1 Azs 16/2021

Právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušujícím rozsudku podle § 110 odst. 4 nebo § 78 odst. 5 ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. je krajský soud i Nejvyšší správní soud vázán i při přezkumu nového rozhodnutí správního orgánu.

[34] Rozšířený senát se přednostně zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat, neboť pouze v tom případě by se mohl zabývat předloženými otázkami a podstatou právního názoru vyloženého prvním senátem v předkládacím usnesení. Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s., „[d]ospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu“.

IV.1 Východiska

[35] Pravomoc rozšířeného senátu není dána mimo jiné tehdy, není-li sporná otázka pro řešení případu relevantní (usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 6. 2007, čj. 2 Afs 52/2006-86, č. 1762/2009 Sb. NSS). V pravomoci rozšířeného senátu totiž není tvorba akademických rozhodnutí, která nemohou být předkládajícím senátem v posuzované věci jakkoliv využita (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 2. 2017, čj. 1 As 72/2016-48, č. 3539/2017 Sb. NSS, bod 27). Rozšířenému senátu proto nelze předložit spornou otázku, která již byla pro účely konkrétní věci závazně vyřešena, neboť další posuzování příslušné otázky by na rozhodnutí věci nemohlo mít žádný dopad.

[36] V případě přezkumu rozhodnutí správních orgánů (§ 65 s. ř. s.) je správní soudnictví vybudováno na kasačním principu spojeném se závazností právního názoru vysloveného soudy. Tato kasační závaznost se uplatňuje v rozsahu rozhodování konkrétní věci (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 22. 11. 2019, čj. 4 As 3/2018-50, č. 4015/2020 Sb. NSS, bod 32). Kasační závaznost vysloveného právního názoru je odrazem zájmu na efektivním fungování správního soudnictví, v němž nedochází k opakovanému přehodnocování již zodpovězených otázek. Jak totiž v této souvislosti judikuje i Ústavní soud, „[v] jednotlivých případech je konečnost sporu nepostradatelným znakem spravedlivého procesu“ [nález ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05 (N 190/47 SbNU 465), bod 58].

[37] Zákonodárce upravil některé aspekty kasační závaznosti výslovně. Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud podle § 110 odst. 4 s. ř. s. vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu. Stejně tak je správní orgán při vydávání nového rozhodnutí, vázán právním názorem vysloveným krajským soudem ve zrušujícím rozsudku podle § 78 odst. 5 s. ř. s. Od novely soudního řádu správního provedené zákonem č. 303/2011 Sb. platí, že Nejvyšší správní soud může spolu se zrušením rozhodnutí krajského soudu přistoupit přímo ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí správního orgánu; v takovém případě je správní orgán při vydávání nového rozhodnutí rovněž vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, a to podle § 78 odst. 5 ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a) části věty za středníkem s. ř. s.

[38] Judikaturně pak byly s ohledem na systematiku a účel úpravy správního soudnictví dovozeny i další rysy kasační závaznosti. Judikatura Nejvyššího správního soudu vychází z principu, že právní názor je v konkrétní věci kasačně závazný nejen pro ten orgán, jehož rozhodnutí bylo zrušeno, ale rovněž pro orgán, který zrušující rozhodnutí vydal. Právní názor Nejvyššího správního soudu vyslovený při zrušení rozhodnutí krajského soudu tak zavazuje nejen krajský soud, ale i Nejvyšší správní soud samotný; o překonání kasačně závazného právního názoru přitom nelze usilovat ani předložením věci rozšířenému senátu (usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb. NSS). To platí dokonce i tehdy, pokud lze daný názor pokládat za judikaturní exces (výše citované usnesení rozšířeného senátu čj. 4 As 3/2018-50, bod 33).

