5 As 253/2015- 36 - text
5 As 253/2015 - 39
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců JUDr. Lenky Matyášové a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: J. R., zast. JUDr. Robertem Vargou, advokátem se sídlem Zbrojnická 1, Plzeň, proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 2a, Liberec, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 27. 11. 2015, č. j. 59 A 13/2015 – 29,
I. Kasační stížnost s e z a m í t á .
II. Žalovanému s e náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ř i z n á v á .
I. Dosavadní průběh řízení
Rozhodnutím ředitelky Mateřské školy Jablonec nad Nisou, Slunečná 9, příspěvková organizace, ze dne 19. 5. 2014, sp. zn. 26 Za 34/2014 - 2 (dále jen „správní orgán prvního stupně“), byl syn žalobce, J. R., přijat od 1. 9. 2014 k předškolnímu vzdělávání v Mateřské škole Jablonec nad Nisou, Slunečná 9, příspěvková organizace.
Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 12. 1. 2015, č. j. KULK 3725/2015, zamítl a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil. Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí zejména poukázal na to, že ředitelka mateřské školy při přijetí syna žalobce jednala v dobré víře ve smyslu § 876 odst. 3 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „občanský zákoník“), neboť jí nebyly známy žádné skutečnosti o tom, že mezi rodiči panuje neshoda v otázkách týkajících se poskytování vzdělávání. Zrušení rozhodnutí mateřské školy by mělo za následek ukončení vzdělávání nezletilého, což by dle žalovaného bylo v přímém rozporu se zájmy nezletilého. Své rozhodnutí žalovaný dále opřel o usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 4. 11. 2014, č. j. 29 Co 519/2014 – 382, jímž krajský soud potvrdil usnesení Okresního soudu v Jablonci nad Nisou ze dne 28. 8. 2014, č. j. 30 P 248/2013 – 333. Těmito rozhodnutími soudů v občanském soudním řízení byl zamítnut návrh otce na nařízení předběžného opatření, kterým by byla matce nezletilých dětí uložena povinnost zajistit školní docházku pro školní rok 2014/2015, počínaje dnem 1. 9. 2014, pro nezl. A. do školního zařízení a pro nezl. J. a F. do předškolního zařízení u společnosti DOCTRINA – základní škola a mateřská škola, s. r. o. Žalovaný dále konstatoval, že účastníkem řízení je dítě, zatímco rodič je v postavení zákonného zástupce. Námitku žalobce, dle níž byl zkrácen na svých právech účastníka řízení, proto žalovaný označil za irelevantní. Skutečnost, že matka J. R. svým podpisem na žádosti o přijetí potvrdila informaci o tom, že toto dítě nenavštěvuje jinou mateřskou školu, ačkoli skutkový stav je jiný, nemá podle žalovaného význam a neměla by být ve správním řízení správním orgánem požadována. Žalovaný uzavřel, že řízení o přijetí do mateřské školy proběhlo v souladu s § 34 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), v rozhodném znění (dále jen „školský zákon“) a vyhláškou č. 14/2005 Sb., o předškolním vzdělávání.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci, který rozsudkem ze dne 27. 11. 2015, č. j. 59 A 13/2015 – 29, žalobu zamítl a dále rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Krajský soud konstatoval, že podle § 21 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 21 odst. 2 školského zákona náleží právo na vzdělávání a školské služby podle tohoto zákona žákům a studentům, nikoli jejich rodičům. Ve správním řízení, jehož předmětem je rozhodování o přijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání, je tak účastníkem řízení pouze dítě, coby žadatel, které v zastoupení svých zákonných zástupců podává přihlášku k zápisu do mateřské školy. Jde sice o úkon činěný rodiči dítěte, ale jménem a v zájmu dítěte. Rodiče dítěte nejsou v tomto řízení samostatnými účastníky řízení, kteří by disponovali právy a zájmy odlišnými a oddělitelnými od práv a zájmů svého dítěte, které zastupují. V daném řízení tak nelze hovořit o tom, že rozhodnutím ředitele mateřské školy mohou být dotčena práva jednoho z rodičů jako samostatného účastníka řízení ve smyslu § 27 odst. 1 či 2 správního řádu.
