5 As 310/2023- 38 - text
5 As 310/2023 - 41
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně: Kverulant.org o.p.s., se sídlem Pražská 1148, Praha, zast. JUDr. Petrem Hromkem Ph.D., advokátem se sídlem Vinohradská 34/30, Praha, proti žalované: Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky, se sídlem Orlická 4/2020, Praha, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 23. 11. 2023, č. j. 17 A 81/2023
50,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
1. Vymezení věci
[1] Kasační stížností žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla v záhlaví uvedené usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“); tímto usnesením městský soud odmítl stěžovatelčinu žalobu proti rozhodnutí žalované ze dne 23. 3. 2023, č. j. VZP
23
01589220
Z721, (výrok I.) a současně věc postoupil Úřadu pro ochranu osobních údajů (výrok II.).
[2] Stěžovatelka adresovala žalované žádost ze dne 17. 3. 2023 o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „informační zákon“), v níž se domáhala informací týkajících se práce a odměn správní a dozorčí rady dceřiné společnosti žalované – a sice společnosti Pojišťovna VZP, a. s. (dále jen „PVZP“) v letech 2017 až 2022. Na to žalovaná reagovala rozhodnutím ze dne 23. 3. 2023 označeným jako „sdělení o odložení žádosti o informace“, v němž stěžovatelce vysvětlila, že má povinnost poskytovat informace pouze o své činnosti, a proto její žádost odložila pro nedostatek působnosti povinného subjektu s odkazem na § 14 odst. 5 písm. c) informačního zákona (požadované informace se týkají soukromoprávního subjektu PVZP, tedy subjektu odlišného od žalované).
1. Vymezení věci
[1] Kasační stížností žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla v záhlaví uvedené usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“); tímto usnesením městský soud odmítl stěžovatelčinu žalobu proti rozhodnutí žalované ze dne 23. 3. 2023, č. j. VZP
23
01589220
Z721, (výrok I.) a současně věc postoupil Úřadu pro ochranu osobních údajů (výrok II.).
[2] Stěžovatelka adresovala žalované žádost ze dne 17. 3. 2023 o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „informační zákon“), v níž se domáhala informací týkajících se práce a odměn správní a dozorčí rady dceřiné společnosti žalované – a sice společnosti Pojišťovna VZP, a. s. (dále jen „PVZP“) v letech 2017 až 2022. Na to žalovaná reagovala rozhodnutím ze dne 23. 3. 2023 označeným jako „sdělení o odložení žádosti o informace“, v němž stěžovatelce vysvětlila, že má povinnost poskytovat informace pouze o své činnosti, a proto její žádost odložila pro nedostatek působnosti povinného subjektu s odkazem na § 14 odst. 5 písm. c) informačního zákona (požadované informace se týkají soukromoprávního subjektu PVZP, tedy subjektu odlišného od žalované).
2. Rozhodnutí městského soudu
[3] Proti rozhodnutí o odložení žádosti podala stěžovatelka žalobu, v níž navrhla, aby městský soud napadené rozhodnutí zrušil a žalované ve smyslu § 16 odst. 6 informačního zákona nařídil, aby požadované informace stěžovatelce poskytla ve lhůtě 15 dní ode dne doručení rozsudku.
[4] Městský soud návrhu nevyhověl a bez věcného posouzení žalobu odmítl z důvodu nevyčerpání opravných prostředků. Připomněl, že žalovaná odložila žádost dle § 14 odst. 5 písm. c) informačního zákona a takové odložení je potřeba považovat za rozhodnutí v materiálním smyslu. Nicméně toto rozhodnutí nepodléhá přímému soudnímu přezkumu, protože proti němu lze podat stížnost podle § 16 odst. 3 písm. a) informačního zákona, jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu (NSS) – viz blíže rozsudek ze dne 11. 6. 2020, č. j. 1 As 189/2020
40, v němž soud uvedl, „že odložení žádosti podle § 14 odst. 5 písm. c) informačního zákona je rozhodnutím v materiálním smyslu o vyřízení žádosti o informace, a že proti tomuto rozhodnutí lze podat stížnost na postup při vyřizování žádosti [viz § 16a odst. 3 písm. a) informačního zákona]. Vydání rozhodnutí o tomto opravném prostředku je pak rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., jelikož povaha vyřízení stížnosti je odlišná v případech, kdy přezkoumávaný postup spočívá v nečinnosti a kdy spočívá ve věcném vyřízení žádosti. Věcným vyřízením žádosti o informace je právě i odložení žádosti podle § 14 odst. 5 písm. c) informačního zákona“ (tento názor NSS zopakoval a potvrdil také v rozsudku ze dne 23. 4. 2021, č. j. 10 As 136/2021
30).
[5] S ohledem na uvedené městský soud konstatoval, že žalobou napadené rozhodnutí je rozhodnutím, proti kterému bylo možné podat stížnost. Žalovaná však stěžovatelce neposkytla poučení o možnosti uplatnění tohoto opravného prostředku. V důsledku toho stěžovatelka podala žalobu, ačkoli měla nejprve vyčerpat opravné prostředky v rámci veřejné správy – srov. princip subsidiarity správního soudnictví [§ 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)].
