5 As 142/2025- 38 - text
5 As 142/2025 - 41
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobců: a) P. Š., a b) M. Š., oba zast. Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 81/11, Praha, o kasační stížnosti žalobce a) proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 19. 6. 2025, č. j. 59 A 7/2024-44,
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 19. 6. 2025, č. j. 59 A 7/2024-44, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
1. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobce a) (dále též „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví označeného rozsudku, kterým Krajský soud v Praze (dále jen „krajský soud“) zamítl žalobu obou žalobců proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 3. 2023, č. j. 035496/2023/KUSK, ve věci odstranění stavby, a to konkrétně oplocení na pozemku parc. č. Xa, v katastrálním území P. (dále jen „stavba“ – všechny pozemky zmíněné v tomto rozsudku jsou v témže katastrálním území) ve vlastnictví žalobců a) a b) [dále společně též jako „žalobci“], jejíž povolení neumožňoval územní plán obce P.. Důvodem nesouladu byla skutečnost, že pro nezastavěné území ve stabilizované ploše s rozdílným způsobem využití OP – orná půda, do něhož pozemek žalobců spadal, nestanovil územní plán konkrétní podmínky pro využití a prostorové uspořádání. Z toho důvodu se uplatnila obecná úprava § 18 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, podle něhož stavby, které lze umístit v nezastavěném území, musí být v souladu s jeho charakterem. Dosavadním účelem pozemku (před realizací oplocení) bylo pěstování plodin, jako součást většího celku okolních pozemků, nikoliv chov zvířat, což byl účel plánovaný (konkrétním záměrem byl chov ovcí a slepic). Nepovolená stavba tudíž neodpovídala charakteru území.
[2] Řízení o odstranění stavby podle § 129 stavebního zákona zahájil Magistrát města Mladá Boleslav (dále jen „stavební úřad“) oznámením o zahájení řízení ze dne 25. 11. 2020. Dne 23. 12. 2020 žalobci podali žádost o dodatečné povolení stavby (dále jen „první žádost o dodatečné povolení stavby“), a stavební úřad tak řízení o odstranění stavby přerušil. Poté stavební úřad rozhodnutím ze dne 9. 6. 2021, č. j. 48089/2021/SÚ/LeLo, první žádost o dodatečné povolení stavby zamítl, což k odvolání žalobců potvrdil i žalovaný rozhodnutím ze dne 28. 2. 2022, č. j. 011797/2022/KUSK. Proto stavební úřad pokračoval v řízení a nařídil odstranění stavby rozhodnutím ze dne 22. 8. 2022, č. j. 67538/2022/SÚ/LeLo; toto rozhodnutí žalobci napadli dne 5. 9. 2022 odvoláním, jež doplnili po sjednání právního zastoupení dne 25. 11. 2022. Podle žalobců nevycházel stavební úřad ze skutkového stavu věci, který tu byl v době rozhodování, jelikož ke dni 11. 2. 2022 nabyla účinnosti změna č. 2 územního plánu obce P., po níž je podle žalobců jejich stavba s územním plánem v souladu. Stavební úřad po odvolání žalobců prostřednictvím svého odboru územního plánování, jako dotčeného orgánu, vydal závazné stanovisko, podle něhož ovšem není záměr žalobců přípustný ani po změně č. 2 územního plánu. Z odůvodnění negativního závazného stanoviska je patrné, že část řešeného pozemku spadá nově do zastavitelné plochy OV 9, která je určena k bydlení, a tento účel je možné pouze doplnit zemědělskou výrobou v rozsahu, který nenaruší její hlavní funkci. Ve zbytku se pak jedná o nezastavěné území v ploše OP – orná půda, jejíž využití změna č. 2 územního plánu vymezila tak, že jsou přípustné pouze stavby související s obděláváním půdy, tedy rostlinnou, nikoliv živočišnou zemědělskou výrobou.
[3] Shora uvedeným rozhodnutím ze dne 7. 3. 2023 žalovaný zamítl odvolání žalobců a potvrdil rozhodnutí stavebního úřadu o nařízení odstranění stavby. Podle žalovaného směřovaly námitky žalobců proti zamítnutí jejich žádosti o dodatečné povolení stavby, které ale v řízení o odstranění stavby nejsou přípustné. Soulad stavby s územně plánovací dokumentací se v řízení o odstranění stavby již neposuzuje. Zároveň žalovaný uvedl, že přestože dne 29. 11. 2022 podali žalobci opakovanou žádost o dodatečné povolení stavby (dále jen „druhá žádost o dodatečné povolení stavby“), nepřerušil řízení o odstranění stavby, jelikož se jednalo o žádost obstrukční.
1. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobce a) (dále též „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví označeného rozsudku, kterým Krajský soud v Praze (dále jen „krajský soud“) zamítl žalobu obou žalobců proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 3. 2023, č. j. 035496/2023/KUSK, ve věci odstranění stavby, a to konkrétně oplocení na pozemku parc. č. Xa, v katastrálním území P. (dále jen „stavba“ – všechny pozemky zmíněné v tomto rozsudku jsou v témže katastrálním území) ve vlastnictví žalobců a) a b) [dále společně též jako „žalobci“], jejíž povolení neumožňoval územní plán obce P.. Důvodem nesouladu byla skutečnost, že pro nezastavěné území ve stabilizované ploše s rozdílným způsobem využití OP – orná půda, do něhož pozemek žalobců spadal, nestanovil územní plán konkrétní podmínky pro využití a prostorové uspořádání. Z toho důvodu se uplatnila obecná úprava § 18 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, podle něhož stavby, které lze umístit v nezastavěném území, musí být v souladu s jeho charakterem. Dosavadním účelem pozemku (před realizací oplocení) bylo pěstování plodin, jako součást většího celku okolních pozemků, nikoliv chov zvířat, což byl účel plánovaný (konkrétním záměrem byl chov ovcí a slepic). Nepovolená stavba tudíž neodpovídala charakteru území.
[2] Řízení o odstranění stavby podle § 129 stavebního zákona zahájil Magistrát města Mladá Boleslav (dále jen „stavební úřad“) oznámením o zahájení řízení ze dne 25. 11. 2020. Dne 23. 12. 2020 žalobci podali žádost o dodatečné povolení stavby (dále jen „první žádost o dodatečné povolení stavby“), a stavební úřad tak řízení o odstranění stavby přerušil. Poté stavební úřad rozhodnutím ze dne 9. 6. 2021, č. j. 48089/2021/SÚ/LeLo, první žádost o dodatečné povolení stavby zamítl, což k odvolání žalobců potvrdil i žalovaný rozhodnutím ze dne 28. 2. 2022, č. j. 011797/2022/KUSK. Proto stavební úřad pokračoval v řízení a nařídil odstranění stavby rozhodnutím ze dne 22. 8. 2022, č. j. 67538/2022/SÚ/LeLo; toto rozhodnutí žalobci napadli dne 5. 9. 2022 odvoláním, jež doplnili po sjednání právního zastoupení dne 25. 11. 2022. Podle žalobců nevycházel stavební úřad ze skutkového stavu věci, který tu byl v době rozhodování, jelikož ke dni 11. 2. 2022 nabyla účinnosti změna č. 2 územního plánu obce P., po níž je podle žalobců jejich stavba s územním plánem v souladu. Stavební úřad po odvolání žalobců prostřednictvím svého odboru územního plánování, jako dotčeného orgánu, vydal závazné stanovisko, podle něhož ovšem není záměr žalobců přípustný ani po změně č. 2 územního plánu. Z odůvodnění negativního závazného stanoviska je patrné, že část řešeného pozemku spadá nově do zastavitelné plochy OV 9, která je určena k bydlení, a tento účel je možné pouze doplnit zemědělskou výrobou v rozsahu, který nenaruší její hlavní funkci. Ve zbytku se pak jedná o nezastavěné území v ploše OP – orná půda, jejíž využití změna č. 2 územního plánu vymezila tak, že jsou přípustné pouze stavby související s obděláváním půdy, tedy rostlinnou, nikoliv živočišnou zemědělskou výrobou.