Pokud rodič (zákonný zástupce) dítěte nesouhlasí s rozhodnutím ředitele mateřské školy o přijetí či nepřijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání v konkrétní mateřské škole, může proti takovému rozhodnutí podle § 83 odst. 1 a § 86 odst. 1 správního řádu podat u správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal, do 15 dnů odvolání s tím, že odvolatelem bude dítě, o jehož přijetí k předškolnímu vzdělávání bylo rozhodováno, a jeho rodič bude vystupovat pouze jako zákonný zástupce. Ustanovení § 81 odst. 1 správního řádu přiznává právo podat odvolání toliko účastníkovi řízení. Účastníkem správního řízení se nestává ten, s kým správní orgán nesprávně jako s účastníkem řízení jednal (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2005, č. j. 3 As 8/2005 – 118, publ. pod č. 825/2006 Sb. NSS). Přestože tedy žalovaný přistoupil k věcnému projednání žalobcem podaného odvolání, nemohla tím být dotčena veřejná subjektivní práva žalobce ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť žalobce v řízení před správními orgány obou stupňů nebyl jejich nositelem. Na základě provedeného přezkumu tak dospěl krajský soud k závěru, že žalobce není aktivně legitimován k podání žaloby proti rozhodnutí žalovaného, a proto soud podanou žalobu jako nedůvodnou zamítl.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., kterou doplnil podáním ze dne 4. 1. 2016. Stěžovatel v prvé řadě namítal, že pokud krajský soud dospěl k závěru, že neměl aktivní žalobní legitimaci, měla být jeho žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Podle stěžovatele však žádné z ustanovení správního řádu, resp. školského zákona, na které krajský soud poukazuje ve svém rozsudku, nevylučuje stěžovatele z účastenství na správním řízení o přijetí jeho dítěte do školského zařízení. Odůvodnění rozsudku krajského soudu považuje stěžovatel za krajně nepřesvědčivé, vnitřně rozporné, a tudíž i nesprávné a nezákonné.
[23] Nejvyšší správní soud se proto plně ztotožňuje se závěry krajského soudu, že ve správním řízení, jehož předmětem je rozhodování o přijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání, je účastníkem řízení pouze dítě, které v zastoupení svých zákonných zástupců podává přihlášku k zápisu do mateřské školy a rozhodnutím ředitele mateřské školy o přijetí dítěte ke vzdělávání může být dotčeno pouze právo dětí na vzdělávání a žádné veřejné subjektivní právo rodičů být dotčeno nemůže, neboť rodiče nejsou účastníky tohoto řízení. K tomuto závěru ostatně dospěla také judikatura správních soudů. Krajský soud v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích v rozsudku ze dne 21. 9. 2015, č. j. 52 A 81/2015 – 50, judikoval, že ‚rodiče nejsou účastníky řízení (a to ani podle § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004) o přijetí svého dítěte k základnímu vzdělávání. V řízení vystupují pouze jako zákonní zástupci dítěte‘. Nejvyšší správní soud v bodě 39 rozsudku ze dne 27. 7. 2011, č. j. 1 As 53/2011 – 109, č. 2437/2011 Sb. NSS, konstatoval, že ‚dítěti po přijetí do mateřské školy svědčí veřejné subjektivní právo na předškolní vzdělávání v mateřské škole, resp. právo na to, aby jeho předškolní vzdělávání bylo ukončeno jen ze zákonem stanovených důvodů. Toto právo však nemůže z povahy věci náležet rodičům dítěte; ti rovněž nedisponují veřejným subjektivním právem na „hlídání“ svých dětí v mateřské škole. Mateřské školy významným způsobem ulehčují rodičům dětí jejich postavení na pracovním trhu včetně snadnějšího budování kariéry, umožňují jejich dřívější návrat do zaměstnání, udržení a navázání sociálních kontaktů mimo rodinu, ale též pěstování jejich čistě soukromých zájmů, koníčků, upevňování případného partnerského vztahu, jakož i potřebný odpočinek od zátěže, jež je s výchovou dětí nutně spojena. Zajištění těchto výhod však není cílem mateřských škol, jedná se pouze o určité pozitivní externality, které jsou na vzdělávání dětí v mateřských školách navázány. Jelikož školský zákon umožňuje, aby předškolní vzdělávání (stejně jako jakékoliv jiné) poskytovaly rovněž subjekty, jejichž zřizovatelé jsou tzv. neveřejní (tj. nejedná se o stát, kraje či obce), nic nebrání, aby se zmiňované výhody staly součástí smluvního ujednání mezi rodiči a mateřskými školami, včetně případných nároků rodičů plynoucích z pochybení na straně mateřské školy. O veřejné službě ovšem v této souvislosti mluvit nelze.‘
[24] S ohledem na výše uvedené tak je zřejmé, že nelze přisvědčit námitce stěžovatele, že žádné z ustanovení školského zákona, na které krajský soud poukazuje ve svém rozsudku, nevylučuje stěžovatele z účastenství ve správním řízení o přijetí jeho dítěte do školského zařízení.