[39] Rovněž ve vztahu ke kasační závaznosti právního názoru krajského soudu lze vysledovat obdobné principy. Nerespektování závazného právního názoru krajského soudu má totiž podle ustálené judikatury za následek zrušení nového rozhodnutí správního orgánu bez dalšího (rozsudek ze dne 18. 9. 2003, čj. 1 A 629/2002-25, č. 73/2004 Sb. NSS; z poslední doby např. rozsudek ze dne 18. 6. 2020, čj. 2 Afs 282/2018-41, bod 31; rozsudek ze dne 25. 2. 2021, čj. 9 Afs 177/2020-48, bod 35). V řízení o žalobě proti novému rozhodnutí správního orgánu se u těch otázek, který byly krajským soudem zodpovězeny při zrušení původního rozhodnutí, přezkoumává pouze to, zda správní orgán postupoval v souladu se závazným právním názorem krajského soudu; ohledně takto vyřešených otázek totiž již „[n]ení prostor pro polemiku“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 12. 2020, čj. 1 As 312/2020-39, bod 32; obdobně např. rozsudek ze dne 1. 9. 2010, čj. 3 As 9/2010-73). Ostatně ani Nejvyšší správní soud nemůže přehodnocovat závazný právní názor vyslovený v prvním zrušujícím rozsudku krajského soudu, pokud proti němu správní orgán nepodal kasační stížnost, ač mohl, a proti jeho závěrům brojí až v kasační stížnosti podané proti dalšímu rozsudku krajského soudu (rozsudky ze dne 10. 3. 2016, čj. 7 Afs 333/2015-47; ze dne 25. 8. 2016, čj. 9 As 201/2015-34, body 22–24; z poslední doby např. výše citovaný rozsudek čj. 2 Afs 282/2018-41, bod 33). Tím není dotčena možnost žalobce brojit proti závaznému právnímu názoru vyslovenému ve zrušujícím rozsudku krajského soudu při soudním přezkumu nového rozhodnutí správního orgánu. V takových případech není vyloučena možnost v kasačním řízení přezkoumat právní názor krajského soudu (usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 7. 2015, čj. 5 Afs 91/2012-41, č. 3321/2016 Sb. NSS, bod 47).

[40] Kasační závaznost není spojena jen se zrušujícími rozhodnutími. Jak vyložil rozšířený senát v usnesení ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS, v bodech 71-77, obstojí-li v převážné míře důvody, pro které krajský soud zrušil rozhodnutí správního orgánu, může Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítnout a nesprávné důvody nahradit svými. Pro správní orgán je v takovém případě závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu. V obecnější rovině pak platí, že „[v] případech, kdy o věci rozhoduje nejen krajský soud, ale posléze i Nejvyšší správní soud, je rovněž nutno vyslovené právní názory v obou rozhodnutích vnímat jako komplex. Závazný právní názor soudu je tedy spojením závěrů vyslovených krajským soudem spolu s reakcí na argumenty kasační stížnosti, případně závěry činěné z moci úřední, které uvede ve svém rozhodnutí Nejvyšší správní soud, bez ohledu na to, zda jde o výrok kasační, zamítavý či odmítavý“ (usnesení NSS čj. 8 Afs 15/2007-75, bod 75).

[41] Platí, že ani kasační závaznost právního názoru Nejvyššího správního soudu nemá absolutní povahu. Lze ji prolomit v případě změny skutkových či právních poměrů a dále při podstatné změně judikatury, a to na úrovni, kterou by byl krajský soud i každý senát Nejvyššího správního soudu povinen akceptovat v novém rozhodnutí. Tak by tomu bylo v případě, že jinak o rozhodné právní otázce uvážil Ústavní soud, Evropský soud pro lidská práva, Soudní dvůr EU, ale i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v řízení podle § 17 s. ř. s., případně že by bylo k rozhodné otázce přijato stanovisko pléna či kolegia podle § 19 s. ř. s. To vše za situace, že by se tak stalo v mezidobí mezi opakovaným rozhodováním Nejvyššího správního soudu v téže věci (usnesení rozšířeného senátu čj. 9 Afs 59/2007-56; shodně usnesení rozšířeného senátu čj. 4 As 3/2018-50, bod 30).

[42] Ačkoliv by se mohlo zdát, že kasační závaznost právního názoru se uplatňuje pouze v soudním řízení, v němž došlo k jeho vyslovení, vylučuje takovou možnost přímo právní úprava. Skončí-li řízení před správními soudy zrušením rozhodnutí správního orgánu, jemuž je věc vrácena k dalšímu řízení, spolu s koncem soudního řízení nemůže zanikat i kasační závaznost právního názoru Nejvyššího správního soudu či krajského soudu. V takovém případě by totiž správní orgán nebyl v dalším řízení tímto názorem vázán, což by ovšem bylo v rozporu s již citovanými ustanoveními § 110 odst. 2 písm. a) části věty za středníkem ve spojení s § 78 odst. 5 s. ř. s., v nichž zákonodárce naopak výslovně stanoví, že právní názor příslušného soudu je pro správní orgán v dalším řízení závazný. Kasační závaznost právního názoru se tak zjevně musí uplatňovat i nad rámec soudního řízení, z něhož právní názor vzešel.

[43] Je-li správní orgán při vydávání nového rozhodnutí kasačně vázán právním názorem správních soudů vyslovených při zrušení původního rozhodnutí, musí se kasační závaznost uplatnit i ve vztahu ke správním soudům při přezkumu nového rozhodnutí. Kdyby totiž právní úprava na jednu stranu vyžadovala, aby se správní orgán řídil v novém rozhodnutí právním názorem správních soudů, avšak současně soudům umožňovala jejich právní názor při přezkumu nového rozhodnutí správního orgánu libovolně měnit, byla by tím narušena právní jistota účastníků řízení i efektivita správního soudnictví. Možný by totiž byl potenciálně nekonečný „ping pong“ mezi správním orgánem a správními soudy, založený na neustáleném přehodnocování již jednou posouzených otázek. Takový stav by však byl krajně nežádoucí. K možnosti změny závazného právního názoru ke kasační stížnosti účastníka, který proti předchozímu rozhodnutí krajského soudu nemohl brojit kasační stížností; viz závěr bodu [39] výše.

[44] Výklad, který kasační závaznost vztahuje i na následné řízení o žalobě proti novému rozhodnutí správního orgánu, odpovídá dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu, podle níž jsou krajské soudy vázány svým názorem vysloveným v předchozím zrušujícím rozsudku (bod [39] výše). Trvá-li kasační závaznost právního názoru krajského soudu v řízení o žalobě proti novému rozhodnutí správního orgánu, tím spíše musí trvat závaznost právního názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem. Jen těžko by totiž bylo možné spojovat s právními názory Nejvyššího správního soudu nižší intenzitu či délku trvání kasační závaznosti, než jakou mají právní názory krajských soudů. Nejvyšší správní soud vycházel v již citovaném rozsudku čj. 3 As 9/2010-73 z toho, že závazný právní názor Nejvyššího správního soudu se uplatní i v řízení o žalobě proti novému rozhodnutí správního orgánu. Vytkl totiž krajskému soudu (kterým byl v daném případě Městský soud v Praze), že při přezkumu nového rozhodnutí se neřídil svým prvotním právním názorem korigovaným v zamítavém rozsudku Nejvyššího správního soudu: „městský soud tedy v dalším (druhém) řízení za nezměněných skutkových zjištění neměl již nově posuzovat právní otázky, které již přezkoumal ve svém prvotním zrušujícím rozsudku a které hodnotil Nejvyšší správní soud, a to navíc odlišným způsobem. Městský soud naopak měl v tomto dalším řízení předně posoudit, zda nové, nyní posuzované, napadené rozhodnutí je vydáno v souladu se závazným právním názorem vysloveným týmž soudem v prvotním zrušujícím rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.) s přihlédnutím k vyslovenému názoru Nejvyššího správního soudu v zamítavém rozsudku.“

[45] Tato pravidla je třeba uplatnit i tehdy, přistoupí-li Nejvyšší správní soud pouze ke zrušení rozhodnutí krajského soudu, a teprve následně dojde i ke zrušení rozhodnutí správního orgánu. Právní názor, který Nejvyšší správní soud vyslovil, je totiž v konkrétní věci závazný jak pro krajský soud (§ 110 odst. 4 s. ř. s.), tak pro Nejvyšší správní soud samotný (výše citované usnesení rozšířeného senátu čj. 9 Afs 59/2007-56), a k pozdějšímu zrušení rozhodnutí správního orgánu tudíž při dodržení těchto pravidel může dojít pouze v souladu s předchozím názorem Nejvyššího správního soudu. Na právní názory správních soudů je ve všech těchto případech třeba nahlížet jako na jediný komplex (srov. obdobně již citované usnesení rozšířeného senátu čj. 8 Afs 15/2007-75, bod 75).

[46] Jestliže v téže věci již Nejvyšší správní soud rozhodoval vícekrát, je nezbytné přijmout takový výklad druhého či každého dalšího rozhodnutí, který v něm vyslovený právní názor co nejvíce přiblíží závaznému právnímu názoru vyslovenému v prvním rozhodnutí, a tím rozpory mezi nimi minimalizuje. Pokud by nebylo možno rozdíly v právních názorech takto odstranit, je třeba následovat závazný právní názor vyslovený v prvním rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Jeho závaznost totiž, jak bylo vyloženo, i nadále trvá, a pokračování v jejím nerespektování by pouze prohlubovalo pochybení, ke kterému došlo. Opačný přístup, který by preferoval odchylný právní názor vyjádřený v druhém rozhodnutí, by erodoval kasační závaznost rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Její dodržování ze strany Nejvyššího správního soudu by se totiž v konečném důsledku zakládalo na dobrovolnosti, neboť s porušením by nebyl spojen žádný negativní procesní důsledek, ale naopak prosazení nového právního názoru.

[47] Lze tedy shrnout, že právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem představuje definitivní řešení dotčených otázek v konkrétní věci, které již zásadně není možné v rámci správního soudnictví revidovat, není-li naplněna některá z výjimek z kasační závaznosti. Kasační závaznost právního názoru vysloveného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu se uplatní i při přezkumu nového rozhodnutí správního orgánu vydaného poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo správními soudy zrušeno.

IV.2 Aplikace na projednávanou věc

[48] V posuzovaném případě byly při přezkumu původního rozhodnutí správního orgánu vydány Nejvyšším správním soudem postupně dva rozsudky, přičemž druhým z nich byl zrušen nejen rozsudek městského soudu, ale i rozhodnutí žalovaného. Žalovaný poté ve věci vydal nové rozhodnutí, které je předmětem soudního přezkumu v projednávané věci. Právní názory vyslovené v předchozím soudním řízení ohledně původního rozhodnutí o mezinárodní ochraně jsou ovšem kasačně závazné i nyní.

[49] K otázkám předloženým rozšířenému senátu se Nejvyšší správní soud v podstatné míře vyjádřil již v prvním rozsudku čj. 7 Azs 16/2014-27. Tento rozsudek s odkazem na předchozí judikaturu vyšel z toho, že doplňkovou ochranu „[l]ze udělit pouze za předpokladu, že u žadatele nebudou shledány důvody pro udělení azylu“, a že „[m]ožnost udělení doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny [§ 14b zákona o azylu] je podmíněna negativním rozhodnutím o udělení doplňkové ochrany [podle § 14a zákona o azylu]“. Uvedený rozsudek je tedy založen na právním názoru, že výroky o doplňkové ochraně jsou jednostranně závislé na výrocích o neudělení azylu. Výroky o doplňkové ochraně je dle rozsudku možné (a nutné) zrušit samostatně, je-li žaloba důvodná pouze ve vztahu k nim. Výrok o doplňkové ochraně za účelem sloučení rodiny dle § 14b zákona o azylu je pak jednostranně závislý na výroku o neudělení doplňkové ochrany dle § 14a zákona o azylu. Tento právní názor je v posuzované věci kasačně závazný (bod [47]).

[50] Na závaznosti právního názoru nemohl nic změnit ani v pořadí druhý rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 Azs 20/2015-35. I při jeho vydávání byl Nejvyšší správní soud vázán svým závazným právním názorem vysloveným v prvním rozsudku v této věci (blíže bod [38] a tam citované usnesení rozšířeného senátu čj. 9 Afs 59/2007-56). Závěry druhého rozsudku je nutno vykládat ve světle dříve vysloveného právního názoru tak, aby s ním byly slučitelné. Je totiž třeba vycházet z toho, že Nejvyšší správní soud respektoval svůj dříve vyslovený závazný právní názor. Uvedený rozsudek je proto třeba chápat tak, že Nejvyšší správní soud toliko v kontextu věci shledal důvody pro zrušení rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany jako celku, aniž tím popřel platnost pravidel o tom, v jakém rozsahu mohou a mají být tato rozhodnutí rušena, jak byla vyložena v prvním rozsudku.

[51] V posuzované věci je tedy kasačně závazný právní názor, že výroky o doplňkové ochraně je možné zrušit, aniž by byl rušen výrok o neudělení azylu, je-li žaloba důvodná pouze ve vztahu k doplňkové ochraně, a že výrok o doplňkové ochraně za účelem sloučení rodiny dle § 14b zákona o azylu je jednostranně závislý na výroku o neudělení doplňkové ochrany dle § 14a zákona o azylu. V případě důvodnosti žaloby proti výroku dle § 14a zákona o azylu je tedy třeba zrušit rozhodnutí i v závislém výroku dle § 14b tohoto zákona. V tomto rozsahu není dána pravomoc rozšířeného senátu předloženou otázku zodpovědět, neboť již pro účely nynějšího řízení byla závazně zodpovězena. Má-li první senát za to, že je dán některý z důvodů pro prolomení kasační závaznosti, je na něm, aby takovou skutečnost v rozhodnutí přesvědčivě vyložil.

[52] Ve zbytku je s ohledem na to, jak krajský soud rozhodl a jaké námitky jsou předmětem kasační stížnosti, otázka prvního senátu relevantní jen v tom směru, zda má být zrušující rozhodnutí krajského soudu ve vztahu k doplňkové ochraně dle § 14a zákona o azylu dále členěno dle vážné újmy dle § 14a odst. 2 písm. a) až d) tohoto zákona.

[53] Dle mínění prvního senátu takové členění možné není. První senát ovšem nepoukázal na žádnou judikaturu, z níž by vyplýval opak a od níž by se svým názorem odchýlil. Ani v tomto případě tedy pravomoc rozšířeného senátu není dána.

V. Shrnutí a závěr

[54] Rozšířený senát shledal, že právní otázky, kvůli nimž mu byla věc předložena, byly již z podstatné části v posuzované věci zodpovězeny předchozím rozsudkem Nejvyššího správního soudu. Závazný právní názor v něm vyjádřený nelze překonat předložením věci rozšířenému senátu, jehož pravomoc ve věci rozhodovat tudíž není dána. Ve zbytku pak první senát nepoukázal na žádné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, z něhož by plynul opačný názor, než jaký hodlá zaujmout. Ani v této části proto není dána pravomoc rozšířeného senátu.

[55] Jelikož rozšířený senát shledal, že v dané věci nemá pravomoc rozhodnout, vrátil věc prvnímu senátu, aniž se meritorně zabýval otázkami, k jejichž zodpovězení mu byla věc předložena.

Právní věta

Plný text rozhodnutí