[3] Shora uvedeným rozhodnutím ze dne 7. 3. 2023 žalovaný zamítl odvolání žalobců a potvrdil rozhodnutí stavebního úřadu o nařízení odstranění stavby. Podle žalovaného směřovaly námitky žalobců proti zamítnutí jejich žádosti o dodatečné povolení stavby, které ale v řízení o odstranění stavby nejsou přípustné. Soulad stavby s územně plánovací dokumentací se v řízení o odstranění stavby již neposuzuje. Zároveň žalovaný uvedl, že přestože dne 29. 11. 2022 podali žalobci opakovanou žádost o dodatečné povolení stavby (dále jen „druhá žádost o dodatečné povolení stavby“), nepřerušil řízení o odstranění stavby, jelikož se jednalo o žádost obstrukční.
2. Rozhodnutí krajského soudu
[4] Proti rozhodnutí žalovaného podali žalobci žalobu, kterou krajský soud dle § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), zamítl jako nedůvodnou.
[5] Krajský soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností rozhodnutí žalovaného, který uvedl, že k doplnění odvolání žalobců nepřihlížel pro jeho opožděnost. Přestože s argumentací žalovaného nesouhlasil, považoval krajský soud jeho rozhodnutí za přezkoumatelné, jelikož fakticky vypořádal všechny námitky uvedené v odvolání a jiný důvod nepřezkoumatelnosti neshledal. Dále se krajský soud zabýval otázkou druhé žádosti o dodatečné povolení stavby. Zdůraznil, že se jedná o odlišné řízení, než je řízení o odstranění stavby, jež bylo předmětem jeho přezkumu. Posuzovanou otázkou tak byl pouze vliv druhé žádosti o dodatečné povolení stavby na řízení o jejím odstranění, tj. zda měl žalovaný řízení o odstranění stavby přerušit do doby opětovného vyřešení jejího dodatečného povolení. Dospěl přitom k závěru, že tak učinit nemusel, jelikož se i podle krajského soudu jednalo o žádost obstrukční.
[6] To dovozoval jednak z toho, že přestože žalobce žalovaný ve svém odvolacím rozhodnutí ze dne 28. 2. 2022 ve věci první žádosti o dodatečné povolení stavby poučil o možnosti podat opakovanou žádost v případě změny územního plánu, tuto druhou žádost podali až po 9 měsících od tohoto rozhodnutí žalovaného, což je dle krajského soudu již nepřiměřená doba. Tato žádost byla současně podána v totožné podobě jako žádost původní a neobsahovala souhlasné závazné stanovisko orgánu územního plánování (ve správním spise je založeno toliko stanovisko negativní vyžádané stavebním úřadem; viz výše). Zároveň ani blíže neupřesnili, proč by měla být stavba nyní již přípustná. Podle krajského soudu mohl žalovaný vzít v úvahu změnu územního pánu obce P. již v rámci řízení o první žádosti o dodatečné povolení stavby. Nejednalo se tak o novou skutečnost, kvůli které by v případě žádosti druhé měl stavební úřad, potažmo žalovaný, povinnost přerušit řízení o odstranění stavby.
2. Rozhodnutí krajského soudu
[4] Proti rozhodnutí žalovaného podali žalobci žalobu, kterou krajský soud dle § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), zamítl jako nedůvodnou.
[5] Krajský soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností rozhodnutí žalovaného, který uvedl, že k doplnění odvolání žalobců nepřihlížel pro jeho opožděnost. Přestože s argumentací žalovaného nesouhlasil, považoval krajský soud jeho rozhodnutí za přezkoumatelné, jelikož fakticky vypořádal všechny námitky uvedené v odvolání a jiný důvod nepřezkoumatelnosti neshledal. Dále se krajský soud zabýval otázkou druhé žádosti o dodatečné povolení stavby. Zdůraznil, že se jedná o odlišné řízení, než je řízení o odstranění stavby, jež bylo předmětem jeho přezkumu. Posuzovanou otázkou tak byl pouze vliv druhé žádosti o dodatečné povolení stavby na řízení o jejím odstranění, tj. zda měl žalovaný řízení o odstranění stavby přerušit do doby opětovného vyřešení jejího dodatečného povolení. Dospěl přitom k závěru, že tak učinit nemusel, jelikož se i podle krajského soudu jednalo o žádost obstrukční.