[24] S ohledem na výše uvedené tak je zřejmé, že nelze přisvědčit námitce stěžovatele, že žádné z ustanovení školského zákona, na které krajský soud poukazuje ve svém rozsudku, nevylučuje stěžovatele z účastenství ve správním řízení o přijetí jeho dítěte do školského zařízení.
[25] K argumentaci stěžovatele, v níž zmínil, že má vůči synovi rodičovskou odpovědnost, v rámci které má právo zasahovat do záležitostí týkajících se vzdělání jeho syna, poukázal na závěry uvedené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 – 42, a zmínil povinnosti, které rodiči ukládá ustanovení § 22 odst. 3 školského zákona, Nejvyšší správní soud v návaznosti na výše uvedené konstatuje, že rozhodnutí o přijetí dítěte do mateřské školy se určitým způsobem zprostředkovaně dotýká právní sféry rodičů, neboť jim přijetím dítěte do mateřské školky vzniká řada povinností (např. hradit úplatu za vzdělávání, zájmové kroužky, či stravování dítěte v mateřské škole, zajistit docházku dítěte do mateřské školy a nepřítomnost dítěte v mateřské škole řádně omluvit), nejedná se však o dotčení práv a povinností rodičů v oblasti veřejnoprávní. Povinnosti rodičů spojené s docházkou dítěte do mateřské školy totiž neznamenají, že by rozhodnutí o přijetí dítěte do mateřské školy bylo rozhodnutím zasahujícím specificky do subjektivních veřejných práv stěžovatele, tj. rodiče (zákonného zástupce) přijatého nezl. syna.
[26] K poukazu stěžovatele na skutečnost, že rozhodnutí o přijetí dítěte do školského zařízení je vrchnostenským aktem, kterému se má podrobit, Nejvyšší správní soud uvádí, že rozhodnutí o přijetí dítěte do mateřské školy sice má povahu správního rozhodnutí, avšak nakonec to jsou rodiče dítěte, kteří rozhodnou, zda dítě do mateřské školy nastoupí či nikoli. Rozhodnutí o přijetí dítěte do mateřské školy tudíž nezasahuje do práva rodičů vybrat v rámci výkonu jejich rodičovské odpovědnosti konkrétní mateřskou školu, a má tak pouze povahu rozhodnutí, které zakládá dítěti právo, aby se stalo žákem příslušné mateřské školy. Rodiče v rámci výkonu své rodičovské odpovědnosti mohou rozhodnout, že jejich dítě do mateřské školy nenastoupí nebo nastoupí do jiné mateřské školy, kam bylo přijato, neboť lze podat více přihlášek do mateřských škol, a jedno dítě tudíž může být přijato do více mateřských škol. Rodiče přijatého dítěte tedy mohou postupovat i jinak, než vyplývá z rozhodnutí o přijetí do mateřské školy.
