5 As 322/2022 – Nejvyšší správní soud

5 As 322/2022- 32 - text

5 As 322/2022 - 41

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobkyně: BONVER WIN, a.s., se sídlem Cholevova 1530/1, 700 30 Ostrava

Hrabůvka, zast. JUDr. Stanislavem Dvořákem, Ph.D., LL.M., se sídlem Pobřežní 394/12, 186 00 Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 525/15, 118 10 Praha 1, za účasti: Statutární město Brno, se sídlem Dominikánské náměstí 196/1, 601 67 Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 11. 2022, č. j. 3 Af 36/2015 206,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

[1] Kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení shora označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí ministra financí (dále jen „ministr“) ze dne 22. 7. 2015, č. j. MF 56087/2014/34/2901 RK. Ministr žalobou napadeným rozhodnutím částečně potvrdil rozhodnutí Ministerstva financí (žalovaného) ze dne 4. 7. 2014, č. j. MF 59996/2013/34 4, kterým ministerstvo zrušilo v 70 ti případech povolení k provozování loterií a jiných podobných her dle § 43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění účinném pro rozhodnou dobu (dále jen „zákon o loteriích“), na území města Brna z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou Statutárního města Brna č. 1/2014 o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku (dále jen „vyhláška č. 1/2014“).

[2] Rozhodnutí ministra o rozkladu stěžovatelka napadla žalobou, kterou rozvinula množstvím doplňujících podání. Stěžovatelka uplatnila celou řadu žalobních námitek, na většinu z nich však již nenavázala v nyní projednávané kasační stížnosti [k některým z těchto námitek se Nejvyšší správní soud vyjádřil již v rozsudku ze dne 12. 4. 2021, č. j. 5 As 72/2018 78, kterým rozhodl o první kasační stížnosti podané v této věci (podrobněji viz níže v tomto rozsudku)]. Nejvyšší správní soud tedy na tomto místě rekapituluje především tu část žalobní argumentace, která má svůj odraz v nyní projednávané kasační stížnosti.

[3] V žalobě stěžovatelka namítla, že ministr se nevypořádal s rozkladovými námitkami (zejm. týkajícími se existence unijního prvku) a neprovedl navržené důkazy nutné pro zjištění skutkového stavu věci. Podle stěžovatelky postupoval žalovaný při aplikaci § 43 odst. 1 zákona o loteriích v rozporu s ústavními principy a se zákonem; zrušení povolení, která stěžovatelka nabyla v dobré víře, podle ní představuje porušení principů právní jistoty a legitimního očekávání a je nepřípustným retroaktivním zásahem do její právní sféry.

[4] Stěžovatelka dále uvedla, že judikatura Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“) vyžaduje, aby se omezení provozování loterií zakládalo na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, která musí být odpovídajícím způsobem zveřejněna, musí být odůvodněna naléhavým veřejným zájmem a rovněž musí být způsobilá zaručit uskutečnění cílů, jichž se Česká republika a obce dovolávají, a nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné pro dosažení takto vymezených cílů. Tyto požadavky však v případě regulace loterií i samotné vyhlášky č. 1/2014 splněny nebyly. Pokud tedy jsou ustanovení zákona o loteriích a přezkoumávaná vyhláška v rozporu s právem Evropské unie (dále jen „EU“), měl žalovaný povinnost přednostně aplikovat unijní právo.

[5] Vyhláška č. 1/2014 je dle přesvědčení stěžovatelky diskriminační, protože pro různé druhy loterií stanovuje odlišná omezení a podmínky jejich provozování, přičemž rozdíly v podmínkách nebyly osobou zúčastněnou na řízení (dále jen „město Brno“) vůbec objasněny ani věcně podloženy. Vyhláška dostatečně nezdůvodňuje, proč v některých částech města je provozování určitých loterií povoleno a jinde ne. Zrušená povolení k provozování loterií a jiných podobných her nebyla dle přesvědčení stěžovatelky v rozporu s účelem sledovaným vyhláškou č. 1/2014; provozování herních zařízení nebylo v rozporu s veřejným pořádkem a žalovaný tuto skutečnost ani neprokazoval. Předmětná vyhláška je navíc dle přesvědčení stěžovatelky protiústavní, neproporcionální, diskriminační a v rozporu s právem EU, jakož i v rozporu s právem soutěžním.