[6] To dovozoval jednak z toho, že přestože žalobce žalovaný ve svém odvolacím rozhodnutí ze dne 28. 2. 2022 ve věci první žádosti o dodatečné povolení stavby poučil o možnosti podat opakovanou žádost v případě změny územního plánu, tuto druhou žádost podali až po 9 měsících od tohoto rozhodnutí žalovaného, což je dle krajského soudu již nepřiměřená doba. Tato žádost byla současně podána v totožné podobě jako žádost původní a neobsahovala souhlasné závazné stanovisko orgánu územního plánování (ve správním spise je založeno toliko stanovisko negativní vyžádané stavebním úřadem; viz výše). Zároveň ani blíže neupřesnili, proč by měla být stavba nyní již přípustná. Podle krajského soudu mohl žalovaný vzít v úvahu změnu územního pánu obce P. již v rámci řízení o první žádosti o dodatečné povolení stavby. Nejednalo se tak o novou skutečnost, kvůli které by v případě žádosti druhé měl stavební úřad, potažmo žalovaný, povinnost přerušit řízení o odstranění stavby.
3. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[7] Stěžovatel proti rozsudku krajského soudu podal kasační stížnost, v níž navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[8] Stěžovatel rozporoval primárně otázku obstrukčního charakteru druhé žádosti o dodatečné povolení stavby a s tím související nutnost přerušení řízení o odstranění stavby. Postup stěžovatele vycházel z názoru vysloveného v odvolacím rozhodnutí ve věci první žádosti o dodatečné povolení stavby, kterým žalovaný oběma žalobcům doporučil podání „nové žádosti o umístění stavby“ v případě, že dojde ke změně územního plánu. Žalobci tedy nepodali správní žalobu proti tomuto rozhodnutí, ale v souladu s doporučením žalovaného správního orgánu podali druhou žádost o dodatečné povolení stavby, jelikož měli legitimní očekávání, že o ní bude z důvodu změny územního plánu rozhodnuto kladně. Prodleva mezi uvedeným rozhodnutím a podáním žádosti byla způsobena hledáním právního zastoupení. Zároveň stěžovatel uvedl, že žalobci nerozuměli, proč žalovaný nezohlednil změnu územního plánu obce P. účinnou už od 11. 2. 2022. K podání opakované žádosti o dodatečné povolení stavby nestanovil žalovaný žádnou lhůtu. Její podání tak nemohlo být obstrukční a žalovaný měl řízení o odstranění stavby přerušit do pravomocného skončení řízení o této druhé žádosti.
[9] Stěžovatel současně namítal nepřezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů, jakož i napadeného rozsudku; uvedenou vadu spatřoval jednak v nejasném vymezení stavby ve výroku prvostupňového rozhodnutí, jednak v tom, že se správní orgány nezabývaly otázkou, zda se na pozemku parc. č. Xb (tj. pozemku sousedním) nachází veřejně přístupná komunikace a zda je celý tento pozemek veřejným prostranstvím. Fakticky tak není jasné, zda je vůbec nutné rozhodnutí o umístění stavby [§ 79 odst. 2 písm. f) stavebního zákona]. Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pak podle stěžovatele měla spočívat v tom, že nepřezkoumatelné rozhodnutí žalovaného sám posuzoval.
[10] Žalovaný na kasační stížnost zareagoval pouze stručným odkazem na rozsudek krajského soudu, se kterým se plně ztotožnil.
4. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud (NSS) nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační stížnosti přípustné, a stěžovatel je řádně zastoupen advokátem. Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, a dospěl k následujícímu závěru.
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Důvod, pro který krajský soud zamítl žalobu, spočíval v tom, že druhá žádost o dodatečné povolení stavby byla obstrukční, a nebyl tak dán důvod k přerušení řízení o odstranění stavby.