[26] K poukazu stěžovatele na skutečnost, že rozhodnutí o přijetí dítěte do školského zařízení je vrchnostenským aktem, kterému se má podrobit, Nejvyšší správní soud uvádí, že rozhodnutí o přijetí dítěte do mateřské školy sice má povahu správního rozhodnutí, avšak nakonec to jsou rodiče dítěte, kteří rozhodnou, zda dítě do mateřské školy nastoupí či nikoli. Rozhodnutí o přijetí dítěte do mateřské školy tudíž nezasahuje do práva rodičů vybrat v rámci výkonu jejich rodičovské odpovědnosti konkrétní mateřskou školu, a má tak pouze povahu rozhodnutí, které zakládá dítěti právo, aby se stalo žákem příslušné mateřské školy. Rodiče v rámci výkonu své rodičovské odpovědnosti mohou rozhodnout, že jejich dítě do mateřské školy nenastoupí nebo nastoupí do jiné mateřské školy, kam bylo přijato, neboť lze podat více přihlášek do mateřských škol, a jedno dítě tudíž může být přijato do více mateřských škol. Rodiče přijatého dítěte tedy mohou postupovat i jinak, než vyplývá z rozhodnutí o přijetí do mateřské školy.
[27] Pokud stěžovatel namítal, že nemůže uplatnit své právo a povinnost spolurozhodovat o volbě vzdělání svého syna, Nejvyšší správní soud v prvé řadě uvádí, že správní soudnictví poskytuje ochranu veřejným subjektivním právům. Jak již bylo uvedeno výše, rozhodnutí o přijetí nezl. dítěte do mateřské školy se týká subjektivního veřejného práva dítěte na vzdělávání a školské služby a nedotýká se žádného subjektivního veřejného práva jeho rodičů (zákonných zástupců). Účelem řízení o přijetí dítěte do mateřské školy není vybrat pro dítě ideální předškolní vzdělávání, respektive řešit spory mezi rodiči ohledně toho, jakou mateřskou školu má jejich dítě navštěvovat. Pokud dojde k situaci, kdy se rodiče neshodnou na tom, do které mateřské školy by mělo chodit jejich dítě, jak tomu bylo i v posuzované věci, jedná se o spor ve významné záležitosti pro dítě podle § 877 odst. 1 a 2 občanského zákoníku, o kterém přísluší rozhodovat civilním soudům, nikoli soudům ve správním soudnictví. Tím je zároveň zajištěna ochrana práv rodičů při výkonu jejich rodičovské odpovědnosti, kterou zmiňuje stěžovatel v kasační stížnosti. Tento závěr ostatně odpovídá i judikatuře civilních soudů, které v případě neshody mezi rodiči ohledně školy, kterou má nezletilé dítě navštěvovat, respektive v případě, že každý rodič dítě přihlásí na jinou školu a dítě je v důsledku takového postupu rodičů přijato na dvě školy, rozhodují, kterou školu dítě bude navštěvovat (srov. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 18. dubna 2013, sp. zn. 28 Co 158/2013, publikovaný v Bulletinu advokacie č. 7-8/2013, s. 61).
[27] Pokud stěžovatel namítal, že nemůže uplatnit své právo a povinnost spolurozhodovat o volbě vzdělání svého syna, Nejvyšší správní soud v prvé řadě uvádí, že správní soudnictví poskytuje ochranu veřejným subjektivním právům. Jak již bylo uvedeno výše, rozhodnutí o přijetí nezl. dítěte do mateřské školy se týká subjektivního veřejného práva dítěte na vzdělávání a školské služby a nedotýká se žádného subjektivního veřejného práva jeho rodičů (zákonných zástupců). Účelem řízení o přijetí dítěte do mateřské školy není vybrat pro dítě ideální předškolní vzdělávání, respektive řešit spory mezi rodiči ohledně toho, jakou mateřskou školu má jejich dítě navštěvovat. Pokud dojde k situaci, kdy se rodiče neshodnou na tom, do které mateřské školy by mělo chodit jejich dítě, jak tomu bylo i v posuzované věci, jedná se o spor ve významné záležitosti pro dítě podle § 877 odst. 1 a 2 občanského zákoníku, o kterém přísluší rozhodovat civilním soudům, nikoli soudům ve správním soudnictví. Tím je zároveň zajištěna ochrana práv rodičů při výkonu jejich rodičovské odpovědnosti, kterou zmiňuje stěžovatel v kasační stížnosti. Tento závěr ostatně odpovídá i judikatuře civilních soudů, které v případě neshody mezi rodiči ohledně školy, kterou má nezletilé dítě navštěvovat, respektive v případě, že každý rodič dítě přihlásí na jinou školu a dítě je v důsledku takového postupu rodičů přijato na dvě školy, rozhodují, kterou školu dítě bude navštěvovat (srov. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 18. dubna 2013, sp. zn. 28 Co 158/2013, publikovaný v Bulletinu advokacie č. 7-8/2013, s. 61).