[6] Městský soud proto podle § 46 odst. 5 s. ř. s. podanou žalobu odmítl a věc postoupil k vyřízení opravného prostředku správnímu orgánu k tomu příslušnému, tj. Úřadu pro ochranu osobních údajů (§ 20 odst. 5 informačního zákona); je totiž na něm, aby primárně rozhodl o stížnosti proti rozhodnutí o odložení žádosti stěžovatelky.
2. Rozhodnutí městského soudu
[3] Proti rozhodnutí o odložení žádosti podala stěžovatelka žalobu, v níž navrhla, aby městský soud napadené rozhodnutí zrušil a žalované ve smyslu § 16 odst. 6 informačního zákona nařídil, aby požadované informace stěžovatelce poskytla ve lhůtě 15 dní ode dne doručení rozsudku.
[4] Městský soud návrhu nevyhověl a bez věcného posouzení žalobu odmítl z důvodu nevyčerpání opravných prostředků. Připomněl, že žalovaná odložila žádost dle § 14 odst. 5 písm. c) informačního zákona a takové odložení je potřeba považovat za rozhodnutí v materiálním smyslu. Nicméně toto rozhodnutí nepodléhá přímému soudnímu přezkumu, protože proti němu lze podat stížnost podle § 16 odst. 3 písm. a) informačního zákona, jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu (NSS) – viz blíže rozsudek ze dne 11. 6. 2020, č. j. 1 As 189/2020
40, v němž soud uvedl, „že odložení žádosti podle § 14 odst. 5 písm. c) informačního zákona je rozhodnutím v materiálním smyslu o vyřízení žádosti o informace, a že proti tomuto rozhodnutí lze podat stížnost na postup při vyřizování žádosti [viz § 16a odst. 3 písm. a) informačního zákona]. Vydání rozhodnutí o tomto opravném prostředku je pak rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., jelikož povaha vyřízení stížnosti je odlišná v případech, kdy přezkoumávaný postup spočívá v nečinnosti a kdy spočívá ve věcném vyřízení žádosti. Věcným vyřízením žádosti o informace je právě i odložení žádosti podle § 14 odst. 5 písm. c) informačního zákona“ (tento názor NSS zopakoval a potvrdil také v rozsudku ze dne 23. 4. 2021, č. j. 10 As 136/2021
30).
[5] S ohledem na uvedené městský soud konstatoval, že žalobou napadené rozhodnutí je rozhodnutím, proti kterému bylo možné podat stížnost. Žalovaná však stěžovatelce neposkytla poučení o možnosti uplatnění tohoto opravného prostředku. V důsledku toho stěžovatelka podala žalobu, ačkoli měla nejprve vyčerpat opravné prostředky v rámci veřejné správy – srov. princip subsidiarity správního soudnictví [§ 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)].
[6] Městský soud proto podle § 46 odst. 5 s. ř. s. podanou žalobu odmítl a věc postoupil k vyřízení opravného prostředku správnímu orgánu k tomu příslušnému, tj. Úřadu pro ochranu osobních údajů (§ 20 odst. 5 informačního zákona); je totiž na něm, aby primárně rozhodl o stížnosti proti rozhodnutí o odložení žádosti stěžovatelky.
3. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[7] Rozhodnutí městského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností z důvodu dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy z důvodu nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí žaloby. Tuto nezákonnost stěžovatelka spatřuje v tom, že městský soud nesprávně posoudil žalobou napadené odložení žádosti o informace jako rozhodnutí, kterým žalovaná věcně vyřídila žádost stěžovatelky v prvním stupni, nikoli jako nadřízený orgán ve vztahu k PVZP, vůči které stěžovatelka svoji žádost o informace primárně uplatňovala.
[8] V této souvislosti stěžovatelka s odkazem na obsah své žaloby popsala podstatu celého sporu, která spočívá v tom, že PZVP opakovaně odmítla stěžovatelce poskytnout požadované informace, a to jak k její žádosti ze dne 20. 2. 2023, tak i k jejímu dalšímu podání – stížnosti ze dne 28. 2. 2023. PVZP vycházela z toho, že není povinným subjektem, a proto stěžovatelce požadované informace stěžovatelce neposkytla. Navíc včas uplatněnou stížnost jako opravný prostředek ani nepostoupila k vyřízení žalované jakožto nadřízenému orgánu. Na základě toho se stěžovatelka následně se stejnou žádostí obrátila přímo na žalovanou, a to podáním ze dne 17. 3. 2023, na které žalovaná reagovala žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 23. 3. 2023. V něm konstatuje, že požadované informace nespadají do její působnosti, neboť se týkají jiného subjektu; ke své případné pravomoci posoudit stěžovatelkou uplatněnou žádost jako nadřízený orgán v rámci vyřízení opravného prostředku ve věci PVZP, která má za to, že není povinným subjektem, se však vůbec nevyjádřila.
[9] Podle stěžovatelky tak městský soud pochybil, pokud vyšel z toho, že žalovaná rozhodovala o originárně uplatněné žádosti o poskytnutí informací ze dne 17. 3. 2023 bez jakékoli časové a věcné souvislosti s ostatními shora uvedenými podáními stěžovatelky. Smyslem a účelem veškerého počínání stěžovatelky bylo, aby se žalovaná – jako subjekt plně ovládající PVZP – s oprávněnými požadavky na poskytnutí informací vypořádala, přičemž její rozhodnutí považovala stěžovatelka za konečné; tj. takové, proti němuž už žádný další opravný prostředek k dispozici není. Přesto se stěžovatelka s podnětem k přezkumnému řízení podle § 16b informačního zákona obrátila na Úřad pro ochranu osobních údajů, ani ten jí však nevyhověl – viz sdělení ze dne 7. 9. 2023, č. j. UOOU
02450/23
4, z něhož plyne, že přezkumné řízení není přípustné, neboť PVZP není povinným subjektem ve smyslu informačního zákona. Toto sdělení Úřadu pro ochranu osobních údajů měl městský soud k dispozici, a to na základě doplnění vyjádření žalované k žalobě; žalobu přitom odmítl pro nevyčerpání opravných prostředků právě s poukazem na to, aby o věci nejprve rozhodl Úřad pro ochranu osobních údajů.
[10] Takový postup považuje stěžovatelka za projev přepjatého formalismu, jehož důsledkem je oddálení konečného vyřízení žádosti stěžovatelky v čase a nemožnost posouzení důležité právní otázky, totiž zda je PVZP povinným subjektem a měla žádosti stěžovatelky vyhovět, a pokud ne, zda byla PVZP povinna následnou stížnost postoupit k vyřízení nadřízenému orgánu, kterým je podle stěžovatelky žalovaná, eventuálně Úřad pro ochranu osobních údajů. V případě postupu zastávaného městským soudem bude v rozporu se žalobou posuzována pouze správnost vyřízení a postupu při něm ze strany žalované, nikoli též samotné PVZP. Proto stěžovatelka v závěru kasační stížnosti navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[11] Naopak žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhla její zamítnutí. Podle ní stěžovatelka směšuje dvě různé situace, které nastaly podáním jejích žádostí o informace – prolíná jednak postup žalované na základě žádosti ze dne 17. 3. 2023, jednak vyřízení žádosti, resp. dalšího podání, které předtím stěžovatelka směřovala k PVZP. Žádost ze dne 17. 3. 2023 žalovaná řádně vyřídila odložením s odkazem na to, že požadované informace se netýkají působnosti žalované, nýbrž PVZP. Z označení žádosti, ani z jejího obsahu či doprovodného e
mailu k ní přitom nevyplývalo nic, co by jen naznačovalo předchozí snahu stěžovatelky o získání informací od PVZP. Podobně nebylo možno ani odvodit, že stěžovatelka považuje žalovanou za nadřízený orgán ve vztahu k PVZP, jak zmiňuje v kasační stížnosti, nehledě na to, že jde o tvrzení zcela mylné; viz rozsudek městského soudu ze dne 23. 5. 2014, č. j. 11 A 58/2013
36, podle něhož v případě PVZP nejde o povinný subjekt. Jedná se o subjekt svým charakterem i činností autonomní a odlišný od žalované, která požadovanými informacemi objektivně nedisponuje. Nad rámec uvedeného žalovaná sdělila, že stěžovatelka se na ni v únoru 2023 obrátila s obdobnou žádostí o informace týkající se členů její správní a dozorčí rady, přičemž veškeré požadované údaje řádně poskytla.
3. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[7] Rozhodnutí městského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností z důvodu dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy z důvodu nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí žaloby. Tuto nezákonnost stěžovatelka spatřuje v tom, že městský soud nesprávně posoudil žalobou napadené odložení žádosti o informace jako rozhodnutí, kterým žalovaná věcně vyřídila žádost stěžovatelky v prvním stupni, nikoli jako nadřízený orgán ve vztahu k PVZP, vůči které stěžovatelka svoji žádost o informace primárně uplatňovala.
[8] V této souvislosti stěžovatelka s odkazem na obsah své žaloby popsala podstatu celého sporu, která spočívá v tom, že PZVP opakovaně odmítla stěžovatelce poskytnout požadované informace, a to jak k její žádosti ze dne 20. 2. 2023, tak i k jejímu dalšímu podání – stížnosti ze dne 28. 2. 2023. PVZP vycházela z toho, že není povinným subjektem, a proto stěžovatelce požadované informace stěžovatelce neposkytla. Navíc včas uplatněnou stížnost jako opravný prostředek ani nepostoupila k vyřízení žalované jakožto nadřízenému orgánu. Na základě toho se stěžovatelka následně se stejnou žádostí obrátila přímo na žalovanou, a to podáním ze dne 17. 3. 2023, na které žalovaná reagovala žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 23. 3. 2023. V něm konstatuje, že požadované informace nespadají do její působnosti, neboť se týkají jiného subjektu; ke své případné pravomoci posoudit stěžovatelkou uplatněnou žádost jako nadřízený orgán v rámci vyřízení opravného prostředku ve věci PVZP, která má za to, že není povinným subjektem, se však vůbec nevyjádřila.
[9] Podle stěžovatelky tak městský soud pochybil, pokud vyšel z toho, že žalovaná rozhodovala o originárně uplatněné žádosti o poskytnutí informací ze dne 17. 3. 2023 bez jakékoli časové a věcné souvislosti s ostatními shora uvedenými podáními stěžovatelky. Smyslem a účelem veškerého počínání stěžovatelky bylo, aby se žalovaná – jako subjekt plně ovládající PVZP – s oprávněnými požadavky na poskytnutí informací vypořádala, přičemž její rozhodnutí považovala stěžovatelka za konečné; tj. takové, proti němuž už žádný další opravný prostředek k dispozici není. Přesto se stěžovatelka s podnětem k přezkumnému řízení podle § 16b informačního zákona obrátila na Úřad pro ochranu osobních údajů, ani ten jí však nevyhověl – viz sdělení ze dne 7. 9. 2023, č. j. UOOU
02450/23
4, z něhož plyne, že přezkumné řízení není přípustné, neboť PVZP není povinným subjektem ve smyslu informačního zákona. Toto sdělení Úřadu pro ochranu osobních údajů měl městský soud k dispozici, a to na základě doplnění vyjádření žalované k žalobě; žalobu přitom odmítl pro nevyčerpání opravných prostředků právě s poukazem na to, aby o věci nejprve rozhodl Úřad pro ochranu osobních údajů.
[10] Takový postup považuje stěžovatelka za projev přepjatého formalismu, jehož důsledkem je oddálení konečného vyřízení žádosti stěžovatelky v čase a nemožnost posouzení důležité právní otázky, totiž zda je PVZP povinným subjektem a měla žádosti stěžovatelky vyhovět, a pokud ne, zda byla PVZP povinna následnou stížnost postoupit k vyřízení nadřízenému orgánu, kterým je podle stěžovatelky žalovaná, eventuálně Úřad pro ochranu osobních údajů. V případě postupu zastávaného městským soudem bude v rozporu se žalobou posuzována pouze správnost vyřízení a postupu při něm ze strany žalované, nikoli též samotné PVZP. Proto stěžovatelka v závěru kasační stížnosti navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[11] Naopak žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhla její zamítnutí. Podle ní stěžovatelka směšuje dvě různé situace, které nastaly podáním jejích žádostí o informace – prolíná jednak postup žalované na základě žádosti ze dne 17. 3. 2023, jednak vyřízení žádosti, resp. dalšího podání, které předtím stěžovatelka směřovala k PVZP. Žádost ze dne 17. 3. 2023 žalovaná řádně vyřídila odložením s odkazem na to, že požadované informace se netýkají působnosti žalované, nýbrž PVZP. Z označení žádosti, ani z jejího obsahu či doprovodného e
mailu k ní přitom nevyplývalo nic, co by jen naznačovalo předchozí snahu stěžovatelky o získání informací od PVZP. Podobně nebylo možno ani odvodit, že stěžovatelka považuje žalovanou za nadřízený orgán ve vztahu k PVZP, jak zmiňuje v kasační stížnosti, nehledě na to, že jde o tvrzení zcela mylné; viz rozsudek městského soudu ze dne 23. 5. 2014, č. j. 11 A 58/2013
36, podle něhož v případě PVZP nejde o povinný subjekt. Jedná se o subjekt svým charakterem i činností autonomní a odlišný od žalované, která požadovanými informacemi objektivně nedisponuje. Nad rámec uvedeného žalovaná sdělila, že stěžovatelka se na ni v únoru 2023 obrátila s obdobnou žádostí o informace týkající se členů její správní a dozorčí rady, přičemž veškeré požadované údaje řádně poskytla.
4. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
741.
[17] Jednoduše řečeno, stěžovatelka se měla proti odložení žádosti ze dne 17. 3. 2023 bránit podáním stížnosti, nikoli žaloby. Nelze jít rovnou ke správnímu soudu, pokud existují prostředky nápravy – zde právě ona stížnost, o níž rozhoduje nadřízený orgán některým ze způsobů předvídaných v § 16a odst. 6 informačního zákona (kupříkladu může postup povinného subjektu potvrdit, přikázat mu, aby žádost vyřídil, anebo může věc převzít a informaci poskytnout sám). Potud není posuzovaná věc nijak sporná. Spornou ji ovšem činí stěžovatelka, která městskému soudu vyčítá, že její žádost ze dne 17. 3. 2023 neposoudil jako opravný prostředek proti předchozímu postupu PVZP, o jejíž informace stěžovatelce jde na prvním místě. Ostatně ve vztahu k žalované již stěžovatelka požadované informace dostala, jak plyne z vyjádření žalované ke kasační stížnosti.
[18] Nejvyšší správní soud rozumí tomu, že stěžovatelka sledovala primárně získání informací od PVZP, nicméně musí připomenout obsah předloženého spisového materiálu, z něhož se podávají následující – pro věc velmi podstatné – skutečnosti týkající se jednotlivých podání stěžovatelky, které lze shrnout následovně:
(i) Žádost ze dne 20. 2. 2023, kterou se stěžovatelka obrátila na PVZP s tím, aby jí sdělila informace týkající se „práce a odměn správní a dozorčí rady povinného v letech 2017 až 2022“, které dále specifikovala pod body 1. až 6.; na tuto žádost PVZP reagovala sdělením ze dne 27. 2. 2023, podle něhož není povinným subjektem podle informačního zákona a požadované informace poskytovat nebude.
(ii) Stížnost ze dne 28. 2. 2023, kterou stěžovatelka reagovala na uvedené sdělení PVZP; k této stížnosti PVZP v dalším sdělení ze dne 13. 3. 2023 setrvala na svém názoru a vysvětlila, že je ryze soukromou společností, nikoli veřejnou institucí, a tím tedy není ani povinným subjektem, což potvrdila i judikatura – viz rozsudek městského soudu ze dne 23. 5. 2014, č. j. 11 A 58/2013
741.
[17] Jednoduše řečeno, stěžovatelka se měla proti odložení žádosti ze dne 17. 3. 2023 bránit podáním stížnosti, nikoli žaloby. Nelze jít rovnou ke správnímu soudu, pokud existují prostředky nápravy – zde právě ona stížnost, o níž rozhoduje nadřízený orgán některým ze způsobů předvídaných v § 16a odst. 6 informačního zákona (kupříkladu může postup povinného subjektu potvrdit, přikázat mu, aby žádost vyřídil, anebo může věc převzít a informaci poskytnout sám). Potud není posuzovaná věc nijak sporná. Spornou ji ovšem činí stěžovatelka, která městskému soudu vyčítá, že její žádost ze dne 17. 3. 2023 neposoudil jako opravný prostředek proti předchozímu postupu PVZP, o jejíž informace stěžovatelce jde na prvním místě. Ostatně ve vztahu k žalované již stěžovatelka požadované informace dostala, jak plyne z vyjádření žalované ke kasační stížnosti.
[18] Nejvyšší správní soud rozumí tomu, že stěžovatelka sledovala primárně získání informací od PVZP, nicméně musí připomenout obsah předloženého spisového materiálu, z něhož se podávají následující – pro věc velmi podstatné – skutečnosti týkající se jednotlivých podání stěžovatelky, které lze shrnout následovně:
(i) Žádost ze dne 20. 2. 2023, kterou se stěžovatelka obrátila na PVZP s tím, aby jí sdělila informace týkající se „práce a odměn správní a dozorčí rady povinného v letech 2017 až 2022“, které dále specifikovala pod body 1. až 6.; na tuto žádost PVZP reagovala sdělením ze dne 27. 2. 2023, podle něhož není povinným subjektem podle informačního zákona a požadované informace poskytovat nebude.
(ii) Stížnost ze dne 28. 2. 2023, kterou stěžovatelka reagovala na uvedené sdělení PVZP; k této stížnosti PVZP v dalším sdělení ze dne 13. 3. 2023 setrvala na svém názoru a vysvětlila, že je ryze soukromou společností, nikoli veřejnou institucí, a tím tedy není ani povinným subjektem, což potvrdila i judikatura – viz rozsudek městského soudu ze dne 23. 5. 2014, č. j. 11 A 58/2013
36.
(iii) Žádost ze dne 17. 3. 2023, kterou se stěžovatelka obrátila na žalovanou s tím, aby jí sdělila informace týkající se „práce a odměn správní a dozorčí rady její dceřiné společnosti Pojišťovna VZP, a.s. (dále jen dcera nebo PVZP) v letech 2017 až 2022“, které dále specifikovala pod body 1. až 6.; na tuto žádost, v níž nebyla ani zmínka o předchozím postupu PVZP, natož pak o tom, že by měla být žalovaná vůči PVZP nadřízeným orgánem, žalovaná reagovala sdělením ze dne 23. 3. 2023, kterým žádost z důvodu nedostatku své působnosti odložila dle § 14 odst. 5 písm. c) informačního zákona.
[19] Na toto odložení žádosti o informace pak stěžovatelka reagovala rovnou podáním žaloby ze dne 22. 5. 2023, kterou se domáhala, aby městský soud odložení zrušil a nařídil poskytnutí požadovaných informací žalované, nikoli PVZP. To považuje Nejvyšší správní soud za zásadní, stejně jako to, že v žádosti ze dne 17. 3. 2023 stěžovatelka vůbec nezmínila genezi předchozího postupu PVZP vůči ní; o sdělení ze dne 27. 2. 2023 a ze dne 13. 3. 2023, jimiž PVZP reagovala na žádost, resp. následnou stížnost se stěžovatelka ve své žádosti adresované žalované vůbec nezmínila. Za této situace se tedy žalovaná těžko mohla vyjádřit k postupu PVZP, případně posoudit žádost stěžovatelky z pozice nadřízeného orgánu. A pokud to stěžovatelka v kasační stížnosti vyčítá žalované, potažmo městskému soudu, pomíjí shora zmíněné skutkové okolnosti. Na základě nich je plně pochopitelné, že žalované vycházela z toho, že obdržela standardní žádost o informace, kterou jako povinný subjekt vyhodnotila tak, že směřuje mimo její působnost – podle § 2 odst. 1 informačního zákona mají povinné subjekty povinnost poskytovat pouze „informace vztahující se k jejich působnosti“ (pro úplnost nutno dodat, že podle rozsudku NSS ze dne 7. 5. 2009, č. j. 1 Afs 29/2009
59, se k působnosti povinného subjektu vztahují zpravidla všechny informace, které má povinný subjekt objektivně k dispozici, přičemž žalovaná podle svého vyjádření požadované informace k dispozici nemá).
[20] Nebyla
li stěžovatelka spokojena s tímto postupem a odložením žádosti pro nedostatek působnosti žalované, mohla a měla proti tomu podat stížnost podle § 16a informačního zákona, a teprve poté mohla podat žalobu, jak správně uzavřel městský soud. Soudní ochrana stěžovatelky proti odložení její žádosti dle § 14 odst. 5 písm. c) informačního zákona spočívá až v přezkumu rozhodnutí o stížnosti (srov. shora zmíněný princip subsidiarity správního soudnictví).
[21] Stěžovatelka byla založena v roce 2009 jako obecně prospěšná společnost a profiluje se jako subjekt zaměřený na tzv. watchdoging, tedy jako společenský hlídací pes. Je jistě v zájmu demokratické společnosti umožnit nevládním organizacím plnit tuto důležitou roli spočívající mj. v získávání a rozšiřování informací o věcech veřejného zájmu a prostřednictvím toho vykonávat veřejnou kontrolu. Na druhou stranu nelze rezignovat na základní pravidla a znalost procesních postupů, které v tomto případě nejsou nijak složité ani přepjatě formální. Podobně daná role předpokládá i znalost související judikatury, dle níž není PVZP povinným subjektem – srov. opakovaně zmíněný rozsudek ze dne 23. 5. 2014, č. j. 11 A 58/2013
36, v němž městský soud dospěl k tomu, že působí
li PVZP – vedle dalších desítek pojišťoven – na poli komerčního pojištění závislého na individuální poptávce, kde výši pojistného určují zejména tržní mechanismy, není institucí zřízenou za účelem uspokojování veřejných či celospolečenských potřeb. Pojmový znak veřejného účelu instituce proto není v posuzovaném případě naplněn a PVZP tak nelze považovat za povinný subjekt ve smyslu § 2 odst. 1 informačního zákona.
[22] Nesouhlasila
li stěžovatelka s těmito závěry městského soudu, resp. považovala
li je za překonané, jak plyne z podané žaloby (a to kvůli novele zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, která s účinností od 2. 8. 2021 zajišťuje PVZP dominantní postavení při pojišťování cizinců), měla svoji procesní obranu směřovat přímo proti PVZP, nikoli žalované. PVZP je akciovou společností provozující podnikatelskou činnost podle zákona č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví, naproti tomu žalovaná je právnickou osobou zřízenou zákonem č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, za účelem provádění veřejného zdravotního pojištění, pokud toto pojištění neprovádějí resortní, oborové a podnikové zdravotní pojišťovny. Jde o dva různé subjekty, které vůči sobě nejsou ve vztahu nadřízenosti a podřízenosti ve smyslu § 178 správního řádu – u PVZP se nejedná o výkon působnosti v oblasti veřejné správy ve smyslu správního řádu (srov. mutatis mutandis rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 6. 2021, č. j. Komp 2/2020
44, č. 4230/2021 Sb. NSS, a ze dne 16. 2. 2022, č. j. Komp 3/2021
26, č. 4320/2022 Sb. NSS).
[23] V případě, že stěžovatelkou oslovená PVZP neposkytla požadované informace, protože se necítí být povinným subjektem, jak uvedla ve svém sdělení ze dne 27. 2. 2023, měla stěžovatelka toto sdělení napadnout odvoláním. Na sdělení, že oslovený není povinným subjektem, je totiž třeba nahlížet materiálně jako na rozhodnutí a je nutno proti němu podat odvolání; viz např. rozsudek NSS ze dne 6. 5. 2015, č. j. 6 As 115/2014
34, body [24] a [25]. Materiálně je třeba nahlížet taktéž na stížnost stěžovatelky ze dne 28. 2. 2023, kterou měla PVZP postoupit jako odvolání Úřadu pro ochranu osobních údajů v souladu s § 20 odst. 5 informačního zákona; ten vychází z působnosti právě tohoto úřadu rozhodnout v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti, „nelze
li podle § 178 správního řádu nadřízený orgán určit“ (viz výše).
[24] V tomto ohledu lze tedy souhlasit se stěžovatelkou, ovšem na tom, že její kasační stížnost není důvodná, to nic nemění. Nepostoupila
li PVZP stěžovatelčinu stížnost, resp. odvolání ze dne 28. 2. 2023, bylo na stěžovatelce, aby se – namísto podání další žádosti ze dne 17. 3. 2023 adresované navíc jinému subjektu (žalované) – sama obrátila přímo na Úřad pro ochranu osobních údajů s podnětem k uplatnění opatření proti nečinnosti, případně poté na správní soud s žalobou na ochranu proti nečinnosti; shodně srov. rozsudky NSS ze dne 23. 3. 2023, č. j. 8 As 40/2022
76, a ze dne 29. 7. 2024, č. j. 8 As 74/2023
64, z nichž je zřejmá mj. metodologie postupu v situaci, kdy měl žádostí o informace oslovený subjekt (společnost THERMAL
F, a. s.) rovněž za to, že není povinným subjektem.
[25] To, že uvedeným způsobem stěžovatelka nepostupovala, pokud podstatou jejího počínání bylo opravdu získání informací týkajících se PVZP, jak tvrdí v kasační stížnosti, jde jen k její tíži – a to bez ohledu na skutečnost, že v mezidobí Úřad pro ochranu osobních údajů na základě jejího podnětu k přezkumnému řízení potvrdil, že PVZP povinným subjektem není (i přes výhradní oprávnění k poskytování cestovního zdravotního pojištění pro zákonem vymezenou skupinu cizinců úřad dospěl k závěru, že nebyly překonány závěry dosavadní judikatury a PVZP je výhradně osobou soukromého práva, nikoli veřejnou institucí ve smyslu § 2 odst. 1 informačního zákona, a tedy povinným subjektem); viz sdělení ze dne 7. 9. 2023, na které stěžovatelka v kasační stížnosti odkazuje a které je součástí soudního spisu.
[26] Pokud by stěžovatelka postupovala tak, jak měla, a obrátila se hned na Úřad pro ochranu osobních údajů, jak bylo vysvětleno, mohla získat jeho stanovisko stran postavení PVZP dávno, a ve vztahu k podstatě věci se tak dávno mohla domoci i soudní ochrany. Místo toho ovšem zvolila procesní strategii jinou, která k poskytnutí soudní ochrany vést nemohla, resp. ji v čase odložila, neboť městský soud současně s odmítnutím žaloby věc správně postoupil k vyřízení Úřadu pro ochranu osobních údajů; jeho posouzení se přitom z povahy věci nemůže týkat samotné PVZP, ale pouze postupu žalované, tj. zákonnosti odložení žádosti pro nedostatek působnosti.
36.
(iii) Žádost ze dne 17. 3. 2023, kterou se stěžovatelka obrátila na žalovanou s tím, aby jí sdělila informace týkající se „práce a odměn správní a dozorčí rady její dceřiné společnosti Pojišťovna VZP, a.s. (dále jen dcera nebo PVZP) v letech 2017 až 2022“, které dále specifikovala pod body 1. až 6.; na tuto žádost, v níž nebyla ani zmínka o předchozím postupu PVZP, natož pak o tom, že by měla být žalovaná vůči PVZP nadřízeným orgánem, žalovaná reagovala sdělením ze dne 23. 3. 2023, kterým žádost z důvodu nedostatku své působnosti odložila dle § 14 odst. 5 písm. c) informačního zákona.
[19] Na toto odložení žádosti o informace pak stěžovatelka reagovala rovnou podáním žaloby ze dne 22. 5. 2023, kterou se domáhala, aby městský soud odložení zrušil a nařídil poskytnutí požadovaných informací žalované, nikoli PVZP. To považuje Nejvyšší správní soud za zásadní, stejně jako to, že v žádosti ze dne 17. 3. 2023 stěžovatelka vůbec nezmínila genezi předchozího postupu PVZP vůči ní; o sdělení ze dne 27. 2. 2023 a ze dne 13. 3. 2023, jimiž PVZP reagovala na žádost, resp. následnou stížnost se stěžovatelka ve své žádosti adresované žalované vůbec nezmínila. Za této situace se tedy žalovaná těžko mohla vyjádřit k postupu PVZP, případně posoudit žádost stěžovatelky z pozice nadřízeného orgánu. A pokud to stěžovatelka v kasační stížnosti vyčítá žalované, potažmo městskému soudu, pomíjí shora zmíněné skutkové okolnosti. Na základě nich je plně pochopitelné, že žalované vycházela z toho, že obdržela standardní žádost o informace, kterou jako povinný subjekt vyhodnotila tak, že směřuje mimo její působnost – podle § 2 odst. 1 informačního zákona mají povinné subjekty povinnost poskytovat pouze „informace vztahující se k jejich působnosti“ (pro úplnost nutno dodat, že podle rozsudku NSS ze dne 7. 5. 2009, č. j. 1 Afs 29/2009
59, se k působnosti povinného subjektu vztahují zpravidla všechny informace, které má povinný subjekt objektivně k dispozici, přičemž žalovaná podle svého vyjádření požadované informace k dispozici nemá).
[20] Nebyla
li stěžovatelka spokojena s tímto postupem a odložením žádosti pro nedostatek působnosti žalované, mohla a měla proti tomu podat stížnost podle § 16a informačního zákona, a teprve poté mohla podat žalobu, jak správně uzavřel městský soud. Soudní ochrana stěžovatelky proti odložení její žádosti dle § 14 odst. 5 písm. c) informačního zákona spočívá až v přezkumu rozhodnutí o stížnosti (srov. shora zmíněný princip subsidiarity správního soudnictví).
[21] Stěžovatelka byla založena v roce 2009 jako obecně prospěšná společnost a profiluje se jako subjekt zaměřený na tzv. watchdoging, tedy jako společenský hlídací pes. Je jistě v zájmu demokratické společnosti umožnit nevládním organizacím plnit tuto důležitou roli spočívající mj. v získávání a rozšiřování informací o věcech veřejného zájmu a prostřednictvím toho vykonávat veřejnou kontrolu. Na druhou stranu nelze rezignovat na základní pravidla a znalost procesních postupů, které v tomto případě nejsou nijak složité ani přepjatě formální. Podobně daná role předpokládá i znalost související judikatury, dle níž není PVZP povinným subjektem – srov. opakovaně zmíněný rozsudek ze dne 23. 5. 2014, č. j. 11 A 58/2013
36, v němž městský soud dospěl k tomu, že působí
li PVZP – vedle dalších desítek pojišťoven – na poli komerčního pojištění závislého na individuální poptávce, kde výši pojistného určují zejména tržní mechanismy, není institucí zřízenou za účelem uspokojování veřejných či celospolečenských potřeb. Pojmový znak veřejného účelu instituce proto není v posuzovaném případě naplněn a PVZP tak nelze považovat za povinný subjekt ve smyslu § 2 odst. 1 informačního zákona.
[22] Nesouhlasila
li stěžovatelka s těmito závěry městského soudu, resp. považovala
li je za překonané, jak plyne z podané žaloby (a to kvůli novele zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, která s účinností od 2. 8. 2021 zajišťuje PVZP dominantní postavení při pojišťování cizinců), měla svoji procesní obranu směřovat přímo proti PVZP, nikoli žalované. PVZP je akciovou společností provozující podnikatelskou činnost podle zákona č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví, naproti tomu žalovaná je právnickou osobou zřízenou zákonem č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, za účelem provádění veřejného zdravotního pojištění, pokud toto pojištění neprovádějí resortní, oborové a podnikové zdravotní pojišťovny. Jde o dva různé subjekty, které vůči sobě nejsou ve vztahu nadřízenosti a podřízenosti ve smyslu § 178 správního řádu – u PVZP se nejedná o výkon působnosti v oblasti veřejné správy ve smyslu správního řádu (srov. mutatis mutandis rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 6. 2021, č. j. Komp 2/2020
44, č. 4230/2021 Sb. NSS, a ze dne 16. 2. 2022, č. j. Komp 3/2021
26, č. 4320/2022 Sb. NSS).
[23] V případě, že stěžovatelkou oslovená PVZP neposkytla požadované informace, protože se necítí být povinným subjektem, jak uvedla ve svém sdělení ze dne 27. 2. 2023, měla stěžovatelka toto sdělení napadnout odvoláním. Na sdělení, že oslovený není povinným subjektem, je totiž třeba nahlížet materiálně jako na rozhodnutí a je nutno proti němu podat odvolání; viz např. rozsudek NSS ze dne 6. 5. 2015, č. j. 6 As 115/2014
34, body [24] a [25]. Materiálně je třeba nahlížet taktéž na stížnost stěžovatelky ze dne 28. 2. 2023, kterou měla PVZP postoupit jako odvolání Úřadu pro ochranu osobních údajů v souladu s § 20 odst. 5 informačního zákona; ten vychází z působnosti právě tohoto úřadu rozhodnout v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti, „nelze
li podle § 178 správního řádu nadřízený orgán určit“ (viz výše).
[24] V tomto ohledu lze tedy souhlasit se stěžovatelkou, ovšem na tom, že její kasační stížnost není důvodná, to nic nemění. Nepostoupila
li PVZP stěžovatelčinu stížnost, resp. odvolání ze dne 28. 2. 2023, bylo na stěžovatelce, aby se – namísto podání další žádosti ze dne 17. 3. 2023 adresované navíc jinému subjektu (žalované) – sama obrátila přímo na Úřad pro ochranu osobních údajů s podnětem k uplatnění opatření proti nečinnosti, případně poté na správní soud s žalobou na ochranu proti nečinnosti; shodně srov. rozsudky NSS ze dne 23. 3. 2023, č. j. 8 As 40/2022
76, a ze dne 29. 7. 2024, č. j. 8 As 74/2023
64, z nichž je zřejmá mj. metodologie postupu v situaci, kdy měl žádostí o informace oslovený subjekt (společnost THERMAL
F, a. s.) rovněž za to, že není povinným subjektem.
[25] To, že uvedeným způsobem stěžovatelka nepostupovala, pokud podstatou jejího počínání bylo opravdu získání informací týkajících se PVZP, jak tvrdí v kasační stížnosti, jde jen k její tíži – a to bez ohledu na skutečnost, že v mezidobí Úřad pro ochranu osobních údajů na základě jejího podnětu k přezkumnému řízení potvrdil, že PVZP povinným subjektem není (i přes výhradní oprávnění k poskytování cestovního zdravotního pojištění pro zákonem vymezenou skupinu cizinců úřad dospěl k závěru, že nebyly překonány závěry dosavadní judikatury a PVZP je výhradně osobou soukromého práva, nikoli veřejnou institucí ve smyslu § 2 odst. 1 informačního zákona, a tedy povinným subjektem); viz sdělení ze dne 7. 9. 2023, na které stěžovatelka v kasační stížnosti odkazuje a které je součástí soudního spisu.
[26] Pokud by stěžovatelka postupovala tak, jak měla, a obrátila se hned na Úřad pro ochranu osobních údajů, jak bylo vysvětleno, mohla získat jeho stanovisko stran postavení PVZP dávno, a ve vztahu k podstatě věci se tak dávno mohla domoci i soudní ochrany. Místo toho ovšem zvolila procesní strategii jinou, která k poskytnutí soudní ochrany vést nemohla, resp. ji v čase odložila, neboť městský soud současně s odmítnutím žaloby věc správně postoupil k vyřízení Úřadu pro ochranu osobních údajů; jeho posouzení se přitom z povahy věci nemůže týkat samotné PVZP, ale pouze postupu žalované, tj. zákonnosti odložení žádosti pro nedostatek působnosti.
5. Závěr a náklady řízení
[27] Na základě výše uvedeného Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal podanou kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 větou poslední s. ř. s. zamítl.
[28] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o § 60 odst. 1 větu první ve spojení s § 120 s. ř. s. Účastník, který měl ve věci plný úspěch, má právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem od účastníka, který ve věci úspěch neměl. Úspěšné žalované žádné důvodně vynaložené náklady přesahující její běžnou úřední činnost jako povinného subjektu v tomto řízení nevznikly, takže jí Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
P o u č e n í: Proti tomuto rozsudku n e n í opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 6. září 2024
JUDr. Viktor Kučera
předseda senátu