[14] Podle § 129 odst. 2 stavebního zákona „stavební úřad zahájí řízení o odstranění stavby uvedené v odstavci 1 písm. b). V oznámení zahájení řízení vlastníka nebo stavebníka poučí o možnosti podat ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení žádost o dodatečné povolení stavby. (…) Pokud stavebník nebo vlastník stavby požádá ve stanovené lhůtě o její dodatečné povolení, stavební úřad přeruší řízení o odstranění stavby a vede řízení o podané žádosti.“
[15] V rozsudku ze dne 14. 1. 2016, č. j. 6 As 230/2015-34, vyložil Nejvyšší správní soud § 129 odst. 2 stavebního zákona tak, že v případě, že by podání opakované žádosti o dodatečné povolení bylo zcela zjevně účelové a jeho hlavním cílem by bez pochybností bylo jen zdržovat řízení o odstranění stavby, mohl by příslušný úřad odmítnout řízení o odstranění stavby přerušit. Konstatoval zde, že „pokud by se jednalo o zjevné zneužití práva a obstrukci, nelze jistě ponechat správní orgán tváří v tvář takovému jednání zcela bezbranným. V takových situacích je na místě, aby stavební úřad, resp. odvolací orgán, uvážil, zda jsou dány důvody pro přerušení řízení, a v případě, že by podání opakované žádosti bylo zcela zjevně účelové a jeho hlavním cílem by bez pochybností bylo jen zdržovat řízení o odstranění stavby, mohl by úřad odmítnout řízení o odstranění stavby přerušit.“
[16] Právě účelovost a obstrukčnost jednání žalobců byla důvodem nepřerušení řízení o odstranění stavby, přičemž za takové jej považoval i krajský soud. S tím podle Nejvyššího správního soudu nelze v současné situaci souhlasit. Je totiž třeba zohlednit, že žalovaný v rozhodnutí ze dne 28. 2. 2022 stěžovatelům sdělil, že pokud dojde ke změně územního plánu obce P., která již realizaci stavby umožní, mohou podat novou žádost o dodatečné povolení stavby.
[17] Žalobci naznačeným způsobem postupovali, když dne 29. 11. 2022 podali druhou žádost o dodatečné povolení stavby. Nejvyšší správní soud připouští, že žalobci k využití žalovaným naznačené možnosti podání opakované žádosti přistoupili poněkud liknavě. Samotná délka doby, která uplynula mezi rozhodnutím žalovaného o první žádosti o dodatečné povolení stavby a podáním žádosti druhé (9 měsíců), však k závěru o její obstrukčnosti nepostačuje. Správní orgány jsou podle § 71 odst. 3 ve spojení s § 90 odst. 6 správního řádu povinny vydat rozhodnutí nejpozději ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení. Jelikož tyto (byť pořádkové) lhůty zásadním způsobem překročily, nelze klást žalobcům k tíži, že ještě v průběhu správního řízení podali druhou žádost o dodatečné povolení stavby, o kteréžto možnosti byli žalovaným poučeni a žalovaný jim k takové žádosti navíc nestanovil žádnou lhůtu.
[17] Žalobci naznačeným způsobem postupovali, když dne 29. 11. 2022 podali druhou žádost o dodatečné povolení stavby. Nejvyšší správní soud připouští, že žalobci k využití žalovaným naznačené možnosti podání opakované žádosti přistoupili poněkud liknavě. Samotná délka doby, která uplynula mezi rozhodnutím žalovaného o první žádosti o dodatečné povolení stavby a podáním žádosti druhé (9 měsíců), však k závěru o její obstrukčnosti nepostačuje. Správní orgány jsou podle § 71 odst. 3 ve spojení s § 90 odst. 6 správního řádu povinny vydat rozhodnutí nejpozději ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení. Jelikož tyto (byť pořádkové) lhůty zásadním způsobem překročily, nelze klást žalobcům k tíži, že ještě v průběhu správního řízení podali druhou žádost o dodatečné povolení stavby, o kteréžto možnosti byli žalovaným poučeni a žalovaný jim k takové žádosti navíc nestanovil žádnou lhůtu.
[18] Dalším důvodem, pro který považoval krajský soud druhou žádost žalobců za obstrukční, byla skutečnost, že ke změně územního plánu obce P. došlo před vydáním rozhodnutí žalovaného ve věci odvolání proti zamítnutí první žádosti o dodatečně povolení stavby (účinnost změny je ke dni 11. 2. 2022, rozhodnutí je ze dne 28. 2. 2022). Podle krajského soudu tak žalovaný při posouzení této žádosti mohl vycházet z již provedené změny a posoudit soulad stavby s územním plánem v uvedeném řízení. Nejvyšší správní soud tento závěr považuje za zcela spekulativní. Ze soudního spisu není zřejmé, že by si krajský soud vyžádal spisovou dokumentaci k řízení o první žádosti o dodatečné povolení stavby. Není tak jasné, zda žalovaný s uvedenou změnou územního plánu skutečně pracoval a vycházel z ní, či se jedná pouze o dohad krajského soudu.