[28] V této souvislosti Nejvyšší správní soud dále poukazuje na skutečnost, že stěžovatel ve správním řízení i soudním řízení výslovně vystupoval pouze svým jménem, nikoliv v zastoupení svého nezl. syna, kterému, jak již bylo uvedeno výše, na rozdíl od stěžovatele svědčí veřejné subjektivní právo na předškolní vzdělávání v mateřské škole. Přisvědčit lze tudíž také závěru krajského soudu, že vzhledem k tomu, že stěžovatel nebyl účastníkem řízení o přijetí svého syna do mateřské školy, neměl žalovaný přistoupit k věcnému přezkumu a odvolání v režimu § 90 odst. 5 správního řádu zamítnout a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdit, nýbrž měl žalobcovo odvolání zamítnout podle § 92 odst. 1 správního řádu jako nepřípustné.
[29] Vzhledem k výše uvedenému závěru, že stěžovatel nebyl účastníkem řízení před správním orgánem a jím podané odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně mělo být žalovaným zamítnuto jako nepřípustné, bylo již nadbytečné, aby se Nejvyšší správní soud vypořádával s námitkami, kterými stěžovatel zpochybňoval věcnou správnost rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a jeho postup při vydání uvedeného rozhodnutí o přijetí nezl. F. [pozn.: v nyní posuzované věci J.] R. do mateřské školy.
[29] Vzhledem k výše uvedenému závěru, že stěžovatel nebyl účastníkem řízení před správním orgánem a jím podané odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně mělo být žalovaným zamítnuto jako nepřípustné, bylo již nadbytečné, aby se Nejvyšší správní soud vypořádával s námitkami, kterými stěžovatel zpochybňoval věcnou správnost rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a jeho postup při vydání uvedeného rozhodnutí o přijetí nezl. F. [pozn.: v nyní posuzované věci J.] R. do mateřské školy.
[30] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené uzavírá, že správný je rovněž závěr krajského soudu, že pokud žalovaný sice nesprávně postupoval podle § 90 odst. 5 správního řádu a odvolání stěžovatele zamítl jako nedůvodné, namísto, aby jej zamítl jako nepřípustné podle § 92 odst. 1 správního řádu, bylo by projevem přepjatého formalismu takové rozhodnutí žalovaného pouze pro toto procesní pochybení zrušit a vrátit věc žalovanému k dalšímu řízení. Žalovaný by totiž musel odvolání stěžovatele opět zamítnout (byť podle jiného ustanovení správního řádu), aniž by to mohlo mít jakýkoli pozitivní dopad na právní postavení stěžovatele (a jeho nezletilého syna). Proto krajský soud žalobu správně zamítl. Naopak nesprávná je poznámka krajského soudu o nedostatku procesní legitimace stěžovatele k podání žaloby proti rozhodnutí žalovaného. V případě správnosti takového závěru by totiž skutečně bylo namístě žalobu odmítnout. Adresát rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro jeho nepřípustnost nebo opožděnost je ovšem oprávněn podat proti takovému rozhodnutí žalobu, v níž ovšem správní soud přezkoumá pouze otázku, zda podané odvolání bylo skutečně nepřípustné, resp. opožděné (srov. např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 5. 3. 2010, č. j. 5 Ca 117/2007 – 29, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2013, č. j. 5 As 17/2013 - 25.) Proto lze uzavřít, že krajský soud žalobu i přes tuto nepřesnost uvedenou v odůvodnění svého rozsudku správně zamítl.“
Nejvyšší správní soud se i v nyní posuzované věci s uvedenými závěry plně ztotožňuje a neshledává žádný důvod, proč by se od nich měl jakkoli odchýlit.
IV. Závěr a náklady řízení
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy právo na náhradu nákladů důvodně vynaložených v řízení o kasační stížnosti, z obsahu spisu však plyne, že mu v tomto řízení žádné náklady nevznikly.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.).
V Brně dne 21. dubna 2016
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu