6. 12. 2012, čj. 62 Af 66/2011-91, rozhodnutí
předsedy žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Námitky žalobce
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
navržený důkaz o tom, že některé osoby ho
k jízdě skutečně předem objednaly.
Z těchto důvodů dospěl nejvyšší správní
soud k zamítnutí stížnosti.“
Ani nynější Nejvyšší správní soud neshledal stěžovatelovy námitky zpochybňující
veřejný a periodický charakter dané linkové
osobní dopravy důvodnými. (…)
proti skutkovým a právním závěrům týkajícím se spáchání obou deliktů neshledal důvodnými, naopak se ztotožnil se závěry žalovaného, že žalobce svým jednáním naplnil
znaky skutkových podstat obou správních
deliktů. Za opožděnou označil krajský soud
námitku týkající se tvrzené nepřezkoumatelnosti výroku II. rozhodnutí žalovaného. K námitce nepřiměřenosti uložené pokuty dospěl
k závěru, že rozhodnutí žalovaného jsou nepře-
zkoumatelná, a podle § 76 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. z tohoto důvodu žalobou napadené rozhodnutí zrušil.
V kasační stížnosti se žalobce (stěžovatel) znovu bránil proti závěrům žalovaného
a krajského soudu o naplnění znaků skutkových podstat obou správních deliktů. Dále
tvrdil, že se krajský soud věcně nezabýval námitkami tvrzené nepřezkoumatelnosti výro-
23
ku II. rozhodnutí žalovaného. Navrhl proto,
aby Nejvyšší správní soud zrušil jak rozsudek
krajského soudu, tak i rozhodnutí žalovaného v obou stupních a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedl, že dle jeho názoru není kasační stížnost přípustná. Odkázal přitom na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž je
nepřípustná kasační stížnost, která nenapadá
správnost výroku rozhodnutí krajského soudu. Žalovaný však uvedl, že si je vědom existence i opačné rozhodovací praxe Nejvyššího
správního soudu.
Pátý senát usnesením ze dne 7. 5. 2014,
čj. 5 Afs 91/2012-35, postoupil věc rozšířenému senátu, neboť zjistil, že existuje rozporná
judikatura Nejvyššího správního soudu ohledně přípustnosti kasační stížnosti podané účastníkem, který byl v předcházejícím řízení o žalobě před krajským soudem procesně úspěšný,
resp. stran aplikace § 104 odst. 2 s. ř. s. a výkladu pojmu „kasační stížnost směřující proti důvodům rozhodnutí soudu“ obsaženém v tomto ustanovení.
K závěru, že kasační stížnost, která nenapadá výrok rozhodnutí krajského soudu (neboť ten je ve prospěch stěžovatele) a směřuje
jen proti odůvodnění tohoto rozhodnutí, a je
proto podle § 104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná
a Nejvyšší správní soud ji podle § 46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. usnesením odmítne, dospěl ve
svém usnesení ze dne 30. 6. 2003, čj. 4 Ads
23/2003-124, č. 34/2003 Sb. NSS, nejprve
čtvrtý senát. Následně týž závěr učinil i druhý
senát v usnesení ze dne 13. 11. 2003, čj. 2 Ads
57/2003-48, první senát v usnesení ze dne
6. 12. 2012, čj. 62 Af 66/2011-91, rozhodnutí
předsedy žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Námitky žalobce
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
navržený důkaz o tom, že některé osoby ho
k jízdě skutečně předem objednaly.
Z těchto důvodů dospěl nejvyšší správní
soud k zamítnutí stížnosti.“
Ani nynější Nejvyšší správní soud neshledal stěžovatelovy námitky zpochybňující
veřejný a periodický charakter dané linkové
osobní dopravy důvodnými. (…)
proti skutkovým a právním závěrům týkajícím se spáchání obou deliktů neshledal důvodnými, naopak se ztotožnil se závěry žalovaného, že žalobce svým jednáním naplnil
znaky skutkových podstat obou správních
deliktů. Za opožděnou označil krajský soud
námitku týkající se tvrzené nepřezkoumatelnosti výroku II. rozhodnutí žalovaného. K námitce nepřiměřenosti uložené pokuty dospěl
k závěru, že rozhodnutí žalovaného jsou nepře-
zkoumatelná, a podle § 76 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. z tohoto důvodu žalobou napadené rozhodnutí zrušil.
V kasační stížnosti se žalobce (stěžovatel) znovu bránil proti závěrům žalovaného
a krajského soudu o naplnění znaků skutkových podstat obou správních deliktů. Dále
tvrdil, že se krajský soud věcně nezabýval námitkami tvrzené nepřezkoumatelnosti výro-
23
ku II. rozhodnutí žalovaného. Navrhl proto,
aby Nejvyšší správní soud zrušil jak rozsudek
krajského soudu, tak i rozhodnutí žalovaného v obou stupních a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedl, že dle jeho názoru není kasační stížnost přípustná. Odkázal přitom na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž je
nepřípustná kasační stížnost, která nenapadá
správnost výroku rozhodnutí krajského soudu. Žalovaný však uvedl, že si je vědom existence i opačné rozhodovací praxe Nejvyššího
správního soudu.
Pátý senát usnesením ze dne 7. 5. 2014,
čj. 5 Afs 91/2012-35, postoupil věc rozšířenému senátu, neboť zjistil, že existuje rozporná
judikatura Nejvyššího správního soudu ohledně přípustnosti kasační stížnosti podané účastníkem, který byl v předcházejícím řízení o žalobě před krajským soudem procesně úspěšný,
resp. stran aplikace § 104 odst. 2 s. ř. s. a výkladu pojmu „kasační stížnost směřující proti důvodům rozhodnutí soudu“ obsaženém v tomto ustanovení.
K závěru, že kasační stížnost, která nenapadá výrok rozhodnutí krajského soudu (neboť ten je ve prospěch stěžovatele) a směřuje
jen proti odůvodnění tohoto rozhodnutí, a je
proto podle § 104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná
a Nejvyšší správní soud ji podle § 46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. usnesením odmítne, dospěl ve
svém usnesení ze dne 30. 6. 2003, čj. 4 Ads
23/2003-124, č. 34/2003 Sb. NSS, nejprve
čtvrtý senát. Následně týž závěr učinil i druhý
senát v usnesení ze dne 13. 11. 2003, čj. 2 Ads
57/2003-48, první senát v usnesení ze dne
27. 6. 2007, čj. 1 Afs 144/2006-50, a aproboval
jej opět první senát v rozsudku ze dne 26. 7.
2007, čj. 1 Afs 57/2006-70. Pátý senát odkázal i na řadu dalších rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, která se opírají o citovaná
rozhodnutí nebo se ztotožňují s jejich závěry.
Naopak vyložil § 104 odst. 2 s. ř. s. třetí senát v rozsudku ze dne 24. 10. 2012, čj. 3 Ads
33/2012-30, či v rozsudku ze dne 9. 1. 2014,
čj. 3 Ads 20/2013-19, dále také pátý senát v rozsudku ze dne 31. 5. 2006, čj. 5 Afs
24
42/2004-61, č. 954/2006 Sb. NSS, na něž
navázal také v rozsudku ze dne 30. 7. 2012,
čj. 5 Afs 48/2011-66. Přestože kasační stížnost
podaná procesně úspěšným účastníkem směřovala pouze proti právnímu názoru vyslovenému v odůvodnění rozhodnutí krajského
soudu, jeho věcný přezkum Nejvyšší správní
soud připustil.
Pátý senát proto předložil rozšířenému
senátu k rozhodnutí otázku, zda je podle
§104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná kasační stížnost podaná účastníkem, který byl v řízení
před krajským soudem procesně úspěšný,
a nenapadá tudíž výrok rozhodnutí krajského
soudu, ale pouze některé závěry vyslovené
v jeho odůvodnění, příp. za jakých podmínek
je taková kasační stížnost přípustná.
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu rozhodl, že kasační stížnost podaná
účastníkem, který byl v řízení před krajským
soudem procesně úspěšný a který nenamítá,
že krajský soud měl výrokem ve věci rozhodnout jinak, je podle § 104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[9] Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu se nejprve zabýval otázkou, zda je dána
jeho pravomoc rozhodnout v předložené
věci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s.
[10] Nepřípustnost kasační stížnosti podle
§ 104 odst. 2 s. ř. s. shledal čtvrtý senát ve shora citovaném usnesení čj. 4 Ads 23/2003-124.
Uvedl v něm, že „[k]asační stížnost především směřuje jen proti důvodům rozhodnutí, a to navíc jen proti té části odůvodnění
rozsudku […], které se netýká důvodů zrušení přezkoumávaného rozhodnutí žalované
[…]. Kasační stížnost jen proti těmto závěrům, vyjádřeným v odůvodnění rozhodnutí,
je tudíž nepřípustná “, a podle § 46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. kasační stížnost odmítl.
[11] Stejný názor vyslovil druhý senát
v citovaném usnesení čj. 2 Ads 57/2003-48,
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
podle něhož „kasační stížnost je toliko mimořádným opravným prostředkem. Proto
jsou jak důvody kasační stížnosti, tak i její
rozsah vázány na nejzávaznější případy nezákonnosti. mezi tyto případy nepatří okruh
uvedený právě v § 104 odst. 2 s. ř. s. […] Stížností směřující jen proti důvodům rozhodnutí je třeba rozumět kasační stížnost, která
směřuje toliko proti odůvodnění rozhodnutí soudu a nenapadá výrok tohoto rozhodnutí.“ Z následného textu ovšem plyne, že
kasační stížnost směřovala v daném případě
proti výroku soudu o nákladech řízení a byla
odmítnuta (ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 21. 4.
2004, sp. zn. II. ÚS 1/04).
[12] V citovaném usnesení čj. 1 Afs
144/2006-50 první senát jako nepřípustnou
ve smyslu § 104 odst. 2 s. ř. s. hodnotil „kasační stížnost žalobkyně, která napadá důvody
rozhodnutí krajského soudu, aniž současně
zpochybňuje jeho výrok. Žalobkyně je srozuměna se závěrem, pro který soud napadená
rozhodnutí zrušil; nesouhlasí však s tou částí odůvodnění rozsudku, v níž soud hodnotí
postup žalovaného. […] Ze samotné povahy kasační stížnosti, která je mimořádným
opravným prostředkem, plyne, že je přípustná pouze tehdy, pokud stěžovatel již nemá
žádnou jinou reálnou procesní možnost
k ochraně svých práv. Tato podmínka však
nemůže být naplněna, jestliže krajský soud
podané žalobě vyhověl a rozhodnutí správního orgánu zrušil. Stěžovatel v důsledku tohoto rozhodnutí bude moci svá práva řádně
uplatňovat v průběhu správního (příp. následně i soudního) řízení.“
[13] Na uvedené závěry navázal první senát v citovaném rozsudku čj. 1 Afs 57/2006-70,
v němž se obšírně zabýval otázkou přípustnosti kasační stížnosti nesměřující proti výroku rozhodnutí krajského soudu (který zněl
ve prospěch žalobce, později stěžovatele).
Konstatoval přitom, že „zákon explicitně nevylučuje, aby byla kasační stížnost podána
i účastníkem, jehož návrhu bylo krajským
soudem v meritu vyhověno. Podle § 104
odst. 2 s. ř. s. je nicméně nepřípustné, aby
kasační stížnost směřovala jen proti výroku
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
o nákladech řízení nebo proti důvodům rozhodnutí soudu. Jakkoliv je povinností soudu
o důvodech jím vydaného rozhodnutí pojednat v jeho odůvodnění (§ 54 odst. 2 věta první s. ř. s., § 157 odst. 2 o. s. ř. ve spojení s § 64
s. ř. s.), nelze nepochybně pojmy ‚důvody rozhodnutí ‘ a ‚odůvodnění rozhodnutí‘ ztotožňovat. Z dikce § 104 odst. 2 s. ř. s. je zřejmé,
že výluka přezkumu rozhodnutí krajských
soudů směřuje na případy, kdy stěžovatel
netvrdí, že výrok napadeného rozhodnutí
měl být jiný, přičemž současně brojí jen proti konkrétním důvodům, o něž krajský soud
tento výrok v odůvodnění opřel. Jinými slovy: jde o případy, kdy se stěžovatel domáhá
jiného právního hodnocení věci při zachování stávajícího výroku rozhodnutí krajského soudu (srov. citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ads 57/2003-48).
Tato výluka tedy, při důsledném jazykovém
výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s., evidentně nedopadá na případy, kdy krajský soud (k řádně
uplatněné žalobní námitce) důvody svého
rozhodnutí neuvedl srozumitelným způsobem, neboť takové rozhodnutí je nepřezkoumatelné, a je tedy pojmově vyloučeno
s jeho ‚důvody‘ jakkoliv právně polemizovat.
Nemůže též dopadat na případy, kdy je kasační stížností namítána vada řízení, která
mohla mít vliv na zákonnost meritorního
rozhodnutí, zahrnujíc v to i případ, kdy se
krajský soud s některou žalobní námitkou
v odůvodnění svého rozhodnutí vůbec nevypořádal. Z logiky věci není při tomto výkladu též vyloučeno, aby kasační stížností byla
procesně úspěšným účastníkem namítána
zmatečnost řízení před krajským soudem.
[…] Ve světle těchto závěrů tedy nelze než
§ 104 odst. 2 s. ř. s. vyložit tak, že nepřípustnou je kasační stížnost, kterou se stěžovatel
ve svém důsledku nedomáhá jiného výroku
rozhodnutí krajského soudu, bez ohledu na
to, o který z případů výše zmiňovaných se
jedná.“ V tomto případě však byla kasační
stížnost zamítnuta, protože směřovala proti
výroku rozsudku krajského soudu o zrušení
rozhodnutí; podle stěžovatele měla být vyslovena z moci úřední jeho nicotnost, a to i ve
vztahu k rozhodnutí prvního stupně. Proto
Nejvyšší správní soud neshledal důvod pro
25
její odmítnutí pro nepřípustnost podle § 104
odst. 2 s. ř. s.
[14] Závěr, že kasační stížnost stěžovatele,
který byl před krajským soudem úspěšný, je
dle § 104 odst. 2 s. ř. s. a výkladu ve shora citovaných rozhodnutích nepřípustná, protože
nenapadá výrok rozhodnutí krajského soudu,
vyslovil Nejvyšší správní soud soud usneseními ze dne 30. 4. 2008, čj. 8 Afs 159/2006-52,
ze dne 9. 6. 2008, čj. 8 Afs 14/2007-56, ze dne
27. 6. 2007, čj. 1 Afs 144/2006-50, a aproboval
jej opět první senát v rozsudku ze dne 26. 7.
2007, čj. 1 Afs 57/2006-70. Pátý senát odkázal i na řadu dalších rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, která se opírají o citovaná
rozhodnutí nebo se ztotožňují s jejich závěry.
Naopak vyložil § 104 odst. 2 s. ř. s. třetí senát v rozsudku ze dne 24. 10. 2012, čj. 3 Ads
33/2012-30, či v rozsudku ze dne 9. 1. 2014,
čj. 3 Ads 20/2013-19, dále také pátý senát v rozsudku ze dne 31. 5. 2006, čj. 5 Afs
24
42/2004-61, č. 954/2006 Sb. NSS, na něž
navázal také v rozsudku ze dne 30. 7. 2012,
čj. 5 Afs 48/2011-66. Přestože kasační stížnost
podaná procesně úspěšným účastníkem směřovala pouze proti právnímu názoru vyslovenému v odůvodnění rozhodnutí krajského
soudu, jeho věcný přezkum Nejvyšší správní
soud připustil.
Pátý senát proto předložil rozšířenému
senátu k rozhodnutí otázku, zda je podle
§104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná kasační stížnost podaná účastníkem, který byl v řízení
před krajským soudem procesně úspěšný,
a nenapadá tudíž výrok rozhodnutí krajského
soudu, ale pouze některé závěry vyslovené
v jeho odůvodnění, příp. za jakých podmínek
je taková kasační stížnost přípustná.
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu rozhodl, že kasační stížnost podaná
účastníkem, který byl v řízení před krajským
soudem procesně úspěšný a který nenamítá,
že krajský soud měl výrokem ve věci rozhodnout jinak, je podle § 104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[9] Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu se nejprve zabýval otázkou, zda je dána
jeho pravomoc rozhodnout v předložené
věci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s.
[10] Nepřípustnost kasační stížnosti podle
§ 104 odst. 2 s. ř. s. shledal čtvrtý senát ve shora citovaném usnesení čj. 4 Ads 23/2003-124.
Uvedl v něm, že „[k]asační stížnost především směřuje jen proti důvodům rozhodnutí, a to navíc jen proti té části odůvodnění
rozsudku […], které se netýká důvodů zrušení přezkoumávaného rozhodnutí žalované
[…]. Kasační stížnost jen proti těmto závěrům, vyjádřeným v odůvodnění rozhodnutí,
je tudíž nepřípustná “, a podle § 46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. kasační stížnost odmítl.
[11] Stejný názor vyslovil druhý senát
v citovaném usnesení čj. 2 Ads 57/2003-48,
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
podle něhož „kasační stížnost je toliko mimořádným opravným prostředkem. Proto
jsou jak důvody kasační stížnosti, tak i její
rozsah vázány na nejzávaznější případy nezákonnosti. mezi tyto případy nepatří okruh
uvedený právě v § 104 odst. 2 s. ř. s. […] Stížností směřující jen proti důvodům rozhodnutí je třeba rozumět kasační stížnost, která
směřuje toliko proti odůvodnění rozhodnutí soudu a nenapadá výrok tohoto rozhodnutí.“ Z následného textu ovšem plyne, že
kasační stížnost směřovala v daném případě
proti výroku soudu o nákladech řízení a byla
odmítnuta (ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 21. 4.
2004, sp. zn. II. ÚS 1/04).
[12] V citovaném usnesení čj. 1 Afs
144/2006-50 první senát jako nepřípustnou
ve smyslu § 104 odst. 2 s. ř. s. hodnotil „kasační stížnost žalobkyně, která napadá důvody
rozhodnutí krajského soudu, aniž současně
zpochybňuje jeho výrok. Žalobkyně je srozuměna se závěrem, pro který soud napadená
rozhodnutí zrušil; nesouhlasí však s tou částí odůvodnění rozsudku, v níž soud hodnotí
postup žalovaného. […] Ze samotné povahy kasační stížnosti, která je mimořádným
opravným prostředkem, plyne, že je přípustná pouze tehdy, pokud stěžovatel již nemá
žádnou jinou reálnou procesní možnost
k ochraně svých práv. Tato podmínka však
nemůže být naplněna, jestliže krajský soud
podané žalobě vyhověl a rozhodnutí správního orgánu zrušil. Stěžovatel v důsledku tohoto rozhodnutí bude moci svá práva řádně
uplatňovat v průběhu správního (příp. následně i soudního) řízení.“
[13] Na uvedené závěry navázal první senát v citovaném rozsudku čj. 1 Afs 57/2006-70,
v němž se obšírně zabýval otázkou přípustnosti kasační stížnosti nesměřující proti výroku rozhodnutí krajského soudu (který zněl
ve prospěch žalobce, později stěžovatele).
Konstatoval přitom, že „zákon explicitně nevylučuje, aby byla kasační stížnost podána
i účastníkem, jehož návrhu bylo krajským
soudem v meritu vyhověno. Podle § 104
odst. 2 s. ř. s. je nicméně nepřípustné, aby
kasační stížnost směřovala jen proti výroku
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
o nákladech řízení nebo proti důvodům rozhodnutí soudu. Jakkoliv je povinností soudu
o důvodech jím vydaného rozhodnutí pojednat v jeho odůvodnění (§ 54 odst. 2 věta první s. ř. s., § 157 odst. 2 o. s. ř. ve spojení s § 64
s. ř. s.), nelze nepochybně pojmy ‚důvody rozhodnutí ‘ a ‚odůvodnění rozhodnutí‘ ztotožňovat. Z dikce § 104 odst. 2 s. ř. s. je zřejmé,
že výluka přezkumu rozhodnutí krajských
soudů směřuje na případy, kdy stěžovatel
netvrdí, že výrok napadeného rozhodnutí
měl být jiný, přičemž současně brojí jen proti konkrétním důvodům, o něž krajský soud
tento výrok v odůvodnění opřel. Jinými slovy: jde o případy, kdy se stěžovatel domáhá
jiného právního hodnocení věci při zachování stávajícího výroku rozhodnutí krajského soudu (srov. citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ads 57/2003-48).
Tato výluka tedy, při důsledném jazykovém
výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s., evidentně nedopadá na případy, kdy krajský soud (k řádně
uplatněné žalobní námitce) důvody svého
rozhodnutí neuvedl srozumitelným způsobem, neboť takové rozhodnutí je nepřezkoumatelné, a je tedy pojmově vyloučeno
s jeho ‚důvody‘ jakkoliv právně polemizovat.
Nemůže též dopadat na případy, kdy je kasační stížností namítána vada řízení, která
mohla mít vliv na zákonnost meritorního
rozhodnutí, zahrnujíc v to i případ, kdy se
krajský soud s některou žalobní námitkou
v odůvodnění svého rozhodnutí vůbec nevypořádal. Z logiky věci není při tomto výkladu též vyloučeno, aby kasační stížností byla
procesně úspěšným účastníkem namítána
zmatečnost řízení před krajským soudem.
[…] Ve světle těchto závěrů tedy nelze než
§ 104 odst. 2 s. ř. s. vyložit tak, že nepřípustnou je kasační stížnost, kterou se stěžovatel
ve svém důsledku nedomáhá jiného výroku
rozhodnutí krajského soudu, bez ohledu na
to, o který z případů výše zmiňovaných se
jedná.“ V tomto případě však byla kasační
stížnost zamítnuta, protože směřovala proti
výroku rozsudku krajského soudu o zrušení
rozhodnutí; podle stěžovatele měla být vyslovena z moci úřední jeho nicotnost, a to i ve
vztahu k rozhodnutí prvního stupně. Proto
Nejvyšší správní soud neshledal důvod pro
25
její odmítnutí pro nepřípustnost podle § 104
odst. 2 s. ř. s.
[14] Závěr, že kasační stížnost stěžovatele,
který byl před krajským soudem úspěšný, je
dle § 104 odst. 2 s. ř. s. a výkladu ve shora citovaných rozhodnutích nepřípustná, protože
nenapadá výrok rozhodnutí krajského soudu,
vyslovil Nejvyšší správní soud soud usneseními ze dne 30. 4. 2008, čj. 8 Afs 159/2006-52,
ze dne 9. 6. 2008, čj. 8 Afs 14/2007-56, ze dne
26. 11. 2008, čj. 2 Afs 82/2008-116, ze dne 25. 6.
2009, čj. 6 Ads 95/2009-37, ze dne 7. 10. 2009,
čj. 6 Ads 105/2009-61, ze dne 23. 4. 2010, čj. 2
As 1/2010-166, ze dne 3. 6. 2010, čj. 5 Afs 98/
2009-67, ze dne 20. 10. 2010, čj. 4 Ads 123/
2010-69, ze dne 21. 3. 2013, čj. 4 As 22/2013-20,
ze dne 6. 6. 2013, čj. 9 Afs 18/2013-39, ze dne
26. 11. 2008, čj. 2 Afs 82/2008-116, ze dne 25. 6.