[19] Jistě, z hlediska čistě časové posloupnosti nepochybně mohl žalovaný vycházet z provedené změny územního plánu, nicméně důležité je, jestli z této změny opravdu vycházel. Odpověď na danou otázku je totiž podstatná pro posouzení toho, zda lze v pořadí druhou žádost o dodatečné povolení stavby žalobců považovat za obstrukční. Žalovaný žalobce poučil o možnosti podat opakovanou (zde druhou) žádost o dodatečné povolení stavby v případě změny územního plánu. Pokud touto změnou byla myšlena zmiňovaná změna č. 2 účinná k 11. 2. 2022, je zjevné, že s ní žalovaný nepracoval a druhá žádost žalobců obstrukční být nemohla. Právě tím, že je žalovaný o možnosti opakované žádosti poučil, totiž vyvolal legitimní očekávání žalobců, že o jejich žádosti bude meritorně rozhodnuto, a tudíž z podstaty věci nemohla být vedena snahou o pouhé pozdržení odstranění již existující stavby.
[19] Jistě, z hlediska čistě časové posloupnosti nepochybně mohl žalovaný vycházet z provedené změny územního plánu, nicméně důležité je, jestli z této změny opravdu vycházel. Odpověď na danou otázku je totiž podstatná pro posouzení toho, zda lze v pořadí druhou žádost o dodatečné povolení stavby žalobců považovat za obstrukční. Žalovaný žalobce poučil o možnosti podat opakovanou (zde druhou) žádost o dodatečné povolení stavby v případě změny územního plánu. Pokud touto změnou byla myšlena zmiňovaná změna č. 2 účinná k 11. 2. 2022, je zjevné, že s ní žalovaný nepracoval a druhá žádost žalobců obstrukční být nemohla. Právě tím, že je žalovaný o možnosti opakované žádosti poučil, totiž vyvolal legitimní očekávání žalobců, že o jejich žádosti bude meritorně rozhodnuto, a tudíž z podstaty věci nemohla být vedena snahou o pouhé pozdržení odstranění již existující stavby.
[20] Pokud by tím žalovaný naproti tomu myslel hypotetickou další budoucí změnu územního plánu, lze již o obstrukční povaze žádosti hovořit, jelikož by jeho poučením předpokládaná podmínka (tj. navazující změna územního plánu) nenastala a druhá žádost stěžovatelů by byla podána ve zjevně totožné skutkové situaci, za jaké rozhodoval žalovaný o žádosti první. To by již v kombinaci s prodlevou mezi poučením a podáním opakované žádosti o její obstrukční povaze svědčit mohlo. Uvedené ovšem nelze říct bez znalosti konkrétního podoby rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 2. 2022, které se ve správním ani soudním spisu nevyskytuje, a krajský soud z něj proto nemohl vycházet. Jinými slovy, krajský soud rozhodoval na základě důvodů, které nebyly v soudním řízení zjišťovány, a je třeba postavit na jisto, za jaké skutkové situace žalovaný rozhodoval.
[21] Jestliže žalovaný při rozhodování o odvolání ve věci první žádosti o dodatečné povolení stavby nezohlednil změnu č. 2 územního plánu obce P., nemohlo se v případě druhé žádosti o dodatečné povolení stavby jednat o žádost totožnou (jak argumentoval žalovaný i krajský soud), neboť by byla podávána za jiného skutkového a právního stavu. Tento rozdíl by spočíval právě v rozdílném znění územního plánu.
[21] Jestliže žalovaný při rozhodování o odvolání ve věci první žádosti o dodatečné povolení stavby nezohlednil změnu č. 2 územního plánu obce P., nemohlo se v případě druhé žádosti o dodatečné povolení stavby jednat o žádost totožnou (jak argumentoval žalovaný i krajský soud), neboť by byla podávána za jiného skutkového a právního stavu. Tento rozdíl by spočíval právě v rozdílném znění územního plánu.
