutí správního orgánu již uplynula, nemá toto následné přerušení za následek obnovení lhůty pro rozhodnutí správního orgánu, a tudíž ani nijak neovlivňuje
běh lhůty pro podání nečinnostní žaloby.
I. Žádost o vydání územního rozhodnutí či o stavební povolení, která v rozporu
s § 196 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 není podána na stanoveném formuláři, je sice žádostí vadnou, nicméně přesto způsobilou zahájit ve smyslu § 44 odst. 1
správního řádu z roku 2004 územní či stavební řízení. Je tedy na stavebním úřadu,
aby v takovém případě vyzval žadatele o vydání územního rozhodnutí či stavebníka
k doplnění žádosti a současně přerušil do doby odstranění vad žádosti řízení [§ 86
odst. 5 a § 111 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, § 45 odst. 2 a § 64 odst. 1 písm. a)
správního řádu z roku 2004]. II. V případě přerušení správního řízení podle § 64 odst. 1 písm. a) správního řádu z roku 2004 spojeného s výzvou k odstranění nedostatků žádosti podle § 45 odst. 2
citovaného zákona se má v souladu s § 65 odst. 1 téhož zákona za to, že pořádková
lhůta pro vydání rozhodnutí správního orgánu stanovená v § 71 správního řádu
z roku 2004, příp. zvláštním zákonem, neběžela již ode dne podání vadné žádosti,
tj. od zahájení správního řízení, a dále neběží až do uplynutí 15 dnů po skončení přerušení řízení. Teprve ode dne, kdy tato lhůta marně uplynula, počíná účastníkům řízení běžet roční lhůta podle § 80 odst. 1 s. ř. s. pro případné podání nečinnostní žaloby. Pokud však k přerušení správního řízení došlo až po té, kdy lhůta pro vydání
rozhodnutí správního orgánu již uplynula, nemá toto následné přerušení za následek obnovení lhůty pro rozhodnutí správního orgánu, a tudíž ani nijak neovlivňuje
běh lhůty pro podání nečinnostní žaloby.
2009. Jelikož žalovaný v této lhůtě v řízení neučinil žádný úkon, který by lhůtu pro vydání
rozhodnutí stavil (neopatřoval stanoviska dotčených orgánů, neodstraňoval vady žádosti,
nepřerušoval řízení apod.), vycházel krajský
soud z toho, že uvedené datum je určující pro
běh lhůty pro podání nečinnostní žaloby. Přerušoval-li žalovaný po uplynutí lhůty pro vydání svého rozhodnutí řízení, nemohla již tato
skutečnost mít vliv na běh lhůty pro podání
nečinnostní žaloby, byť daným postupem
mohli být žalobci ovlivněni ve svých úvahách
o podání této žaloby. Přerušením správního
řízení však lze podle krajského soudu stavit
toliko lhůtu pro vydání správního rozhodnutí,
nikoli již lhůtu pro podání žaloby.
Krajský soud tedy uzavřel, že lhůta pro
podání žaloby uplynula dne 18. 12. 2010. Žaloba byla ovšem podána až dne 25. 7. 2011,
a byla tedy opožděná.
Obiter dictum krajský soud poznamenal,
že jak již vyplynulo ze samotného posouzení
včasnosti žaloby, o žádosti žalobců o vydání
rozhodnutí o umístění stavby a o stavební povolení již mělo být rozhodnuto, ať již pozitivně, nebo negativně. Opakované vyzývání
k odstranění vad žádosti v rozsahu, jak to či-
nil žalovaný, nemá podle krajského soudu ve
správním řízení místa.
Usnesení krajského soudu napadla žalobkyně a) (stěžovatelka) kasační stížností, v níž
nesouhlasila s názorem krajského soudu, pokud šlo o vztah mezi lhůtou pro vydání správního rozhodnutí a lhůtou pro podání nečinnostní žaloby. Stěžovatelka považovala lhůtu
pro podání žaloby za vždy bezprostředně
spojenou se lhůtou pro vydání rozhodnutí
správního orgánu, přičemž během řízení se
mohla tato lhůta vlivem úkonů účastníků
i správního orgánu měnit. Stěžovatelka upozornila na to, že podle § 65 odst. 1 správního
řádu v případě přerušení správního řízení
lhůta pro vydání rozhodnutí „přestává běžet
již dnem, kdy nastal některý z důvodů uvedených v § 64 odst. 1 správního řádu [pro
přerušení řízení], a neskončí dříve než 15 dnů
ode dne, kdy přerušení řízení skončilo“. Stěžovatelka měla za to, že § 65 odst. 1 správního
řádu zakládá zvláštní lhůtu pro vydání správního rozhodnutí oproti obecné úpravě stanovené v § 71 správního řádu, přičemž ze správního řádu ani jiného zákona nevyplývá, že by
lhůta obecná měla mít před zvláštní lhůtou
přednost. Ani skutečnost, že obecná lhůta
pro vydání rozhodnutí uplynula dříve, než
lhůty
nastala skutečnost zakládající běh
zvláštní (tj. v předmětné věci skutečnost, že
bylo řízení přerušeno až po uplynutí lhůty
60 dnů od zahájení řízení), nemohla podle
stěžovatelky dodržení lhůty uložené správnímu orgánu speciálním ustanovením správního řádu odlišně od obecné lhůty vyloučit ze
soudního přezkoumání.
