5 As 143/2023 – Nejvyšší správní soud

5 As 143/2023- 20 - text

5 As 143/2023 - 26 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K

J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: Mgr. T. T., zastoupený Mgr. Dmitrijem Pavlenko, advokátem se sídlem Husova 635, Jičín, proti žalovanému: Vězeňská služba České republiky, se sídlem Soudní 1672/1a, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 22. 5. 2023, č. j. 11 A 249/2018 190,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.

III. Ustanovenému zástupci, Mgr. Dmitriji Pavlenko, se odměna za zastupování žalobce v řízení o kasační stížnosti ani náhrada hotových výdajů nepřiznávají.

44. Žalobce na uvedenou výzvu reagoval prostřednictvím ustanoveného zástupce (resp. jeho substituta) vyjádřením, v němž především uvedl, že nezákonný zásah spatřuje v tom, že mu není umožněno využívat ke komunikaci s jeho rodinou na Ukrajině „videokonferenčních technologií“ (jako např. Skype), kterými daná věznice (pozn. NSS: žalobce byl v průběhu řízení přemístěn z Věznice Valdice do Věznice Mírov) prokazatelně disponuje, čímž dochází k porušování jeho práva na přijímání návštěv podle § 19 odst. 1 zákona č. 169/1999 Sb. Orgánem, který daný nezákonný zásah provedl, je dle názoru žalobce žalovaný, žaloba tedy dále směřovala pouze vůči němu. V této souvislosti žalobce rovněž změnil žalobní petit. Původní bod 1) petitu žalobce změnil tak, že nově žádal, aby soud uložil „žalované“ (v tomto případě je již z kontextu zřejmé, že tím myslel žalovaného) povinnost zajistit žalobci takové podmínky, aby své právo na přijímání návštěv mohl vykonávat pomocí „videokonferenční technologie“. V rozsahu bodu 2) původního petitu vzal žalobce podanou žalobu výslovně zpět. K výše uvedenému zásahu docházelo dle žalobce dlouhodobě v podstatě již od jeho nástupu k výkonu trestu odnětí svobody, a to až do doby, kdy mu komunikace prostřednictvím videohovorů byla umožněna v rámci kompenzačních opatření přijatých v souvislosti s pandemií onemocnění COVID

19. Žalobce se však obával, že po skončení nouzového stavu bude daný zásah pokračovat. [6] Městský soud následně o věci znovu rozhodl rozsudkem ze dne 25. 5. 2021, č. j. 11 A 249/2018