[22] Na tom nic nemění ani nepředložení souhlasného závazného stanoviska ze strany žalobců k jejich druhé žádosti. Podle § 96b odst. 2 stavebního zákona: „Pokud je stavební úřad zároveň orgánem územního plánování příslušným k vydání závazného stanoviska, obstarává závazné stanovisko orgánu územního plánování stavební úřad, není-li toto závazné stanovisko součástí koordinovaného závazného stanoviska.“ S ohledem na to, že stavební úřad v projednávané věci je současně orgánem územního plánování příslušný vydat závazné stanovisko [správní orgán I. stupně jako stavební úřad je příslušný podle § 13 odst. 1 stavebního zákona, jako orgán územního plánování pak podle § 6 odst. 1 písm. e) stavebního zákona ve spojení s § 1 odst. 15 vyhlášky č. 346/2020 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s rozšířenou působností, území obvodů hlavního města Prahy a příslušnosti některých obcí do jiného okresu, ve znění pozdějších předpisů], je v projednávané věci naplněna hypotéza citovaného ustanovení. Obstarání závazného stanoviska orgánu územního plánování tak bylo na stavebním úřadu a nelze žalobcům klást k tíži, že jej nepřiložili k žádosti. Tomu ostatně nasvědčuje i postup stavebního úřadu, který si toto závazné stanovisko obstaral před předáním spisu žalovanému. Ten však bez dalšího konstatoval, že v řízení o odstranění stavby se soulad s územně plánovací dokumentací obce neposuzuje a negativním závazným stanoviskem se nijak blíže nezabýval.
[23] Nejvyšší správní soud současně shora uvedeným nijak nepředjímá, že – pokud žalovaný při rozhodování o odvolání ve věci první žádosti o dodatečném povolení stavby vycházel ze znění územního plánu před účinností změny č. 2 (a tedy by druhá žádost nebyla obstrukční) – mělo být žádosti o dodatečné povolení stavby vyhověno. Závazné stanovisko územního odboru stavebního úřadu založené ve správním spise naznačuje spíše opak (srov. bod [2] – v části pozemku se jedná o ornou půdu s připuštěním staveb souvisejících s jejím obděláváním, ve zbytku pak o plochu určenou k bydlení, u níž má zemědělská výroba pouze doplňkovou funkci). Toto posouzení ovšem náleží stavebnímu úřadu (potažmo žalovanému) v rámci řízení o dodatečném povolení stavby, nikoli v řízení o odstranění stavby.
[24] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud považuje rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný. V souladu s ustálenou judikaturou NSS totiž platí – jsou-li rozhodné důvody opřeny o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS), jde o rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[24] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud považuje rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný. V souladu s ustálenou judikaturou NSS totiž platí – jsou-li rozhodné důvody opřeny o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS), jde o rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[25] Co se týká důvodů nepřezkoumatelnosti tvrzených stěžovatelem, zde se NSS s jeho argumentací neztotožnil. Stěžovatel v podstatě argumentuje tím, že se stavební úřad nezabýval existencí veřejného prostranství na pozemku p. č. Xb, a tedy nutností rozhodnutí o umístění stavby ve smyslu § 79 odst. 2 písm. f) stavebního zákona. Žalovaný v posledním odstavci na straně 3 svého rozhodnutí výslovně uvedl, že se nejedná o stavbu uvedenou v § 79 odst. 2 písm. f) stavebního zákona, tedy stavbu „opěrné zdi do výšky 1 m nebo oplocení do výšky 2 m, které nehraničí s veřejně přístupnými pozemními komunikacemi nebo s veřejným prostranstvím a které se nacházejí v zastavěném území či v zastavitelné ploše“. S tímto závěrem však v žaloba žádným způsobem nepolemizovala. Jedná se tudíž o novou argumentaci, kterou stěžovatel neuplatnil již v žalobě. S ohledem na § 104 odst. 4 s. ř. s. tak jde o nepřípustnou kasační námitku, jelikož se jedná o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl. Tuto argumentaci přitom nelze považovat za rozhojnění v žalobě uplatněné námitky nepřezkoumatelnosti. Tu stěžovatel totiž směřoval toliko k tomu, že žalovaný nezohlednil argumentaci žalobců v doplnění odvolání (kterou krajský soud ve svém rozsudku vypořádal). S tím však uvedená námitka stěžovatele žádným způsobem nesouvisí. Ke zcela obecné námitce neurčitého vymezení stavby NSS stejně obecně odpovídá, že z výroku prvostupňového správního rozhodnutí je seznatelné, co má být odstraňováno, a nelze proto hovořit o nepřezkoumatelnosti tohoto rozhodnutí.