V daném případě žalovaný řízení přerušil
usnesením ze dne 1. 11. 2010. V jeho odůvodnění uvedl, že „žádost neposkytuje dostatečný podklad pro posouzení navrhované stavby“. Z toho stěžovatelka dovodila, že důvody
pro přerušení řízení shledává žalovaný patrně již od podání žádosti, a že tedy lhůta pro
vydání rozhodnutí z pohledu žalovaného
možná vůbec nezačala běžet. Již z této „neurčitosti“ podle stěžovatelky vyplývalo, že nebylo možné oddělovat, jak to učinil krajský
soud, běh lhůty pro vydání správního rozhodnutí a běh lhůty pro podání žaloby.
Stěžovatelka měla za to, že lhůta pro podání nečinnostní žaloby počíná běžet dnem,
kdy marně uplynula lhůta pro vydání správního rozhodnutí, a to bez ohledu na to, kdy
tato lhůta počala běžet. Lhůta pro vydání rozhodnutí podle § 65 odst. 1 správního řádu
neskončí dříve než 15 dnů od skončení přerušení řízení, tzn., že lhůta pro podání žaloby
počíná běžet 16. dnem od skončení přerušení a v průběhu této lhůty musí žalobce nejprve vyčerpat prostředky ochrany proti nečinnosti ve správním řízení.
Podle stěžovatelky bylo předmětné sloučené územní a stavební řízení přerušeno dne
2009. Jelikož žalovaný v této lhůtě v řízení neučinil žádný úkon, který by lhůtu pro vydání
rozhodnutí stavil (neopatřoval stanoviska dotčených orgánů, neodstraňoval vady žádosti,
nepřerušoval řízení apod.), vycházel krajský
soud z toho, že uvedené datum je určující pro
běh lhůty pro podání nečinnostní žaloby. Přerušoval-li žalovaný po uplynutí lhůty pro vydání svého rozhodnutí řízení, nemohla již tato
skutečnost mít vliv na běh lhůty pro podání
nečinnostní žaloby, byť daným postupem
mohli být žalobci ovlivněni ve svých úvahách
o podání této žaloby. Přerušením správního
řízení však lze podle krajského soudu stavit
toliko lhůtu pro vydání správního rozhodnutí,
nikoli již lhůtu pro podání žaloby.
Krajský soud tedy uzavřel, že lhůta pro
podání žaloby uplynula dne 18. 12. 2010. Žaloba byla ovšem podána až dne 25. 7. 2011,
a byla tedy opožděná.
Obiter dictum krajský soud poznamenal,
že jak již vyplynulo ze samotného posouzení
včasnosti žaloby, o žádosti žalobců o vydání
rozhodnutí o umístění stavby a o stavební povolení již mělo být rozhodnuto, ať již pozitivně, nebo negativně. Opakované vyzývání
k odstranění vad žádosti v rozsahu, jak to či-
nil žalovaný, nemá podle krajského soudu ve
správním řízení místa.
Usnesení krajského soudu napadla žalobkyně a) (stěžovatelka) kasační stížností, v níž
nesouhlasila s názorem krajského soudu, pokud šlo o vztah mezi lhůtou pro vydání správního rozhodnutí a lhůtou pro podání nečinnostní žaloby. Stěžovatelka považovala lhůtu
pro podání žaloby za vždy bezprostředně
spojenou se lhůtou pro vydání rozhodnutí
správního orgánu, přičemž během řízení se
mohla tato lhůta vlivem úkonů účastníků
i správního orgánu měnit. Stěžovatelka upozornila na to, že podle § 65 odst. 1 správního
řádu v případě přerušení správního řízení
lhůta pro vydání rozhodnutí „přestává běžet
již dnem, kdy nastal některý z důvodů uvedených v § 64 odst. 1 správního řádu [pro
přerušení řízení], a neskončí dříve než 15 dnů
ode dne, kdy přerušení řízení skončilo“. Stěžovatelka měla za to, že § 65 odst. 1 správního
řádu zakládá zvláštní lhůtu pro vydání správního rozhodnutí oproti obecné úpravě stanovené v § 71 správního řádu, přičemž ze správního řádu ani jiného zákona nevyplývá, že by
lhůta obecná měla mít před zvláštní lhůtou
přednost. Ani skutečnost, že obecná lhůta
pro vydání rozhodnutí uplynula dříve, než
lhůty
nastala skutečnost zakládající běh
zvláštní (tj. v předmětné věci skutečnost, že
bylo řízení přerušeno až po uplynutí lhůty
60 dnů od zahájení řízení), nemohla podle
stěžovatelky dodržení lhůty uložené správnímu orgánu speciálním ustanovením správního řádu odlišně od obecné lhůty vyloučit ze
soudního přezkoumání.
V daném případě žalovaný řízení přerušil
usnesením ze dne 1. 11. 2010. V jeho odůvodnění uvedl, že „žádost neposkytuje dostatečný podklad pro posouzení navrhované stavby“. Z toho stěžovatelka dovodila, že důvody
pro přerušení řízení shledává žalovaný patrně již od podání žádosti, a že tedy lhůta pro
vydání rozhodnutí z pohledu žalovaného
možná vůbec nezačala běžet. Již z této „neurčitosti“ podle stěžovatelky vyplývalo, že nebylo možné oddělovat, jak to učinil krajský
soud, běh lhůty pro vydání správního rozhodnutí a běh lhůty pro podání žaloby.
Stěžovatelka měla za to, že lhůta pro podání nečinnostní žaloby počíná běžet dnem,
kdy marně uplynula lhůta pro vydání správního rozhodnutí, a to bez ohledu na to, kdy
tato lhůta počala běžet. Lhůta pro vydání rozhodnutí podle § 65 odst. 1 správního řádu
neskončí dříve než 15 dnů od skončení přerušení řízení, tzn., že lhůta pro podání žaloby
počíná běžet 16. dnem od skončení přerušení a v průběhu této lhůty musí žalobce nejprve vyčerpat prostředky ochrany proti nečinnosti ve správním řízení.
Podle stěžovatelky bylo předmětné sloučené územní a stavební řízení přerušeno dne
1. 11. 2010, tedy ještě před uplynutím lhůty
pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti; přerušení řízení končilo doručením
usnesení odvolacího orgánu, tj. Krajského
úřadu Středočeského kraje, který dne 22. 4. 2011
usnesení o přerušení řízení zrušil. Žalovanému tak podle stěžovatelky vznikla povinnost
rozhodnout do 15 dnů od skončení přerušení, tj. do 7. 5. 2011, lhůta pro podání nečinnostní žaloby tak začala běžet dne 8. 5. 2011.
Stěžovatelka podala dne 8. 6. 2011 podnět podle § 80 odst. 3 správního řádu na ochranu
proti nečinnosti, který nadřízený správní orgán, tj. Krajský úřad Středočeského kraje, podle stěžovatelky nevyřídil, čímž stěžovatelka
vyčerpala prostředky na ochranu proti nečinnosti ve správním řízení. Dne 25. 7. 2011 podala stěžovatelka žalobu na ochranu proti nečinnosti; podle jejího názoru se tak stalo dva
a půl měsíce po uplynutí lhůty pro vydání
rozhodnutí, a tudíž včas.
Nad rámec již uvedeného stěžovatelka poznamenala, že výklad běhu lhůty podle § 80
odst. 1 s. ř. s., který učinil krajský soud, považovala za nepřijatelný, neboť vnáší systémovou nejistotu do chování účastníků správního řízení. Krajský soud ostatně připustil, že
žalobci byli přerušením správního řízení
ovlivněni ve svých úvahách o podání nečinnostní žaloby. Ve správním řízení není od
účastníků řízení spravedlivé očekávat, že ke
každému úkonu použijí kvalifikovanou právní pomoc, a účastník by neměl být svévolnými
rozhodnutími či postupy správního orgánu
v řízení ovlivňujícími jeho úvahy o vyvolání
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
soudního přezkumu v konečném důsledku
připraven o možnost domoci se této soudní
ochrany. Přezkoumání postupu správního orgánu ve správním soudnictví je vždy svého
druhu ultima ratio tam, kde již účastníci řízení jiné procesní prostředky v rámci správního řízení nemají k dispozici. Za takovou situaci nelze považovat stav po vydání
usnesení o přerušení řízení, v němž je účastník správního řízení poučen o tom, že proti
tomu usnesení může podat řádný opravný
prostředek (tj. odvolání). V takové situaci nelze od nezastoupeného účastníka očekávat, že
při zvažování dalšího postupu v řízení trpícím průtahy bude kvalifikovaně posuzovat takové otázky, jako zda se lze domáhat žalobou
na ochranu proti nečinnosti uložení povinnosti správnímu orgánu vydat rozhodnutí
v řízení, jež bylo přerušeno, zda má současně
s odvoláním proti usnesení o přerušení řízení podat nadřízenému správnímu orgánu
podnět k opatření proti nečinnosti podle
§ 80 správního řádu, či zda je nezbytné obrátit se na soud s žalobou na ochranu proti nečinnosti ještě před rozhodnutím odvolacího
orgánu o opravném prostředku a riskovat její
odmítnutí pro předčasnost apod.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
Argumentace stěžovatelky se opírá o § 65
odst. 1 poslední větu správního řádu, podle
níž „[l]hůta pro vydání rozhodnutí ve věci
přestává běžet již dnem, kdy nastal některý
z důvodů uvedených v § 64 odst. 1 správního řádu, a neskončí dříve než 15 dnů ode
dne, kdy přerušení řízení skončilo“. V daném
případě vyplývá ze správního spisu, že žalovaný usnesením ze dne 1. 11. 2010 přerušil
spojené územní a stavební řízení, zahájené,
jak sám žalovaný uvedl, podáním žádosti žalobců dne 19. 10. 2009. Toto řízení bylo přerušeno podle § 64 odst. 1 písm. a) správního
řádu, tedy současně s výzvou k odstranění
nedostatků žádosti podle § 45 odst. 2 správního řádu, kterou žalovaný vydal téhož dne
pod týmž jednacím číslem. Ve výzvě se uvádí,
že předložená žádost neposkytuje dostatečný
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
podklad pro posouzení navrhované stavby,
a proto měl „stavebník“ (žalobci) doplnit dokumentaci podle přílohy č. I vyhlášky
č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb, do
60 dnů od obdržení této výzvy. Již předtím
žalovaný vydal usnesení ze dne 14. 4. 2010,
jímž ovšem přerušil pouze územní řízení,
a současně vyzval žalobce k doplnění pouze
žádosti o vydání územního rozhodnutí (k tomu viz dále). I tato výzva byla navíc učiněna,
jak konstatoval krajský soud, po uplynutí lhůty 60 dnů ode dne podání žádosti.
Proti usnesení ze dne 1. 11. 2010 podali
žalobci odvolání, o němž rozhodl Krajský
úřad Středočeského kraje rozhodnutím ze
dne 22. 4. 2011 tak, že napadené usnesení
zrušil a věc vrátil žalovanému k novému projednání. Nestalo se tak ovšem proto, že by odvolací orgán přisvědčil některé z odvolacích
námitek, tedy zejména tomu, že by výzva
k doplnění žádosti žalobců byla neoprávněná,
a že tudíž nebyl ani důvod k přerušení řízení.
Odvolací orgán se totiž odvolacími námitkami nezabýval, neboť shledal usnesení žalovaného nepřezkoumatelným vzhledem k tomu,
že v něm nebyl dostatečně vymezen předmět
řízení. Žalovaný totiž vymezil předmět řízení
pouze názvem uvedeným v projektové dokumentaci jako „úprava zahrady na pozemku
parc. č. 90“, což podle odvolacího orgánu nekoresponduje s předloženými žádostmi žalobců ani se samotnou projektovou dokumentací. Podle odvolacího orgánu není ani
z těchto dokumentů přesně zřejmé, kterých
všech staveb se vlastně řízení týká, a toto pochybení musí být nejprve napraveno, aby bylo možné v řízení pokračovat. Rozhodnutí
odvolacího orgánu nabylo právní moci dne
1. 11. 2010, tedy ještě před uplynutím lhůty
pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti; přerušení řízení končilo doručením
usnesení odvolacího orgánu, tj. Krajského
úřadu Středočeského kraje, který dne 22. 4. 2011
usnesení o přerušení řízení zrušil. Žalovanému tak podle stěžovatelky vznikla povinnost
rozhodnout do 15 dnů od skončení přerušení, tj. do 7. 5. 2011, lhůta pro podání nečinnostní žaloby tak začala běžet dne 8. 5. 2011.
Stěžovatelka podala dne 8. 6. 2011 podnět podle § 80 odst. 3 správního řádu na ochranu
proti nečinnosti, který nadřízený správní orgán, tj. Krajský úřad Středočeského kraje, podle stěžovatelky nevyřídil, čímž stěžovatelka
vyčerpala prostředky na ochranu proti nečinnosti ve správním řízení. Dne 25. 7. 2011 podala stěžovatelka žalobu na ochranu proti nečinnosti; podle jejího názoru se tak stalo dva
a půl měsíce po uplynutí lhůty pro vydání
rozhodnutí, a tudíž včas.
Nad rámec již uvedeného stěžovatelka poznamenala, že výklad běhu lhůty podle § 80
odst. 1 s. ř. s., který učinil krajský soud, považovala za nepřijatelný, neboť vnáší systémovou nejistotu do chování účastníků správního řízení. Krajský soud ostatně připustil, že
žalobci byli přerušením správního řízení
ovlivněni ve svých úvahách o podání nečinnostní žaloby. Ve správním řízení není od
účastníků řízení spravedlivé očekávat, že ke
každému úkonu použijí kvalifikovanou právní pomoc, a účastník by neměl být svévolnými
rozhodnutími či postupy správního orgánu
v řízení ovlivňujícími jeho úvahy o vyvolání
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
soudního přezkumu v konečném důsledku
připraven o možnost domoci se této soudní
ochrany. Přezkoumání postupu správního orgánu ve správním soudnictví je vždy svého
druhu ultima ratio tam, kde již účastníci řízení jiné procesní prostředky v rámci správního řízení nemají k dispozici. Za takovou situaci nelze považovat stav po vydání
usnesení o přerušení řízení, v němž je účastník správního řízení poučen o tom, že proti
tomu usnesení může podat řádný opravný
prostředek (tj. odvolání). V takové situaci nelze od nezastoupeného účastníka očekávat, že
při zvažování dalšího postupu v řízení trpícím průtahy bude kvalifikovaně posuzovat takové otázky, jako zda se lze domáhat žalobou
na ochranu proti nečinnosti uložení povinnosti správnímu orgánu vydat rozhodnutí
v řízení, jež bylo přerušeno, zda má současně
s odvoláním proti usnesení o přerušení řízení podat nadřízenému správnímu orgánu
podnět k opatření proti nečinnosti podle
§ 80 správního řádu, či zda je nezbytné obrátit se na soud s žalobou na ochranu proti nečinnosti ještě před rozhodnutím odvolacího
orgánu o opravném prostředku a riskovat její
odmítnutí pro předčasnost apod.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
Argumentace stěžovatelky se opírá o § 65
odst. 1 poslední větu správního řádu, podle
níž „[l]hůta pro vydání rozhodnutí ve věci
přestává běžet již dnem, kdy nastal některý
z důvodů uvedených v § 64 odst. 1 správního řádu, a neskončí dříve než 15 dnů ode
dne, kdy přerušení řízení skončilo“. V daném
případě vyplývá ze správního spisu, že žalovaný usnesením ze dne 1. 11. 2010 přerušil
spojené územní a stavební řízení, zahájené,
jak sám žalovaný uvedl, podáním žádosti žalobců dne 19. 10. 2009. Toto řízení bylo přerušeno podle § 64 odst. 1 písm. a) správního
řádu, tedy současně s výzvou k odstranění
nedostatků žádosti podle § 45 odst. 2 správního řádu, kterou žalovaný vydal téhož dne
pod týmž jednacím číslem. Ve výzvě se uvádí,
že předložená žádost neposkytuje dostatečný
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
podklad pro posouzení navrhované stavby,
a proto měl „stavebník“ (žalobci) doplnit dokumentaci podle přílohy č. I vyhlášky
č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb, do
60 dnů od obdržení této výzvy. Již předtím
žalovaný vydal usnesení ze dne 14. 4. 2010,
jímž ovšem přerušil pouze územní řízení,
a současně vyzval žalobce k doplnění pouze
žádosti o vydání územního rozhodnutí (k tomu viz dále). I tato výzva byla navíc učiněna,
jak konstatoval krajský soud, po uplynutí lhůty 60 dnů ode dne podání žádosti.
Proti usnesení ze dne 1. 11. 2010 podali
žalobci odvolání, o němž rozhodl Krajský
úřad Středočeského kraje rozhodnutím ze
dne 22. 4. 2011 tak, že napadené usnesení
zrušil a věc vrátil žalovanému k novému projednání. Nestalo se tak ovšem proto, že by odvolací orgán přisvědčil některé z odvolacích
námitek, tedy zejména tomu, že by výzva
k doplnění žádosti žalobců byla neoprávněná,
a že tudíž nebyl ani důvod k přerušení řízení.
Odvolací orgán se totiž odvolacími námitkami nezabýval, neboť shledal usnesení žalovaného nepřezkoumatelným vzhledem k tomu,
že v něm nebyl dostatečně vymezen předmět
řízení. Žalovaný totiž vymezil předmět řízení
pouze názvem uvedeným v projektové dokumentaci jako „úprava zahrady na pozemku
parc. č. 90“, což podle odvolacího orgánu nekoresponduje s předloženými žádostmi žalobců ani se samotnou projektovou dokumentací. Podle odvolacího orgánu není ani
z těchto dokumentů přesně zřejmé, kterých
všech staveb se vlastně řízení týká, a toto pochybení musí být nejprve napraveno, aby bylo možné v řízení pokračovat. Rozhodnutí
odvolacího orgánu nabylo právní moci dne
12. 5. 2011.
Se stěžovatelkou lze souhlasit v tom, že
v případě přerušení řízení podle § 64 odst. 1
písm. a) správního řádu se pořádková lhůta
pro vydání rozhodnutí správního orgánu staví v souladu s § 65 odst. 1 správního řádu nikoli až ode dne přerušení řízení či ode dne
oznámení výzvy podle § 45 odst. 2 správního
řádu k odstranění vad žádosti, která má být
ostatně vydána současně s usnesením o přerušení řízení, ale zpětně již ode dne, kdy
správnímu orgánu došla daná žádost trpící
příslušnými vadami, tedy vlastně od počátku
řízení (shodný názor viz Vedral, J. Správní
řád. Komentář. 2. aktualizované a rozšířené
vyd. Praha : BOVA POLYGON, 2012, s. 587),
a její běh poté pokračuje (v daném případě
de facto začíná) až patnáctým dnem ode dne
skončení přerušení řízení.
K tomu, aby se tak stalo, je ovšem podle
názoru Nejvyššího správního soudu třeba,
aby tato lhůta pro vydání rozhodnutí byla
v době přerušení řízení stále zachována, tedy
aby nedošlo před přerušením řízení k jejímu
marnému uplynutí. Nejvyšší správní soud totiž nesouhlasí s názorem stěžovatelky, že by
§ 65 odst. 1 správního řádu zakládal jakousi jinou, „zvláštní“ lhůtu pro vydání rozhodnutí
oproti „obecné“ lhůtě podle § 71 správního
řádu; § 65 odst. 1 správního řádu, vedle jiných ustanovení správního řádu (např. § 133
odst. 6 a § 136 odst. 6) či zvláštních zákonů,
pouze stanoví, za jakých podmínek a po jakou dobu tato zákonem stanovená lhůta pro
vydání rozhodnutí během řízení neběží. Je
pravdou, že § 65 odst. 1 správního řádu počítá pro případ přerušení řízení podle § 64
odst. 1 písm. a) správního řádu s tím, že lhůta
pro vydání rozhodnutí se nestaví od okamžiku, který je pro samotnou skutečnost stavení
lhůty rozhodný, tedy od okamžiku přerušení
řízení, ale s tím, že se tato lhůta staví zpětně
od okamžiku podání vadné žádosti, tedy od
okamžiku zahájení řízení. Fakticky má tedy
přerušení řízení z uvedeného důvodu za následek nikoliv stavení lhůty pro vydání rozhodnutí, ale její přerušení s tím, že tato lhůta
počne běžet znovu po uplynutí 15 dnů ode
dne skončení přerušení řízení.
I přerušení lhůty ovšem může nastat pouze za jejího běhu, a nikoliv až po jejím skončení. Pokud správní orgán, tak jako žalovaný
v předmětné věci, oznámí účastníkům řízení
usnesení o přerušení řízení spojené s výzvou
k odstranění vad žádosti až po té, kdy došlo
k uplynutí lhůty pro jeho rozhodnutí ve smyslu § 71 odst. 3 správního řádu, nemůže mít takové přerušení řízení účinky předvídané
v § 65 odst. 1 správního řádu. Jednou uplynulá lhůta se nemůže ani na základě § 65
odst. 1 správního řádu „obnovit“, jak by snad
vyplývalo z argumentace stěžovatelky.
Navíc k uvedenému závěru vedou Nejvyšší správní soud rovněž argumenty, které zčásti uvádí sama stěžovatelka, byť na podporu závěru opačného. Na běh pořádkové lhůty
k vydání rozhodnutí podle § 71 správního řádu či podle zvláštního zákona (srov. § 87
odst. 4 a § 112 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 v aktuálním znění), resp. na její skončení, je navázán počátek běhu procesní lhůty
dle § 80 odst. 1 s. ř. s. pro podání žaloby na
ochranu proti nečinnosti správního orgánu,
jejíž zmeškání, jak již bylo konstatováno, nelze prominout (§ 80 odst. 2 s. ř. s.). Počátek
lhůty pro podání nečinnostní žaloby proto
musí být pro účastníka správního řízení a potenciálního žalobce stanoven jednoznačně,
tedy zejména tak, aby v situaci, kdy je nutno
na základě dosavadního průběhu správního
řízení dospět k závěru, že lhůta pro vydání
rozhodnutí již uplynula, se mohl spolehnout
na to, že nyní může během jednoho roku od
uplynutí uvedené pořádkové lhůty – a za splnění ostatních procesních podmínek – skutečně podat nečinnostní žalobu. Výklad stěžovatelky by naopak mohl účastníkovi
přivodit překvapivou situaci, kdy teprve následně, po přerušení správního řízení, k němuž by došlo již po uplynutí lhůty pro vydání
správního rozhodnutí, a tedy již za běhu lhůty pro podání nečinnostní žaloby, by došlo
k jakémusi „obnovení“ pořádkové lhůty, která by podle tohoto výkladu teprve začala běžet po skončení přerušení správního řízení,
což by mohlo vést k závěru, že nečinnostní
žaloba případně již řádně podaná před přerušením správního řízení, má být nyní hodnocena jako předčasná. Takový závěr je z hlediska právní
jistoty účastníka správního
řízení, jemuž má být poskytnuta soudní
ochrana před nečinností správního orgánu,
nepřípustný. V dané situaci účastník řízení
jistě může podat odvolání proti usnesení
správního orgánu o přerušení řízení, jak učinili žalobci v předmětné věci, což ovšem nic
nemění na tom, že lhůta pro podání nečinnostní žaloby již počala běžet uplynutím lhůty pro rozhodnutí správního orgánu a že pro-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
středkem ve správním řízení, který je zásadně
nutno vyčerpat před podáním nečinnostní
žaloby a vůči němuž je soudní ochrana před
nečinností správního orgánu subsidiární, je
žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti
podle § 80 odst. 3 poslední věty správního řádu (§ 79 s. ř. s. – k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2007,
čj. 7 Ans 1/2007-100, č. 1683/2008 Sb. NSS),
a nikoliv odvolání proti usnesení o přerušení
správního řízení.
Jen na okraj Nejvyšší správní soud poznamenává, že procesní situaci v předmětné věci
nutno lišit od případu, který posuzoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 11.
2011, čj. 2 Ans 11/2011-95, přičemž judikoval,
že za situace, kdy marně uběhla lhůta k podání žaloby proti nečinnosti správního orgánu
a teprve poté bylo vydáno správní rozhodnutí, které bylo následně zrušeno odvolacím orgánem, počíná správnímu orgánu prvního
stupně běžet nová lhůta pro vydání rozhodnutí dle § 71 správního řádu a žalobci se tak,
v případě opakované nečinnosti správního
orgánu, otevírá nová lhůta k podání žaloby
dle § 79 s. ř. s. a předchozí marné uplynutí
lhůty k podání tohoto typu žaloby na to nemá
vliv. V uvedeném případě totiž správní orgán
rozhodnutí vydal, byť po lhůtě k tomu určené, ovšem toto rozhodnutí bylo následně odvolacím orgánem zrušeno a věc byla správnímu
orgánu prvního stupně vrácena k novému
projednání, tedy konsekventně, pro jeho nové rozhodnutí musela počít běžet pořádková
lhůta nová a případně, pokud by v dalším řízení opětovně došlo k nečinnosti, otevřel by
se prostor pro novou nečinnostní žalobu
(k tomu srov. rovněž rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 2. 2010, čj. 5 Ans
6/2009-82). V nyní posuzované věci ovšem
žalovaný dosud žádné meritorní či jiné konečné rozhodnutí v řízení nevydal, není tedy
možné, aby táž pořádková lhůta pro jeho rozhodnutí, kterou nechal, vzhledem k tomu, že
nevydal včas rozhodnutí o přerušení řízení
spojené s výzvou k odstranění vad žádosti,
uplynout, byla znovu „obnovena“ a ovlivnila
běh lhůty pro podání nečinnostní žaloby.
*) S účinností od 30. 3. 2013 zrušena vyhláškou č. 63/2013 Sb.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
Nejvyšší správní soud tedy neshledal námitky stěžovatelky důvodnými, nad jejich rámec pouze pro úplnost dodává, že krajský
soud rovněž správně vycházel z toho, že nejen územní, ale i stavební řízení v dané věci
bylo skutečně zahájeno již žádostí žalobců
„o vydání rozhodnutí o umístění stavby
a o stavební povolení“, doručenou žalovanému dne 19. 10. 2009, byť je tato žádost podána pouze na formuláři určeném pro žádost
o vydání územního rozhodnutí.
Je pravdou, že § 110 stavebního zákona z roku 2006 stanoví pouze základní obsah a přílohy žádosti o stavební povolení s tím, že podle
odstavce 5 tohoto ustanovení má obsahové
náležitosti této žádosti, jakož i rozsah a obsah
projektové dokumentace stanovit prováděcí
předpis. Tím byla vyhláška č. 526/2006 Sb.,
kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního řádu*),
jež v § 4 stanovila, že „[ž]ádost o stavební povolení stavebník podává na předepsaném
formuláři, jehož obsahové náležitosti byly
stanoveny v příloze č. 2 k této vyhlášce“. Podle § 196 odst. 1 stavebního zákona z roku
2006 přitom „[o]hlášení, žádosti, návrhy
a další podání podle tohoto zákona, pro která prováděcí právní předpis určuje formuláře, lze činit pouze na těchto formulářích, a to
i v elektronické podobě“ opatřené elektronickým podpisem (toto ustanovení se vztahuje
rovněž na žádost o vydání územního rozhodnutí podle § 86 stavebního zákona z roku
2006, k níž také příslušná vyhláška předepisuje zvláštní formulář).
Žádost o stavební povolení podaná žalobci dne 19. 10. 2009 společně s žádostí o vydání územního rozhodnutí tedy od počátku trpěla mj. tou vadou, že nebyla podána na
předepsaném formuláři. To ovšem, jak správně konstatoval krajský soud, neznamená, že
nebyla způsobilá zahájit stavební řízení. I tato
vada žádosti měla vést žalovaného k tomu,
aby podle § 45 odst. 2 správního řádu vyzval
již v rámci běžícího řízení žalobce, aby vady
žádosti ve stanovené lhůtě odstranili, poučil
je o následcích neodstranění těchto nedo-
statků a případně současně z toho důvodu
přerušil řízení (nyní ve vztahu k žádosti o stavební povolení viz přímo § 111 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 a obdobně ve
vztahu k žádosti o vydání územního rozhodnutí – § 86 odst. 5 stavebního zákona z roku
2006 v aktuálním znění).
Nutno připustit, že se v odborné literatuře vyskytuje rovněž opačný názor, podle něhož žádost o stavební povolení či o vydání
územního rozhodnutí, která není podána na
předepsaném formuláři, představuje úkon,
který není vůbec možné považovat za žádost
způsobilou zahájit správní řízení, a stavební
úřad by tedy měl podle správního řádu [srov.
§ 43 odst. 1 písm. a) správního řádu] věc
usnesením odložit (viz Doležal, J.; Mareček, J.;
Sedláčková, V.; Sklenář, T.; Tunka, M.; Vobrátilová, Z. Nový stavební zákon v teorii a praxi
a předpisy související s poznámkami. Praha :
Linde Praha, a. s., 2006, s. 214).
Naproti tomu ovšem jiné dostupné komentáře ke stavebnímu zákonu z roku 2006
shodně považují nepodání žádosti o vydání
územního rozhodnutí či o stavební povolení
za vadu, k jejímuž odstranění má stavební
úřad v již takto zahájeném řízení žadatele vyzvat (viz Hegenbart, M.; Sakař, B. a kol. Stavební zákon – komentář. 1. vyd. Praha : C. H.
Beck, 2008, s. 210, 310 a 476; Potěšil, L.; Roztočil, A.; Hrůšová, K.; Lachmann, M. Stavební
zákon-online komentář. 2. aktualizované
vyd. Praha : C. H. Beck, 2013). Rovněž výše citovaný komentář ke správnímu řádu (Vedral, J.,
op. cit., s. 476–477) uvádí, že některé zákonné úpravy mohou obsahovat odchylky od
obecného způsobu zahájení řízení podle
§ 44 správního řádu a například výslovně stanovit, že správní řízení je zahájeno až dnem,
kdy správnímu orgánu dojde bezvadný návrh.
Takové případy, které prolamují obecnou zá-
sadu, podle níž je řízení zahájeno podáním žádosti, i když nemá všechny zákonem stanovené náležitosti, však musí být podle citovaného
autora výslovně stanoveny zákonem.
Rovněž Nejvyšší správní soud má za to, že
pokud by podání žádosti o vydání územního
rozhodnutí či o stavební povolení jiným způsobem než na stanoveném formuláři nemělo
mít za následek zahájení správního řízení,
musel by tento jiný procesní režim zákon výslovně stanovit (viz nad rámec příkladů uváděných v citovaném komentáři např. § 10 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu), což ovšem
§ 196 stavebního zákona z roku 2006 ani jiné
zákonné ustanovení nečiní. V takovém případě je nutno vycházet z toho, že každý úkon
účastníka správního řízení má být v souladu
s § 37 odst. 1 správního řádu posuzován podle svého obsahu, nikoliv formy. Je-li tedy
z obsahu podání zjevné, že jím účastník žádá
o vydání územního rozhodnutí či o stavební
povolení, je třeba ho za takovou žádost považovat, byť není podána na stanoveném formuláři. Jedná se tedy o žádost sice vadnou,
ale přesto způsobilou zahájit správní řízení.
V daném případě tedy bylo územní i stavební řízení zahájeno již podáním žádosti žalobců dne 19. 10. 2009 a od tohoto data také
běžela a marně uplynula lhůta pro vydání rozhodnutí žalovaného, a to bez ohledu na to, že
žalovaný v původním oznámení o zahájení řízení a v dalších úkonech vycházel mylně z toho, že je vedeno pouze územní řízení, a že ke
spojení územního a stavebního řízení přistoupil a tuto skutečnost účastníkům řízení
oznámil až po té, kdy dne 27. 7. 2010 obdržel
doplnění žádosti žalobců o stavební povolení
na předepsaném formuláři.
Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji
v souladu s § 110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
a) PhDr. Magdalena J. a b) Ing. Jiří J. proti Městskému úřadu Říčany o vydání rozhodnutí, aby si zabezpečila k prosazování svých práv
soudní cestou potřebné finanční prostředky.
Nejvyšší správní soud tedy dospěl k názoru,
že je namístě stěžovateli odepřít beneficium
osvobození od soudních poplatků, neboť
soudní spor má svůj základ v jednání stěžovatele, které leží mimo předmět činnosti, k němuž byl stěžovatel založen.