Uplynutí doby, které by jinak vedlo k zániku odpovědnosti za přestupek, o němž již bylo pravomocně rozhodnuto (tj. uplynutí promlčecí doby podle § 30 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich), brání dalšímu vedení řízení o náhradě škody za přestupek jakožto řízení adhezního. Ad-hezní řízení proto musí být zastaveno.
[13] Podstatou sporu je otázka, zda po uplynutí doby odpovídající době promlčecí, která jinak vede k záni-ku přestupkové odpovědnosti, lze po právní moci rozhodnutí o vině a trestu za přestupek samostatně vést spor o náhradu škody způsobené spácháním přestupku. Přestupkový zákon na tuto otázku jednoznačnou odpověď nedává, k jejímu řešení je však určující účel přestupkového řízení a tzv. adhezní povaha řízení o náhradě škody, jež je v jeho rámci vedeno.
[14] Stěžejním účelem a obsahem přestupkového řízení je posuzování viny obviněného z přestupku a pří-padné ukládání sankce. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2007, čj. 2 As 46/2006-100, č. 2276/2011 Sb. NSS, „[t]oto posuzování se děje výlučně ve vztahu státu a obviněného z přestupku a má čistě veřej-noprávní povahu – stát zde (až na nečetné výjimky z úřední povinnosti) ve veřejném zájmu stíhá jednání naplňující znaky skutkových podstat přestupků, tj. specifických deliktů. […] Vztah mezi poškozeným a obviněným z přestupku, z něhož vyplývá omezené účastenství poškozeného v přestupkovém řízení, má povahu soukromoprávní – jeho předmě-tem jsou výlučně majetkověprávní nároky (a ještě jen některé) a sice nárok poškozeného na náhradu majetkové škody
způsobené jednáním, které bude právně kvalifikováno jako přestupek. O tomto nároku může být v rámci řízení o pře-stupku rozhodnuto (a zásadně – jsou-li pro to dány podmínky – i rozhodnuto být má), nicméně vždy zde pro poškoze-ného zůstává otevřena možnost vymáhat svůj majetkový nárok i mimo přestupkové řízení cestou jeho uplatnění v řízení občanskoprávním. Nárok je poškozenému přiznán tehdy – a jen tehdy – dává-li k tomu výsledek řízení o posuzování viny obviněného z přestupku podklad […]. Adhezní řízení o náhradě škody v rámci řízení přestupkového tedy není ničím jiným než z hlediska procesní ekonomie i procesního komfortu poškozeného efektivním způsobem rozhodnutí o jeho nároku, lze-li tak učinit bez větších složitostí a v rámci přestupkového řízení […]“ (shodně též rozsudek NSS ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 96/2008-115, č. 1856/2009 Sb. NSS).
[15] Přestože přestupkový zákon výslovně nestanoví adhezní povahu řízení o náhradě škody, ta zůstala stejná jako v původní právní úpravě (zákon č. 200/1990 Sb.) a vyplývá mj. též z důvodové zprávy k § 89 zákona o odpovědnosti za přestupky: „Jedná se o obecnou úpravu náhrady škody způsobené spácháním přestupku […], která nevylučuje speciální úpravu ve zvláštních zákonech. Ačkoliv je ustanovení nazváno řízení, z povahy věci se nemůže jednat o samostatné řízení, nýbrž pouze o řízení adhezní, tedy řízení, které je součástí řízení o přestupku.“ (tisk PS PČR č. 555/0, 2015). Ostatně shodnou povahu má řízení o náhradě škody vedené v trestním řízení; adhezní řízení je součástí trestního řízení a splývá s ním (zejména co se týče dokazování), netvoří tedy žádnou samostatnou část, která by byla formálně, popř. časově oddělena (srov. Šámal a kol. Trestní řád. Komentář. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, s. 519).
[16] Nutno uvést, že náhrada škody je obecně nárokem, o němž rozhodují civilní soudy, nicméně umožnil-li zákonodárce (z důvodu hospodárnosti, tj. nižších procesních nákladů, ale též z důvodu zohlednění zájmu poško-zeného na včasném uspokojení jeho nároku) rozhodování o náhradě škody v rámci přestupkového řízení, není na libovůli správního orgánu, zda o uplatněném nároku poškozeného na náhradu škody rozhodne. Obdobně jako za účinnosti předcházející právní úpravy (viz § 70 zákona č. 200/1990 Sb.) má správní orgán povinnost rozhodnout o povinnosti obviněného nahradit poškozenému škodu, „jestliže (i) byla tato škoda způsobena spácháním přestupku, (ii) nebyla obviněným dobrovolně nahrazena a (iii) její výše byla spolehlivě zjištěna“. Pokud však uvedené podmínky splněny nejsou, správní orgán „poškozenému nárok (případně jeho část) na náhradu škody nepřizná a odkáže ho s jeho nárokem na soud nebo jiný orgán veřejné moci, přičemž obdobně postupuje rovněž v případě, kdy by zjišťování škody vedlo ke značným průtahům v řízení“ (§ 89 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky).
[17] Uplynutím zákonem stanovené promlčecí doby odpovědnost za přestupek zaniká [§ 29 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky]. Zánik odpovědnosti za přestupek je důvodem, pro který je správní orgán povinen přestupkové řízení zastavit [§ 86 odst. 1 písm. h) zákona o odpovědnosti za přestupky]. Dojde-li k zastavení přestupkového řízení, nelze nadále vést adhezní řízení, neboť se nejedná o řízení, které by bylo možno vést samo-statně. Pokud by tedy došlo před vydáním pravomocného rozhodnutí o přestupku k uplynutí promlčecí doby za přestupek (ta je svojí povahou fakticky prekluzivní), správní orgán nemůže nadále pokračovat ve vedení řízení o náhradě škody, neboť možnost vedení takového řízení „stojí a padá“ s řízením o přestupku.
[18] Krajskému soudu je nutno přisvědčit v tom, že v posuzované věci k zániku odpovědnosti za přestupek nedošlo, neboť obviněný byl před uplynutím promlčecí doby pravomocně uznán vinným ze spáchání přestupku. Taková situace samozřejmě ve vztahu k přestupkovému řízení vylučuje postup správního orgánu podle § 86 odst. 1 písm. h) zákona o odpovědnosti za přestupky (tj. zastavení přestupkového řízení), neboť ten je konzumován existencí pravomocného rozhodnutí o vině a trestu za přestupkové jednání obviněného. Postup podle § 86 odst. 1 písm. h) zákona o odpovědnosti za přestupky je totiž nutno vztáhnout na případy, kdy do uplynutí zákonem stanovené doby pro projednání přestupku není vydáno pravomocné rozhodnutí o spáchání přestupku (srov. např. rozsudky NSS ze dne 25. 6. 2014, čj. 9 As 125/2013-43 a ze dne 20. 10. 2017, čj. 2 As 101/2017-46).
[19] Poškozenému jako účastníkovi přestupkového řízení v té části, která se týká jím uplatněného nároku na náhradu škody, jistě nic nebrání v tom, aby využil postupů proti pravomocnému rozhodnutí o přestupku (obnova řízení, přezkumné řízení); ostatně žalobce tak učinil a podal podnět k zahájení přezkumného řízení. Nicméně za situace, kdy by po případném znovuotevření přestupkového řízení, resp. po zrušení pravomocného rozhodnutí o přestupku v důsledku využití mimořádných opravných či dozorčích prostředků, nebylo před uplynutím pro-mlčecí doby o přestupku pravomocně rozhodnuto, rovněž by byl správní orgán z důvodu zániku odpovědnosti
za přestupek povinen postupovat podle § 86 odst. 1 písm. h) zákona o odpovědnosti za přestupky, a to včetně adhezního řízení.
[20] Přestože v posuzované věci nedošlo s ohledem na pravomocné rozhodnutí o vině a trestu obviněného za přestupek k zastavení přestupkového řízení podle § 86 odst. 1 písm. h) zákona o odpovědnosti za přestup-ky, povaha adhezního řízení brání přijetí závěru, že je-li vydáno pravomocné rozhodnutí o přestupku (a zánik přestupkové odpovědnosti v důsledku uplynutí promlčecí doby tedy nepřichází z povahy věci v úvahu), lze bez omezení pokračovat v řízení o náhradě škody. Časovým limitem pro další případné vedení takového řízení proto bude uplynutí lhůty, v níž by jinak bylo nutno o přestupku pravomocně rozhodnout. Adhezní řízení jakožto ne-dílnou součást řízení přestupkového totiž nelze vést mimo časový rámec, který byl zákonodárcem pro projednání konkrétního typu přestupku stanoven.
[21] Uplynutí promlčecí doby stanovené pro přestupkovou odpovědnost samozřejmě nezpůsobuje proml-čení odpovědnosti za škodu přestupkem způsobenou, neboť promlčecí doby jsou pro tento soukromoprávní vztah stanoveny odlišně, zcela jinou právní úpravou (zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Odrazem této skutečnosti je možnost poškozeného domáhat se svého nároku v řízení před civilními soudy bez ohledu na to, zda dojde k pravomocnému rozhodnutí o přestupku či nikoli (viz § 70 odst. 3 zákona o odpovědnosti za pře-stupky, též rozsudek NS ze dne 22. 1. 2014, sp zn. 30 Cdo 2715/2013, č. 56/2014 Sb. NS), přičemž promlčecí lhůta k uplatnění práva na náhradu škody neběží, resp. staví se, pokud poškozený své právo v přestupkovém řízení uplatnil, viz § 648 občanského zákoníku). Jak přitom vyplývá z judikatury Nejvyššího soudu, uplatnění nároku na náhradu škody poškozeným v adhezním řízení nemůže nikdy vést k jeho definitivnímu odepření, neboť i v případě, že je poškozený s celým uplatněným nárokem nebo jeho zbytkem odkázán na občanskoprávní či jiné řízení, není vyloučeno, aby se ho v něm následně s úspěchem domáhal (rozsudek NS ze dne 24. 8. 2016, sp. zn. 30 Cdo 987/2015, č. 10/2018 Sb. NS či usnesení NS ze dne 25. 5. 2017, sp. zn. 25 Cdo 1689/2017, č. 130/2018 Sb. NS).
[22] Uplynutí doby, která by jinak způsobila zánik odpovědnosti za přestupek, o němž již bylo pravomocně rozhodnuto, tedy brání pokračování v řízení o náhradě škody za přestupek. Jiný postup by se příčil povaze tohoto řízení, neboť jeho další samostatné vedení je z povahy věci vyloučeno a zároveň by nijak nepřispívalo k dosažení cíle přestupkového řízení; toho ostatně již v posuzované věci dosaženo bylo, a to vydáním pravomocného rozhod-nutí o přestupku. Nejvyšší správní soud tedy dospěl s ohledem na účel přestupkového řízení a povahu adhezního řízení, a zejména s ohledem na možnost poškozeného uplatnit svůj nárok na náhradu škody způsobené přestup-kovou činností v řízení před civilními soudy k závěru, že tento nárok nelze projednávat a nelze o něm rozhodnout po uplynutí doby stanovené k pravomocnému rozhodnutí o přestupku. Přestupkové řízení totiž není možné vést výhradně za účelem rozhodnutí o náhradě škody, které není jeho primárním cílem ani smyslem; tím je rozhodo-vání o vině a trestu obviněného. I zde obdobně jako v trestním řízení platí, že „zájem poškozeného na uspokojení jeho nároku, který uplatnil v adhezním řízení, nesmí předcházet hledisku preferujícímu dosažení primárního účelu trestního řízení“ (viz rozsudek NS ve věci sp. zn. 30 Cdo 987/2015). Uplynutím promlčecí doby dle § 30 zákona o odpovědnosti za přestupky proto za popsané situace dojde k zániku povinnosti správního orgánu projednat uplatněný nárok na náhradu škody, o němž dosud pravomocně rozhodnuto nebylo.
[23] Krajský soud tak sice správně uvedl, že k zániku odpovědnosti za přestupek nedošlo, jeho závěr o mož-ném dalším samostatném vedení řízení o nároku na náhradu škody správním orgánem však Nejvyšší správní soud aprobovat nemohl. Bylo-li rozhodnutí městského úřadu ze dne 23. 4. 2018 ve smyslu § 71 odst. 2 písm. a) správního řádu vydáno („vypraveno“) dne 16. 5. 2018, čímž zároveň došlo k přerušení roční promlčecí doby a za-početí jejího nového běhu (§ 30, § 32 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky), možnost posouzení nároku na náhradu škody byla ohraničena uplynutím uvedené doby, tj. dnem 16. 5. 2019, jak správně uvedl žalovaný ve svém rozhodnutí. Uplynutí této doby tak má ve vztahu k adheznímu řízení za následek povinnost správního orgá-nu za subsidiární aplikace správního řádu rozhodnout o zastavení této části přestupkového řízení, neboť se jedná o skutečnost, která brání jeho dalšímu pokračování. Uplynutím této doby se totiž uplatněný nárok poškozeného, o němž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto, stane ve vztahu k řízení o přestupku zjevně bezpředmětným, což je důvod pro zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu (správní orgán v přestupkovém řízení o náhradě škody nerozhoduje z úřední povinnosti, ale jen pokud poškozený takový nárok uplatní; adhezní řízení
zastupitelstva obce doplněn. Jindy to v návaznosti na výše popsané důvody nejde [viz Koudelka, Z., Ondruš, R., Průcha, P. Zákon o obcích: Komentář (Systém ASPI). Nakladatelství Linde.].
V. c) Shrnutí
[42] Krajský tedy dospěl k závěru, že konstrukce institutu vyhrazených pravomocí rady obce v samostatné působnosti plynoucí z § 84 odst. 4 obecního zřízení neodporuje ústavnímu pořádku, jak namítá žalovaný. Z toho důvodu nevyslyšel jeho návrh a nepředložil věc Ústavnímu soudu podle § 95 odst. 2 Ústavy.
[43] Pokud si poté zastupitelstvo města vyhradilo právo zřizovatele DDM Uherský Brod p. o. potvrdit, či zamítnout návrh rady města na vyhlášení konkursu na ředitele DDM v souladu s § 166 odst. 3 školského záko-na, vyhradilo si tím pravomoc, která spadá do vyhrazených pravomocí rady města podle § 102 odst. 2 písm. b) obecního zřízení. Jde o plnění úkolů zřizovatele podle zvláštního předpisu. Zastupitelstvo města si proto podle § 84 odst. 4 obecního zřízení tuto pravomoc vyhradit nemohlo. Z tohoto důvodu krajský soud napadené usnesení zrušil.