127. Výrokem I. tohoto rozsudku městský soud zastavil řízení v části, v níž se žalobce domáhal, aby mu Ministerstvo spravedlnosti vyplatilo finanční odškodnění za vzniklou morální újmu, výrokem II. zamítl žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, výrokem III. rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, a výrokem IV. rozhodl o odměně a náhradě hotových výdajů ustanoveného zástupce. [7] Výroky I. a II. uvedeného rozsudku městského soudu napadl žalobce další kasační stížností, o níž Nejvyšší správní soud rozhodl rozsudkem ze dne 9. 1. 2023, č. j. 5 As 159/2021 45, tak, že v rozsahu, v němž směřovala proti výroku I. rozsudku městského soudu, kasační stížnost zamítl, výrok II. napadeného rozsudku ovšem zrušil spolu se závislým výrokem III. a v tomto rozsahu vrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud konstatoval, že žalobce sice výslovně napadl výroky I. a II. rozsudku městského soudu, svou argumentací však směřoval toliko proti výroku II. Vůči výroku I. žalobce neuplatnil žádné konkrétní námitky a ani Nejvyšší správní soud neshledal žádné skutečnosti, k nimž by byl povinen přihlédnout z úřední povinnosti a které by představovaly důvod pro zrušení tohoto výroku. Ve vztahu k výroku II. napadeného rozsudku Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, byť z jiných důvodů, než které namítal žalobce. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že ve svém předchozím rozsudku vydaném v posuzované věci, jímž zrušil první rozhodnutí městského soudu, poměrně podrobně popsal, jaký způsobem měl městský soud postupovat v dalším řízení a jakými skutečnostmi se měl zabývat. Městský soud sice žalobce po vrácení věci k dalšímu řízení vyzval k odstranění vad žaloby, přičemž žalobce na jeho výzvu dostatečně reagoval, povinnosti posoudit přípustnost podané žaloby však městský soud nedostál. Žalobce žalobu původně formuloval jako zásahovou žalobu zápůrčí, přičemž na tomto žalobním typu setrval i poté, co byl vyzván k odstranění vad žaloby a k jejímu upřesnění. Podání zápůrčí zásahové žaloby není dle § 85 s. ř. s. přípustné v případě, že žalobce nevyčerpal jiné právní prostředky, jimiž se mohl domáhat ochrany či nápravy ve vztahu k tvrzenému nezákonnému zásahu žalovaného. Bylo tedy zapotřebí posoudit, zda se žalobce mohl domáhat ochrany či nápravy též jinými právními prostředky, a pokud ano, zda tyto prostředky využil. Nejvyšší správní soud následně zejména s odkazem na svůj rozsudek ze dne 24. 3. 2021, č. j. 10 As 350/2020 36 (všechna zde zmiňovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), dodal, že domáhá li se žalobce jakožto odsouzený ve výkonu trestu odnětí svobody ochrany před tvrzeným zásahem správního orgánu, který se dle jeho názoru dopouštěl porušování právních předpisů při výkonu trestu odnětí svobody, bylo na místě, aby se v dané věci nejprve podáním dle § 16a zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, v relevantním znění (dále jen „zákon o státním zastupitelství“), obrátil na příslušné státní zastupitelství s žádostí o uplatnění jeho dozorových pravomocí stanovených v § 78 zákona č. 169/1999 Sb. V případě nespokojenosti s vyřízením svého podání měl žalobce dle § 16a odst. 7 zákona o státním zastupitelství možnost požádat o přezkoumání vyřízení podání nejblíže vyšší státní zastupitelství. Teprve po vyčerpání těchto procesních prostředků by byla v souladu s § 85 s. ř. s. zápůrčí zásahová žaloba v posuzované věci přípustná. Otázku přípustnosti žaloby však městský soud ani přes konkrétní instrukce poskytnuté Nejvyšším správním soudem neposoudil, resp. přinejmenším své závěry k této otázce v novém rozsudku vůbec neuvedl, ačkoli přípustnost žaloby nevyplývala ze zjištěného skutkového stavu věci. Nejvyšší správní soud tedy shledal rozsudek městského soudu v tomto směru nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů a pro nedostatečné zjištění skutkového stavu ohledně splnění uvedené podmínky přípustnosti žaloby. [8] Po vrácení věci ve výše uvedeném rozsahu městskému soudu zaslal žalobce městskému soudu vlastnoručně sepsané podání nadepsané „Návrh na znovuúpravu petitu“, v němž ovšem žádný nový žalobní petit nezformuloval, pouze uvedl, že by měl být upraven tak, že „žalovaným ve zdejším řízení je Ministerstvo spravedlnosti ČR“. Ve skutečnosti se tedy jednalo spíše o návrh na změnu v osobě žalovaného. Tento svůj návrh žalobce zdůvodnil tím, že v předchozím řízení „žalovaným bylo zvoleno GŘVSČR, když od žalování Ministerstva spravedlnosti bylo upuštěno“. V důsledku této úpravy se však dle žalobce začalo řízení ubírat nesprávným směrem. Žalobce uvedl, že žalobou nenapadal postup Generálního ředitelství Vězeňské služby České republiky, nýbrž Ministerstva spravedlnosti. Generální ředitelství Vězeňské služby České republiky je při své činnosti vázáno mj. „legislativou“ Ministerstva spravedlnosti, která je rozporná s „mezinárodními právními akty“, jimiž je Česká republika vázána. Ministerstvo spravedlnosti rovněž neumožňuje odsouzeným osobám, které jsou cizími státní příslušníky, vykonat trest odnětí svobody v zemi původu. Právě to má být dle žalobce podstatou podané žaloby. [9] Městský soud žalobce vyzval, aby sdělil, zda žalobou vymezený zásah dosud trvá a zda ve věci tohoto zásahu žalobce podal žádost o dozor státního zastupitelství dle § 16a odst. 5 zákona o státním zastupitelství a žádost o přezkum způsobu vyřízení tohoto podání dle § 16a odst. 7 téhož zákona. [10] Žalobce soudu prostřednictvím svého zástupce sdělil, že před podáním žaloby vyčerpal všechny prostředky ochrany, které mu byly v dané době známy, a že žalobou vymezený zásah trvá. [11] Městský soud dále zaslal žalovanému, Okresnímu státnímu zastupitelství v Jičíně a Okresnímu státnímu zastupitelství v Olomouci přípisy, jimiž oslovené orgány vyzval ke sdělení, zda žalobce podal žádost o dozor dle § 16a odst. 5 zákona o státním zastupitelství či žádost o přezkoumání způsobu vyřízení tohoto podání dle § 16a odst. 7 téhož zákona, popřípadě o zaslání kopie dané žádosti nebo sdělení, kdy byla žádost podána a čeho se žalobce domáhal. [12] Okresní státní zastupitelství v Jičíně k dané žádosti sdělilo, že eviduje pouze žádost Krajského státního zastupitelství v Hradci Králové ze dne 20. 6. 2013 o podání zprávy, zda na Okresním státním zastupitelství v Jičíně byly konány úkony týkající se případných podání žalobce. K této žádosti bylo sděleno, že žádná podání žalobce nebyl zjištěna. [13] Okresní státní zastupitelství v Olomouci uvedlo, že nemůže žádosti vyhovět, neboť žalobce jeho evidencí vůbec „neprochází“. [14] Žalovaný k výzvě soudu sdělil, že žalobce jak ve Věznici Mírov, tak ve Věznici Valdice podal ke státnímu zastupitelství žádosti o dozor ve smyslu citovaných ustanovení, žádná z nich se však netýkala předmětu projednávané žaloby, tedy tvrzeného nezákonného zásahu spočívajícího v neumožnění komunikace s rodinou prostřednictvím videokonferenčních technologií. K vyjádření žalovaný přiložil sdělení, která mu k dané věci zaslali ředitel Věznice Mírov, Krajské státní zastupitelství v Ostravě – pobočka v Olomouci a Krajské státní zastupitelství v Hradci Králové. V těchto vyjádřeních byl uveden výčet stížností podaných žalobcem spolu se stručnou informací o tom, čeho se dané stížnosti týkaly. [15] Žalobce městskému soudu dále zaslal „žádost o ustanovení jiného zástupce“, kterou odůvodnil tím, že ustanovený zástupce sídlí ve značné vzdálenosti od místa, kde žalobce vykonává trest odnětí svobody, což znemožňuje přímý kontakt žalobce se zástupcem. Obtíže v komunikaci dle žalobce vedly ke ztrátě jeho důvěry k ustanovenému zástupci. Dodal, že ustanovený zástupce neučinil od vydání rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 1. 2023, č. j. 5 As 159/2021 45, nic k odstranění „vad řízení vyčítaných NSS žalobci“. [16] Městský soud následně v záhlaví označeným usnesením ze dne 22. 5. 2023, č. j. 11 A 249/2018 190, rozhodl tak, že výrokem I. žalobu odmítl, výrokem II. rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, výrokem III. zamítl návrh žalobce na „ustanovení jiného zástupce“, výrokem IV. přiznal ustanovenému zástupci odměnu za zastupování žalobce a náhradu jeho hotových výdajů a výrokem V. vyzval zástupce žalobce ke sdělení čísla bankovního účtu, na který má být přiznaná odměna a náhrada hotových výdajů zaslána. Městský soud v napadeném usnesení popsal dosavadní průběh řízení, konstatoval, že žalobou vymezený zásah stále trvá a je tedy zjevné, že žalobce podává zápůrčí zásahovou žalobu. Následně se městský soud zabýval tím, zda je žaloba přípustná. V této souvislosti městský soud odkázal na závěry, které v uvedené věci vyslovil Nejvyšší správní soud v druhém zrušujícího rozsudku, a konstatoval, že z odpovědi žalobce na výzvu soudu ani ze sdělení žalovaného a oslovených státních zastupitelství nevyplývá, že by žalobce před podáním žaloby v této věci vyčerpal prostředky právní ochrany či nápravy v podobě podání dle § 16a zákona o státním zastupitelství, na které odkazoval Nejvyšší správní soud. Městský soud připustil, že žalobce podal řadu stížností k žalovanému a Ministerstvu spravedlnosti, tyto stížnosti však nepředstavují prostředek nápravy ve smyslu § 85 s. ř. s. Také v této souvislosti odkázal městský soud na závěry vyslovené v předchozím rozsudku Nejvyššího správního soudu. Městský soud dospěl k závěru, že v posuzovaném případě je nevyčerpání prostředků nápravy ve smyslu § 85 s. ř. s. neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení, neboť přípustnost žaloby na ochranu před nezákonným zásahem je nutné posuzovat ke dni, kdy byla podána, a nemůže se odvíjet od okolností, které nastanou teprve během řízení o žalobě, jež byla od počátku nepřípustná. Dodal, že na tomto závěru nic nemění ani nález Ústavního soudu ze dne 24. 8. 2021, sp. zn. IV. ÚS 3523/20, neboť ten se týká odstranitelnosti nedostatku podmínek řízení o nečinnostní žalobě a jeho závěry nelze přenášet do řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem. Výslovným označením zápůrčí zásahové žaloby za nepřípustnou v § 85 s. ř. s. je totiž dána odlišnost právní úpravy řízení o takové zásahové žalobě od právní úpravy nečinnostních žalob (§ 79 odst. 1 s. ř. s.). Městský soud tedy uzavřel, že žaloba není přípustná. Zamítnutí návrhu na „ustanovení jiného zástupce“, tedy na zproštění dosavadního zástupce zastupování žalobce a na ustanovení zástupce nového, odůvodnil městský soud tím, že žalobce svá tvrzení, jimiž návrh odůvodňoval, nijak nedoložil a ani netvrdil, že by ustanoveného zástupce kontaktoval a ten mu odmítl poskytnout součinnost, nerespektoval jeho pokyny nebo ho svým postupem ve věci poškodil. Následně městský soud podrobně popsal aktivitu ustanoveného zástupce v řízení a uzavřel, že zástupce v průběhu řízení činil úkony v zájmu žalobce, nebyl pasivní a plnil své úkoly. Městský soud tedy návrh žalobce na změnu zástupce jako nedůvodný zamítl. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného [17] Žalobce (stěžovatel) napadl usnesení městského soudu kasační stížností, v níž namítá, že městský soud rozhodl v rozporu se závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 8. 2021, sp. zn. IV. ÚS 3523/20, podle něhož je nedostatek podmínek řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu spočívající v nevyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti dostupných ve správním řízení nedostatkem odstranitelným. Stěžovatel poukázal na to, že státní zastupitelství je součástí moci výkonné stejně jako žalovaný, není tedy „oprávněno k ochraně základních práv a svobod“. Dále uvedl, že žaloba směřuje proti Generálnímu ředitelství Vězeňské služby České republiky, ne proti konkrétní věznici. Městské státní zastupitelství v Praze a Krajské státní zastupitelství v Praze přitom opakovaně sdělila, že nedisponují žádnými dozorovými pravomocemi nad Generálním ředitelstvím Vězeňské služby České republiky. Stěžovatel má tedy za to, že se postupem, který popsal Nejvyšší správní soud ve svém předchozím rozsudku, nemohl domoci ochrany svých práv a nejde tedy o prostředek nápravy, jehož vyčerpání by bylo předpokladem projednání žaloby. V této souvislosti stěžovatel odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 6. 4. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1351/16. Stěžovatel rovněž namítá, že se městský soud řádně nevypořádal s jeho návrhem na změnu zástupce. Stěžovatel neměl po vydání rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 1. 2023, č. j. 5 As 159/2021 45, možnost se setkat se svým zástupcem a poradit se s ním. Ustanovený zástupce dle stěžovatele neučinil žádné kroky k odstranění vytýkaných vad. [18] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti pouze uvedl, že neshledal důvody pro zrušení napadeného usnesení městského soudu, a navrhl tedy, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. [19] Stěžovatel následně zaslal Nejvyššímu správnímu soudu podání nadepsané jako „doplnění kasační stížnosti“, v němž zopakoval dříve uplatněnou argumentaci, podle níž mu Městské státní zastupitelství v Praze a Krajské státní zastupitelství v Praze sdělila, že nedisponují žádnými dozorovými pravomocemi nad Generálním ředitelstvím Vězeňské služby České republiky. Toto své tvrzení stěžovatel doložil přípisy, jimiž uvedená státní zastupitelství reagovala na stěžovatelovy žádosti o poskytnutí informací podané dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[20] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného rozhodnutí městského soudu (§ 106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí městského soudu vzešlo (§ 102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.).