2009, čj. 6 Ads 95/2009-37, ze dne 7. 10. 2009,
čj. 6 Ads 105/2009-61, ze dne 23. 4. 2010, čj. 2
As 1/2010-166, ze dne 3. 6. 2010, čj. 5 Afs 98/
2009-67, ze dne 20. 10. 2010, čj. 4 Ads 123/
2010-69, ze dne 21. 3. 2013, čj. 4 As 22/2013-20,
ze dne 6. 6. 2013, čj. 9 Afs 18/2013-39, ze dne
19. 7. 2013, čj. 8 As 90/2012-56, nebo ze dne
19. 7. 2013, čj. 8 As 90/2012-56, nebo ze dne
11. 10. 2013, čj. 4 Ads 80/2013-15 (ve třech případech tak učinil jako obiter dictum). Podporu tomuto závěru vyslovil i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2008, čj. 9 Afs
195/2007-120 (kasační stížnost zde podal žalovaný, který nebyl úspěšný), či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009,
čj. 1 As 96/2008-115, č. 1856/2009 Sb. NSS
(kasační stížnost úspěšného žalobce byla odmítnuta, naopak neúspěšného žalovaného zamítnuta).
[15] Opačné stanovisko k aplikaci § 104
odst. 2 s. ř. s. vyjádřil třetí senát v citovaném
rozsudku čj. 3 Ads 33/2012-30, který přistoupil k meritornímu přezkumu i v případě, že
kasační stížností nebyl napaden výrok rozhodnutí a kasační stížnost podal žalobce, jenž
byl v řízení před krajským soudem procesně
úspěšný. Třetí senát k přípustnosti kasační
stížnosti konstatoval, že § 104 odst. 2 s. ř. s.
„se v daném případě neuplatní. Jak již Nejvyšší správní soud dříve judikoval, je za nepřípustnou kasační stížnost ve smyslu § 104
odst. 2 s. ř. s. nutno považovat všechny případy, kdy by i případný úspěch stěžovatele
v řízení před Nejvyšším správním soudem
nemohl vést v konečném důsledku ke změně
v jeho právním postavení. (Srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7.
2007, čj. 1 Afs 57/2006-70.) Tak tomu ovšem
v případě stěžovatele není. Nesprávné práv-
26
ní posouzení provedené městským soudem
v Praze by mohlo mít důsledky do stěžovatelova právního postavení v podobě nesprávně vyměřené výše dávky pomoci v hmotné
nouzi. Tato pochybnost je pak ještě umocněna tím, že závazný právní názor městského
soudu v Praze vyslovený v napadeném rozsudku žádným relevantním způsobem nereflektuje uplatněné žalobní námitky, a další
postup žalovaného tak zůstal v tomto ohledu nekorigován.“
[16] K tomu předkládající senát s odkazem na odůvodnění citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 57/2006-70
namítl, že za situace, kdy žalobce, který byl
v předcházejícím řízení před krajským soudem procesně úspěšný, nebrojí proti výroku
rozhodnutí krajského soudu, by ani případný
úspěch v řízení o kasační stížnosti nemohl
vést ke změně v právním postavení stěžovatele (navíc takový žalobce bude moci svá práva
řádně uplatňovat v průběhu správního řízení, případně po vydání dalšího rozhodnutí
správního orgánu i v řízeních před správními
soudy, včetně řízení o kasační stížnosti).
[17] Uvedený právní názor vyslovil třetí senát opětovně v citovaném rozsudku čj. 3 Ads
20/2013-19. Uvedl v něm, že „zvažoval, zda
připustit věcný přezkum napadeného rozsudku. Stěžovatel totiž nenapadl primárně
první výrok rozsudku, kterým ostatně městský soud vyhověl jeho žalobě, ale spíše druhý
výrok rozsudku týkající se náhrady nákladů
stěžovatele. První výrok byl kasačními námitkami dotčen spíše co do svého odůvodnění. Zdejší soud se k nepřípustnosti kasační
stížnosti, směřující toliko proti důvodům rozhodnutí, vyjádřil například v usnesení ze dne
11. 10. 2013, čj. 4 Ads 80/2013-15 (ve třech případech tak učinil jako obiter dictum). Podporu tomuto závěru vyslovil i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2008, čj. 9 Afs
195/2007-120 (kasační stížnost zde podal žalovaný, který nebyl úspěšný), či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009,
čj. 1 As 96/2008-115, č. 1856/2009 Sb. NSS
(kasační stížnost úspěšného žalobce byla odmítnuta, naopak neúspěšného žalovaného zamítnuta).
[15] Opačné stanovisko k aplikaci § 104
odst. 2 s. ř. s. vyjádřil třetí senát v citovaném
rozsudku čj. 3 Ads 33/2012-30, který přistoupil k meritornímu přezkumu i v případě, že
kasační stížností nebyl napaden výrok rozhodnutí a kasační stížnost podal žalobce, jenž
byl v řízení před krajským soudem procesně
úspěšný. Třetí senát k přípustnosti kasační
stížnosti konstatoval, že § 104 odst. 2 s. ř. s.
„se v daném případě neuplatní. Jak již Nejvyšší správní soud dříve judikoval, je za nepřípustnou kasační stížnost ve smyslu § 104
odst. 2 s. ř. s. nutno považovat všechny případy, kdy by i případný úspěch stěžovatele
v řízení před Nejvyšším správním soudem
nemohl vést v konečném důsledku ke změně
v jeho právním postavení. (Srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7.
2007, čj. 1 Afs 57/2006-70.) Tak tomu ovšem
v případě stěžovatele není. Nesprávné práv-
26
ní posouzení provedené městským soudem
v Praze by mohlo mít důsledky do stěžovatelova právního postavení v podobě nesprávně vyměřené výše dávky pomoci v hmotné
nouzi. Tato pochybnost je pak ještě umocněna tím, že závazný právní názor městského
soudu v Praze vyslovený v napadeném rozsudku žádným relevantním způsobem nereflektuje uplatněné žalobní námitky, a další
postup žalovaného tak zůstal v tomto ohledu nekorigován.“
[16] K tomu předkládající senát s odkazem na odůvodnění citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 57/2006-70
namítl, že za situace, kdy žalobce, který byl
v předcházejícím řízení před krajským soudem procesně úspěšný, nebrojí proti výroku
rozhodnutí krajského soudu, by ani případný
úspěch v řízení o kasační stížnosti nemohl
vést ke změně v právním postavení stěžovatele (navíc takový žalobce bude moci svá práva
řádně uplatňovat v průběhu správního řízení, případně po vydání dalšího rozhodnutí
správního orgánu i v řízeních před správními
soudy, včetně řízení o kasační stížnosti).
[17] Uvedený právní názor vyslovil třetí senát opětovně v citovaném rozsudku čj. 3 Ads
20/2013-19. Uvedl v něm, že „zvažoval, zda
připustit věcný přezkum napadeného rozsudku. Stěžovatel totiž nenapadl primárně
první výrok rozsudku, kterým ostatně městský soud vyhověl jeho žalobě, ale spíše druhý
výrok rozsudku týkající se náhrady nákladů
stěžovatele. První výrok byl kasačními námitkami dotčen spíše co do svého odůvodnění. Zdejší soud se k nepřípustnosti kasační
stížnosti, směřující toliko proti důvodům rozhodnutí, vyjádřil například v usnesení ze dne
6. 6. 2013, čj. 9 Afs 18/2013-39. Nejvyšší správní soud však nemohl opomenout skutečnost,
že stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že se
městský soud nevypořádal s celou žalobou,
což mohlo způsobit nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku. Tato námitka stěžovatele je sama o sobě dostatečným důvodem
k věcnému přezkumu napadeného rozsudku, přičemž Nejvyšší správní soud by ji zkoumal z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.)“.
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
[18] Zde předkládací senát upozornil na
skutečnost, že v tomto případě připustil třetí senát věcný přezkum rozsudku městského
soudu, protože stěžovatel namítl nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, jedná se
tak o rozpor s právním názorem vysloveným
v citovaném rozsudku Nejvyššího správního
soudu čj. 1 Afs 57/2006-70 (viz bod [13]).
[19] Obsáhle se otázce přípustnosti kasační stížnosti podle § 104 odst. 2 s. ř. s. věnoval pátý senát ve výše citovaném rozsudku
čj. 5 Afs 42/2004-61. Podle něho nelze kasační
stížnost odmítnout jako nepřípustnou podle
§ 104 odst. 2 s. ř. s., pokud výtky stěžovatele,
jenž byl v řízení před krajským soudem procesně úspěšný, směřují proti právnímu názoru, o který se přímo opírá výrok napadeného
rozhodnutí krajského soudu (ratio decidendi). Pátý senát uvedl, že „[p]odle § 104 odst. 2
s. ř. s. ‚kasační stížnost, která směřuje jen proti výroku o nákladech řízení nebo proti důvodům rozhodnutí soudu, je nepřípustná‘. Jak
plyne z konstantní judikatury Nejvyššího
správního soudu (viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2003,
čj. 2 Ads 57/2003-48), kasační stížností směřující jen proti důvodům rozhodnutí je třeba
rozumět stížnost, která směřuje toliko proti
odůvodnění rozhodnutí soudu a nenapadá
výrok tohoto rozhodnutí.
V daném případě stěžovatel, ačkoliv
v kasační stížnosti výslovně uvádí, že napadá výše uvedený rozsudek v rozsahu, v jakém nebylo vyhověno žalobnímu návrhu
na zrušení [rozhodnutí I. stupně], dodatečného platebního výměru, je z obsahu jeho
kasačních námitek […] zřejmé, že stěžovatel
kasační stížnost nesměřuje toliko proti odůvodnění zrušujícího rozsudku, ale napadá
tu jeho část, ve které městský soud vyjádřil
závazný právní názor, kterým se bude žalovaný v dalším řízení řídit (§ 78 odst. 5
s. ř. s.).
Právním názorem, který má zavazující
účinek, nelze rozumět nic jiného než názor,
o který se přímo opírá výrok rozhodnutí (ratio decidendi). Zavazující účinek naopak
nemají právní názory soudem mimochodem vyslovené, které obvykle hlavní roz-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
hodovací důvody doprovázejí podpůrnou
argumentací. O tento případ však v projednávané věci nejde.
Obsahem závazného právního názoru
v napadeném rozsudku je právní posouzení žalobních námitek stěžovatele, […] které
městský soud neshledal opodstatněnými.
Pokud městský soud ve zrušujícím rozsudku
formuloval závazný právní názor […] stanovil tímto žalovanému pokyny k dalšímu postupu v odvolacím řízení, do kterého věc vrátil […]. Tato část rozhodnutí není tedy ničím
jiným než rozhodovacím důvodem (ratio
decidendi), a směřují-li výtky stěžovatele do
této části rozsudku, nelze kasační stížnost
odmítnout jako nepřípustnou ve smyslu
§ 104 odst. 2 s. ř. s.
Jak již tento soud judikoval [rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004,
čj. 2 Afs 7/2003-50, č. 161/2004 Sb. NSS],
je-li v kasační stížnosti uvedeno, jaké konkrétní vady v řízení či v úsudku se měl soud
dopustit a z čeho je stěžovatel dovozuje, kasační stížnost obstojí. Přitom argumentace
proti právnímu posouzení jistě musí vycházet z důvodů napadeného rozsudku; hodnotí-
-li stěžovatel v takovém případě důvody rozsudku, neznamená to, že se jedná o kasační
stížnost nepřípustnou podle § 104 odst. 2
s. ř. s.‘ “
[20] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k citovanému rozsudku čj. 5 Afs
42/2004-61 připomíná, že námitka nevyhovění žalobnímu návrhu na zrušení rozhodnutí
I. stupně (dodatečného platebního výměru)
nemůže představovat výhradu vůči absenci
výroku rozhodnutí krajského soudu; taková
kasační stížnost je podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 8. 2007, čj. 1 As 60/2006-106,
č. 1456/2008 Sb. NSS, nepřípustná. V citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu
čj. 2 Afs 7/2003-50 byla nadto kasační stížnost podána žalovaným, jehož rozhodnutí
bylo krajským soudem zrušeno pro vady
řízení; žalovaný tak nebyl v řízení před krajským soudem úspěšný, naopak byl úspěšný
s kasační stížností, neboť rozsudek krajského
27
soudu byl zrušen pro nezákonnost z důvodu
nesprávného posouzení právní otázky.
[21] Na uvedený závěr navázal pátý senát
Nejvyššího správního soudu i v citovaném
rozsudku čj. 5 Afs 48/2011-66, v němž vyslovil, že „se o nepřípustnou kasační stížnost
nejedná, pokud je v ní napadána ta část
odůvodnění zrušujícího rozsudku, ve které
správní soud vyjádřil závazný právní názor, kterým se bude žalovaný v dalším řízení řídit (§ 78 odst. 5 s. ř. s.), neboť právním
názorem, který má zavazující účinek, nelze
rozumět nic jiného než názor, o který se přímo opírá výrok rozhodnutí (ratio decidendi). Směřují-li výtky stěžovatele do této části
rozsudku, nelze kasační stížnost odmítnout
jako nepřípustnou ve smyslu § 104 odst. 2
s. ř. s.“
[22] Nutno dodat, že uvedeným rozsudkem (bod [21]) byla zamítnuta kasační
stížnost žalobce, který nebyl před krajským
soudem úspěšný; citovaný závěr byl vysloven
k námitce žalobce (stěžovatele), který zpochybňoval správnost postupu žalovaného,
jímž respektoval závazný právní názor vyslovený v předchozím zrušujícím rozsudku krajského soudu; tento právní názor stěžovatel
považoval stále za vadný, avšak měl za to, že
právě z důvodu nepřípustnosti kasační stížnosti jej napadnout nemohl. Pátý senát s odkazem na rozsudky shora v bodu [11] a [18]
však odmítl tuto námitku s tím, že tak učinit
mohl.
[23] Ve svých rozhodnutích tak čtvrtý,
druhý a první senát, rovněž i další senáty (viz
bod [14]) vyloučily dle § 104 odst. 2 s. ř. s. meritorní přezkum rozhodnutí krajského soudu
ke kasační stížnosti účastníka úspěšného v řízení před krajským soudem, pokud kasační
stížnost nenapadá spolu s odůvodněním zároveň i jeho výrok, resp. nedomáhá se jiného
výroku (např. aby místo zrušujícího výroku
byla vyslovena nicotnost) nebo nenamítá absenci dalšího výroku (např. zrušení rozhodnutí I. stupně, uložení povinnosti poskytnout
informace). Závěr usnesení o odmítnutí kasační stížnosti stojí na tom, že výrokem kasačního soudu nedojde ke změně právního
postavení stěžovatele, pakliže mu výrokem
28
krajského soudu bylo vyhověno. Naopak třetí a pátý senát shledaly přípustnou i kasační
stížnost nesměřující proti výroku rozhodnutí
(neboť ten je ve prospěch stěžovatele), pakliže napadá závazný právní názor krajského
soudu, jímž je správní orgán vázán, event.
shledá-li soud vady, k nimž přihlíží z úřední
povinnosti, např. nepřezkoumatelnost rozhodnutí (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Dotčení právní
sféry stěžovatele, byť před krajským soudem
úspěšného, dovozují ve smyslu hmotněprávním v navazujícím správním řízení.
[24] Popsaný rozpor rozšířený senát dosud neřešil. Pravomoc rozšířeného senátu je
tudíž dána.
III.2 Posouzení věci
[25] Rozšířený senát, jehož úkolem je
sjednocování judikatury, připomíná základní premisy, které je nutno brát v úvahu nejen při změně ustálené soudní interpretace
relevantního práva, ale i při sjednocování
judikatury. Pakliže v dosavadní judikatuře
lze vysledovat převažující výklad ustanovení
právního předpisu zastávaný soudy, který
lze považovat za ustálený, je nutno zvažovat,
jaké důsledky s sebou nese odklon od tohoto
výkladu a příklon k nové, popř. výjimečně již
zaujaté jiné interpretaci konkrétního ustanovení. Bez významu není, zda jde o výklad ustanovení právního předpisu hmotného práva,
či práva procesního, a jaký je okruh adresátů,
k nimž norma míří, a čím je zavazuje.
[26] Jde-li o obecný procesní regulativ
přístupu k soudu, resp. určení, zda lze uplatnit opravný prostředek v řízení před obecnými soudy (kdy je takový návrh přípustný
a kdy nikoli), je nutno volbu mezi dosavadním převažujícím a minoritním výkladem daného ustanovení vážit velmi obezřetně, nikoli
bez zřetele k výkladu obdobných ustanovení
v jiných procesních předpisech, a to minimálně z důvodu principu vnitřní jednoty a bezrozpornosti právního systému jako celku. Pro
adresáta právní normy je významné, aby týž
právní institut měl v právu jako celku týž obsah a význam [k tomu srov. nález Ústavního
soudu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06,
N 142/46 SbNU 373, č. 142/2007 Sb. ÚS,
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
bod 59 – globální celní záruky]. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu již v rozsudku ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 81/2004-54,
č. 791/2006 Sb. NSS, vyslovil, že „[p]rávní řád,
založený na principech jednoty, racionality
a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou
nutně přináší imperativ stejného náhledu na
srovnatelné právní instituty, byť upravené
v rozdílných právních předpisech, či dokonce
odvětvích“.
[27] Mezi principy, které Ústavní soud
ve svých rozhodnutích opakovaně akcentuje, patří proto i princip předvídatelnosti
práva [srov. např. nález ze dne 12. 12. 2013,
sp. zn. III. ÚS 3221/11, N 216/71 SbNU 531,
č. 216/2013 Sb. ÚS, a nález ze dne 3. 6. 2009,
sp. zn. I. ÚS 420/09, N 131/53 SbNU 647,
č. 131/2009 Sb.]. Tento princip Ústavní soud
považuje za „jeden z podstatných předpokladů sebeurčení každého jednotlivce“. Ústavní
soud zdůrazňuje, že judikatura soudů (nalézání práva) je výkladem práva s účinky
inter partes, z povahy věci působí retrospektivně, neboť soud posuzuje (zpravidla) jednání, k němuž došlo v minulosti, přitom provádí výklad zákona, který platí „od začátku“.
Dochází-li ke změně ustáleného výkladu
zákona a jeho nahrazení výkladem novým,
dopadá na souzený případ zpravidla bezprostředně, s účinky ex tunc, a své uplatnění
nalezne – s ohledem na svou „presumptivní závaznost“, založenou na přesvědčivosti
argumentace, autoritě a kompetencích nejvyšších soudních instancí. Tato závaznost
představuje právní mechanismus sjednocování práva – (zpravidla) na všechny budoucí případy, jejichž skutkový základ spočívá
rovněž v minulosti.
[28] Podle Ústavního soudu změna judikatury „primárně s ohledem na princip rovnosti v právech (konkrétně v podobě zásady
rovného použití práva) – nesmí být svévolná
[postrádat racionální odůvodnění]“. Naopak
však nemůže „existovat žádná garance proti
změně judikatury jako takové; i když nenastane změna společenských poměrů, v právní oblasti dochází k neustálému vývoji a justiční orgány musí mít možnost, jež přímo
plyne z čl. 95 odst. 1 Ústavy, zakotvujícího
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
vázanost soudce zákonem, dosavadní, na
základě nově získaných poznatků nesprávný právní názor zvrátit, resp. překonat “,
neboť „proces ‚zkvalitňování‘ práva je jevem
prospěšným. […] Ne vždy lze ovšem takovou změnu považovat za skutečně nezbytnou, a proto Ústavní soud v této souvislosti akcentoval princip zdrženlivosti;
pravidlem by tak mělo být, že není-li zcela jasné, který z výkladů si zaslouží přednost, měla by být zachována dosavadní
judikatura“ (non liqued) (zvýrazněno rozšířeným senátem; viz citovaný nález Ústavního
soudu sp. zn. III. ÚS 3221/11, bod 30).
[29] Apel směrem k obecné justici vyslaný Ústavním soudem tak velí ctít zásadu zdrženlivosti.
[30] Podle § 104 odst. 2 s. ř. s. „[k]asační stížnost, která směřuje […] proti důvodům rozhodnutí soudu, je nepřípustná“. Jde
o normu obecnou, aplikovatelnou bez ohledu na typ žaloby či návrhu, o němž přísluší
rozhodnout soudu ve správním soudnictví
(§ 4 s. ř. s.).
[31] Z výkladu ustanovení obdobného
znění v procesních řádech České republiky
vyplývá, že v řízení před správními orgány
i civilními soudy se nepřipouští možnost
podat opravný prostředek pouze proti důvodům (uvedeným v odůvodnění) rozhodnutí;
v zásadě platí, že obranu proti důvodům rozhodnutí musí účastník spojit s napadením
i jeho výroku.
[32] Podle § 82 odst. 1 správního řádu
„[o]dvoláním
lze napadnout výrokovou
část rozhodnutí, jednotlivý výrok nebo jeho
vedlejší ustanovení. Odvolání jen proti odůvodnění rozhodnutí je nepřípustné.“ Odvolání jen proti odůvodnění rozhodnutí odvolací
orgán zamítne podle § 92 odst. 1 správního
řádu pro jeho nepřípustnost. V kontextu § 90
odst. 1 písm. c) stejného zákona, jež umožňuje odvolacímu orgánu, je-li to zapotřebí
k odstranění vad odůvodnění, změnit svým
rozhodnutím rozhodnutí správního orgánu
I. stupně v části odůvodnění, pak nezbývá, než
aby účastník napadl i výrok či jeho vedlejší
ustanovení, s jehož odůvodněním odvolatel
29
nesouhlasí. Odvolání však musí být posuzováno podle svého skutečného obsahu a je
namístě aplikovat § 82 odst. 2 větu druhou
správního řádu, tedy fikci, že se odvolatel domáhá zrušení celého rozhodnutí. K témuž výkladu dospívá i komentář ke správnímu řádu:
„Nepřípustné je odvolání jen proti odůvodnění rozhodnutí. Odvolání, které by směřovalo pouze do odůvodnění rozhodnutí, odvolací orgán zamítne podle § 92 odst. 1 pro
jeho nepřípustnost. V případě, že odvolatel
nesouhlasí pouze s odůvodněním rozhodnutí, nezbývá mu tedy než napadnout i výrok
či jeho vedlejší ustanovení, s jehož odůvodněním odvolatel nesouhlasí, neboť by mu
bylo jinak odvolání zamítnuto.“ (Jemelka, L.;
Pondělíčková, K; Bohadlo, D. Správní řád.
Komentář. 4. vyd. Praha : C. H. Beck, 2013).
[33] Obdobně podle § 109 odst. 1 věty
druhé zákona č. 280/2009 Sb., daňového
řádu, „[o]dvolání je nepřípustné, směřuje-li
jenom proti odůvodnění rozhodnutí “.
[34] Stejná právní úprava ovládá i řízení
civilní. Podle § 202 odst. 3 o. s. ř. „[o]dvolání
jen proti důvodům rozhodnutí není přípustné “. Odvoláním je možné napadnout pouze
výrok (enunciát) rozhodnutí (např. rozhodnutí Vrchního soudu v Olomouci ze dne
6. 6. 2013, čj. 9 Afs 18/2013-39. Nejvyšší správní soud však nemohl opomenout skutečnost,
že stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že se
městský soud nevypořádal s celou žalobou,
což mohlo způsobit nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku. Tato námitka stěžovatele je sama o sobě dostatečným důvodem
k věcnému přezkumu napadeného rozsudku, přičemž Nejvyšší správní soud by ji zkoumal z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.)“.
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
[18] Zde předkládací senát upozornil na
skutečnost, že v tomto případě připustil třetí senát věcný přezkum rozsudku městského
soudu, protože stěžovatel namítl nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, jedná se
tak o rozpor s právním názorem vysloveným
v citovaném rozsudku Nejvyššího správního
soudu čj. 1 Afs 57/2006-70 (viz bod [13]).
[19] Obsáhle se otázce přípustnosti kasační stížnosti podle § 104 odst. 2 s. ř. s. věnoval pátý senát ve výše citovaném rozsudku
čj. 5 Afs 42/2004-61. Podle něho nelze kasační
stížnost odmítnout jako nepřípustnou podle
§ 104 odst. 2 s. ř. s., pokud výtky stěžovatele,
jenž byl v řízení před krajským soudem procesně úspěšný, směřují proti právnímu názoru, o který se přímo opírá výrok napadeného
rozhodnutí krajského soudu (ratio decidendi). Pátý senát uvedl, že „[p]odle § 104 odst. 2
s. ř. s. ‚kasační stížnost, která směřuje jen proti výroku o nákladech řízení nebo proti důvodům rozhodnutí soudu, je nepřípustná‘. Jak
plyne z konstantní judikatury Nejvyššího
správního soudu (viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2003,
čj. 2 Ads 57/2003-48), kasační stížností směřující jen proti důvodům rozhodnutí je třeba
rozumět stížnost, která směřuje toliko proti
odůvodnění rozhodnutí soudu a nenapadá
výrok tohoto rozhodnutí.
V daném případě stěžovatel, ačkoliv
v kasační stížnosti výslovně uvádí, že napadá výše uvedený rozsudek v rozsahu, v jakém nebylo vyhověno žalobnímu návrhu
na zrušení [rozhodnutí I. stupně], dodatečného platebního výměru, je z obsahu jeho
kasačních námitek […] zřejmé, že stěžovatel
kasační stížnost nesměřuje toliko proti odůvodnění zrušujícího rozsudku, ale napadá
tu jeho část, ve které městský soud vyjádřil
závazný právní názor, kterým se bude žalovaný v dalším řízení řídit (§ 78 odst. 5
s. ř. s.).
Právním názorem, který má zavazující
účinek, nelze rozumět nic jiného než názor,
o který se přímo opírá výrok rozhodnutí (ratio decidendi). Zavazující účinek naopak
nemají právní názory soudem mimochodem vyslovené, které obvykle hlavní roz-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
hodovací důvody doprovázejí podpůrnou
argumentací. O tento případ však v projednávané věci nejde.
Obsahem závazného právního názoru
v napadeném rozsudku je právní posouzení žalobních námitek stěžovatele, […] které
městský soud neshledal opodstatněnými.
Pokud městský soud ve zrušujícím rozsudku
formuloval závazný právní názor […] stanovil tímto žalovanému pokyny k dalšímu postupu v odvolacím řízení, do kterého věc vrátil […]. Tato část rozhodnutí není tedy ničím
jiným než rozhodovacím důvodem (ratio
decidendi), a směřují-li výtky stěžovatele do
této části rozsudku, nelze kasační stížnost
odmítnout jako nepřípustnou ve smyslu
§ 104 odst. 2 s. ř. s.
Jak již tento soud judikoval [rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004,
čj. 2 Afs 7/2003-50, č. 161/2004 Sb. NSS],
je-li v kasační stížnosti uvedeno, jaké konkrétní vady v řízení či v úsudku se měl soud
dopustit a z čeho je stěžovatel dovozuje, kasační stížnost obstojí. Přitom argumentace
proti právnímu posouzení jistě musí vycházet z důvodů napadeného rozsudku; hodnotí-
-li stěžovatel v takovém případě důvody rozsudku, neznamená to, že se jedná o kasační
stížnost nepřípustnou podle § 104 odst. 2
s. ř. s.‘ “
[20] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k citovanému rozsudku čj. 5 Afs
42/2004-61 připomíná, že námitka nevyhovění žalobnímu návrhu na zrušení rozhodnutí
I. stupně (dodatečného platebního výměru)
nemůže představovat výhradu vůči absenci
výroku rozhodnutí krajského soudu; taková
kasační stížnost je podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 8. 2007, čj. 1 As 60/2006-106,
č. 1456/2008 Sb. NSS, nepřípustná. V citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu
čj. 2 Afs 7/2003-50 byla nadto kasační stížnost podána žalovaným, jehož rozhodnutí
bylo krajským soudem zrušeno pro vady
řízení; žalovaný tak nebyl v řízení před krajským soudem úspěšný, naopak byl úspěšný
s kasační stížností, neboť rozsudek krajského
27
soudu byl zrušen pro nezákonnost z důvodu
nesprávného posouzení právní otázky.
[21] Na uvedený závěr navázal pátý senát
Nejvyššího správního soudu i v citovaném
rozsudku čj. 5 Afs 48/2011-66, v němž vyslovil, že „se o nepřípustnou kasační stížnost
nejedná, pokud je v ní napadána ta část
odůvodnění zrušujícího rozsudku, ve které
správní soud vyjádřil závazný právní názor, kterým se bude žalovaný v dalším řízení řídit (§ 78 odst. 5 s. ř. s.), neboť právním
názorem, který má zavazující účinek, nelze
rozumět nic jiného než názor, o který se přímo opírá výrok rozhodnutí (ratio decidendi). Směřují-li výtky stěžovatele do této části
rozsudku, nelze kasační stížnost odmítnout
jako nepřípustnou ve smyslu § 104 odst. 2
s. ř. s.“
[22] Nutno dodat, že uvedeným rozsudkem (bod [21]) byla zamítnuta kasační
stížnost žalobce, který nebyl před krajským
soudem úspěšný; citovaný závěr byl vysloven
k námitce žalobce (stěžovatele), který zpochybňoval správnost postupu žalovaného,
jímž respektoval závazný právní názor vyslovený v předchozím zrušujícím rozsudku krajského soudu; tento právní názor stěžovatel
považoval stále za vadný, avšak měl za to, že
právě z důvodu nepřípustnosti kasační stížnosti jej napadnout nemohl. Pátý senát s odkazem na rozsudky shora v bodu [11] a [18]
však odmítl tuto námitku s tím, že tak učinit
mohl.
[23] Ve svých rozhodnutích tak čtvrtý,
druhý a první senát, rovněž i další senáty (viz
bod [14]) vyloučily dle § 104 odst. 2 s. ř. s. meritorní přezkum rozhodnutí krajského soudu
ke kasační stížnosti účastníka úspěšného v řízení před krajským soudem, pokud kasační
stížnost nenapadá spolu s odůvodněním zároveň i jeho výrok, resp. nedomáhá se jiného
výroku (např. aby místo zrušujícího výroku
byla vyslovena nicotnost) nebo nenamítá absenci dalšího výroku (např. zrušení rozhodnutí I. stupně, uložení povinnosti poskytnout
informace). Závěr usnesení o odmítnutí kasační stížnosti stojí na tom, že výrokem kasačního soudu nedojde ke změně právního
postavení stěžovatele, pakliže mu výrokem
28
krajského soudu bylo vyhověno. Naopak třetí a pátý senát shledaly přípustnou i kasační
stížnost nesměřující proti výroku rozhodnutí
(neboť ten je ve prospěch stěžovatele), pakliže napadá závazný právní názor krajského
soudu, jímž je správní orgán vázán, event.
shledá-li soud vady, k nimž přihlíží z úřední
povinnosti, např. nepřezkoumatelnost rozhodnutí (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Dotčení právní
sféry stěžovatele, byť před krajským soudem
úspěšného, dovozují ve smyslu hmotněprávním v navazujícím správním řízení.
[24] Popsaný rozpor rozšířený senát dosud neřešil. Pravomoc rozšířeného senátu je
tudíž dána.
III.2 Posouzení věci
[25] Rozšířený senát, jehož úkolem je
sjednocování judikatury, připomíná základní premisy, které je nutno brát v úvahu nejen při změně ustálené soudní interpretace
relevantního práva, ale i při sjednocování
judikatury. Pakliže v dosavadní judikatuře
lze vysledovat převažující výklad ustanovení
právního předpisu zastávaný soudy, který
lze považovat za ustálený, je nutno zvažovat,
jaké důsledky s sebou nese odklon od tohoto
výkladu a příklon k nové, popř. výjimečně již
zaujaté jiné interpretaci konkrétního ustanovení. Bez významu není, zda jde o výklad ustanovení právního předpisu hmotného práva,
či práva procesního, a jaký je okruh adresátů,
k nimž norma míří, a čím je zavazuje.
[26] Jde-li o obecný procesní regulativ
přístupu k soudu, resp. určení, zda lze uplatnit opravný prostředek v řízení před obecnými soudy (kdy je takový návrh přípustný
a kdy nikoli), je nutno volbu mezi dosavadním převažujícím a minoritním výkladem daného ustanovení vážit velmi obezřetně, nikoli
bez zřetele k výkladu obdobných ustanovení
v jiných procesních předpisech, a to minimálně z důvodu principu vnitřní jednoty a bezrozpornosti právního systému jako celku. Pro
adresáta právní normy je významné, aby týž
právní institut měl v právu jako celku týž obsah a význam [k tomu srov. nález Ústavního
soudu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06,
N 142/46 SbNU 373, č. 142/2007 Sb. ÚS,
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
bod 59 – globální celní záruky]. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu již v rozsudku ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 81/2004-54,
č. 791/2006 Sb. NSS, vyslovil, že „[p]rávní řád,
založený na principech jednoty, racionality
a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou
nutně přináší imperativ stejného náhledu na
srovnatelné právní instituty, byť upravené
v rozdílných právních předpisech, či dokonce
odvětvích“.
[27] Mezi principy, které Ústavní soud
ve svých rozhodnutích opakovaně akcentuje, patří proto i princip předvídatelnosti
práva [srov. např. nález ze dne 12. 12. 2013,
sp. zn. III. ÚS 3221/11, N 216/71 SbNU 531,
č. 216/2013 Sb. ÚS, a nález ze dne 3. 6. 2009,
sp. zn. I. ÚS 420/09, N 131/53 SbNU 647,
č. 131/2009 Sb.]. Tento princip Ústavní soud
považuje za „jeden z podstatných předpokladů sebeurčení každého jednotlivce“. Ústavní
soud zdůrazňuje, že judikatura soudů (nalézání práva) je výkladem práva s účinky
inter partes, z povahy věci působí retrospektivně, neboť soud posuzuje (zpravidla) jednání, k němuž došlo v minulosti, přitom provádí výklad zákona, který platí „od začátku“.
Dochází-li ke změně ustáleného výkladu
zákona a jeho nahrazení výkladem novým,
dopadá na souzený případ zpravidla bezprostředně, s účinky ex tunc, a své uplatnění
nalezne – s ohledem na svou „presumptivní závaznost“, založenou na přesvědčivosti
argumentace, autoritě a kompetencích nejvyšších soudních instancí. Tato závaznost
představuje právní mechanismus sjednocování práva – (zpravidla) na všechny budoucí případy, jejichž skutkový základ spočívá
rovněž v minulosti.
[28] Podle Ústavního soudu změna judikatury „primárně s ohledem na princip rovnosti v právech (konkrétně v podobě zásady
rovného použití práva) – nesmí být svévolná
[postrádat racionální odůvodnění]“. Naopak
však nemůže „existovat žádná garance proti
změně judikatury jako takové; i když nenastane změna společenských poměrů, v právní oblasti dochází k neustálému vývoji a justiční orgány musí mít možnost, jež přímo
plyne z čl. 95 odst. 1 Ústavy, zakotvujícího
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
vázanost soudce zákonem, dosavadní, na
základě nově získaných poznatků nesprávný právní názor zvrátit, resp. překonat “,
neboť „proces ‚zkvalitňování‘ práva je jevem
prospěšným. […] Ne vždy lze ovšem takovou změnu považovat za skutečně nezbytnou, a proto Ústavní soud v této souvislosti akcentoval princip zdrženlivosti;
pravidlem by tak mělo být, že není-li zcela jasné, který z výkladů si zaslouží přednost, měla by být zachována dosavadní
judikatura“ (non liqued) (zvýrazněno rozšířeným senátem; viz citovaný nález Ústavního
soudu sp. zn. III. ÚS 3221/11, bod 30).
[29] Apel směrem k obecné justici vyslaný Ústavním soudem tak velí ctít zásadu zdrženlivosti.
[30] Podle § 104 odst. 2 s. ř. s. „[k]asační stížnost, která směřuje […] proti důvodům rozhodnutí soudu, je nepřípustná“. Jde
o normu obecnou, aplikovatelnou bez ohledu na typ žaloby či návrhu, o němž přísluší
rozhodnout soudu ve správním soudnictví
(§ 4 s. ř. s.).
[31] Z výkladu ustanovení obdobného
znění v procesních řádech České republiky
vyplývá, že v řízení před správními orgány
i civilními soudy se nepřipouští možnost
podat opravný prostředek pouze proti důvodům (uvedeným v odůvodnění) rozhodnutí;
v zásadě platí, že obranu proti důvodům rozhodnutí musí účastník spojit s napadením
i jeho výroku.
[32] Podle § 82 odst. 1 správního řádu
„[o]dvoláním
lze napadnout výrokovou
část rozhodnutí, jednotlivý výrok nebo jeho
vedlejší ustanovení. Odvolání jen proti odůvodnění rozhodnutí je nepřípustné.“ Odvolání jen proti odůvodnění rozhodnutí odvolací
orgán zamítne podle § 92 odst. 1 správního
řádu pro jeho nepřípustnost. V kontextu § 90
odst. 1 písm. c) stejného zákona, jež umožňuje odvolacímu orgánu, je-li to zapotřebí
k odstranění vad odůvodnění, změnit svým
rozhodnutím rozhodnutí správního orgánu
I. stupně v části odůvodnění, pak nezbývá, než
aby účastník napadl i výrok či jeho vedlejší
ustanovení, s jehož odůvodněním odvolatel
29
nesouhlasí. Odvolání však musí být posuzováno podle svého skutečného obsahu a je
namístě aplikovat § 82 odst. 2 větu druhou
správního řádu, tedy fikci, že se odvolatel domáhá zrušení celého rozhodnutí. K témuž výkladu dospívá i komentář ke správnímu řádu:
„Nepřípustné je odvolání jen proti odůvodnění rozhodnutí. Odvolání, které by směřovalo pouze do odůvodnění rozhodnutí, odvolací orgán zamítne podle § 92 odst. 1 pro
jeho nepřípustnost. V případě, že odvolatel
nesouhlasí pouze s odůvodněním rozhodnutí, nezbývá mu tedy než napadnout i výrok
či jeho vedlejší ustanovení, s jehož odůvodněním odvolatel nesouhlasí, neboť by mu
bylo jinak odvolání zamítnuto.“ (Jemelka, L.;
Pondělíčková, K; Bohadlo, D. Správní řád.
Komentář. 4. vyd. Praha : C. H. Beck, 2013).
[33] Obdobně podle § 109 odst. 1 věty
druhé zákona č. 280/2009 Sb., daňového
řádu, „[o]dvolání je nepřípustné, směřuje-li
jenom proti odůvodnění rozhodnutí “.
[34] Stejná právní úprava ovládá i řízení
civilní. Podle § 202 odst. 3 o. s. ř. „[o]dvolání
jen proti důvodům rozhodnutí není přípustné “. Odvoláním je možné napadnout pouze
výrok (enunciát) rozhodnutí (např. rozhodnutí Vrchního soudu v Olomouci ze dne
28. 6. 1996, sp. zn. 4 Cmo 245/96). O opravu
či změnu důvodů rozhodnutí může účastník
usilovat na základě § 165 odst. 1 o. s. ř., ale to
pouze do té doby, než rozsudek nabude právní moci.
[35] Podle § 236 odst. 2 o. s. ř. „[d]ovolání jen proti důvodům rozhodnutí není přípustné “. Stejně jako kasační stížnost i dovolání směřuje proti pravomocnému rozhodnutí
soudu a dle výkladu obecně zastávaného [viz
David, L. a kol. Komentář k Zákonu občanský
soudní řád (99/1963 Sb.), Wolters Kluwer,
součást systému ASPI, stav ke dni 1. 7. 2009,
komentář k § 236] „Stejně jako v případě odvolání (§ 202 odst. 3) lze dovoláním napadnout pouze výrok rozhodnutí. Směřuje-li dovolání výhradně proti důvodům rozhodnutí
odvolacího soudu, není přípustné. O takové
dovolání jde však pouze tehdy, je-li z jeho
obsahu zřejmé, že se dovolatel nedomáhá
zrušení výroku napadeného rozhodnutí. Po-
30
kud dovolatel v souvislosti s vyjádřením nesouhlasu s důvody rozhodnutí současně požaduje, aby bylo rozhodnuto jinak, jedná
se o dovolání, jímž je napaden i výrok rozhodnutí.“ Obdobný výklad zaujímá komentář
i v souvislosti s instituty žaloby na obnovu
řízení a žaloby pro zmatečnost – § 230 o. s. ř.
vymezuje taxativně případy, kdy žalobu na
obnovu řízení i žalobu pro zmatečnost nelze
podat, ačkoli jinak by důvody podle § 228
a § 229 o. s. ř. dány byly (k tomu srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 8. 2003,
sp. zn. 26 Cdo 305/2003).
[36] Nelze přehlédnout, že § 236 odst. 1
ve spojení s § 237 o. s. ř. přípustnost dovolání výslovně omezuje na konkrétní
případy, naopak stanoví i výslovně nepřípustnost dovolání následně taxativním výčtem v § 238 o. s. ř. Nejvyšší soud
v tomto ohledu ustáleně rozlišuje objektivní a subjektivní přípustnost dovolání.
Zatímco „objektivní přípustnost dovolání
vystihuje kvalifikovanou ‚nejistotu‛ v rozhodování, přípustnost subjektivní reflektuje
stav procesní újmy, jež konečným výsledkem
sporu nastala v osobě určitého účastníka.
Tato újma se projevuje v poměření nejpříznivějšího výsledku, který odvolací soud pro
účastníka mohl založit svým rozhodnutím,
a výsledku, který svým rozhodnutím skutečně založil. Z povahy dovolání jakožto (mimořádného) opravného prostředku plyne,
že oprávnění je podat (subjektivní přípustnost) svědčí účastníku, v jehož neprospěch
toto poměření vyznívá, je-li způsobená újma
na základě dovolání odstranitelná tím, že
dovolací soud toto rozhodnutí zruší “ (takto
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 4.
2001, sp. zn. 20 Cdo 1454/99, obdobně
též rozsudek ze dne 26. 10. 2005, sp. zn.
29 Odo 327/2004, č. 45/2006 Sb. NS, nebo
usnesení téhož soudu ze dne 24. 2. 2010,
sp. zn. 29 Cdo 2133/2008). K dovolání je
proto oprávněna jen ta strana (účastník řízení), které nebylo rozhodnutím odvolacího
soudu plně vyhověno (srov. např. usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 30. 10. 1997, sp. zn.
2 Cdon 1363/96, nebo ze dne 29. 7. 1999,
sp. zn. 20 Cdo 1760/98).
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
[37] Ať již tedy jde o odvolání jako řádný
opravný prostředek, nebo o dovolání jako
opravný prostředek mimořádný, nejsou tyto
opravné prostředky přípustné, aniž by byl
napaden výrok.
[38] Žádné přesvědčivé argumenty ve
prospěch menšinového názoru nepřináší ani
srovnávací právo. Situace v jednotlivých zemích se často zásadně liší, a to v souvislosti
s národními tradicemi a domácími procesními řády. Řešení, které v této kauze zaujímá
rozšířený senát, není v rámci evropských
systémů nikterak neobvyklé (srov. např.
Francii nebo praxi Soudního dvora ve vztahu
k opravným prostředkům proti rozhodnutím
Tribunálu).
[39] Rozšířený senát tak musí reflektovat
stav, kdy v civilní judikatuře konstantním
a ve správní judikatuře převážně zastávaným
výkladem obdobných ustanovení, jakým je
§ 104 odst. 2 s. ř. s., je ten, že opravný prostředek (zvláště pak mimořádný proti pravomocnému rozhodnutí) je nepřípustný, směřuje-li
toliko proti důvodům uvedeným v odůvodnění rozhodnutí, aniž by se současně účastník domáhal změny výroku napadeného rozhodnutí, který zasáhl jeho právní sféru.
[40] Konečně rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se již v usnesení ze dne
28. 6. 1996, sp. zn. 4 Cmo 245/96). O opravu
či změnu důvodů rozhodnutí může účastník
usilovat na základě § 165 odst. 1 o. s. ř., ale to
pouze do té doby, než rozsudek nabude právní moci.
[35] Podle § 236 odst. 2 o. s. ř. „[d]ovolání jen proti důvodům rozhodnutí není přípustné “. Stejně jako kasační stížnost i dovolání směřuje proti pravomocnému rozhodnutí
soudu a dle výkladu obecně zastávaného [viz
David, L. a kol. Komentář k Zákonu občanský
soudní řád (99/1963 Sb.), Wolters Kluwer,
součást systému ASPI, stav ke dni 1. 7. 2009,
komentář k § 236] „Stejně jako v případě odvolání (§ 202 odst. 3) lze dovoláním napadnout pouze výrok rozhodnutí. Směřuje-li dovolání výhradně proti důvodům rozhodnutí
odvolacího soudu, není přípustné. O takové
dovolání jde však pouze tehdy, je-li z jeho
obsahu zřejmé, že se dovolatel nedomáhá
zrušení výroku napadeného rozhodnutí. Po-
30
kud dovolatel v souvislosti s vyjádřením nesouhlasu s důvody rozhodnutí současně požaduje, aby bylo rozhodnuto jinak, jedná
se o dovolání, jímž je napaden i výrok rozhodnutí.“ Obdobný výklad zaujímá komentář
i v souvislosti s instituty žaloby na obnovu
řízení a žaloby pro zmatečnost – § 230 o. s. ř.
vymezuje taxativně případy, kdy žalobu na
obnovu řízení i žalobu pro zmatečnost nelze
podat, ačkoli jinak by důvody podle § 228
a § 229 o. s. ř. dány byly (k tomu srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 8. 2003,
sp. zn. 26 Cdo 305/2003).
[36] Nelze přehlédnout, že § 236 odst. 1
ve spojení s § 237 o. s. ř. přípustnost dovolání výslovně omezuje na konkrétní
případy, naopak stanoví i výslovně nepřípustnost dovolání následně taxativním výčtem v § 238 o. s. ř. Nejvyšší soud
v tomto ohledu ustáleně rozlišuje objektivní a subjektivní přípustnost dovolání.
Zatímco „objektivní přípustnost dovolání
vystihuje kvalifikovanou ‚nejistotu‛ v rozhodování, přípustnost subjektivní reflektuje
stav procesní újmy, jež konečným výsledkem
sporu nastala v osobě určitého účastníka.
Tato újma se projevuje v poměření nejpříznivějšího výsledku, který odvolací soud pro
účastníka mohl založit svým rozhodnutím,
a výsledku, který svým rozhodnutím skutečně založil. Z povahy dovolání jakožto (mimořádného) opravného prostředku plyne,
že oprávnění je podat (subjektivní přípustnost) svědčí účastníku, v jehož neprospěch
toto poměření vyznívá, je-li způsobená újma
na základě dovolání odstranitelná tím, že
dovolací soud toto rozhodnutí zruší “ (takto
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 4.
2001, sp. zn. 20 Cdo 1454/99, obdobně
též rozsudek ze dne 26. 10. 2005, sp. zn.
29 Odo 327/2004, č. 45/2006 Sb. NS, nebo
usnesení téhož soudu ze dne 24. 2. 2010,
sp. zn. 29 Cdo 2133/2008). K dovolání je
proto oprávněna jen ta strana (účastník řízení), které nebylo rozhodnutím odvolacího
soudu plně vyhověno (srov. např. usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 30. 10. 1997, sp. zn.
2 Cdon 1363/96, nebo ze dne 29. 7. 1999,
sp. zn. 20 Cdo 1760/98).
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
[37] Ať již tedy jde o odvolání jako řádný
opravný prostředek, nebo o dovolání jako
opravný prostředek mimořádný, nejsou tyto
opravné prostředky přípustné, aniž by byl
napaden výrok.
[38] Žádné přesvědčivé argumenty ve
prospěch menšinového názoru nepřináší ani
srovnávací právo. Situace v jednotlivých zemích se často zásadně liší, a to v souvislosti
s národními tradicemi a domácími procesními řády. Řešení, které v této kauze zaujímá
rozšířený senát, není v rámci evropských
systémů nikterak neobvyklé (srov. např.
Francii nebo praxi Soudního dvora ve vztahu
k opravným prostředkům proti rozhodnutím
Tribunálu).
[39] Rozšířený senát tak musí reflektovat
stav, kdy v civilní judikatuře konstantním
a ve správní judikatuře převážně zastávaným
výkladem obdobných ustanovení, jakým je
§ 104 odst. 2 s. ř. s., je ten, že opravný prostředek (zvláště pak mimořádný proti pravomocnému rozhodnutí) je nepřípustný, směřuje-li
toliko proti důvodům uvedeným v odůvodnění rozhodnutí, aniž by se současně účastník domáhal změny výroku napadeného rozhodnutí, který zasáhl jeho právní sféru.
[40] Konečně rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se již v usnesení ze dne
1. 6. 2010, čj. 7 Afs 1/2007-64, č. 2116/2010
Sb. NSS, zabýval zevrubně postupem soudu, jakým v jednotlivých krocích dle § 102
a § 104 s. ř. s. zkoumá přípustnost kasační
stížnosti. Ve vztahu k § 104 odst. 2 s. ř. s. sice
řešil toliko otázku, za jakých podmínek je nepřípustná kasační stížnost jen proti výroku
o nákladech řízení, nicméně podle vyslovených závěrů testem přípustnosti kasační stížnosti dle § 104 s. ř. s. musí projít každé rozhodnutí krajského soudu napadené kasační
stížností, a není-li nepřípustná podle § 104
odst. 1 a 3 s. ř. s., „[v]dalším kroku pak soud
zjišťuje, zda se kasační stížnost týká výroku napadeného rozhodnutí o věci samé,
nebo též akcesorického výroku o nákladech
řízení, event. pouze (jen) právě naposledy
uvedeného výroku. Nejvyšší správní soud
musí rovněž ověřit, zda kasační stížnost nesměřuje jen proti důvodům rozhodnutí sou-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
du, což je z hlediska § 104 odst. 2 s. ř. s. rovněž nepřípustné. Projde-li kasační stížnost
tímto testem přípustnosti, tj. zjistí-li se, že
směřuje proti výroku rozhodnutí o věci
samé (nejde o případ kasační stížnosti směřující jen proti výroku o nákladech řízení
nebo proti důvodům rozhodnutí krajského
soudu), pak se přezkum přípustnosti posunuje do další fáze (§ 104 odst. 4 s. ř. s.)“ (bod
[24]).
[41] Z rozporné judikatury Nejvyššího
správního soudu však vyplývá, že dopad zvoleného výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s. do „právního postavení stěžovatele“ je zvažován buď
z hlediska procesního (úspěchu ve věci před
krajským soudem), nebo věcného (konečného výsledku ve sporné věci).
[42] Stěžejní argument převažující judikatury spočívá v tom, že stěžovatel, kterému
bylo výrokem soudu vyhověno, má procesní možnost k ochraně svých práv (nebyl-li
úspěšný ve všech žalobních bodech) v dalším
průběhu správního (příp. následně i soudního) řízení; není tudíž nutné připouštět v případě takového stěžovatele kasační stížnost
coby mimořádný opravný prostředek (např.
usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
1. 6. 2010, čj. 7 Afs 1/2007-64, č. 2116/2010
Sb. NSS, zabýval zevrubně postupem soudu, jakým v jednotlivých krocích dle § 102
a § 104 s. ř. s. zkoumá přípustnost kasační
stížnosti. Ve vztahu k § 104 odst. 2 s. ř. s. sice
řešil toliko otázku, za jakých podmínek je nepřípustná kasační stížnost jen proti výroku
o nákladech řízení, nicméně podle vyslovených závěrů testem přípustnosti kasační stížnosti dle § 104 s. ř. s. musí projít každé rozhodnutí krajského soudu napadené kasační
stížností, a není-li nepřípustná podle § 104
odst. 1 a 3 s. ř. s., „[v]dalším kroku pak soud
zjišťuje, zda se kasační stížnost týká výroku napadeného rozhodnutí o věci samé,
nebo též akcesorického výroku o nákladech
řízení, event. pouze (jen) právě naposledy
uvedeného výroku. Nejvyšší správní soud
musí rovněž ověřit, zda kasační stížnost nesměřuje jen proti důvodům rozhodnutí sou-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
du, což je z hlediska § 104 odst. 2 s. ř. s. rovněž nepřípustné. Projde-li kasační stížnost
tímto testem přípustnosti, tj. zjistí-li se, že
směřuje proti výroku rozhodnutí o věci
samé (nejde o případ kasační stížnosti směřující jen proti výroku o nákladech řízení
nebo proti důvodům rozhodnutí krajského
soudu), pak se přezkum přípustnosti posunuje do další fáze (§ 104 odst. 4 s. ř. s.)“ (bod
[24]).
[41] Z rozporné judikatury Nejvyššího
správního soudu však vyplývá, že dopad zvoleného výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s. do „právního postavení stěžovatele“ je zvažován buď
z hlediska procesního (úspěchu ve věci před
krajským soudem), nebo věcného (konečného výsledku ve sporné věci).
[42] Stěžejní argument převažující judikatury spočívá v tom, že stěžovatel, kterému
bylo výrokem soudu vyhověno, má procesní možnost k ochraně svých práv (nebyl-li
úspěšný ve všech žalobních bodech) v dalším
průběhu správního (příp. následně i soudního) řízení; není tudíž nutné připouštět v případě takového stěžovatele kasační stížnost
coby mimořádný opravný prostředek (např.
usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 6. 2007, čj. 1 Afs 144/2006-50, rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7.
2007, čj. 1 Afs 57/2006-70 a další). Při zohlednění povahy kasačního řízení jako krajního
prostředku ochrany práv pak musí být z logiky věci z tohoto přezkumu vyloučeny případy, kdy by i případný úspěch v řízení o kasační stížnosti nemohl vést ke změně v právním
postavení stěžovatele.
[43] Senáty, které se odchýlily od převažujícího výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s., uvedly
v podstatě tři okruhy situací, kdy je kasační
stížnost i úspěšného stěžovatele proti důvodům rozhodnutí krajského soudu přípustná:
27. 6. 2007, čj. 1 Afs 144/2006-50, rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7.
2007, čj. 1 Afs 57/2006-70 a další). Při zohlednění povahy kasačního řízení jako krajního
prostředku ochrany práv pak musí být z logiky věci z tohoto přezkumu vyloučeny případy, kdy by i případný úspěch v řízení o kasační stížnosti nemohl vést ke změně v právním
postavení stěžovatele.
[43] Senáty, které se odchýlily od převažujícího výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s., uvedly
v podstatě tři okruhy situací, kdy je kasační
stížnost i úspěšného stěžovatele proti důvodům rozhodnutí krajského soudu přípustná:
1. Nesprávný závazný právní názor soudu by
mohl mít důsledky do stěžovatelova právního postavení (citovaný rozsudek Nejvyššího
správního soudu čj. 3 Ads 33/2012-30) z důvodu vázanosti správního orgánu právním
názorem soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.) v následujícím správním řízení. 2. Rozsudek soudu
je nepřezkoumatelný (citovaný rozsudek Nej-
31
vyššího správního soudu čj. 3 Ads 20/2013-19),
resp. dostatečným důvodem věcného přezkumu jsou důvody, k nimž soud přihlíží
z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.).
1. Nesprávný závazný právní názor soudu by
mohl mít důsledky do stěžovatelova právního postavení (citovaný rozsudek Nejvyššího
správního soudu čj. 3 Ads 33/2012-30) z důvodu vázanosti správního orgánu právním
názorem soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.) v následujícím správním řízení. 2. Rozsudek soudu
je nepřezkoumatelný (citovaný rozsudek Nej-
31
vyššího správního soudu čj. 3 Ads 20/2013-19),
resp. dostatečným důvodem věcného přezkumu jsou důvody, k nimž soud přihlíží
z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.).
3. Směřují-li výtky stěžovatele do rozhodovacího důvodu (ratio decidendi), kdy stěžovatel tvrdí, že kasační stížnost směřuje jen do
rozsahu, v jakém nebylo vyhověno jeho žalobě
(citované rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 5 Afs 42/2004-61 a čj. 5 Afs 48/2011-66).
[44] Rozšířený senát s vědomím apelu
Ústavního soudu (viz bod [28] shora) a principů předně vymezených neshledal důvod
pro překonání dosud zastávaného a převažujícího výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s.
[45] Přípustnost kasační stížnosti stanoví § 102 s. ř. s. Kasační stížnost je opravným
prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, jímž se účastník řízení,
z něhož toto rozhodnutí vzešlo, nebo osoba
zúčastněná na řízení domáhá zrušení soudního rozhodnutí. Kasační stížnost je přípustná
proti každému takovému rozhodnutí, není-li
dále stanoveno jinak.
[46] Domáhá-li se stěžovatel kasace
rozsudku, mohlo by být výsledkem řízení
o kasační stížnosti zrušení rozsudku, který
však byl vydán v jeho prospěch. Takový postup však odporuje konstrukci subsidiarity
mimořádných opravných prostředků i důvodů kasační stížnosti, které jsou uvedeny
v § 103 odst. 1 s. ř. s. Těmito důvody jsou
především tvrzené vady stížností napadeného rozhodnutí krajského soudu či soudního řízení nebo vady postupu správního
orgánu spolu s nesprávným hodnocením
tohoto postupu krajským soudem. Stěžovatel by musel uplatňovat výhrady proti pro
něj příznivému výroku rozhodnutí, což
není v souladu s kontradiktorním charakterem soudního řízení. Takový postup by
mohl mít smysl pouze tehdy, pokud by procesně úspěšný účastník usiloval o doplnění či revizi důvodů, ze kterých mu krajský
soud vyhověl. To však neumožňuje § 104
odst. 2 s. ř. s., podle kterého je nepřípustná též kasační stížnost směřující jen proti
důvodům rozhodnutí soudu (k tomu srov.
32
citované usnesení Nejvyššího správního
soudu čj. 8 As 90/2012-56).
[47] Účastník řízení má procesní možnost k ochraně svých práv v dalším průběhu
správního (příp. následně i soudního) řízení.
Nebude mu tudíž znemožněno uplatnit jeho
základní právo na soudní ochranu [článek 36
Listiny základních práv a svobod (dále jen
„Listina“)]. Jestliže krajský soud vyslovil ve
zrušujícím rozsudku právní názor, kterým je
správní orgán vázán (a neshledal jím žalobní
námitku důvodnou), znamená to, že správní
orgán v navazujícím řízení nemůže posouzení této otázky změnit (vyjma případů, kdy dojde ke změně skutkového či právního stavu).
Neznamená to však, že by žalobce nemohl
takové posouzení znovu napadnout v žalobě
proti novému správnímu rozhodnutí a následně i v kasační stížnosti proti novému
rozhodnutí krajského soudu. Není tak vyloučena možnost v kasačním řízení přezkoumat
právní názor krajského soudu (opakovaně)
vyslovený v neprospěch žalobce. Nadto vlivem případné změny skutkového a právního
stavu může dojít i ke změně dříve vysloveného právního názoru (může tak odpadnout
i důvod, pro který by úspěšný žalobce proti
rozhodnutí krajského soudu dříve brojil).
[48] V případě zrušení rozhodnutí správního orgánu krajským soudem podává kasační stížnost zpravidla správní orgán. Je pravda,
že jím podaná kasační stížnost napadá právní
závěr soudu, který vedl ke zrušení jeho rozhodnutí, nikoli důvody, v nichž mu dal soud
za pravdu (tj. nesměřuje proti skutkovému či
právnímu závěru, který naopak žalobce v žalobě napadal, ale úspěšný v této části nebyl).
Bude-li však rozhodnutí krajského soudu nepřezkoumatelné, bylo-li řízení před soudem
zmatečné [§ 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.] nebo
bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé,
jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné, není Nejvyšší správní
soud vázán důvody kasační stížnosti (§ 109
odst. 4 s. ř. s.). Vady, k nimž kasační soud přihlíží z moci úřední, tak lze odstranit i touto
cestou. Ostatně na tyto vady může soud upo-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
zornit i žalobce, který má právo se ke kasační
stížnosti vyjádřit.
[49] Ke kasační stížnosti žalovaného
podané proti rozsudku, kterým bylo jeho
rozhodnutí zrušeno, lze i závazný právní názor krajského soudu korigovat, jak vyslovil
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs
15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS, podle něhož „[z]ruší-li správně krajský soud rozhodnutí správního orgánu, ale výrok rozsudku
stojí na nesprávných důvodech, Nejvyšší
správní soud v kasačním řízení rozsudek
krajského soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení [§ 110 odst. 1 s. ř. s.]. Obstojí-li však
důvody v podstatné míře, Nejvyšší správní
soud kasační stížnost zamítne a nesprávné
důvody nahradí svými. Pro správní orgán je
pak závazný právní názor krajského soudu
korigovaný právním názorem Nejvyššího
správního soudu.“
[50] Jediným důvodem, který by opodstatnil přípustnost kasační stížnosti ve smyslu opačných závěrů, které však v judikatuře nepřevažují, je ekonomie řízení, šetření
práv účastníka řízení určitým zrychlením
řízení, a to v případech, kdy proti zrušujícímu rozsudku nepodal kasační stížnost žalovaný správní orgán. Nejde však o důvod
dostatečně legitimní k zásahu do ustáleného
a převažujícího výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s.,
jak je obecně chápán. Jedná se o institut „nepřípustnosti opravného prostředku proti
důvodům rozhodnutí “, který je doktrinálně
jednoznačně vykládán ve stejném významu
napříč právními odvětvími.
[51] Judikatura Nejvyššího správního
soudu se sice vyvíjí směrem, že výjimky z přezkumu či různé „procesní tvrdosti “ vykládá
restriktivně a aplikuje zákon tak, aby účastníkům řízení nebyla odepřena soudní ochrana
v případech, kdy se to jeví nespravedlivé či
neefektivní (připouští například přezkum
usnesení o neosvobození od soudních poplatků a neustanovení advokáta, kdy se nepochybně jedná také o situaci, kdy by se mohl
domoci soudní ochrany i později – v rámci
přezkumu konečného rozhodnutí soudu),
nicméně takový postup ve prospěch účastní-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
ků musí mít alespoň nějaký rozumný základ
ve znění zákona a být v souladu s jeho účelem. Současně se nesmí bezdůvodně střetávat
s obecně zastávanými postupy a ustálenými
výklady napříč procesními předpisy.
[52] Lze sice uznat, že převážně zastávaný
a rozšířeným senátem potvrzený názor tzv.
nutí žalobce, aby si „obešel celé kolečko“ znovu a čekal, až rozhodne správní orgán. Poté
žalobce půjde opět ke krajskému soudu (s vědomím, že soudní řízení pravděpodobně absolvuje bez naděje na úspěch toliko z důvodu, že chce později podat kasační stížnost)
a teprve následně se dočká verdiktu Nejvyššího správního soudu, ačkoliv určitá základní
právní otázka, např. prekluze práva, správná
právní kvalifikace deliktu nebo viny mohla
být postavena najisto ještě dříve, než bude
o věci znovu rozhodovat správní orgán.
[53] Na druhou stranu nelze vycházet
z toho, že každá kauza musí být alespoň jednou rozhodnuta nejvyšším soudem v dané
justiční soustavě, ani z apriorní nedůvěry
v krajské soudy, jejichž právní názor musí
pokaždé aprobovat Nejvyšší správní soud
proto, aby na něj bylo možno nahlížet jako na
„správný “. Takový náhled by byl v rozporu již
se samotnou povahou kasační stížnosti, která
je mimořádným opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu. Ostatně v mnoha věcech postačí účastníkům, že ve výsledku před správním orgánem
uspějí, tedy rozhodnutí správního orgánu
bude zrušeno, byť neuspějí ze všech důvodů,
které původně v žalobě vytýkali.
[54] Správní rozhodnutí, která podléhají
soudnímu přezkumu, tvoří širokou škálu výkonu veřejné správy. Od předmětu správního
řízení či jiného zákonem daného postupu se
odvíjí i rozsah skutkových a právních otázek,
které jsou v řízení řešeny a k nimž správní
orgány a následně i soudy, při přezkoumání
jejich rozhodnutí, vyslovují závazný právní
názor. Je-li předmětem správního řízení vyvození postihu za přestupek, je nesporně
i rozsah soudního přezkumu, vymezený žalobními body (napadení skutkových a právních závěrů správního orgánu a vad řízení),
rozdílný od žaloby směřující proti stavební-
33
jednotlivých
mu povolení pro stavbu dálničního úseku
nebo od návrhu na zrušení opatření obecné
povahy (např. územního plánu) apod. Rozsudek krajského soudu se tak nevyslovuje vždy
jen k jedné, pro výsledné postavení účastníka
řízení rozhodné právní otázce, nezavazuje
správní orgán jen jedním závazným právním názorem, ale mnohdy zavazuje správní
orgán výkladem více relevantních ustanovení právní úpravy, jak hmotněprávních, tak
procesních, týkajících se dané věci. K zásahu
do hmotných práv žalobce může pak vést
až nové rozhodnutí správního orgánu vystavěné i na kombinaci či kumulaci závazných
právních výkladů
institutů,
učiněných soudem, mají-li oporu v dostatečných skutkových zjištěních.
[55] Připuštění kasační stížnosti proti
závaznému právnímu názoru (jednomu či
více) by v některých případech nezkrátilo
cestu k nalezení výsledného řešení dané věci,
nýbrž by mohlo celou věc ještě pozdržet. Žalobce nemusí být úspěšný v řízení o kasační
stížnosti, případně by byla řešena Nejvyšším
správním soudem otázka, která by v následném řízení před správním orgánem vůbec
nemusela být relevantní z důvodu změny
skutkového stavu či právní úpravy. Nejvyšší
správní soud by také mohl rozhodnout v neprospěch žalobce, pokud by dospěl k názoru,
že rozhodnutí správního orgánu vůbec nemělo být zrušeno nebo že byla žaloba nepřípustná. Nadto, pakliže platí, že správní orgán
je povinen, vázán pravomocným zrušujícím
rozsudkem krajského soudu, ve věci znovu
rozhodnout ve stanovených lhůtách (není-li
kasační stížnosti odkladný účinek přiznán),
vedl by opačný, minoritní výklad i k početnímu nárůstu problému spjatého s pluralitou
konkurujících si správních rozhodnutí (tzv.
„oživlé mrtvoly“).
[56] Při výkladu určitého pravidla chování musí soud vždy zohlednit také jeho smysl
a účel. Smyslem a účelem dané právní úpravy je nesporně také zabránit situacím, kdy
je žalobci správním soudem zcela vyhověno
a žalobce by se domáhal přezkumu právních
názorů či dokonce formulací a konkrétních
vyjádření uvedených v odůvodnění napade-
34
ného rozhodnutí, ačkoliv by jejich korekce
či změna nemohla žádným způsobem zasáhnout do právního postavení žalobce. Rozšířený senát tak musí konstatovat, že zásah do
právní sféry žalobce je zásadně vždy způsoben jen výrokem rozhodnutí; jiný výklad by
představoval cestu k právní nejistotě účastníků, v jaké fázi soudního procesu mohou mimořádný opravný prostředek využít, a k rozkolísanosti judikatury (viz bod [22]). Kasační
stížnost by byli nuceni podávat v situaci, kdy
rozhodnutí správního orgánu bylo k jejich žalobě krajským soudem pravomocně zrušeno,
např. pro vady řízení či nepřezkoumatelnost,
a to proti závaznému právnímu názoru soudu, třebas i dílčímu, který ani nemusí předurčit výsledek správního řízení při změně skutkového či právního stavu (viz shora).
[57] Navíc při absenci vymezení pojmu
„závazný právní názor“ či „rozhodovací důvod “ by museli ve své argumentaci v kasační
stížnosti napadat „důvody rozsudku“, nesklouznout však k „polemice s jeho odůvodněním“, rozlišit „zavazující právní názory“
od právních názorů „mimochodem vyslovených “. Výklad těchto pojmů, ze své povahy
velmi obecných a neurčitých, a aplikace na
daný konkrétní obsah kasační stížnosti by
následně musel posoudit kasační soud. Případná nejednotná rozhodovací praxe by rozhodně nepřispěla k právní jistotě účastníků.
Rozšířený senát ostatně shledal problematičnost rozlišování mezi tzv. „nosným důvodem
rozhodnutí “ a tzv. „obiter dictum“ již v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8.
2008, čj. 7 Afs 54/2007-62, č. 1742/2009 Sb. NSS.
[58] Rozšířený senát považuje za rozporné
s postuláty právní jistoty, pokud by se samotný koncept přípustnosti kasační stížnosti stal
neurčitým, případ od případu posuzovaným
institutem. Přípustnost kasační stížnosti by
ve standardních případech měla být otázkou
rutinní, v podstatě mechanickou. Pouze v případech zcela výjimečných, neobvyklých, je
přípustnost kasační stížnosti předmětem větší
pozornosti účastníků a konec konců i Nejvyššího správního soudu samotného. Není ostatně náhodou, že ve standardních rozsudcích
se Nejvyšší správní soud k přípustnosti nijak
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
zvlášť nevyslovuje, neboť přípustnost je otázkou zpravidla snadnou, s níž netřeba ztrácet
v odůvodnění čas. Tím se přípustnost liší od
jiných institutů, jako je např. nepřijatelnost
kasační stížnosti, které naopak dávají Nejvyššímu správnímu soudu uvážení při selekci kauz.
Minoritní názor by nynější situaci zcela obrátil, posouzení přípustnosti kasační stížnosti by
se stalo ve zcela standardních případech „vědou o sobě“. Stěžovatel by nikdy předem nevěděl, zda je jeho kasační stížnost přípustná,
tedy polemizující s „důvody rozsudku“ či „zavazujícími právní názory“. Zdánlivé „dobro“,
které by minoritní názor potencionálním stěžovatelům přinesl, je tak nepřiměřené nejistotě tím způsobené a transakčním nákladům
s touto nejistotou spjatými.