[6] V doplnění žaloby ze dne 8. 9. 2015 stěžovatelka namítla, že žalovaný i ministr pochybili, pokud přednostně neaplikovali unijní právo. Stěžovatelka konstatovala, že unijní prvek je ve věci dán, neboť část její klientely tvoří příslušníci jiných členských států EU a stěžovatelka jim poskytuje služby ve smyslu čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“); pro prokázání svých tvrzení stěžovatelka navrhla provedení důkazů prostřednictvím čestných prohlášení jejích zaměstnanců. Zákon o loteriích ani vyhláška č. 1/2014 neodpovídají pravidlům stanoveným SDEU týkajícím se volného pohybu služeb v rámci EU.

[7] Stěžovatelka následně doručila městskému soudu další podání, v nichž rozvíjela svoji žalobní argumentaci; pro účely nyní vedeného řízení o kasační stížnosti však není třeba tato podání dále rekapitulovat.

[8] Městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 24. 11. 2017, č. j. 3 Af 24/2015 167, který ke kasační stížnosti stěžovatelky zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 12. 4. 2021, č. j. 5 As 72/2018

[9] Městský soud po vrácení věci k dalšímu řízení vyzval účastníky řízení k zaslání jejich stanovisek a důkazních návrhů k procesnímu vývoji posuzované věci; především je vyzval, aby se vyjádřili k závěrům uvedeným ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu.

[10] Město Brno v reakci na tuto výzvu doručilo městskému soudu vyjádření ze dne 22. 7. 2022, v němž uvedlo, že vyhláška č. 1/2014 reagovala na zákon o loteriích, který zakazoval provozování loterií a jiných podobných her pouze v sousedství tzv. chráněných budov (školy, zdravotnická zařízení, zařízení sociálních služeb, církevní budovy a úřady). Většina městských částí (23 z 29) zvolila návrh plošného zákazu provozování technických herních zařízení. Městská část Brno střed navrhla na svém území (oproti dřívějšímu úplnému zákazu) povolit provozování loterií a jiných podobných her ve dvou kasinech s tím, že na těchto místech existovala kasina historicky a městská část Brno střed tímto pouze navázala na existující stav. Obecně měly výjimku z regulace ty provozovny nacházející se na místě, kde byly loterie a jiné podobné hry historicky provozovány, nezpůsobovaly žádné problémy, nebyly proti nim výhrady ze strany občanů a nenacházely se v blízkosti tzv. chráněných budov. Následně došlo k plošnému zákazu provozování loterií a jiných podobných her na území celé městské části Brno střed. Přijatá právní úprava potvrzovala převažující stanovisko, že by technická herní zařízení, potažmo loterie a jiné podobné hry neměly být na území městské části Brno střed vůbec provozovány. Důvodem je nejen velká hustota tzv. chráněných budov a existence rozsáhlých sociálně vyloučených lokalit, ale také charakter historického centra. Loterie a jiné podobné hry dotčené napadeným rozhodnutím byly provozovány v rozporu s obecně závaznou vyhláškou města již od 31. 12. 2011. Jde li o otázku, co se rozumí pod pojmem „sociálně vyloučená lokalita“ město Brno odkázalo na Stručnou analýzu sociálního vyloučení na území města Brna (dále jen „analýza sociálního vyloučení“), kterou ke svému vyjádření přiložilo.

[11] Městský soud nařídil ve věci jednání, v němž provedl stěžovatelkou navrhované důkazy prostřednictvím čestných prohlášení osob zajišťujících obsluhu sázkových zařízení stěžovatelky. Z těchto důkazních prostředků městský soud zjistil, že provozovny stěžovatelky pravidelně navštěvovaly osoby pocházející z jiných členských států EU. Městský soud dále upozornil na vyjádření města Brna ze dne 22. 7. 2022 a na analýzu sociálního vyloučení.