[26] Úkolem krajského soudu v dalším řízení tedy bude zjistit, z jakého skutkového stavu žalovaný v rozhodnutí ze dne 28. 2. 2022, v němž poučil žalobce o možnosti podání opakované žádosti o dodatečné povolení stavby vycházel, a na základě tohoto zjištění pak přezkoumatelným způsobem posoudit, zda se jednalo o žádost obstrukční, či nikoliv (a bylo tedy na místě přerušit řízení o odstranění stavby ve shodě s tím, jakého se žalobcům dostalo poučení).
[27] Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud dodává, že nepřehlédl existující judikaturní rozpor týkající se povahy lhůty pro podání žádosti o dodatečné povolení stavby podle § 129 odst. 2 stavebního zákona.
[27] Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud dodává, že nepřehlédl existující judikaturní rozpor týkající se povahy lhůty pro podání žádosti o dodatečné povolení stavby podle § 129 odst. 2 stavebního zákona.
[28] V rozsudku ze dne 30. 1. 2023, č. j. 3 As 260/2020-42, NSS uvedl, že se jedná o lhůtu propadnou, a tudíž podání žádosti po jejím uplynutí neumožňuje vést řízení o jejím dodatečném povolení čili ani možnost přerušení řízení o odstranění stavby. V rozsudku ze dne 29. 11. 2023, č. j. 4 As 293/2022-36, NSS lhůtu za propadnou naopak nepovažoval, ale výslovně konstatoval, že její marné uplynutí nebrání stavebnímu úřadu i na základě opakované žádosti o dodatečné povolení stavby opětovně přerušit řízení o jejím odstranění za použití § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu. Stejný názor vyslovil týž senát NSS v rozsudku ze dne 17. 1. 2024, č. j. 4 As 42/2022-19. Pro úplnost lze doplnit, že tutéž argumentaci uplatnil Nejvyšší správní soudu i v rozsudcích předcházejících výše uvedenému rozsudku č. j. 3 As 260/2020-42 (konkrétně v rozsudku ze dne 6. 5. 2020, č. j. 10 As 407/2019-41, nebo v rozsudku ze dne 11. 8. 2022, č. j. 3 As 133/2020-38). V projednávané věci však nebylo na místě předložit věc k rozhodnutí rozšířenému senátu z důvodu ochrany legitimního očekávání žalobců. Jestliže byli poučeni o možnosti podat opakovanou žádost o dodatečné povolení stavby v případě změny územního plánu (což v průběhu správního ani navazujícího soudního řízení nebylo rozporováno), nelze jim klást k tíži, že tímto způsobem postupovali.
[29] V minulosti Nejvyšší správní soud dovodil, že ujištění správního orgánu přímo adresované konkrétnímu okruhu účastníků legitimní očekávání založit může (viz rozsudek NSS ze dne 19. 4. 2017, č. j. 6 As 98/2016-54). Stejně tak nelze přehlédnout, že v době rozhodování žalovaného výše zmíněný rozsudek NSS č. j. 3 As 260/2020-42, který uvedený judikaturní rozpor založil, ještě nebyl vydán a judikatura naopak dovozovala, že se o propadnou lhůtu nejedná a opakovanou žádost o dodatečné povolení stavby lze podat i po lhůtě 30 dnů předpokládané § 129 odst. 2 stavebního zákona. Z toho ostatně vyšel i žalovaný, který ve svém rozhodnutí přímo uvedl, že lhůta propadná není. I kdyby tedy nakonec převážil právní názor o tom, že se o propadnou lhůtu jedná, nelze tento závěr použít pro věc žalobců. Jakkoliv je změna správní (či zde soudní) praxe v principu možná, nelze ji v případě vzniklého legitimního očekávání aplikovat zpětně, ale musí účinkovat ex nunc (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 2. 2010, č. j. 6 Ads 88/2006-159, č. 2059/2010 Sb. NSS).
5. Závěr a náklady řízení
[30] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, a proto napadený rozsudek krajského soudu s odkazem na § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V dalším řízení je krajský soud vázán výše vysloveným právním názorem (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).
[31] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení:
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.).
V Brně dne 28. listopadu 2025
JUDr. Viktor Kučera
předseda senátu