[59] Jestliže krajský soud nevyhověl některým námitkám žalobce, které se však zásadním způsobem dotýkají otázky, jež je podstatná pro následné rozhodnutí správního
orgánu, a rozhodnutí zrušil z jiných důvodů
(např. jako v předkládané věci, kdy důvodem
zrušení rozhodnutí správního orgánu je jen
výše trestu), může se jevit odepření přezkumu právního názoru krajského soudu vysloveného ke kvalifikaci postihovaného jednání
nepřiměřeným formalismem, jenž negativně
zasahuje do právní jistoty žalobce. Zákonodárce však takovou situaci při formulaci procesních ustanovení zákona nevzal v úvahu,
stejně jako jiná specifika správního soudnictví, např. ve věcech důchodového pojištění,
sociálního zabezpečení, popř. správního trestání. Proto rozšířený senát nemůže dospět
k takovému výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s., který
odporuje konstantním výkladům obdobných
ustanovení v jiných procesních předpisech,
v dosavadní převážně zastávané judikatuře
správních soudů, zcela se míjí s převažujícím
chápáním smyslu tohoto ustanovení adresáty
této normy, a zakládá naopak velkou míru nejistoty při své aplikaci.
Odlišné stanovisko soudců
JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Karla Šimky
a JUDr. Jaroslava Vlašína k výroku I.
a k odůvodnění
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
[1] Rozšířenému senátu byla pátým senátem předložena podle § 17 odst. 1 s. ř. s. k posouzení otázka, zda lze s ohledem na § 104
odst. 2 s. ř. s. považovat za nepřípustnou
kasační stížnost podanou účastníkem, který
byl v řízení před krajským soudem procesně
úspěšný, a fakticky tudíž nenapadá výrok rozhodnutí krajského soudu, ale pouze některé
závěry vyslovené v jeho odůvodnění, případně za jakých podmínek je taková kasační stížnost přípustná.
[2] Výrokem I. rozšířený senát stanovil
názor, že kasační stížnost podaná účastníkem, který byl v řízení před krajským soudem úspěšný a který nenamítá, že měl krajský soud ve věci výrokem rozhodnout jinak,
je podle § 104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná.
[3] Máme za to, že tento názor není správný. V dalším se budeme pod bodem I. zabývat
pozitivní odpovědí na předloženou otázku
a poté pod bodem II. konkrétními důvody,
proč právní názor většiny nesdílíme.
I.
[4] Úvodem této části nejprve provedeme
přehled relevantních ustanovení procesních
předpisů historických i současných a v souvislosti s tím definujeme podstatu problému.
Poté rozebereme příslušná ustanovení soudního řádu správního upravující důsledky zrušujícího rozsudku krajského soudu vydaného
v řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí
a nakonec budeme analyzovat úpravu přípustnosti kasační stížnosti a učiníme závěr
o předložené otázce.
I.a)
[5] Podle § 78 odst. 1 s. ř. s. „ [j]e-li žaloba
důvodná, zruší soud napadené rozhodnutí
pro nezákonnost nebo pro vady řízení “. Podle § 78 odst. 5 s. ř. s. „[p]rávním názorem,
který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku
nebo rozsudku vyslovujícím nicotnost, je
v dalším řízení správní orgán vázán“.
[6] Tato ustanovení navazují na předchozí
úpravy procesu ve správním soudnictví obsažené v občanském soudním řádu. Obdobné
znění měl již původní § 249 odst. 1 o. s. ř.,
obsažený v části čtvrté o přezkoumání roz-
35
hodnutí jiných orgánů (řízení o opravných
prostředcích proti nepravomocným rozhodnutím orgánů státní správy), podle něhož
soud usnesením „přezkoumávané rozhodnutí buď potvrdí, nebo zruší“. V § 249 odst. 3
o. s. ř. pak bylo uvedeno, že „[z]ruší-li soud
rozhodnutí orgánu, je orgán vázán právním názorem soudu“.
[7] Občanský soudní řád byl s účinností ode dne 1. 1. 1992 novelizován zákonem
č. 519/1991 Sb., kterým se mění a doplňuje
občanský soudní řád a notářský řád, jímž byla
právní úprava správního soudnictví přesunuta do části páté a současně jím byl obnoven
institut správní žaloby proti pravomocným
rozhodnutím. Otázka formy výroku a závaznosti právního názoru byla řešena v § 250j
odst. 2 o. s. ř., podle něhož „[d]ojde-li soud
k závěru, že správní rozhodnutí posoudilo věc po právní stránce nesprávně nebo že
zjištění skutkového stavu, z kterého vycházelo správní rozhodnutí, je v rozporu s obsahem spisů nebo že zjištění skutkového stavu je nedostačující k posouzení věci, zruší
rozsudkem napadené rozhodnutí správního orgánu a podle okolností i rozhodnutí
správního orgánu prvého stupně a vrátí věc
žalovanému správnímu orgánu k dalšímu
řízení. Soud zruší napadená rozhodnutí
i tehdy, ukáže-li se až při jednání, že jsou nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost nebo
nedostatek důvodů“, a v § 250j odst. 3 o. s. ř.,
podle něhož jsou správní orgány „vázány
právním názorem soudu“.
[8] V řízení o opravném prostředku zůstala v zásadě původní úprava. Podle § 250q
odst. 2 o. s. ř. „[o] opravném prostředku rozhodne soud rozsudkem, kterým přezkoumávané rozhodnutí buď potvrdí, nebo je
zruší a vrátí k dalšímu řízení “, přičemž
podle § 250r o. s. ř. „[z]ruší-li soud rozhodnutí správního orgánu, je správní orgán při
novém projednání vázán právním názorem
soudu“.
[9] K tomu jen podotýkáme, že řízení
o opravném prostředku proti rozhodnutím
správních orgánů připouštělo po celou dobu
své existence proti rozhodnutí krajského
soudu ve věcech důchodového zabezpeče-
36
ní odvolání (§ 250 odst. 2 o. s. ř. a po novele
§ 250s odst. 2 o. s. ř.) a s účinností od 1. 1.
1992 i dovolání, v řízení o žalobách naopak
nebyly připuštěny žádné opravné prostředky
(§ 250j odst. 4 o. s. ř.).
[10] V soudním řádu správním bylo řízení před správními soudy sjednoceno do
jednoho typu řízení o žalobě, v němž jsou
přezkoumávána pravomocná rozhodnutí orgánů veřejné správy, zároveň byl v procesním
předpise koncipován nový a v českém právním řádu dosud neznámý mimořádný opravný prostředek – kasační stížnost. Přípustnost
kasační stížnosti byla v § 102 s. ř. s. vymezena
velmi obecně, zákonodárce zde v podstatě
zakotvil jen základní pravidlo, že napadnout
lze každé pravomocné rozhodnutí krajského
soudu, pokud zákon nestanoví jinak, přičemž
stěžovatel se musí domáhat zrušení takového rozhodnutí.
[11] Podrobněji se zákonodárce věnoval
pouze problému na opačném pólu, tj. nepřípustnosti kasační stížnosti. V § 104 odst. 2 s. ř. s.
mimo jiné stanovil, že „[k]asační stížnost,
která směřuje jen proti výroku o nákladech
řízení nebo proti důvodům rozhodnutí soudu, je nepřípustná “.
[12] Výklad pojmu „důvody rozhodnutí “ a ujasnění vztahu výrokové části
rozsudku a závazného právního názoru
jsou tedy dle našeho názoru klíčem pro
posouzení projednávané věci.
[13] K tomu je nutno předeslat, že tyto
otázky neřeší správní soudy poprvé, neboť obsahově stejnou úpravu měl § 202 odst. 2 o. s. ř.,
který se uplatňoval v době, kdy bylo řízení
před správními soudy obsaženo ve zmiňované části čtvrté a později páté občanského
soudního řádu. Již tehdy bylo stanoveno, že
„[o]dvolání jen proti důvodům rozhodnutí
není přípustné “. K věci judikoval a posléze
vydal i sjednocující stanovisko bývalý Nejvyšší soud ČSSR, těmto otázkám se věnovaly
i dobové komentáře k občanskému soudnímu řádu. Než bude možno učinit si úsudek
o použitelnosti dřívějších náhledů na věc i za
současné právní úpravy, bude třeba podívat
se na právní účinky zrušujícího rozsudku
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
krajského soudu vydaného v řízení o žalobě
podle nyní platných právních předpisů.
I.b)
[14] Jak bylo již uvedeno výše, ve správním soudnictví jsou v současné době přezkoumávána pouze pravomocná rozhodnutí
správních orgánů, tj. taková, která již zasáhla do práv nebo povinností fyzických nebo
právnických osob [srov. § 65 odst. 1 v návaznosti na § 70 písm. a) s. ř. s. a § 73 odst. 1
a 2 správního řádu]. Správní soud tedy svým
rozsudkem již ani zčásti neparticipuje na
rozhodnutí o věci samé (s výjimkou věcí přestupkových a správních deliktů), jako tomu
bylo v řízení o opravném prostředku, jež
mělo do 1. 1. 1992, a ve věcech důchodových
i později, smíšený charakter, může ale správnímu orgánu (zjistí-li nezákonnost či vady řízení) jeho rozhodnutí zrušit a závazně určit,
jak má určitou otázku právně posoudit, případně jak má dále v řízení postupovat.
[15] Výrok rozsudku správního soudu
tak má až na výjimky pouze procesní charakter (žaloba se zamítá nebo se rozhodnutí
zrušuje), důsledek zrušujícího výroku je primárně také procesní, znamená jen tolik, že
správní řízení, které bylo již jednou pravomocně skončeno, musí pokračovat či
být vedeno znovu a ve věci musí být vydáno nové rozhodnutí (pro tento okamžik
lze pominout otázku, v jakém procesním režimu správní orgán dále postupuje).
[16] Právní předpis k formulaci petitu
žaloby, jehož výsledkem je výrok soudního
rozhodnutí, v § 71 odst. 1 písm. f) s. ř. s. nic
neříká, nevztahuje se na něj dokonce ani
zásada koncentrace řízení upravená v § 71
odst. 2 s. ř. s. Podle § 65 odst. 1 a 3 s. ř. s. se
však lze domáhat jen zrušení rozhodnutí,
popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nebo
moderace rozhodnutí ve věcech správních
deliktů. O svých právech a povinnostech se
tedy žalobce ze samotného výroku rozsudku
(s výjimkou moderačního výroku) ještě nic
nedozví a tento výrok také žádný dopad do
jeho hmotných práv často ani nemá (např. je-
-li zrušeno rozhodnutí o zamítnutí žádosti).
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
[17] To, co ve svém důsledku zasáhne
nebo může zasáhnout do hmotných práv
žalobce, totiž není samotný výrok rozsudku
soudu, ale právní názor, který soud ve
věci vysloví. Proto také soudní řád správní
jako podmínku žalobní legitimace požaduje
v § 65 odst. 1 s. ř. s. žalobní tvrzení o zkrácení
na právech úkonem správního orgánu, jímž
se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují
jeho práva nebo povinnosti (rozuměj tvrzení o zkrácení na hmotných právech),
proto také klade v § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
takový důraz na vymezení žalobních bodů,
z nichž musí být patrno, z jakých skutkových
a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky správního rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné, a proto je také v § 75 odst. 2
s. ř. s. ohraničen rozsah přezkumu uplatněnými žalobními body a ze stejného důvodu je
v § 71 odst. 2 s. ř. s. formulována zásada koncentrace řízení.
[18] Vše slouží jedinému cíli, aby měl
soud řádně vymezen prostor, v němž se při
své přezkumné činnosti pohybuje, a aby
mohl v případě zjištění nezákonnosti svůj názor, jak odstranit zásah do žalobcových práv,
co nejexaktněji formulovat. Jen právní názor vyslovený ve zrušujícím rozsudku je
totiž podle § 78 odst. 5 s. ř. s. pro nové
rozhodnutí správního orgánu závazný.
Tento právní názor soudu ovšem již podle zažité praxe není formálně součástí výroku rozsudku, ale je obsažen v jeho odůvodnění. Tím
se rozsudek vydaný ve správním soudnictví
liší od rozsudku v občanském soudním řízení, kde jsou hmotná práva a povinnosti účastníků upravena přímo jeho výrokem.
[19] Tato koncepce má svůj původ v minulosti, a poprvé tak bylo výslovně judikováno
usnesením Nejvyššího soudu SSR ze dne 29.
3. Směřují-li výtky stěžovatele do rozhodovacího důvodu (ratio decidendi), kdy stěžovatel tvrdí, že kasační stížnost směřuje jen do
rozsahu, v jakém nebylo vyhověno jeho žalobě
(citované rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 5 Afs 42/2004-61 a čj. 5 Afs 48/2011-66).
[44] Rozšířený senát s vědomím apelu
Ústavního soudu (viz bod [28] shora) a principů předně vymezených neshledal důvod
pro překonání dosud zastávaného a převažujícího výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s.
[45] Přípustnost kasační stížnosti stanoví § 102 s. ř. s. Kasační stížnost je opravným
prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, jímž se účastník řízení,
z něhož toto rozhodnutí vzešlo, nebo osoba
zúčastněná na řízení domáhá zrušení soudního rozhodnutí. Kasační stížnost je přípustná
proti každému takovému rozhodnutí, není-li
dále stanoveno jinak.
[46] Domáhá-li se stěžovatel kasace
rozsudku, mohlo by být výsledkem řízení
o kasační stížnosti zrušení rozsudku, který
však byl vydán v jeho prospěch. Takový postup však odporuje konstrukci subsidiarity
mimořádných opravných prostředků i důvodů kasační stížnosti, které jsou uvedeny
v § 103 odst. 1 s. ř. s. Těmito důvody jsou
především tvrzené vady stížností napadeného rozhodnutí krajského soudu či soudního řízení nebo vady postupu správního
orgánu spolu s nesprávným hodnocením
tohoto postupu krajským soudem. Stěžovatel by musel uplatňovat výhrady proti pro
něj příznivému výroku rozhodnutí, což
není v souladu s kontradiktorním charakterem soudního řízení. Takový postup by
mohl mít smysl pouze tehdy, pokud by procesně úspěšný účastník usiloval o doplnění či revizi důvodů, ze kterých mu krajský
soud vyhověl. To však neumožňuje § 104
odst. 2 s. ř. s., podle kterého je nepřípustná též kasační stížnost směřující jen proti
důvodům rozhodnutí soudu (k tomu srov.
32
citované usnesení Nejvyššího správního
soudu čj. 8 As 90/2012-56).
[47] Účastník řízení má procesní možnost k ochraně svých práv v dalším průběhu
správního (příp. následně i soudního) řízení.
Nebude mu tudíž znemožněno uplatnit jeho
základní právo na soudní ochranu [článek 36
Listiny základních práv a svobod (dále jen
„Listina“)]. Jestliže krajský soud vyslovil ve
zrušujícím rozsudku právní názor, kterým je
správní orgán vázán (a neshledal jím žalobní
námitku důvodnou), znamená to, že správní
orgán v navazujícím řízení nemůže posouzení této otázky změnit (vyjma případů, kdy dojde ke změně skutkového či právního stavu).
Neznamená to však, že by žalobce nemohl
takové posouzení znovu napadnout v žalobě
proti novému správnímu rozhodnutí a následně i v kasační stížnosti proti novému
rozhodnutí krajského soudu. Není tak vyloučena možnost v kasačním řízení přezkoumat
právní názor krajského soudu (opakovaně)
vyslovený v neprospěch žalobce. Nadto vlivem případné změny skutkového a právního
stavu může dojít i ke změně dříve vysloveného právního názoru (může tak odpadnout
i důvod, pro který by úspěšný žalobce proti
rozhodnutí krajského soudu dříve brojil).
[48] V případě zrušení rozhodnutí správního orgánu krajským soudem podává kasační stížnost zpravidla správní orgán. Je pravda,
že jím podaná kasační stížnost napadá právní
závěr soudu, který vedl ke zrušení jeho rozhodnutí, nikoli důvody, v nichž mu dal soud
za pravdu (tj. nesměřuje proti skutkovému či
právnímu závěru, který naopak žalobce v žalobě napadal, ale úspěšný v této části nebyl).
Bude-li však rozhodnutí krajského soudu nepřezkoumatelné, bylo-li řízení před soudem
zmatečné [§ 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.] nebo
bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé,
jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné, není Nejvyšší správní
soud vázán důvody kasační stížnosti (§ 109
odst. 4 s. ř. s.). Vady, k nimž kasační soud přihlíží z moci úřední, tak lze odstranit i touto
cestou. Ostatně na tyto vady může soud upo-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
zornit i žalobce, který má právo se ke kasační
stížnosti vyjádřit.
[49] Ke kasační stížnosti žalovaného
podané proti rozsudku, kterým bylo jeho
rozhodnutí zrušeno, lze i závazný právní názor krajského soudu korigovat, jak vyslovil
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs
15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS, podle něhož „[z]ruší-li správně krajský soud rozhodnutí správního orgánu, ale výrok rozsudku
stojí na nesprávných důvodech, Nejvyšší
správní soud v kasačním řízení rozsudek
krajského soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení [§ 110 odst. 1 s. ř. s.]. Obstojí-li však
důvody v podstatné míře, Nejvyšší správní
soud kasační stížnost zamítne a nesprávné
důvody nahradí svými. Pro správní orgán je
pak závazný právní názor krajského soudu
korigovaný právním názorem Nejvyššího
správního soudu.“
[50] Jediným důvodem, který by opodstatnil přípustnost kasační stížnosti ve smyslu opačných závěrů, které však v judikatuře nepřevažují, je ekonomie řízení, šetření
práv účastníka řízení určitým zrychlením
řízení, a to v případech, kdy proti zrušujícímu rozsudku nepodal kasační stížnost žalovaný správní orgán. Nejde však o důvod
dostatečně legitimní k zásahu do ustáleného
a převažujícího výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s.,
jak je obecně chápán. Jedná se o institut „nepřípustnosti opravného prostředku proti
důvodům rozhodnutí “, který je doktrinálně
jednoznačně vykládán ve stejném významu
napříč právními odvětvími.
[51] Judikatura Nejvyššího správního
soudu se sice vyvíjí směrem, že výjimky z přezkumu či různé „procesní tvrdosti “ vykládá
restriktivně a aplikuje zákon tak, aby účastníkům řízení nebyla odepřena soudní ochrana
v případech, kdy se to jeví nespravedlivé či
neefektivní (připouští například přezkum
usnesení o neosvobození od soudních poplatků a neustanovení advokáta, kdy se nepochybně jedná také o situaci, kdy by se mohl
domoci soudní ochrany i později – v rámci
přezkumu konečného rozhodnutí soudu),
nicméně takový postup ve prospěch účastní-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
ků musí mít alespoň nějaký rozumný základ
ve znění zákona a být v souladu s jeho účelem. Současně se nesmí bezdůvodně střetávat
s obecně zastávanými postupy a ustálenými
výklady napříč procesními předpisy.
[52] Lze sice uznat, že převážně zastávaný
a rozšířeným senátem potvrzený názor tzv.
nutí žalobce, aby si „obešel celé kolečko“ znovu a čekal, až rozhodne správní orgán. Poté
žalobce půjde opět ke krajskému soudu (s vědomím, že soudní řízení pravděpodobně absolvuje bez naděje na úspěch toliko z důvodu, že chce později podat kasační stížnost)
a teprve následně se dočká verdiktu Nejvyššího správního soudu, ačkoliv určitá základní
právní otázka, např. prekluze práva, správná
právní kvalifikace deliktu nebo viny mohla
být postavena najisto ještě dříve, než bude
o věci znovu rozhodovat správní orgán.
[53] Na druhou stranu nelze vycházet
z toho, že každá kauza musí být alespoň jednou rozhodnuta nejvyšším soudem v dané
justiční soustavě, ani z apriorní nedůvěry
v krajské soudy, jejichž právní názor musí
pokaždé aprobovat Nejvyšší správní soud
proto, aby na něj bylo možno nahlížet jako na
„správný “. Takový náhled by byl v rozporu již
se samotnou povahou kasační stížnosti, která
je mimořádným opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu. Ostatně v mnoha věcech postačí účastníkům, že ve výsledku před správním orgánem
uspějí, tedy rozhodnutí správního orgánu
bude zrušeno, byť neuspějí ze všech důvodů,
které původně v žalobě vytýkali.
[54] Správní rozhodnutí, která podléhají
soudnímu přezkumu, tvoří širokou škálu výkonu veřejné správy. Od předmětu správního
řízení či jiného zákonem daného postupu se
odvíjí i rozsah skutkových a právních otázek,
které jsou v řízení řešeny a k nimž správní
orgány a následně i soudy, při přezkoumání
jejich rozhodnutí, vyslovují závazný právní
názor. Je-li předmětem správního řízení vyvození postihu za přestupek, je nesporně
i rozsah soudního přezkumu, vymezený žalobními body (napadení skutkových a právních závěrů správního orgánu a vad řízení),
rozdílný od žaloby směřující proti stavební-
33
jednotlivých
mu povolení pro stavbu dálničního úseku
nebo od návrhu na zrušení opatření obecné
povahy (např. územního plánu) apod. Rozsudek krajského soudu se tak nevyslovuje vždy
jen k jedné, pro výsledné postavení účastníka
řízení rozhodné právní otázce, nezavazuje
správní orgán jen jedním závazným právním názorem, ale mnohdy zavazuje správní
orgán výkladem více relevantních ustanovení právní úpravy, jak hmotněprávních, tak
procesních, týkajících se dané věci. K zásahu
do hmotných práv žalobce může pak vést
až nové rozhodnutí správního orgánu vystavěné i na kombinaci či kumulaci závazných
právních výkladů
institutů,
učiněných soudem, mají-li oporu v dostatečných skutkových zjištěních.
[55] Připuštění kasační stížnosti proti
závaznému právnímu názoru (jednomu či
více) by v některých případech nezkrátilo
cestu k nalezení výsledného řešení dané věci,
nýbrž by mohlo celou věc ještě pozdržet. Žalobce nemusí být úspěšný v řízení o kasační
stížnosti, případně by byla řešena Nejvyšším
správním soudem otázka, která by v následném řízení před správním orgánem vůbec
nemusela být relevantní z důvodu změny
skutkového stavu či právní úpravy. Nejvyšší
správní soud by také mohl rozhodnout v neprospěch žalobce, pokud by dospěl k názoru,
že rozhodnutí správního orgánu vůbec nemělo být zrušeno nebo že byla žaloba nepřípustná. Nadto, pakliže platí, že správní orgán
je povinen, vázán pravomocným zrušujícím
rozsudkem krajského soudu, ve věci znovu
rozhodnout ve stanovených lhůtách (není-li
kasační stížnosti odkladný účinek přiznán),
vedl by opačný, minoritní výklad i k početnímu nárůstu problému spjatého s pluralitou
konkurujících si správních rozhodnutí (tzv.
„oživlé mrtvoly“).
[56] Při výkladu určitého pravidla chování musí soud vždy zohlednit také jeho smysl
a účel. Smyslem a účelem dané právní úpravy je nesporně také zabránit situacím, kdy
je žalobci správním soudem zcela vyhověno
a žalobce by se domáhal přezkumu právních
názorů či dokonce formulací a konkrétních
vyjádření uvedených v odůvodnění napade-
34
ného rozhodnutí, ačkoliv by jejich korekce
či změna nemohla žádným způsobem zasáhnout do právního postavení žalobce. Rozšířený senát tak musí konstatovat, že zásah do
právní sféry žalobce je zásadně vždy způsoben jen výrokem rozhodnutí; jiný výklad by
představoval cestu k právní nejistotě účastníků, v jaké fázi soudního procesu mohou mimořádný opravný prostředek využít, a k rozkolísanosti judikatury (viz bod [22]). Kasační
stížnost by byli nuceni podávat v situaci, kdy
rozhodnutí správního orgánu bylo k jejich žalobě krajským soudem pravomocně zrušeno,
např. pro vady řízení či nepřezkoumatelnost,
a to proti závaznému právnímu názoru soudu, třebas i dílčímu, který ani nemusí předurčit výsledek správního řízení při změně skutkového či právního stavu (viz shora).
[57] Navíc při absenci vymezení pojmu
„závazný právní názor“ či „rozhodovací důvod “ by museli ve své argumentaci v kasační
stížnosti napadat „důvody rozsudku“, nesklouznout však k „polemice s jeho odůvodněním“, rozlišit „zavazující právní názory“
od právních názorů „mimochodem vyslovených “. Výklad těchto pojmů, ze své povahy
velmi obecných a neurčitých, a aplikace na
daný konkrétní obsah kasační stížnosti by
následně musel posoudit kasační soud. Případná nejednotná rozhodovací praxe by rozhodně nepřispěla k právní jistotě účastníků.
Rozšířený senát ostatně shledal problematičnost rozlišování mezi tzv. „nosným důvodem
rozhodnutí “ a tzv. „obiter dictum“ již v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8.
2008, čj. 7 Afs 54/2007-62, č. 1742/2009 Sb. NSS.
[58] Rozšířený senát považuje za rozporné
s postuláty právní jistoty, pokud by se samotný koncept přípustnosti kasační stížnosti stal
neurčitým, případ od případu posuzovaným
institutem. Přípustnost kasační stížnosti by
ve standardních případech měla být otázkou
rutinní, v podstatě mechanickou. Pouze v případech zcela výjimečných, neobvyklých, je
přípustnost kasační stížnosti předmětem větší
pozornosti účastníků a konec konců i Nejvyššího správního soudu samotného. Není ostatně náhodou, že ve standardních rozsudcích
se Nejvyšší správní soud k přípustnosti nijak
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
zvlášť nevyslovuje, neboť přípustnost je otázkou zpravidla snadnou, s níž netřeba ztrácet
v odůvodnění čas. Tím se přípustnost liší od
jiných institutů, jako je např. nepřijatelnost
kasační stížnosti, které naopak dávají Nejvyššímu správnímu soudu uvážení při selekci kauz.
Minoritní názor by nynější situaci zcela obrátil, posouzení přípustnosti kasační stížnosti by
se stalo ve zcela standardních případech „vědou o sobě“. Stěžovatel by nikdy předem nevěděl, zda je jeho kasační stížnost přípustná,
tedy polemizující s „důvody rozsudku“ či „zavazujícími právní názory“. Zdánlivé „dobro“,
které by minoritní názor potencionálním stěžovatelům přinesl, je tak nepřiměřené nejistotě tím způsobené a transakčním nákladům
s touto nejistotou spjatými.
[59] Jestliže krajský soud nevyhověl některým námitkám žalobce, které se však zásadním způsobem dotýkají otázky, jež je podstatná pro následné rozhodnutí správního
orgánu, a rozhodnutí zrušil z jiných důvodů
(např. jako v předkládané věci, kdy důvodem
zrušení rozhodnutí správního orgánu je jen
výše trestu), může se jevit odepření přezkumu právního názoru krajského soudu vysloveného ke kvalifikaci postihovaného jednání
nepřiměřeným formalismem, jenž negativně
zasahuje do právní jistoty žalobce. Zákonodárce však takovou situaci při formulaci procesních ustanovení zákona nevzal v úvahu,
stejně jako jiná specifika správního soudnictví, např. ve věcech důchodového pojištění,
sociálního zabezpečení, popř. správního trestání. Proto rozšířený senát nemůže dospět
k takovému výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s., který
odporuje konstantním výkladům obdobných
ustanovení v jiných procesních předpisech,
v dosavadní převážně zastávané judikatuře
správních soudů, zcela se míjí s převažujícím
chápáním smyslu tohoto ustanovení adresáty
této normy, a zakládá naopak velkou míru nejistoty při své aplikaci.
Odlišné stanovisko soudců
JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Karla Šimky
a JUDr. Jaroslava Vlašína k výroku I.
a k odůvodnění
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
[1] Rozšířenému senátu byla pátým senátem předložena podle § 17 odst. 1 s. ř. s. k posouzení otázka, zda lze s ohledem na § 104
odst. 2 s. ř. s. považovat za nepřípustnou
kasační stížnost podanou účastníkem, který
byl v řízení před krajským soudem procesně
úspěšný, a fakticky tudíž nenapadá výrok rozhodnutí krajského soudu, ale pouze některé
závěry vyslovené v jeho odůvodnění, případně za jakých podmínek je taková kasační stížnost přípustná.
[2] Výrokem I. rozšířený senát stanovil
názor, že kasační stížnost podaná účastníkem, který byl v řízení před krajským soudem úspěšný a který nenamítá, že měl krajský soud ve věci výrokem rozhodnout jinak,
je podle § 104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná.
[3] Máme za to, že tento názor není správný. V dalším se budeme pod bodem I. zabývat
pozitivní odpovědí na předloženou otázku
a poté pod bodem II. konkrétními důvody,
proč právní názor většiny nesdílíme.
I.
[4] Úvodem této části nejprve provedeme
přehled relevantních ustanovení procesních
předpisů historických i současných a v souvislosti s tím definujeme podstatu problému.
Poté rozebereme příslušná ustanovení soudního řádu správního upravující důsledky zrušujícího rozsudku krajského soudu vydaného
v řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí
a nakonec budeme analyzovat úpravu přípustnosti kasační stížnosti a učiníme závěr
o předložené otázce.
I.a)
[5] Podle § 78 odst. 1 s. ř. s. „ [j]e-li žaloba
důvodná, zruší soud napadené rozhodnutí
pro nezákonnost nebo pro vady řízení “. Podle § 78 odst. 5 s. ř. s. „[p]rávním názorem,
který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku
nebo rozsudku vyslovujícím nicotnost, je
v dalším řízení správní orgán vázán“.
[6] Tato ustanovení navazují na předchozí
úpravy procesu ve správním soudnictví obsažené v občanském soudním řádu. Obdobné
znění měl již původní § 249 odst. 1 o. s. ř.,
obsažený v části čtvrté o přezkoumání roz-
35
hodnutí jiných orgánů (řízení o opravných
prostředcích proti nepravomocným rozhodnutím orgánů státní správy), podle něhož
soud usnesením „přezkoumávané rozhodnutí buď potvrdí, nebo zruší“. V § 249 odst. 3
o. s. ř. pak bylo uvedeno, že „[z]ruší-li soud
rozhodnutí orgánu, je orgán vázán právním názorem soudu“.
[7] Občanský soudní řád byl s účinností ode dne 1. 1. 1992 novelizován zákonem
č. 519/1991 Sb., kterým se mění a doplňuje
občanský soudní řád a notářský řád, jímž byla
právní úprava správního soudnictví přesunuta do části páté a současně jím byl obnoven
institut správní žaloby proti pravomocným
rozhodnutím. Otázka formy výroku a závaznosti právního názoru byla řešena v § 250j
odst. 2 o. s. ř., podle něhož „[d]ojde-li soud
k závěru, že správní rozhodnutí posoudilo věc po právní stránce nesprávně nebo že
zjištění skutkového stavu, z kterého vycházelo správní rozhodnutí, je v rozporu s obsahem spisů nebo že zjištění skutkového stavu je nedostačující k posouzení věci, zruší
rozsudkem napadené rozhodnutí správního orgánu a podle okolností i rozhodnutí
správního orgánu prvého stupně a vrátí věc
žalovanému správnímu orgánu k dalšímu
řízení. Soud zruší napadená rozhodnutí
i tehdy, ukáže-li se až při jednání, že jsou nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost nebo
nedostatek důvodů“, a v § 250j odst. 3 o. s. ř.,
podle něhož jsou správní orgány „vázány
právním názorem soudu“.
[8] V řízení o opravném prostředku zůstala v zásadě původní úprava. Podle § 250q
odst. 2 o. s. ř. „[o] opravném prostředku rozhodne soud rozsudkem, kterým přezkoumávané rozhodnutí buď potvrdí, nebo je
zruší a vrátí k dalšímu řízení “, přičemž
podle § 250r o. s. ř. „[z]ruší-li soud rozhodnutí správního orgánu, je správní orgán při
novém projednání vázán právním názorem
soudu“.
[9] K tomu jen podotýkáme, že řízení
o opravném prostředku proti rozhodnutím
správních orgánů připouštělo po celou dobu
své existence proti rozhodnutí krajského
soudu ve věcech důchodového zabezpeče-
36
ní odvolání (§ 250 odst. 2 o. s. ř. a po novele
§ 250s odst. 2 o. s. ř.) a s účinností od 1. 1.
1992 i dovolání, v řízení o žalobách naopak
nebyly připuštěny žádné opravné prostředky
(§ 250j odst. 4 o. s. ř.).
[10] V soudním řádu správním bylo řízení před správními soudy sjednoceno do
jednoho typu řízení o žalobě, v němž jsou
přezkoumávána pravomocná rozhodnutí orgánů veřejné správy, zároveň byl v procesním
předpise koncipován nový a v českém právním řádu dosud neznámý mimořádný opravný prostředek – kasační stížnost. Přípustnost
kasační stížnosti byla v § 102 s. ř. s. vymezena
velmi obecně, zákonodárce zde v podstatě
zakotvil jen základní pravidlo, že napadnout
lze každé pravomocné rozhodnutí krajského
soudu, pokud zákon nestanoví jinak, přičemž
stěžovatel se musí domáhat zrušení takového rozhodnutí.
[11] Podrobněji se zákonodárce věnoval
pouze problému na opačném pólu, tj. nepřípustnosti kasační stížnosti. V § 104 odst. 2 s. ř. s.
mimo jiné stanovil, že „[k]asační stížnost,
která směřuje jen proti výroku o nákladech
řízení nebo proti důvodům rozhodnutí soudu, je nepřípustná “.
[12] Výklad pojmu „důvody rozhodnutí “ a ujasnění vztahu výrokové části
rozsudku a závazného právního názoru
jsou tedy dle našeho názoru klíčem pro
posouzení projednávané věci.
[13] K tomu je nutno předeslat, že tyto
otázky neřeší správní soudy poprvé, neboť obsahově stejnou úpravu měl § 202 odst. 2 o. s. ř.,
který se uplatňoval v době, kdy bylo řízení
před správními soudy obsaženo ve zmiňované části čtvrté a později páté občanského
soudního řádu. Již tehdy bylo stanoveno, že
„[o]dvolání jen proti důvodům rozhodnutí
není přípustné “. K věci judikoval a posléze
vydal i sjednocující stanovisko bývalý Nejvyšší soud ČSSR, těmto otázkám se věnovaly
i dobové komentáře k občanskému soudnímu řádu. Než bude možno učinit si úsudek
o použitelnosti dřívějších náhledů na věc i za
současné právní úpravy, bude třeba podívat
se na právní účinky zrušujícího rozsudku
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
krajského soudu vydaného v řízení o žalobě
podle nyní platných právních předpisů.
I.b)
[14] Jak bylo již uvedeno výše, ve správním soudnictví jsou v současné době přezkoumávána pouze pravomocná rozhodnutí
správních orgánů, tj. taková, která již zasáhla do práv nebo povinností fyzických nebo
právnických osob [srov. § 65 odst. 1 v návaznosti na § 70 písm. a) s. ř. s. a § 73 odst. 1
a 2 správního řádu]. Správní soud tedy svým
rozsudkem již ani zčásti neparticipuje na
rozhodnutí o věci samé (s výjimkou věcí přestupkových a správních deliktů), jako tomu
bylo v řízení o opravném prostředku, jež
mělo do 1. 1. 1992, a ve věcech důchodových
i později, smíšený charakter, může ale správnímu orgánu (zjistí-li nezákonnost či vady řízení) jeho rozhodnutí zrušit a závazně určit,
jak má určitou otázku právně posoudit, případně jak má dále v řízení postupovat.
[15] Výrok rozsudku správního soudu
tak má až na výjimky pouze procesní charakter (žaloba se zamítá nebo se rozhodnutí
zrušuje), důsledek zrušujícího výroku je primárně také procesní, znamená jen tolik, že
správní řízení, které bylo již jednou pravomocně skončeno, musí pokračovat či
být vedeno znovu a ve věci musí být vydáno nové rozhodnutí (pro tento okamžik
lze pominout otázku, v jakém procesním režimu správní orgán dále postupuje).
[16] Právní předpis k formulaci petitu
žaloby, jehož výsledkem je výrok soudního
rozhodnutí, v § 71 odst. 1 písm. f) s. ř. s. nic
neříká, nevztahuje se na něj dokonce ani
zásada koncentrace řízení upravená v § 71
odst. 2 s. ř. s. Podle § 65 odst. 1 a 3 s. ř. s. se
však lze domáhat jen zrušení rozhodnutí,
popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nebo
moderace rozhodnutí ve věcech správních
deliktů. O svých právech a povinnostech se
tedy žalobce ze samotného výroku rozsudku
(s výjimkou moderačního výroku) ještě nic
nedozví a tento výrok také žádný dopad do
jeho hmotných práv často ani nemá (např. je-
-li zrušeno rozhodnutí o zamítnutí žádosti).
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
[17] To, co ve svém důsledku zasáhne
nebo může zasáhnout do hmotných práv
žalobce, totiž není samotný výrok rozsudku
soudu, ale právní názor, který soud ve
věci vysloví. Proto také soudní řád správní
jako podmínku žalobní legitimace požaduje
v § 65 odst. 1 s. ř. s. žalobní tvrzení o zkrácení
na právech úkonem správního orgánu, jímž
se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují
jeho práva nebo povinnosti (rozuměj tvrzení o zkrácení na hmotných právech),
proto také klade v § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
takový důraz na vymezení žalobních bodů,
z nichž musí být patrno, z jakých skutkových
a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky správního rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné, a proto je také v § 75 odst. 2
s. ř. s. ohraničen rozsah přezkumu uplatněnými žalobními body a ze stejného důvodu je
v § 71 odst. 2 s. ř. s. formulována zásada koncentrace řízení.
[18] Vše slouží jedinému cíli, aby měl
soud řádně vymezen prostor, v němž se při
své přezkumné činnosti pohybuje, a aby
mohl v případě zjištění nezákonnosti svůj názor, jak odstranit zásah do žalobcových práv,
co nejexaktněji formulovat. Jen právní názor vyslovený ve zrušujícím rozsudku je
totiž podle § 78 odst. 5 s. ř. s. pro nové
rozhodnutí správního orgánu závazný.
Tento právní názor soudu ovšem již podle zažité praxe není formálně součástí výroku rozsudku, ale je obsažen v jeho odůvodnění. Tím
se rozsudek vydaný ve správním soudnictví
liší od rozsudku v občanském soudním řízení, kde jsou hmotná práva a povinnosti účastníků upravena přímo jeho výrokem.
[19] Tato koncepce má svůj původ v minulosti, a poprvé tak bylo výslovně judikováno
usnesením Nejvyššího soudu SSR ze dne 29.
10. 1970 ve věci sp. zn. 5 Co 215/70. V tomto
rozhodnutí bylo v rámci výkladu § 248 odst. 1
a § 249 odst. 3 o. s. ř. stanoveno, že soud svým
usnesením rozhodnutí orgánu sociálního
zabezpečení potvrdí nebo zruší. Ve výroku
zrušovacího usnesení však nemá tomuto orgánu ukládat, jaký má mít obsah vydané rozhodnutí, právní názor, závazný
pro orgán sociálního zabezpečení, má
37
uvést pouze v důvodech svého usnesení
(pozn. do 31. 12. 1991 rozhodovaly soudy ve
správním soudnictví jen usnesením).
[20] Zde považujeme za potřebné poznamenat, že soudní řád správní v § 78 odst. 1
a 5 ani nikde jinde nestanoví, ve které části
zrušujícího rozsudku má soud svůj právní
názor uvést. Pokud by jej správní soudy umisťovaly do výroku, žádný problém by nebylo třeba řešit. Zdá se však, že v tomto bodu
i současná soudní praxe uvedenou starou judikaturu respektuje a o případné změně ani
za účinnosti nového procesního předpisu
neuvažuje. Výjimku z pravidla tak představuje pouze rozhodování rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu, který formuluje
závazný právní názor přímo ve výroku svých
usnesení, činí tak ovšem pro rozhodování tříčlenných senátů, nikoliv pro správní orgány.
I.c)
[21] Vrátíme-li se zpět k hlavnímu tématu, je otázkou, spojuje-li § 104 odst. 2 s. ř. s.
nepřípustnost kasační stížnosti s napadením
jen důvodů rozhodnutí, zda se tím míní celé
odůvodnění rozsudku, či pouze ta jeho část,
která nemá přímý vztah k jeho výroku a k závaznému právnímu názoru s ním spojenému. V této souvislosti lze poukázat na dvě již
avizovaná rozhodnutí Nejvyššího soudu ČSR
a stanovisko Nejvyššího soudu ČSSR k § 202
odst. 2 o. s. ř. z doby, kdy toto ustanovení bylo
aplikovatelné i v přezkumném řízení soudním.
[22] Ve stanovisku Nejvyššího soudu
ČSSR ze dne 2. 8. 1971, sp. zn. Cpjf 19/71,
uveřejněném ve Sbírce soudních rozhodnutí
a stanovisek pod č. 68/71, civ., s. 237, a přijatém k výkladu některých ustanovení předpisů o sociálním zabezpečení, se k § 249 odst. 3
o. s. ř. a k § 250 o. s. ř. uvádí, že právním názorem není celé odůvodnění rozhodnutí vyššího orgánu, nýbrž pouze ta část odůvodnění,
která je přímo ve vztahu k řešení konkrétní
právní věci a v důsledku toho i ke zrušení
původního rozhodnutí. V návaznosti na to
se pak Nejvyšší soud ČSSR ztotožnil s právním názorem Nejvyššího soudu ČSR ve věci
sp. zn. Co 273/70, že odvolání není přípust-
38
né proti té části odůvodnění, která se úpravy přezkoumávaného nároku netýká.
[23] Ze stejných premis pak vyšel Nejvyšší soud ČSR také ve svém usnesení ze dne
10. 1970 ve věci sp. zn. 5 Co 215/70. V tomto
rozhodnutí bylo v rámci výkladu § 248 odst. 1
a § 249 odst. 3 o. s. ř. stanoveno, že soud svým
usnesením rozhodnutí orgánu sociálního
zabezpečení potvrdí nebo zruší. Ve výroku
zrušovacího usnesení však nemá tomuto orgánu ukládat, jaký má mít obsah vydané rozhodnutí, právní názor, závazný
pro orgán sociálního zabezpečení, má
37
uvést pouze v důvodech svého usnesení
(pozn. do 31. 12. 1991 rozhodovaly soudy ve
správním soudnictví jen usnesením).
[20] Zde považujeme za potřebné poznamenat, že soudní řád správní v § 78 odst. 1
a 5 ani nikde jinde nestanoví, ve které části
zrušujícího rozsudku má soud svůj právní
názor uvést. Pokud by jej správní soudy umisťovaly do výroku, žádný problém by nebylo třeba řešit. Zdá se však, že v tomto bodu
i současná soudní praxe uvedenou starou judikaturu respektuje a o případné změně ani
za účinnosti nového procesního předpisu
neuvažuje. Výjimku z pravidla tak představuje pouze rozhodování rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu, který formuluje
závazný právní názor přímo ve výroku svých
usnesení, činí tak ovšem pro rozhodování tříčlenných senátů, nikoliv pro správní orgány.
I.c)
[21] Vrátíme-li se zpět k hlavnímu tématu, je otázkou, spojuje-li § 104 odst. 2 s. ř. s.
nepřípustnost kasační stížnosti s napadením
jen důvodů rozhodnutí, zda se tím míní celé
odůvodnění rozsudku, či pouze ta jeho část,
která nemá přímý vztah k jeho výroku a k závaznému právnímu názoru s ním spojenému. V této souvislosti lze poukázat na dvě již
avizovaná rozhodnutí Nejvyššího soudu ČSR
a stanovisko Nejvyššího soudu ČSSR k § 202
odst. 2 o. s. ř. z doby, kdy toto ustanovení bylo
aplikovatelné i v přezkumném řízení soudním.
[22] Ve stanovisku Nejvyššího soudu
ČSSR ze dne 2. 8. 1971, sp. zn. Cpjf 19/71,
uveřejněném ve Sbírce soudních rozhodnutí
a stanovisek pod č. 68/71, civ., s. 237, a přijatém k výkladu některých ustanovení předpisů o sociálním zabezpečení, se k § 249 odst. 3
o. s. ř. a k § 250 o. s. ř. uvádí, že právním názorem není celé odůvodnění rozhodnutí vyššího orgánu, nýbrž pouze ta část odůvodnění,
která je přímo ve vztahu k řešení konkrétní
právní věci a v důsledku toho i ke zrušení
původního rozhodnutí. V návaznosti na to
se pak Nejvyšší soud ČSSR ztotožnil s právním názorem Nejvyššího soudu ČSR ve věci
sp. zn. Co 273/70, že odvolání není přípust-
38
né proti té části odůvodnění, která se úpravy přezkoumávaného nároku netýká.
[23] Ze stejných premis pak vyšel Nejvyšší soud ČSR také ve svém usnesení ze dne
8. 5. 1971, sp. zn. 6 Co 45/71, v němž odmítl odvolání podané Úřadem důchodového
zabezpečení s odůvodněním, že napadeným
usnesením krajského soudu nebylo vyhověno
opravnému prostředku a přezkoumávané rozhodnutí bylo potvrzeno, takže orgán sociál-
ního zabezpečení není v tomto případě
vázán právním názorem soudu, který
byl v tomto usnesení vysloven ohledně dalšího zápočtu doby zaměstnání navrhovatelky.
Odvolání tak směřuje pouze proti důvodům rozhodnutí.
[24] Je tedy zřejmé, že dřívější judikatura
poté, co nejprve stabilizovala strukturu rozhodnutí ve správním soudnictví, neztotožňovala důvody rozhodnutí ve smyslu § 202 odst. 2
o. s. ř. s celým odůvodněním a mezi důvody
a závazným právním názorem při aplikaci
tohoto ustanovení rozlišovala. Z uvedených
rozhodnutí pak vycházely i dobové komentáře, např. Handl, V.; Rubeš, J. Občanský soudní
řád, komentář, ii. díl. Praha : Panorama, 1985,
k části čtvrté, k § 250, s. 172, nebo Rubeš, J.;
Winterová, A. Občanský soudní řád a předpisy souvisící. 4. vyd. Praha : Linde, 1992, k části
páté, k § 250q, s. 275.
[25] Tato praxe trvala po celou dobu existence institutu opravného prostředku proti
rozhodnutí správního orgánu a přenesla se,
jak na to bylo poukázáno též v usnesení o postoupení věci, s ohledem na prakticky totožné znění § 104 odst. 2 s. ř. s. i totožnou podstatu věci popsanou v předchozích částech
odlišného stanoviska, do rozhodovací činnosti některých senátů Nejvyššího správního
soudu v řízení o kasační stížnosti.
[26] K rozebíranému problému musíme
dále upozornit, že za účinnosti soudního
řádu správního se vztahem výroku a závazného právního názoru obsaženého v odůvodnění zrušujícího rozsudku zabýval z jiného
pohledu i Nejvyšší správní soud, a to dokonce v rámci rozhodovací činnosti rozšířeného
senátu. Ve výše citovaném usnesení Nejvyšší-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
ho správního soudu čj. 8 Afs 15/2007-75 vyslovil rozšířený senát právní větu, podle níž
„[z]ruší-li správně krajský soud rozhodnutí
správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí
na nesprávných důvodech, Nejvyšší správní
soud v kasačním řízení rozsudek krajského
soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení
[§ 110 odst. 1 s. ř. s.]. Obstojí-li však důvody
v podstatné míře, Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody
nahradí svými. Pro správní orgán je pak závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu.“
[27] Nejvyšší správní soud zde tedy dal
při úvahách o důvodnosti podané kasační
stížnosti přednost obsahu závazného právního názoru vysloveného v napadeném rozsudku krajského soudu před formou jeho
výroku a dovodil, že za důvodnou lze považovat kasační stížnost i tehdy, je-li výrok krajského soudu formálně správný, ale závazný právní názor, který jej provází, je
nesprávný. Svým způsobem tu reflektoval
stejnou skutečnost jako citovaná stará judikatura nejvyšších soudů, tedy to, že o právech
a povinnostech účastníků rozhoduje v občanském soudním řízení v prvním stupni
soud jen výrokem svého rozhodnutí, zatímco
správní soud v důsledku historické tradice
rozhoduje výrokem jen procesně, a závazný
právní názor, který má nebo může mít dopad
do hmotných práv účastníků, umisťuje až do
odůvodnění.
[28] Pro dokreslení lze k tomuto problému poukázat i na zahraniční právní úpravy
z oblasti správního soudnictví, především
úpravu polskou a rakouskou, které jsou té
české nejbližší.
[29] Podle čl. 173 odst. 1 soudního řádu
správního Polské republiky musí mít kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu
základ v rozsudku nebo v soudním řízení,
pokud zvláštní ustanovení nestanoví jinak.
Podle článku 174 s. ř. s. může být kasační
stížnost podána z těchto důvodů: 1. porušení
hmotného práva v podobě jeho nesprávné
interpretace či nenáležité aplikace; 2. poru-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
šení procesních pravidel, pokud takové porušení mohlo zásadně ovlivnit výsledek řízení.
[30] V praxi polského Nejvyššího správního soudu se opakovaně vyskytly případy,
kdy účastník akceptoval výrok a napadl pouze odůvodnění rozsudku, namítaje dle článku 174 s. ř. s., že soud prvního stupně porušil hmotné právo nesprávnou interpretací,
nenáležitou aplikací nebo porušením procesních pravidel. Nicméně i za situace, kdy
akceptuje výrok, je účastník povinen podat
kasační stížnost proti rozsudku jako celku,
nikoliv pouze proti jeho odůvodnění.
[31] Podle rakouské právní úpravy § 28
odst. 3 a 4 zákona o řízení před správními
soudy obdobně stanoví, že správní soud
I. stupně může zrušit rozhodnutí správního
orgánu a ten je názorem správního soudu
vázán. Ustanovení § 41 zákona o Správním
soudním dvoru pak uvádí, že rozhodnutí (nález nebo usnesení) správního soudu prvního
stupně lze napadnout revizí, Správní soudní
dvůr je přezkoumá v rozsahu uplatněných
revizních bodů nebo prohlášení, v jakém rozsahu se rozhodnutí napadá.
[32] Rovněž Správní soudní dvůr řešil případy, kdy žalobce sice byl formálně úspěšný,
neboť rozhodnutí správního orgánu bylo zrušeno, přesto byl závazný právní názor obsažený v nálezu pro něj nepříznivý. Pokud tedy
žalobce souhlasí s výrokem, avšak nesouhlasí s odůvodněním zrušovacího rozhodnutí
správního soudu, může proti tomuto rozhodnutí podat revizi u Správního soudního dvora, v ní však musí formálně napadnout celé
rozhodnutí, tedy včetně jeho výroku, neboť
jen ten má atributy právní moci a vykonatelnosti.
[33] Z výše uvedeného je zřejmé, že nejvyšší soudní instance v některých sousedních
zemích řešily obdobný problém, jako je nyní
posuzovaný, a vyřešily ho stejným způsobem
jako nejvyšší soudy v Československu a poté
v České republice v minulosti a část senátů
Nejvyššího správního soudu i v přítomnosti.
Poukázat lze i na obdobnou praxi správních
soudů v Estonsku, Litvě, Nizozemsku a částečně i v Německu, procesní předpisy v těch-
39
to zemích jsou však těm českým přece jen
o něco vzdálenější.
[34] Dle našeho názoru nic nebrání
tomu, aby Nejvyšší správní soud dosavadním
způsobem postupoval i nadále. Společným
znakem přípustnosti opravných prostředků
proti zrušujícím rozsudkům správních soudů
ve sledovaných případech je požadavek, aby
bylo napadeno celé rozhodnutí, nejen
jeho odůvodnění, a to i v případě, že byl
účastník formálně úspěšný a proti samotnému výroku rozsudku fakticky nic
nenamítá. Tomu ovšem soudní řád správní
ve svém § 102 vyhovuje, neboť nepodmiňuje podání kasační stížnosti „neúspěchem ve
věci “ ani výslovně neříká, že lze napadnout
výhradně jen výrok rozsudku, ale hovoří
o tom, že je třeba „domáhat se zrušení
soudního rozhodnutí “. Ustanovení § 106
odst. 1 s. ř. s. pak uvádí, že kromě obecných
náležitostí musí kasační stížnost obsahovat
označení rozhodnutí, proti němuž směřuje,
v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, údaj o tom, kdy mu rozhodnutí
bylo doručeno.
[35] Účastník tedy nemá procesním předpisem „zakázáno“ napadnout v rámci
kasační stížnosti i výrok, který je pro něj
formálně příznivý, jestliže právní názor,
na němž je tento výrok postaven, je pro
něj naopak nepříznivý a o jeho úmyslu
dosáhnout zrušení napadeného rozsudku není pochyb.
[36] Pokud tak účastník učiní, může Nejvyšší správní soud takové soudní rozhodnutí i podle své vlastní judikatury přezkoumat
a pro nesprávný právní názor je zrušit i v případě, kdy je od počátku zřejmé, že samotný
zrušovací výrok napadeného rozsudku je
zákonný (srov. zmiňované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
čj. 8 Afs 15/2007-75). Tím také poskytne
účastníkům rychlou a efektivní ochranu
v rámci jednoho sledu řízení ve věci (od
správního rozhodnutí v prvním stupni až po
rozhodnutí o kasační stížnosti v téže věci).
Výše uvedené přitom platí jak pro žalobce,
který byl formálně úspěšný, tak i pro žalovaného, který byl zavázán právním názorem
40
o více právních otázkách, za důvod pro zrušení svého rozhodnutí však uznává třeba jen
jednu a pro nesprávný právní názor v těch
ostatních podává kasační stížnost.
[37] Na tomto místě považujeme za potřebné zdůraznit, že s ohledem na citovaný
judikát rozšířeného senátu si ani nedovedeme dost dobře představit, jak by bylo možné
omezit přípustnost kasační stížnosti primárně jen na napadení svou povahou procesního
výroku rozsudku krajského soudu, a naopak
upřít stěžovatelům možnost napadnout tento
rozsudek komplexně s přihlédnutím k vadnému právnímu názoru, který se ve svém
důsledku dotýká nebo může dotknout jejich
hmotných práv, jestliže na jiném místě Nejvyšší správní soud možnost zrušení rozsudku krajského soudu právě jen pro nesprávný
právní názor připouští a vůbec mu není pro
takový postup překážkou, že výrok rozsudku je zákonný. Jinými slovy, může-li Nejvyšší
správní soud zrušit rozsudek krajského soudu, jehož výrok je správný, ale závazný
právní názor nesprávný, není zřejmé,
proč se zrušení takového rozsudku nemohou domáhat účastníci za stejných
podmínek.
[38] Máme tedy za to, že citovaná stará
judikatura nejvyšších soudů je nadále použitelná i za současné úpravy procesu ve správním soudnictví, a to zvláště s ohledem na skutečnost, že ona „podvojnost “ s rozdělením
na procesní výrok a závazný hmotněprávní
názor v odůvodnění rozsudku zůstala zachována, stejně věc řeší soudy v některých sousedních zemích, kde je procesní úprava podobná, a k prve uvedené skutečnosti přihlíží
i Nejvyšší správní soud v jiných případech.
[39] Ustanovení § 104 odst. 2 s. ř. s. je tak
dle našeho názoru určeno jen pro takové situa-
ce, kdy stěžovatel zpochybňuje právní argumentaci, kterou soud formulaci svého závazného právního názoru podpořil (aniž napadá
samotný výstup, jenž z toho vzešel), či jiné
části odůvodnění, které na další řízení před
správním orgánem nemají žádný vliv. Specifickým případem spadajícím pod toto ustanovení by pak byly též kasační stížnosti podané
proti rozsudku krajského soudu o zamítnutí
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
žaloby nebo proti usnesení o odmítnutí návrhu či zastavení řízení, v nichž by stěžovatel
nezpochybňoval zákonnost výroku, neboť
zde odůvodnění žádný závazný právní názor
neobsahuje. V tomto případě důvody rozhodnutí podle § 104 odst. 2 s. ř. s. vskutku pokrývají celé odůvodnění rozhodnutí soudu.
I.d)
[40] Na základě výše uvedeného tedy shrnujeme, že kasační stížnost není podle
§ 104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná, pokud
se stěžovatel ve věci přezkoumání správního rozhodnutí domáhá z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) až d) s. ř. s.
zrušení rozsudku krajského soudu
pro nesprávný právní názor obsažený
v něm podle § 78 odst. 5 s. ř. s. Není přitom rozhodné, zda samotný výrok rozsudku krajského soudu vyhověl petitu
žaloby, či nikoliv.
II.
[41] Právní názor většiny považujeme za
nesprávný z následujících důvodů.
II.a)
[42] Výrokem usnesení rozšířeného senátu byla pro přípustnost kasační stížnosti stanovena dodatečná podmínka „procesní
neúspěšnosti “, kterou soudní řád správní v žádném ze svých ustanovení části
třetí, hlavy třetí neobsahuje a nelze ji dle
našeho názoru dovodit ani výkladem sporného § 104 odst. 2 s. ř. s. Pokud by tomu tak
mělo být, je otázkou, proč to takto zákonodárce nezakotvil v předpise přímo. Například
v § 102 s. ř. s. mohl do věty první vložit slova:
„Kasační stížnost je opravným prostředkem
proti pravomocnému rozhodnutí krajského
soudu, jímž se procesně neúspěšný účastník
řízení, z něhož toto rozhodnutí vzešlo, nebo
osoba zúčastněná na řízení domáhá zrušení soudního rozhodnutí.“ To však zákonodárce neudělal.
[43] Provedený výklad přípustnosti kasační stížnosti je dle našeho názoru nedůvodným omezením přístupu účastníků k soudu,
a máme proto vážné pochybnosti o jeho sou-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
ladu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny z hlediska práva
na spravedlivý proces.
[44] Názorová většina provedla na podporu své nově vytvořené restriktivní podmínky pro podání kasační stížnosti srovnání přípustnosti opravných prostředků
v civilním a správním řízení, pominula však
zásadní rozdíl mezi těmito řízeními a přezkumným řízením soudním popsaným výše,
totiž ten, že v uvedených řízeních rozhoduje soud nebo správní orgán v prvním stupni
výrokem o právu samém, jen v přezkumném
řízení soudním dochází ve zrušujícím rozsudku soudu „prvního stupně “ k rozpolcení na
„procesní “ výrok a „hmotněprávní “ závazný
právní názor obsažený v odůvodnění. Vztahem výroku a závazného právního názoru
v návaznosti na § 78 odst. 1 a 5 s. ř. s. se však
většina vůbec nezabývala a z usnesení nelze
zjistit, co si o vzájemném vztahu těchto institutů vlastně myslí.
[45] Závěry většiny by podle našeho názoru měly své opodstatnění tehdy, pokud
by závazný právní názor byl součástí výroku
rozsudku. V tomto bodu se však většina, na
rozdíl od právní věty I usnesení, k „revoluci “
neodhodlala, ač jí v tom soudní řád správní
v § 78 odst. 1 a 5 ani v § 54 žádné překážky
neklade. Ve svých úvahách tak zůstala na půli
cesty a její právní názor je v důsledku toho
poněkud nekonzistentní.
[46] Za nepřípadné považujeme v této
souvislosti odkazy většiny na rozhodovací
činnost Nejvyššího soudu v otázce přípustnosti dovolání. I kdybychom beze zbytku přijali tezi o srovnatelnosti institutu kasační stížnosti a dovolání, i když je přípustnost obou
postavena na poněkud odlišných principech,
většinou uváděné judikáty jejímu názoru nesvědčí. Týká se to především citovaných usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 2 Cdon 1363/96
a sp. zn. 29 Cdo 2133/2008, neboť v těchto
věcech bylo dovolatelům v odvolacím řízení
vyhověno věcně. Dovolání tak i dle našeho
pojetí směřovalo jen proti důvodům rozhodnutí. Totéž hodnocení platí i pro citované
usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 26 Cdo
305/2003, kde dovolatel nezpochybňoval
41
výrok soudu prvního stupně ani potvrzující
výrok soudu odvolacího.
[47] Obecná právní věta, kterou na základě těchto případů Nejvyšší soud vytvořil, tedy, že „k podání dovolání je oprávněn
pouze ten účastník, v jehož poměrech rozhodnutím odvolacího soudu nastala újma,
odstranitelná tím, že dovolací soud toto rozhodnutí zruší “, by pak dle našeho mínění
svědčila spíše našemu stanovisku než názoru
většiny.
[48] K tomu jen doplňujeme, že většinou
citované usnesení Nejvyššího soudu sp. zn.
20 Cdo 1760/98 se probíraného tématu fakticky netýká, byť na větu výše uvedenou také
odkazuje, neboť soud zde posuzoval především pro tuto věc specifickou otázku, zda se
v případě rozhodnutí odvolacího soudu vůbec jednalo o změnový rozsudek, vůči němuž
by bylo přípustné dovolání podle tehdejšího
znění § 238 odst. 1 písm. a) o. s. ř.
II.b)
[49] Další vadou, kterou spatřujeme v argumentaci většiny, je to, že vůbec nezaznamenala dosavadní, téměř padesát let
kontinuálně užívanou judikaturu (která
právě na otázku rozpolcení výroku a závazného právního názoru reagovala),
natož aby se s otázkou její použitelnosti
za současné právní úpravy vypořádala
a případně též předestřela svoje důvody,
proč ji považuje za irelevantní nebo překonanou.
[50] Argumentuje-li dále názorová většina v bodu [28] usnesení nálezy Ústavního
soudu, v nichž je obsažen apel na zdrženlivost soudů při změnách judikatury, pak musíme poznamenat, že takový přístup by svědčil
spíše našemu stanovisku než jejímu názoru.
K věci si v návaznosti na předešlé dovolujeme
upozornit, že dějiny opravných prostředků
proti rozhodnutím soudů v oblasti správního
soudnictví nezačínají dnem účinnosti soudního řádu správního (1. 1. 2003), jak by bylo
možno z odůvodnění usnesení (především
z jeho shrnujícího bodu [44]) dovozovat.
[51] Většina v rámci srovnání fakticky
nereflektovala ani právní úpravy a roz-
42
hodnutí vrcholných správních soudů
evropských zemí. Cizí úpravy zmiňuje pouze okrajově v bodu [38] usnesení a odbývá
je poznámkou, že se situace v jednotlivých
zemích často liší. Ke konkrétním příkladům
rozhodovací činnosti vrcholných soudů sousedních zemí (na něž jsme upozornili výše),
které mají v oblasti správního soudnictví podobné procesní předpisy jako v České republice, se však většina nijak nevyjádřila, ačkoliv
podklady k tomu měla také.
[52] Stejně jako se starou judikaturou domácí či novou zahraniční se názorová většina
nevypořádala ani s judikaturou Nejvyššího správního soudu dotýkající se probíraného tématu. Ta je reprezentována
především výše citovaným usnesením
rozšířeného senátu čj. 8 Afs 15/2007-75.
Dle našeho názoru nelze v jednom případě
vycházet z premisy, že dominanci ve vzájemném vztahu výrok – závazný právní názor má
druhý uvedený institut (jako se stalo v citovaném usnesení), a z tohoto hlediska pak posuzovat zákonnost rozsudku krajského soudu,
a v jiném případě, který se navíc týká otázky
přístupu k soudu, se naopak postavit na ideové východisko, že výrok je vším a odůvodnění (včetně závazného právního názoru v něm
obsaženého) je ničím, a v důsledku toho bránit účastníkům, aby se domáhali téhož, co
Nejvyšší správní soud jinde sám praktikuje.
K tomuto problému se většina nijak nevyjádřila, její názor v projednávané věci považujeme ve vztahu k názoru obsaženému v citovaném usnesení za nekonsekventní.
II.c)
[53] Poslední podstatná výhrada se
pak týká důsledků přijatého řešení, které
ostatně názorová většina sama zmínila v bodech [52] a [59] větě první usnesení. V praxi
totiž povede její právní názor k následujícímu scénáři: „Úspěšný “ žalobce bude muset
strpět, aby správní orgán vydal nové rozhodnutí, v němž se bude řídit právním názorem
soudu, který žalobci nesvědčí a proti němuž
od počátku brojí. Proti tomuto rozhodnutí
bude muset znovu podat žalobu (tedy znovu
vynaložit náklady na soudní poplatek a případně i na advokáta) a znovu se domáhat
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
toho, čeho už se jednou žalobou domáhal,
a to jak procesně, tak i hmotněprávně.
[54] Lze přisvědčit tomu, že krajský soud
formálně není vázán svým právním názorem,
který zaujal v předešlém rozsudku, což ostatně bylo stanoveno již onou starou judikaturou zmiňovanou v části I. odlišného stanoviska, takže teoreticky jej může v druhém kole
změnit. Sporné ovšem je, z jakých hledisek by
měl primárně zákonnost rozhodnutí správního orgánu přezkoumávat, jestliže jej k posouzení konkrétní právní otázky či k určitému
postupu v řízení svým předchozím rozsudkem sám zavázal, a jaké faktory by měly v jeho
úvahách převážit.
[55] Postup krajského soudu, při němž
by zrušil jako nezákonné rozhodnutí správního orgánu, který rozhodl v souladu s jeho
názorem, totiž vzbuzuje závažné pochybnosti
z hlediska právní jistoty účastníků i předvídatelnosti soudních rozhodnutí a situaci, kdy by
byl správní orgán „trestán“ za rozhodnutí, při
jehož vydání nemohl konat jinak, lze považovat za velmi nežádoucí též z pohledu funkce
správního soudnictví a jeho vlivu na kultivaci výkonu veřejné správy. Takový postup by
tedy měl být zcela výjimečný, nikoliv základním stavebním kamenem aplikace procesního pravidla, jak bylo vyloženo většinou.
[56] V praxi ovšem krajský soud na svém
názoru zřejmě v drtivé většině případů setrvá
a novou žalobu zamítne. Teprve poté, co již
výrazně ztratil čas a co vynaložil nemalé prostředky, bude tedy žalobce připuštěn k podání kasační stížnosti, a to při stejném hmotně-
právním postavení, jaké měl už na konci „prvního kola“.
[57] Racionální důvody, proč má být žalobce takto „honěn“ po soudních instancích,
nevidíme. Máme za to, že důsledky většinového názoru jsou v tomto bodě v kolizi s čl. 38
odst. 2 Listiny, a to zvláště s přihlédnutím ke
skutečnosti, že jsme k restriktivnímu výkladu
přípustnosti kasační stížnosti většiny předložili svoji pozitivní, funkční a dlouholetou praxí ověřenou alternativu.
[58] Za nevýstižné pak považujeme úvahy obsažené v bodech [53] až [56] usnese-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
ní, jimiž se většina pokouší dopady aplikace
svého názoru na práva účastníků bagatelizovat a svůj postup v jejich očích ospravedlnit.
Máme za to, že místo vytváření hypotéz a domněnek, které nemají prokazatelný odraz
v realitě, je lepší důsledky přijatého názoru
většiny demonstrovat na konkrétním případu a nejvhodnější k tomu se nám jeví právě
projednávaná věc.
[59] Zde totiž krajský soud napadeným
rozsudkem zrušil rozhodnutí správního orgánu o rozkladu jen kvůli části týkající se výroku o trestu, nikoliv kvůli výroku o vině, ač
právě tento výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupně považoval žalobce primárně za
nesprávný, proti němu brojil v rozkladu a nesprávnost závěru o spáchání deliktu byla také
jeho základní námitkou v řízení o žalobě. Při
aplikaci pravidla vytvořeného většinou však
budou soudy rozhodovat (pokud žalobce vytrvá) o tom nejpodstatnějším, tj. o vině za správní delikt, definitivně až ve druhém kole, tedy
v relativně daleké budoucnosti (jistě ne před
koncem roku 2015), ač rozhodnutí o uložení pokuty bylo vydáno dne 25. 1. 2011
a delikty, za něž byla stěžovateli uložena
sankce, se měly stát dokonce již v roce
8. 5. 1971, sp. zn. 6 Co 45/71, v němž odmítl odvolání podané Úřadem důchodového
zabezpečení s odůvodněním, že napadeným
usnesením krajského soudu nebylo vyhověno
opravnému prostředku a přezkoumávané rozhodnutí bylo potvrzeno, takže orgán sociál-
ního zabezpečení není v tomto případě
vázán právním názorem soudu, který
byl v tomto usnesení vysloven ohledně dalšího zápočtu doby zaměstnání navrhovatelky.
Odvolání tak směřuje pouze proti důvodům rozhodnutí.
[24] Je tedy zřejmé, že dřívější judikatura
poté, co nejprve stabilizovala strukturu rozhodnutí ve správním soudnictví, neztotožňovala důvody rozhodnutí ve smyslu § 202 odst. 2
o. s. ř. s celým odůvodněním a mezi důvody
a závazným právním názorem při aplikaci
tohoto ustanovení rozlišovala. Z uvedených
rozhodnutí pak vycházely i dobové komentáře, např. Handl, V.; Rubeš, J. Občanský soudní
řád, komentář, ii. díl. Praha : Panorama, 1985,
k části čtvrté, k § 250, s. 172, nebo Rubeš, J.;
Winterová, A. Občanský soudní řád a předpisy souvisící. 4. vyd. Praha : Linde, 1992, k části
páté, k § 250q, s. 275.
[25] Tato praxe trvala po celou dobu existence institutu opravného prostředku proti
rozhodnutí správního orgánu a přenesla se,
jak na to bylo poukázáno též v usnesení o postoupení věci, s ohledem na prakticky totožné znění § 104 odst. 2 s. ř. s. i totožnou podstatu věci popsanou v předchozích částech
odlišného stanoviska, do rozhodovací činnosti některých senátů Nejvyššího správního
soudu v řízení o kasační stížnosti.
[26] K rozebíranému problému musíme
dále upozornit, že za účinnosti soudního
řádu správního se vztahem výroku a závazného právního názoru obsaženého v odůvodnění zrušujícího rozsudku zabýval z jiného
pohledu i Nejvyšší správní soud, a to dokonce v rámci rozhodovací činnosti rozšířeného
senátu. Ve výše citovaném usnesení Nejvyšší-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
ho správního soudu čj. 8 Afs 15/2007-75 vyslovil rozšířený senát právní větu, podle níž
„[z]ruší-li správně krajský soud rozhodnutí
správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí
na nesprávných důvodech, Nejvyšší správní
soud v kasačním řízení rozsudek krajského
soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení
[§ 110 odst. 1 s. ř. s.]. Obstojí-li však důvody
v podstatné míře, Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody
nahradí svými. Pro správní orgán je pak závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu.“
[27] Nejvyšší správní soud zde tedy dal
při úvahách o důvodnosti podané kasační
stížnosti přednost obsahu závazného právního názoru vysloveného v napadeném rozsudku krajského soudu před formou jeho
výroku a dovodil, že za důvodnou lze považovat kasační stížnost i tehdy, je-li výrok krajského soudu formálně správný, ale závazný právní názor, který jej provází, je
nesprávný. Svým způsobem tu reflektoval
stejnou skutečnost jako citovaná stará judikatura nejvyšších soudů, tedy to, že o právech
a povinnostech účastníků rozhoduje v občanském soudním řízení v prvním stupni
soud jen výrokem svého rozhodnutí, zatímco
správní soud v důsledku historické tradice
rozhoduje výrokem jen procesně, a závazný
právní názor, který má nebo může mít dopad
do hmotných práv účastníků, umisťuje až do
odůvodnění.
[28] Pro dokreslení lze k tomuto problému poukázat i na zahraniční právní úpravy
z oblasti správního soudnictví, především
úpravu polskou a rakouskou, které jsou té
české nejbližší.
[29] Podle čl. 173 odst. 1 soudního řádu
správního Polské republiky musí mít kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu
základ v rozsudku nebo v soudním řízení,
pokud zvláštní ustanovení nestanoví jinak.
Podle článku 174 s. ř. s. může být kasační
stížnost podána z těchto důvodů: 1. porušení
hmotného práva v podobě jeho nesprávné
interpretace či nenáležité aplikace; 2. poru-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
šení procesních pravidel, pokud takové porušení mohlo zásadně ovlivnit výsledek řízení.
[30] V praxi polského Nejvyššího správního soudu se opakovaně vyskytly případy,
kdy účastník akceptoval výrok a napadl pouze odůvodnění rozsudku, namítaje dle článku 174 s. ř. s., že soud prvního stupně porušil hmotné právo nesprávnou interpretací,
nenáležitou aplikací nebo porušením procesních pravidel. Nicméně i za situace, kdy
akceptuje výrok, je účastník povinen podat
kasační stížnost proti rozsudku jako celku,
nikoliv pouze proti jeho odůvodnění.
[31] Podle rakouské právní úpravy § 28
odst. 3 a 4 zákona o řízení před správními
soudy obdobně stanoví, že správní soud
I. stupně může zrušit rozhodnutí správního
orgánu a ten je názorem správního soudu
vázán. Ustanovení § 41 zákona o Správním
soudním dvoru pak uvádí, že rozhodnutí (nález nebo usnesení) správního soudu prvního
stupně lze napadnout revizí, Správní soudní
dvůr je přezkoumá v rozsahu uplatněných
revizních bodů nebo prohlášení, v jakém rozsahu se rozhodnutí napadá.
[32] Rovněž Správní soudní dvůr řešil případy, kdy žalobce sice byl formálně úspěšný,
neboť rozhodnutí správního orgánu bylo zrušeno, přesto byl závazný právní názor obsažený v nálezu pro něj nepříznivý. Pokud tedy
žalobce souhlasí s výrokem, avšak nesouhlasí s odůvodněním zrušovacího rozhodnutí
správního soudu, může proti tomuto rozhodnutí podat revizi u Správního soudního dvora, v ní však musí formálně napadnout celé
rozhodnutí, tedy včetně jeho výroku, neboť
jen ten má atributy právní moci a vykonatelnosti.
[33] Z výše uvedeného je zřejmé, že nejvyšší soudní instance v některých sousedních
zemích řešily obdobný problém, jako je nyní
posuzovaný, a vyřešily ho stejným způsobem
jako nejvyšší soudy v Československu a poté
v České republice v minulosti a část senátů
Nejvyššího správního soudu i v přítomnosti.
Poukázat lze i na obdobnou praxi správních
soudů v Estonsku, Litvě, Nizozemsku a částečně i v Německu, procesní předpisy v těch-
39
to zemích jsou však těm českým přece jen
o něco vzdálenější.
[34] Dle našeho názoru nic nebrání
tomu, aby Nejvyšší správní soud dosavadním
způsobem postupoval i nadále. Společným
znakem přípustnosti opravných prostředků
proti zrušujícím rozsudkům správních soudů
ve sledovaných případech je požadavek, aby
bylo napadeno celé rozhodnutí, nejen
jeho odůvodnění, a to i v případě, že byl
účastník formálně úspěšný a proti samotnému výroku rozsudku fakticky nic
nenamítá. Tomu ovšem soudní řád správní
ve svém § 102 vyhovuje, neboť nepodmiňuje podání kasační stížnosti „neúspěchem ve
věci “ ani výslovně neříká, že lze napadnout
výhradně jen výrok rozsudku, ale hovoří
o tom, že je třeba „domáhat se zrušení
soudního rozhodnutí “. Ustanovení § 106
odst. 1 s. ř. s. pak uvádí, že kromě obecných
náležitostí musí kasační stížnost obsahovat
označení rozhodnutí, proti němuž směřuje,
v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, údaj o tom, kdy mu rozhodnutí
bylo doručeno.
[35] Účastník tedy nemá procesním předpisem „zakázáno“ napadnout v rámci
kasační stížnosti i výrok, který je pro něj
formálně příznivý, jestliže právní názor,
na němž je tento výrok postaven, je pro
něj naopak nepříznivý a o jeho úmyslu
dosáhnout zrušení napadeného rozsudku není pochyb.
[36] Pokud tak účastník učiní, může Nejvyšší správní soud takové soudní rozhodnutí i podle své vlastní judikatury přezkoumat
a pro nesprávný právní názor je zrušit i v případě, kdy je od počátku zřejmé, že samotný
zrušovací výrok napadeného rozsudku je
zákonný (srov. zmiňované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
čj. 8 Afs 15/2007-75). Tím také poskytne
účastníkům rychlou a efektivní ochranu
v rámci jednoho sledu řízení ve věci (od
správního rozhodnutí v prvním stupni až po
rozhodnutí o kasační stížnosti v téže věci).
Výše uvedené přitom platí jak pro žalobce,
který byl formálně úspěšný, tak i pro žalovaného, který byl zavázán právním názorem
40
o více právních otázkách, za důvod pro zrušení svého rozhodnutí však uznává třeba jen
jednu a pro nesprávný právní názor v těch
ostatních podává kasační stížnost.
[37] Na tomto místě považujeme za potřebné zdůraznit, že s ohledem na citovaný
judikát rozšířeného senátu si ani nedovedeme dost dobře představit, jak by bylo možné
omezit přípustnost kasační stížnosti primárně jen na napadení svou povahou procesního
výroku rozsudku krajského soudu, a naopak
upřít stěžovatelům možnost napadnout tento
rozsudek komplexně s přihlédnutím k vadnému právnímu názoru, který se ve svém
důsledku dotýká nebo může dotknout jejich
hmotných práv, jestliže na jiném místě Nejvyšší správní soud možnost zrušení rozsudku krajského soudu právě jen pro nesprávný
právní názor připouští a vůbec mu není pro
takový postup překážkou, že výrok rozsudku je zákonný. Jinými slovy, může-li Nejvyšší
správní soud zrušit rozsudek krajského soudu, jehož výrok je správný, ale závazný
právní názor nesprávný, není zřejmé,
proč se zrušení takového rozsudku nemohou domáhat účastníci za stejných
podmínek.
[38] Máme tedy za to, že citovaná stará
judikatura nejvyšších soudů je nadále použitelná i za současné úpravy procesu ve správním soudnictví, a to zvláště s ohledem na skutečnost, že ona „podvojnost “ s rozdělením
na procesní výrok a závazný hmotněprávní
názor v odůvodnění rozsudku zůstala zachována, stejně věc řeší soudy v některých sousedních zemích, kde je procesní úprava podobná, a k prve uvedené skutečnosti přihlíží
i Nejvyšší správní soud v jiných případech.
[39] Ustanovení § 104 odst. 2 s. ř. s. je tak
dle našeho názoru určeno jen pro takové situa-
ce, kdy stěžovatel zpochybňuje právní argumentaci, kterou soud formulaci svého závazného právního názoru podpořil (aniž napadá
samotný výstup, jenž z toho vzešel), či jiné
části odůvodnění, které na další řízení před
správním orgánem nemají žádný vliv. Specifickým případem spadajícím pod toto ustanovení by pak byly též kasační stížnosti podané
proti rozsudku krajského soudu o zamítnutí
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
žaloby nebo proti usnesení o odmítnutí návrhu či zastavení řízení, v nichž by stěžovatel
nezpochybňoval zákonnost výroku, neboť
zde odůvodnění žádný závazný právní názor
neobsahuje. V tomto případě důvody rozhodnutí podle § 104 odst. 2 s. ř. s. vskutku pokrývají celé odůvodnění rozhodnutí soudu.
I.d)
[40] Na základě výše uvedeného tedy shrnujeme, že kasační stížnost není podle
§ 104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná, pokud
se stěžovatel ve věci přezkoumání správního rozhodnutí domáhá z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) až d) s. ř. s.
zrušení rozsudku krajského soudu
pro nesprávný právní názor obsažený
v něm podle § 78 odst. 5 s. ř. s. Není přitom rozhodné, zda samotný výrok rozsudku krajského soudu vyhověl petitu
žaloby, či nikoliv.
II.
[41] Právní názor většiny považujeme za
nesprávný z následujících důvodů.
II.a)
[42] Výrokem usnesení rozšířeného senátu byla pro přípustnost kasační stížnosti stanovena dodatečná podmínka „procesní
neúspěšnosti “, kterou soudní řád správní v žádném ze svých ustanovení části
třetí, hlavy třetí neobsahuje a nelze ji dle
našeho názoru dovodit ani výkladem sporného § 104 odst. 2 s. ř. s. Pokud by tomu tak
mělo být, je otázkou, proč to takto zákonodárce nezakotvil v předpise přímo. Například
v § 102 s. ř. s. mohl do věty první vložit slova:
„Kasační stížnost je opravným prostředkem
proti pravomocnému rozhodnutí krajského
soudu, jímž se procesně neúspěšný účastník
řízení, z něhož toto rozhodnutí vzešlo, nebo
osoba zúčastněná na řízení domáhá zrušení soudního rozhodnutí.“ To však zákonodárce neudělal.
[43] Provedený výklad přípustnosti kasační stížnosti je dle našeho názoru nedůvodným omezením přístupu účastníků k soudu,
a máme proto vážné pochybnosti o jeho sou-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
ladu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny z hlediska práva
na spravedlivý proces.
[44] Názorová většina provedla na podporu své nově vytvořené restriktivní podmínky pro podání kasační stížnosti srovnání přípustnosti opravných prostředků
v civilním a správním řízení, pominula však
zásadní rozdíl mezi těmito řízeními a přezkumným řízením soudním popsaným výše,
totiž ten, že v uvedených řízeních rozhoduje soud nebo správní orgán v prvním stupni
výrokem o právu samém, jen v přezkumném
řízení soudním dochází ve zrušujícím rozsudku soudu „prvního stupně “ k rozpolcení na
„procesní “ výrok a „hmotněprávní “ závazný
právní názor obsažený v odůvodnění. Vztahem výroku a závazného právního názoru
v návaznosti na § 78 odst. 1 a 5 s. ř. s. se však
většina vůbec nezabývala a z usnesení nelze
zjistit, co si o vzájemném vztahu těchto institutů vlastně myslí.
[45] Závěry většiny by podle našeho názoru měly své opodstatnění tehdy, pokud
by závazný právní názor byl součástí výroku
rozsudku. V tomto bodu se však většina, na
rozdíl od právní věty I usnesení, k „revoluci “
neodhodlala, ač jí v tom soudní řád správní
v § 78 odst. 1 a 5 ani v § 54 žádné překážky
neklade. Ve svých úvahách tak zůstala na půli
cesty a její právní názor je v důsledku toho
poněkud nekonzistentní.
[46] Za nepřípadné považujeme v této
souvislosti odkazy většiny na rozhodovací
činnost Nejvyššího soudu v otázce přípustnosti dovolání. I kdybychom beze zbytku přijali tezi o srovnatelnosti institutu kasační stížnosti a dovolání, i když je přípustnost obou
postavena na poněkud odlišných principech,
většinou uváděné judikáty jejímu názoru nesvědčí. Týká se to především citovaných usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 2 Cdon 1363/96
a sp. zn. 29 Cdo 2133/2008, neboť v těchto
věcech bylo dovolatelům v odvolacím řízení
vyhověno věcně. Dovolání tak i dle našeho
pojetí směřovalo jen proti důvodům rozhodnutí. Totéž hodnocení platí i pro citované
usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 26 Cdo
305/2003, kde dovolatel nezpochybňoval
41
výrok soudu prvního stupně ani potvrzující
výrok soudu odvolacího.
[47] Obecná právní věta, kterou na základě těchto případů Nejvyšší soud vytvořil, tedy, že „k podání dovolání je oprávněn
pouze ten účastník, v jehož poměrech rozhodnutím odvolacího soudu nastala újma,
odstranitelná tím, že dovolací soud toto rozhodnutí zruší “, by pak dle našeho mínění
svědčila spíše našemu stanovisku než názoru
většiny.
[48] K tomu jen doplňujeme, že většinou
citované usnesení Nejvyššího soudu sp. zn.
20 Cdo 1760/98 se probíraného tématu fakticky netýká, byť na větu výše uvedenou také
odkazuje, neboť soud zde posuzoval především pro tuto věc specifickou otázku, zda se
v případě rozhodnutí odvolacího soudu vůbec jednalo o změnový rozsudek, vůči němuž
by bylo přípustné dovolání podle tehdejšího
znění § 238 odst. 1 písm. a) o. s. ř.
II.b)
[49] Další vadou, kterou spatřujeme v argumentaci většiny, je to, že vůbec nezaznamenala dosavadní, téměř padesát let
kontinuálně užívanou judikaturu (která
právě na otázku rozpolcení výroku a závazného právního názoru reagovala),
natož aby se s otázkou její použitelnosti
za současné právní úpravy vypořádala
a případně též předestřela svoje důvody,
proč ji považuje za irelevantní nebo překonanou.
[50] Argumentuje-li dále názorová většina v bodu [28] usnesení nálezy Ústavního
soudu, v nichž je obsažen apel na zdrženlivost soudů při změnách judikatury, pak musíme poznamenat, že takový přístup by svědčil
spíše našemu stanovisku než jejímu názoru.
K věci si v návaznosti na předešlé dovolujeme
upozornit, že dějiny opravných prostředků
proti rozhodnutím soudů v oblasti správního
soudnictví nezačínají dnem účinnosti soudního řádu správního (1. 1. 2003), jak by bylo
možno z odůvodnění usnesení (především
z jeho shrnujícího bodu [44]) dovozovat.
[51] Většina v rámci srovnání fakticky
nereflektovala ani právní úpravy a roz-
42
hodnutí vrcholných správních soudů
evropských zemí. Cizí úpravy zmiňuje pouze okrajově v bodu [38] usnesení a odbývá
je poznámkou, že se situace v jednotlivých
zemích často liší. Ke konkrétním příkladům
rozhodovací činnosti vrcholných soudů sousedních zemí (na něž jsme upozornili výše),
které mají v oblasti správního soudnictví podobné procesní předpisy jako v České republice, se však většina nijak nevyjádřila, ačkoliv
podklady k tomu měla také.
[52] Stejně jako se starou judikaturou domácí či novou zahraniční se názorová většina
nevypořádala ani s judikaturou Nejvyššího správního soudu dotýkající se probíraného tématu. Ta je reprezentována
především výše citovaným usnesením
rozšířeného senátu čj. 8 Afs 15/2007-75.
Dle našeho názoru nelze v jednom případě
vycházet z premisy, že dominanci ve vzájemném vztahu výrok – závazný právní názor má
druhý uvedený institut (jako se stalo v citovaném usnesení), a z tohoto hlediska pak posuzovat zákonnost rozsudku krajského soudu,
a v jiném případě, který se navíc týká otázky
přístupu k soudu, se naopak postavit na ideové východisko, že výrok je vším a odůvodnění (včetně závazného právního názoru v něm
obsaženého) je ničím, a v důsledku toho bránit účastníkům, aby se domáhali téhož, co
Nejvyšší správní soud jinde sám praktikuje.
K tomuto problému se většina nijak nevyjádřila, její názor v projednávané věci považujeme ve vztahu k názoru obsaženému v citovaném usnesení za nekonsekventní.
II.c)
[53] Poslední podstatná výhrada se
pak týká důsledků přijatého řešení, které
ostatně názorová většina sama zmínila v bodech [52] a [59] větě první usnesení. V praxi
totiž povede její právní názor k následujícímu scénáři: „Úspěšný “ žalobce bude muset
strpět, aby správní orgán vydal nové rozhodnutí, v němž se bude řídit právním názorem
soudu, který žalobci nesvědčí a proti němuž
od počátku brojí. Proti tomuto rozhodnutí
bude muset znovu podat žalobu (tedy znovu
vynaložit náklady na soudní poplatek a případně i na advokáta) a znovu se domáhat
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 1/2 016
toho, čeho už se jednou žalobou domáhal,
a to jak procesně, tak i hmotněprávně.
[54] Lze přisvědčit tomu, že krajský soud
formálně není vázán svým právním názorem,
který zaujal v předešlém rozsudku, což ostatně bylo stanoveno již onou starou judikaturou zmiňovanou v části I. odlišného stanoviska, takže teoreticky jej může v druhém kole
změnit. Sporné ovšem je, z jakých hledisek by
měl primárně zákonnost rozhodnutí správního orgánu přezkoumávat, jestliže jej k posouzení konkrétní právní otázky či k určitému
postupu v řízení svým předchozím rozsudkem sám zavázal, a jaké faktory by měly v jeho
úvahách převážit.
[55] Postup krajského soudu, při němž
by zrušil jako nezákonné rozhodnutí správního orgánu, který rozhodl v souladu s jeho
názorem, totiž vzbuzuje závažné pochybnosti
z hlediska právní jistoty účastníků i předvídatelnosti soudních rozhodnutí a situaci, kdy by
byl správní orgán „trestán“ za rozhodnutí, při
jehož vydání nemohl konat jinak, lze považovat za velmi nežádoucí též z pohledu funkce
správního soudnictví a jeho vlivu na kultivaci výkonu veřejné správy. Takový postup by
tedy měl být zcela výjimečný, nikoliv základním stavebním kamenem aplikace procesního pravidla, jak bylo vyloženo většinou.
[56] V praxi ovšem krajský soud na svém
názoru zřejmě v drtivé většině případů setrvá
a novou žalobu zamítne. Teprve poté, co již
výrazně ztratil čas a co vynaložil nemalé prostředky, bude tedy žalobce připuštěn k podání kasační stížnosti, a to při stejném hmotně-
právním postavení, jaké měl už na konci „prvního kola“.
[57] Racionální důvody, proč má být žalobce takto „honěn“ po soudních instancích,
nevidíme. Máme za to, že důsledky většinového názoru jsou v tomto bodě v kolizi s čl. 38
odst. 2 Listiny, a to zvláště s přihlédnutím ke
skutečnosti, že jsme k restriktivnímu výkladu
přípustnosti kasační stížnosti většiny předložili svoji pozitivní, funkční a dlouholetou praxí ověřenou alternativu.
[58] Za nevýstižné pak považujeme úvahy obsažené v bodech [53] až [56] usnese-
SBÍ RKA ROZHO DNUTÍ N SS 1/2 016
ní, jimiž se většina pokouší dopady aplikace
svého názoru na práva účastníků bagatelizovat a svůj postup v jejich očích ospravedlnit.
Máme za to, že místo vytváření hypotéz a domněnek, které nemají prokazatelný odraz
v realitě, je lepší důsledky přijatého názoru
většiny demonstrovat na konkrétním případu a nejvhodnější k tomu se nám jeví právě
projednávaná věc.
[59] Zde totiž krajský soud napadeným
rozsudkem zrušil rozhodnutí správního orgánu o rozkladu jen kvůli části týkající se výroku o trestu, nikoliv kvůli výroku o vině, ač
právě tento výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupně považoval žalobce primárně za
nesprávný, proti němu brojil v rozkladu a nesprávnost závěru o spáchání deliktu byla také
jeho základní námitkou v řízení o žalobě. Při
aplikaci pravidla vytvořeného většinou však
budou soudy rozhodovat (pokud žalobce vytrvá) o tom nejpodstatnějším, tj. o vině za správní delikt, definitivně až ve druhém kole, tedy
v relativně daleké budoucnosti (jistě ne před
koncem roku 2015), ač rozhodnutí o uložení pokuty bylo vydáno dne 25. 1. 2011
a delikty, za něž byla stěžovateli uložena
sankce, se měly stát dokonce již v roce
2009. Takovýto průběh řízení zajisté neodpovídá požadavku na rychlou a účinnou ochranu
práv účastníků, jakožto základnímu imperativu pro řízení před správními soudy (a nejen
jimi), a je zřetelným popřením vývodů většiny.
[60] V projednávané věci je přitom zřejmé, že o tom, kde je v odůvodnění napadeného rozsudku formulován závazný právní
názor, nemá nikdo ze zúčastněných žádné
pochyby, stěžovateli se jej podařilo bez problémů identifikovat a podle jeho obsahu
definovat své kasační námitky. Rozhodnutí
o takovéto kasační stížnosti by Nejvyššímu
správnímu soudu nic nebránilo.
[61] K věci pak již jen doplňujeme, že je
pro nás poněkud nesrozumitelný bod [57]
usnesení. V něm názorová většina uvádí, že
„při absenci vymezení pojmu ‚závazný právní
názor‘ či ‚rozhodovací důvod‘ by [stěžovatelé]) museli ve své argumentaci v kasační stížnosti napadat ‚důvody rozsudku‘, nesklouznout však k ‚polemice s jeho odůvodněním‘,
43
Město Žamberk proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o uložení pokuty, o kasač- uznal správnost zjištění četnictva, že v jeho
autobusu jely i osoby, které předchozí objednávky neučinily. Již v této výpovědi měl žalovaný úřad dostatečný základ pro zjištění,
že doprava provozovaná stěžovatelem neděje se podle předchozího ujednání s určitými
osobami, tedy na objednávku, a není proto
ani vadou řízení, že neprovedl stěžovatelem k § 104 odst. 2 soudního řádu správního ní stížnosti žalobce.