[21] Pokud jde o posouzení přípustnosti kasační stížnosti, je třeba doplnit, že stěžovatel podal kasační stížnost opakovaně poté, kdy Nejvyšší správní soud zrušil předchozí rozhodnutí městského soudu v posuzované věci. Možnost účastníků řízení napadnout nové rozhodnutí krajského (městského) soudu je omezena § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., podle něhož je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno kasačním soudem; to neplatí, je li jako kasační důvod uplatněna námitka, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. Ze zákazu opakované kasační stížnosti dovodila judikatura nad rámec doslovného znění § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. výjimky, jejichž respektování znamená dodržení smyslu a účelu rozhodování Nejvyššího správního soudu. Ústavní soud se otázkou nepřípustnosti kasační stížnosti dle uvedeného ustanovení zabýval např. v nálezu ze dne 8. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 136/05, v němž konstatoval, že § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. sám o sobě prima facie nevykazuje žádné rysy protiústavnosti, je však třeba ho interpretovat ústavně konformním způsobem. Ústavní soud dále poukázal na smysl a účel uvedeného ustanovení: „Tím je nepochybně skutečně to, aby Nejvyšší správní soud se znovu nemusel zabývat věcí, u které již jedenkrát svůj právní názor na výklad hmotného práva závazný pro nižší soud vyslovil, a to v situaci, kdy se nižší soud tímto právním názorem řídil. Podrobit takovéto rozhodnutí novému přezkumu v rámci řízení o kasační stížnosti by bylo zcela nesmyslné, neboť ve svých důsledcích by v případě připuštění nového přezkumu mohly nastat toliko dvě možné situace. Buď by totiž kasační soud setrval na svém původním právním názoru (takže by věcné projednání kasační stížnosti nemělo pro stěžovatele naprosto žádný význam), nebo by vyslovil právní názor jiný (takže by postupně rozličnými právními názory zcela rozvrátil právní jistotu a popřel princip předvídatelnosti soudních rozhodnutí).“ Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 165, publ. pod č. 2365/2011 Sb. NSS, dovodil, že ze zákazu opakované kasační stížnosti platí výjimky též v případech, kdy Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí krajského (resp. městského) soudu pro procesní pochybení, nedostatečně zjištěný skutkový stav, případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí.

[22] Stěžovatel kasačními námitkami především zpochybňuje závěr městského soudu o tom, že je žaloba nepřípustná, neboť stěžovatel před jejím podáním nevyčerpal dostupné prostředky právní ochrany a nápravy v podobě žádosti o dozor státního zastupitelství dle § 16a odst. 5 zákona o státním zastupitelství a žádosti o přezkoumání způsobu vyřízení tohoto podání dle § 16a odst. 7 téhož zákona.

[23] Nejvyšší správní soud předesílá, že se otázkou přípustnosti žaloby v posuzovaném případě již zabýval v předchozím rozsudku vydaném v této věci (již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 1. 2023, č. j. 5 As 159/2021 45), v němž především poukázal na to, že soudní řád správní rozlišuje mezi žalobami, jimiž se žalobce domáhá pouze určení nezákonnosti vymezeného zásahu (zásahové žaloby určovací neboli deklaratorní), a žalobami, jimiž žalobce požaduje, aby správní soud zakázal žalovanému pokračovat v porušování žalobcova práva a popř. mu přikázal, aby obnovil stav před zásahem (žaloby zápůrčí neboli negatorní). Podání zápůrčí zásahové žaloby není dle § 85 s. ř. s. přípustné v případě, že žalobce nevyčerpal jiné právní prostředky, jimiž se mohl domáhat ochrany či nápravy ve vztahu k tvrzenému nezákonnému zásahu žalovaného. Současně platí, že žalobce nemá možnost volby, zda podá pouze žalobu určovací, či naopak zápůrčí. Jestliže zásah trvá (popř. trvají jeho důsledky či hrozí jeho opakování), lze podat pouze zápůrčí zásahovou žalobu. Zákonný požadavek na vyčerpání jiných prostředků ochrany či nápravy ve smyslu § 85 s. ř. s. tedy nelze obejít podáním deklaratorní žaloby. Dále Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že z podání ze dne 9. 2. 2021, jímž stěžovatel reagoval na výzvu městského soudu, a dále z následných podání žalovaného je zřejmé, že se v posuzovaném případě jedná o zápůrčí zásahovou žalobu. Ve vztahu k otázce přípustnosti zápůrčí zásahové žaloby Nejvyšší správní soud odkázal na závěry svého rozsudku ze dne 24. 3. 2021, č. j. 10 As 350/2020 36, v němž tuto otázku posuzoval v podobné situaci, jako je situace nyní posuzovaná. Uvedeným rozsudkem Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost proti usnesení krajského soudu, jímž byla jako nepřípustná z důvodu nevyčerpání jiných prostředků ochrany či nápravy ve smyslu § 85 s. ř. s. odmítnuta žaloba na ochranu před nezákonným zásahem Vězeňské služby České republiky, Věznice Valdice, spočívajícím v pořizování záznamů z průmyslových kamer umístěných v místnosti určené pro rozhovor odsouzeného s advokátem. Nejvyšší správní soud se v uvedeném případě ztotožnil se závěrem krajského soudu, podle něhož měl odsouzený před podáním žaloby na ochranu před nezákonným zásahem využít možnosti obrátit se na příslušné státní zastupitelství podáním dle § 16a zákona o státním zastupitelství, jímž by ve věci umístění sporných kamer inicioval dozor státního zástupce. Nejvyšší správní soud v nynější věci obsáhle citoval z uvedeného rozsudku a uzavřel, že neshledal důvod odchýlit se od jeho závěrů. Konkrétně Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 9. 1. 2023, č. j. 5 As 159/2021 45, uvedl: „Také v tomto případě se stěžovatel jakožto odsouzený ve výkonu trestu odnětí svobody domáhal ochrany před tvrzeným zásahem správního orgánu, který se dle jeho názoru dopouštěl porušování právních předpisů při výkonu trestu odnětí svobody, bylo tedy na místě, aby se stěžovatel v dané věci nejprve podáním dle § 16a zákona o státním zastupitelství obrátil na příslušné státní zastupitelství s žádostí o uplatnění jeho dozorových pravomocí stanovených v § 78 zákona č. 169/1999 Sb. V případě nespokojenosti s vyřízením svého podání měl stěžovatel dle § 16a odst. 7 zákona o státním zastupitelství možnost požádat o přezkoumání vyřízení podání nejblíže vyšší státní zastupitelství. Teprve po vyčerpání těchto procesních prostředků by byla v souladu s § 85 s. ř. s. zápůrčí zásahová žaloba v posuzované věci přípustná.“

[24] Z uvedeného je zřejmé, že pokud městský soud poté, co mu byla projednávaná věc ve vymezeném rozsahu vrácena k dalšímu řízení, postupoval tak, aby postavil najisto, že žalobou označený zásah stále trvá a je proti němu tedy na místě brojit negatorní zásahovou žalobou, a následně se zabýval otázkou přípustnosti dané žaloby, resp. tím, zda stěžovatel před jejím podáním vyčerpal jiné prostředky ochrany či nápravy ve smyslu § 85 s. ř. s., postupoval zcela v souladu se závazným právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v předcházejícím rozsudku (Byť není zřejmé, proč městský soud za účelem vyjasnění uvedené rozhodné otázky oslovil zmiňovaná okresní státní zastupitelství, když věcně příslušná k dozoru nad dodržováním právních předpisů při výkonu trestu odnětí svobody jsou dle § 78 zákona č. 169/1999 Sb. krajská státní zastupitelství. Už vůbec není pochopitelné, proč se městský soud obrátil konkrétně také na Okresní státní zastupitelství v Olomouci, v jehož obvodu se Věznice Mírov vůbec nenachází. K posouzení dané otázky jsou však rozhodující především zmiňovaná vyjádření Krajského státního zastupitelství v Hradci Králové a Krajského státního zastupitelství v Ostravě – pobočka v Olomouci.). Městský soud postupoval v souladu se závazným právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem i v tom ohledu, že považoval za jiné prostředky ochrany či nápravy ve smyslu § 85 s. ř. s. žádost o dozor státního zástupce podanou dle § 16a odst. 5 zákona o státním zastupitelství a žádost o přezkoumání vyřízení tohoto podání ve smyslu § 16a odst. 7 téhož zákona. Lze dodat, že ani Nejvyšší správní soud není oprávněn svůj dříve vyřčený závazný právní názor přehodnocovat, a to ani předložením této věci rozšířenému senátu (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022, č. j. 1 Azs 16/2021 50, publ. pod č. 4321/2022 Sb. NSS). Kasační námitky, jimiž stěžovatel zpochybňuje správnost uvedených závěrů Nejvyššího správního soudu, jsou tedy dle § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. nepřípustné. Lze dodat, že výše uvedené závěry Nejvyšší správní soud následně potvrdil např. v rozsudcích ze dne 26. 5. 2023, č. j. 4 As 16/2023 39, a ze dne 15. 9. 2023, č. j. 5 As 80/2023 30.

[25] Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že stěžovateli nelze přisvědčit, tvrdí li, že žaloba směřovala proti Generálnímu ředitelství Vězeňské služby České republiky. Stěžovatel za žalovaného označoval od počátku řízení Vězeňskou službu České republiky, popřípadě v určité fázi řízení rovněž Ministerstvo spravedlnosti, vůči němuž však vzal následně žalobu zpět. Jediným podáním, v němž stěžovatel za žalovaného označil Generální ředitelství Vězeňské služby České republiky, byl návrh na „znovuúpravu petitu“ (k tomuto podání se Nejvyšší správní soud vyjádří níže v tomto rozsudku). Odkazuje li tedy stěžovatel v dané souvislosti na vyjádření Městského státního zastupitelství v Praze a Krajského státního zastupitelství v Praze týkající se jejich dozorových pravomocí ve vztahu ke Generálnímu ředitelství Vězeňské služby České republiky, nelze tato vyjádření považovat za relevantní již s ohledem na to, že žaloba nesměřovala proti Generálnímu ředitelství Vězeňské služby České republiky, ale proti Vězeňské službě ČR jako takové.

[26] Námitka, podle níž městský soud postupoval v rozporu s nálezem Ústavního soudu ze dne 24. 8. 2021, sp. zn. IV. ÚS 3523/20, neboť stěžovateli neposkytl příležitost odstranit nedostatek spočívající v nevyužití výše uvedených prostředků ochrany či nápravy, však již přípustná je. Nejvyšší správní soud totiž v rozsudku ze dne 9. 1. 2023, č. j. 5 As 159/2021 45, městský soud pouze upozornil na existenci daného nálezu, aniž by se sám vyjádřil k tomu, zda (a případně v jakém rozsahu) lze závěry daného nálezu uplatnit v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem (viz bod 37 uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu). K této otázce tedy Nejvyšší správní soud v posuzované věci dosud závazný právní názor nevyjádřil.

[27] Nejvyšší správní soud tedy přezkoumal napadené usnesení městského soudu v mezích rozsahu kasační stížnosti a uplatněných přípustných důvodů, jak byly shora vymezeny, přičemž zkoumal, zda napadené usnesení městského soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.

[28] Nejvyšší správní soud nejprve zdůrazňuje, že posuzovaná přípustná část kasační stížnosti směřuje proti usnesení krajského (městského) soudu, jímž byla žaloba odmítnuta pro nepřípustnost. V takovém případě lze kasační stížnost podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí žaloby [§ 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.]. Nejvyššímu správnímu soudu v takovém případě nepřísluší vyjadřovat se z hlediska předmětu žaloby k věci samé, ale posuzuje pouze otázku, zda krajský (městský) soud postupoval správně, když žalobu jako nepřípustnou odmítl a meritorně ji tedy neposuzoval.

[29] V nynějším případě se jedná o žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s., podle něhož každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.

[30] Nepřípustnost zápůrčí zásahové žaloby je upravena v § 85 s. ř. s. následovně: „Žaloba je nepřípustná, lze li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.“

[31] Dle § 87 s. ř. s. soud rozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí li jeho opakování, zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže, aby, je li to možné, obnovil stav před zásahem. Šlo li o zásah ozbrojených sil, veřejného ozbrojeného sboru, ozbrojeného bezpečnostního sboru nebo jiného obdobného sboru, uloží soud tento zákaz nebo příkaz správnímu orgánu nebo obci, která takový sbor řídí nebo které je takový sbor podřízen.

[32] Nejvyšší správní soud se namítanou otázkou, zda lze jiný právní prostředek ochrany nebo nápravy ve smyslu § 85 s. ř. s. vyčerpat až po podání zápůrčí zásahové žaloby, již zabýval ve zmiňovaném rozsudku ze dne 26. 5. 2023, č. j. 4 As 16/2023 39, přičemž uvedl zejména následující: „Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací činnosti po vydání nálezu sp. zn. IV. ÚS 3523/20 dovodil, že závěry Ústavního soudu, pokud jde o možnost přihlédnout k marnému vyčerpání prostředků ochrany před správními orgány po podání žaloby, lze uplatnit i ve vztahu k žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, jenž spočívá v jeho nečinnosti. Zdůraznil nicméně, že se jedná o zcela specifický případ nezákonného zásahu spočívajícího v nečinnosti žalovaného, v němž bylo třeba posoudit, zda žalobce před podáním žaloby na ochranu před tímto specifickým nezákonným zásahem vyčerpal procesní prostředky, které mu procesní předpis stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu (viz rozsudek ze dne 22. 3. 2022, č. j. 4 As 343/2021 31). O takový případ se v nyní posuzované věci nejedná, neboť zásah žalované nespočívá v tom, že by o určité věci nerozhodla, nýbrž v tom, že o ní rozhodla nesprávně (nezákonně). Rovněž tak právní prostředky ochrany nebo nápravy dle § 16a odst. 5 a 7 zákona o státním zastupitelství, které měly být před podáním zápůrčí zásahové žaloby vyčerpány, nejsou prostředkem ochrany proti nečinnosti. V rozsudku ze dne 9. 1. 2023, č. j. 5 As 159/2021 45, jímž Nejvyšší správní soud zrušil usnesení krajského soudu z jiného důvodu, pouze poukázal na právní názor Ústavního soudu ve věci sp. zn. IV. ÚS 3523/20 a uložil krajskému soudu, aby se v novém rozhodnutí vypořádal i s tím, zda je tento názor přenositelný na zápůrčí zásahovou žalobu. Dále bylo vydáno několik rozsudků potvrzujících postup krajského soudu, jenž zápůrčí zásahovou žalobu odmítl, neboť žalobce nevyčerpal prostředky ochrany nebo nápravy dle § 85 s. ř. s. před podáním žaloby (viz rozsudky č. j. 8 As 36/2021 53, č. j. 4 As 179/2022 40, č. j. 4 As 180/2022 50 a č. j. 3 As 366/2021 26). Aktuální rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu tedy nedokládá, že by nálezu Ústavního soudu, jehož závěry jsou již zcela běžně aplikovány v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, byly přisuzovány takové účinky, které by znamenaly překonání dosavadní judikatury k § 85 s. ř. s.“

[33] Následně Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku zevrubně posoudil soulad dané judikatury s ústavním pořádkem, přičemž dospěl k závěru, že tato judikatura v testu ústavnosti obstojí.

[34] Na závěry daného rozsudku navázal Nejvyšší správní soud v již rovněž zmiňovaném rozsudku ze dne 15. 9. 2023, č. j. 5 As 80/2023 30, v němž se zabýval situací, kdy krajský soud odmítl jako nepřípustnou zásahovou žalobu, jejímž prostřednictvím se žalobce v uvedené věci bránil proti zásahu Vězeňské služby České republiky, Věznice Vinařice, který měl spočívat v nezařazení žalobce do jím požadovaného resocializačního programu. K možnosti uplatnění prostředků ochrany až po podání žaloby Nejvyšší správní soud uvedl: „Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda bylo namístě žalobu odmítnout či zda měl krajský soud stěžovatele vyzvat k uplatnění prostředků ochrany a vyčkat jejich vyřízení; tj. zda měl krajský soud zvolit podobný postup, jako judikatura Ústavního soudu vyžaduje v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 s. ř. s. (srov. nález Ústavního soudu ze dne 24. 8. 2021, sp. zn. IV. ÚS 3523/20, bod 56). Judikatura Nejvyššího správního soudu v návaznosti na uvedený nález dovodila, že v řízení o zásahové žalobě je třeba vzít v potaz prostředky ochrany podané po zahájení řízení o žalobě, jde li o zásah spočívající ve faktické nečinnosti správního orgánů (srov. rozsudek NSS ze dne 22. 3. 2022, č. j. 4 As 343/2021 31). V případě jiných zásahů je nutno trvat na vyčerpání prostředků ochrany před podáním žaloby – viz nedávný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2023, č. j. 4 As 16/2023 39. V posuzované věci nejde o faktickou nečinnost žalované. Stěžovatel totiž nebrojí proti tomu, že by o jeho účasti na programu ZZZ vůbec nebylo rozhodováno, ale proti tomu, že do programu zařazen nebyl, tedy bylo fakticky rozhodnuto negativně (a podle stěžovatele nezákonně). Rovněž právní prostředky ochrany nebo nápravy podle § 16a odst. 5 a 7 zákona o státním zastupitelství, které měly být před podáním zápůrčí zásahové žaloby vyčerpány, nejsou prostředkem ochrany proti nečinnosti. Krajský soud tedy nepochybil, pokud poté, co zjistil, že stěžovatel prostředků ochrany nevyužil, žalobu bez dalšího odmítl.“

[35] V nyní posuzovaném případě se jedná o obdobnou situaci. Stěžovatel totiž i v tomto případě brojí proti tomu, že žalovaný se staví k jeho žádostem o umožnění hovorů s jeho rodinnými příslušníky prostřednictvím „videokonferenční technologie“ negativně, nikoliv proti tomu, že by žalovaný na tyto jeho žádosti v rozporu se zákonem vůbec nereagoval. Také v tomto případě přitom bylo na místě, aby stěžovatel vyčerpal prostředky ochrany nebo nápravy dle § 16a odst. 5 a 7 zákona o státním zastupitelství, a nikoliv specificky prostředek ochrany proti nečinnosti správního orgánu. I v nynější věci tedy bylo třeba, aby stěžovatel procesní prostředky dle § 16a odst. 5 a 7 zákona o státním zastupitelství vyčerpal ještě před podáním zápůrčí zásahové žaloby. Nevyčerpání těchto prostředků mělo v tomto případě za následek nepřípustnost zásahové žaloby a tato překážka projednatelnosti žaloby je neodstranitelná.

[36] Námitku, podle níž měl městský soud stěžovateli umožnit vyčerpat prostředky ochrany nebo nápravy dle § 16a odst. 5 a 7 zákona o státním zastupitelství po podání žaloby, tedy Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou.

[37] Stěžovatel dále namítal, že městský soud náležitě nevypořádal jeho návrh na změnu zástupce. Ani tuto námitku neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou. Městský soud se k danému návrhu podrobně vyjádřil v bodech 32 až 37 napadeného usnesení. Konstatoval, že stěžovatel svá tvrzení o ztrátě důvěry a nedostatku komunikace ze strany ustanoveného zástupce nedoložil, a popsal procesní aktivitu ustanoveného zástupce, která svědčila o tom, že ten své úkoly plní, stěžovatele řádně zastupuje a hájí jeho práva. S těmito závěry městského soudu Nejvyšší správní soud souhlasí. Uvádí li stěžovatel, že ustanovený zástupce neučinil po vydání rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 1. 2023, č. j. 5 As 159/2021 45, žádné úkony k „odstranění vytýkaných vad řízení“, nelze než uvést, že se výtky Nejvyššího správního soudu týkaly postupu městského soudu, který neposoudil otázku přípustnosti podané žaloby, nikoliv postupu stěžovatele. Aktivita stěžovatele (resp. jeho zástupce) by byla na místě pouze v případě, že by věcnému projednání žaloby bránila odstranitelná vada žaloby či odstranitelný nedostatek podmínek řízení, tak tomu ovšem v posuzovaném případě nebylo. Ustanovený zástupce tedy svou aktivitou nemohl na závěru o nepřípustnosti žaloby nic změnit, a nelze mu proto v této souvislosti vytýkat nedostatečnou obhajobu stěžovatelových práv. Je pravdou, že zástupce stěžovatele neučinil žádný úkon ve prospěch svého klienta (stěžovatele) v nynějším řízení o kasační stížnosti, což ovšem samozřejmě městský soud nemohl ve svém nyní přezkoumávaném rozhodnutí jakkoli předjímat.

[38] Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že nepřehlédl skutečnost, že městský soud nereagoval na stěžovatelem uplatněný „Návrh na znovuúpravu petitu“. Jak však již bylo konstatováno, stěžovatel žádný konkrétní nový petit žaloby v uvedeném podání, které učinil bez součinnosti s jemu ustanoveným zástupcem, nezformuloval a bez něho neměl návrh na změnu v osobě žalovaného (jímž se mělo opět stát Ministerstvo spravedlnosti) žádný smysl. Z obsahu tohoto podání navíc vyplývá, že stěžovatel, pokud by byl soudem vyzván k formulování změny petitu žaloby, se chtěl v podstatě vrátit k té části žaloby směřující proti Ministerstvu spravedlnosti , o níž již bylo řízení pravomocně zastaveno pro její zpětvzetí (a pokud by k němu nedošlo a tato část žaloby měla skutečně směřovat proti případnému postupu Ministerstva spravedlnosti či jiného příslušného orgánu v otázce předání stěžovatele k výkonu zbytku trestu odnětí svobody na Ukrajinu, pak by tato část žaloby musela být městským soudem odmítnuta, neboť takový postup dle zákona č. 104/2013 Sb., o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních a Evropské úmluvy o předávání odsouzených osob a jejího dodatkového protokolu by vůbec nebylo možné považovat za výkon veřejné správy; zároveň není zřejmé, co si stěžovatel představoval pod v daném podání zmiňovanou „legislativou“ Ministerstva spravedlnosti, ani proč by legislativní činnost, či naopak nečinnost Ministerstva spravedlnosti měla představovat zásah správního orgánu, jímž by byl stěžovatel ve smyslu § 82 s. ř. s. přímo zkrácen na svých právech). I pokud by tedy stěžovatel učinil takový návrh na změnu žaloby, který ve svém podání naznačoval, nebylo by ho dle § 95 odst. 2 o. s. ř. ve spojení s § 120 s. ř. s. možné připustit, neboť by směřoval proti zcela jinému postupu, než který byl předmětem dosavadního řízení, a výsledky tohoto řízení by tedy v žádném případě nemohly být podkladem pro řízení o takto změněné žalobě. Skutečnost, že městský soud na uvedené podání stěžovatele nereagoval, tedy nepředstavuje vadu řízení před městským soudem, jež by měla za následek nezákonnost jeho rozhodnutí o odmítnutí žaloby. IV. Závěr a náklady řízení

[39] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.

[40] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, náleželo by mu tedy vůči neúspěšnému stěžovateli právo na náhradu nákladů, které v řízení důvodně vynaložil. Žalovanému však v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto mu soud náhradu nákladů nepřiznal.

[41] Stěžovateli byl již v řízení před městským soudem usnesením ze dne 5. 11. 2020, č. j. 11 A 249/2018 75, ustanoven zástupcem advokát Mgr. Dmitrij Pavlenko. Hotové výdaje zástupce a odměnu za zastupování stěžovatele platí v takovém případě stát (§ 35 odst. 10 s. ř. s). Jak již však bylo konstatováno, zástupce stěžovatele vůči Nejvyššímu správnímu soudu neučinil žádný úkon právní služby ani nedoložil provedení takového úkonu pro svého klienta. Nejvyšší správní soud mu proto odměnu za zastupování ani náhradu hotových výdajů nepřiznal.

Poučení:

Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.). V Brně dne 29. listopadu 2023

JUDr. Jakub Camrda předseda senátu

Plný text rozhodnutí