[12] Následně městský soud nyní přezkoumávaným rozsudkem ze dne 11. 11. 2022, č. j. 3 Af 36/2015 206, žalobu opět zamítl. Městský soud úvodem předeslal, že rozhodnutími o zrušení povolení stěžovatelky pro rozpor s vyhláškou č. 1/2014 se správní soudy opakovaně zabývaly, přičemž v nyní souzené věci neshledal důvod se od již vyslovených závěrů odchýlit.

[13] Městský soud nepřisvědčil námitce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí ministra. Dále konstatoval, že žalovaný nepochybil, posupoval li dle vyhlášky č. 1/2014, která s účinností od 12. 2. 2014 nahradila obecně závaznou vyhlášku č. 18/2011. Stěžovatelka namítla, že během rozkladového řízení byla obecně závazná vyhláška č. 1/2014 dvakrát novelizována, k čemuž však ministr v napadeném rozhodnutí nepřihlédl. S tím městský soud vyjádřil nesouhlas, přičemž konstatoval, že ministr pozdější novely vyhlášky č. 1/2014 (které byly provedeny obecně závaznými vyhláškami č. 9/2014 a č. 15/2014) ve svém rozhodnutí zohlednil. Městský soud doplnil, že stěžovatelka nesplňovala podmínky pro provoz loterií a jiných podobných her na území městské časti Brno střed již od účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 18/2011, kterou byl provoz loterií a jiných podobných her na území městské části Brno střed zcela zakázán; následné nahrazení této vyhlášky a další novelizace nemohou na tom nic změnit, neboť povolení vydaná stěžovatelce byla v rozporu se všemi jmenovanými obecně závaznými vyhláškami.

[14] Stěžovatelka v žalobě namítla, že na jí udělené povolení není možné aplikovat § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Této žalobní námitce městský soud nevyhověl a odkázal na závěry vyslovené zdejším soudem ve zrušujícím rozsudku, podle nichž účinky § 43 odst. 1 zákona o loteriích nezakládají nepřípustnou retroaktivitu a nic nebránilo tomu, aby toto ustanovení bylo žalovaným aplikováno. Provozovatelům loterií nemohlo vzniknout žádné legitimní očekávání, že udělená povolení nebudou po dobu jejich platnosti nijak dotčena. Ustanovení čl. II bodu 1 zákona č. 300/2011 Sb. rovněž nebrání zrušení povolení vydaných před 1. 1. 2012. Dodatečně najevo vyšlou okolnost ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích může představovat vydání nálezu Ústavním soudem nebo vydání obecně závazné vyhlášky, což vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu.

[15] Podle stěžovatelky měli žalovaný i ministr povinnost zhodnotit, jaká újma zkrácením doby platnosti udělených povolení stěžovatelce vznikne, což se však nestalo. Ani této námitce soud nepřisvědčil. Předně zdůraznil, že provozování loterií a jiných podobných her (hazardu) s sebou nese negativní a patologické jevy; jedná se proto o činnost legální jen za podmínek přísně specifikovaných zákonem. V daném případě proti sobě stojí právo obce na samosprávu, jehož součástí je i ochrana veřejného (místního) pořádku, a právo stěžovatelky na výkon vlastnického práva a práva na podnikání. S ohledem na negativní aspekty spojené s provozováním loterií a jiných podobných her městský soud dospěl k závěru, že v daném případě převážilo právo města Brna na samosprávu a ochrana veřejného pořádku. Zásada proporcionality byla rovněž dodržena.

[16] K námitce diskriminace vyhlášky č. 1/2014 městský soud předně poznamenal, že stěžovatelka brojí proti vyhlášce č. 1/2014 ve znění jejích novelizací (tj. ve znění obecně závazných vyhlášek č. 9/2014 a č. 15/2014), tak, jak byla účinná v době vydání napadeného rozhodnutí ministra (tj. 22. 7. 2015); vyhláška č. 1/2014 v tomto znění přitom zakazovala provoz loterií a jiných podobných her na celém území města Brna. To však stěžovatelka ve své žalobní argumentaci vůbec nereflektovala. Městský soud dospěl k závěru, že předmětná vyhláška diskriminační není a nebyla ani ve znění před jejími novelizacemi. V této souvislosti odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž plošný zákaz loterií na území obce nemůže být obecně diskriminační.

[17] Pokud jde o regulaci, jak byla obsažena ve vyhlášce č. 1/2014 ve znění před výše uvedenými novelami, relevantní dle městského soudu byla regulace na území městské části Brno střed, kde se nacházely provozovny dotčené napadeným rozhodnutím. Městská část Brno střed umožňovala provoz loterií toliko ve dvou konkrétně určených kasinech; předchozí ani následná obecně závazná vyhláška přitom neumožňovala provoz loterií v této městské části vůbec.

[18] Městský soud neshledal problematickou rozdílnou právní úpravu pro provoz loterií a jiných podobných her na území jednotlivých městských částí města Brna. Připustil, že vyhláška č. 1/2014 neobsahovala konkrétní důvody, pro které byla tato regulace přijata, nicméně město Brno tyto důvody objasnilo ve vyjádření k žalobě ze dne 12. 7. 2022, k němuž současně přiložilo analýzu sociálního vyloučení. Město Brno uvedlo, že cílem regulace byla prevence sociopatologických dopadů hazardních her na obyvatele města a zákaz provozu loterií a jiných podobných her v územně vymezených sociálně vyloučených lokalitách a na místech, kde se nacházejí školy, veřejné instituce a jiné chráněné budovy. Podle městského soudu je takové zdůvodnění adekvátní a dostačující. Na tom nemohla nic změnit ani skutečnost, že v ulicích Benešova a Křenová bylo povoleno provozování kasin. Městský soud poukázal na odlišnou právní regulaci týkající se sázkových her v kasinu, která je přísnější než regulace upravující provozování běžných výherních hracích přístrojů. Takovou regulaci posvětil Ústavní soud nálezem ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10. Městský soud uzavřel, že vyhláška č. 1/2014 není vůči stěžovatelce diskriminační.

[19] Zkrácení legisvakanční lhůty nemělo dle městského soudu vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Soud rovněž nevyhověl žalobní námitce týkající se rozporu vyhlášky č. 1/2014 se soutěžním právem.

[20] Městský soud se dále zabýval námitkami stran souladu vyhlášky č. 1/2014 s právem EU. Městský soud potvrdil existenci unijního prvku, a proto dále přezkoumal soulad vyhlášky č. 1/2014 a napadeného rozhodnutí s unijním právem v intencích rozsudku SDEU ve věci Berlington Hungary. Městský soud po posouzení věci konstatoval, že přezkoumávaná vyhláška vyhovuje kritériím stanoveným ve zmíněném rozsudku SDEU, tedy, že sleduje cíl související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami, tyto cíle sleduje koherentním a systematickým způsobem (tj. nejedná se o právní úpravu svévolnou) a zároveň splňuje požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i z práva na vlastnictví. Městský soud uzavřel, že obecný zájem a legitimní cíl na regulaci hazardu převážil nad ekonomickým zájmem stěžovatelky; zákaz provozování loterií a jiných podobných her provozovaných podle zákona o loteriích byl tak přiměřeným zásahem do jejího vlastnického práva.

64. Posuzovaný případ se však od citovaných rozsudků zásadně liší ve skutečnosti, že Nejvyšší správní soud již o věci stěžovatelky jednou rozhodoval, a to rozsudkem, kterým zrušil první rozhodnutí městského soudu. Podstatné přitom je, že v průběhu řízení o žalobě stěžovatelky došlo ke změně dosud ustálené judikatury, a to zejména usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016 139, č. 4156/2021 Sb. NSS, jež bylo vydáno na základě odpovědí na předběžnou otázku poskytnutých SD EU v rozhodnutí ze dne 3. 12. 2020 ve věci C 311/2019 BONVER WIN, a.s. v. Ministerstvo financí ČR.

Právě s ohledem na popsanou změnu judikatury Nejvyšší správní soud první rozsudek městského soudu ve věci zrušil a zavázal jej v odst. 54 ‚ověřit stěžovatelčina tvrzení o existenci tzv. unijního prvku v této věci, a pokud by se ukázala být pravdivými, byl povinen vypořádat příslušné žalobní body a přitom zohlednit kritéria při posuzování opatření přijatých v členských státech EU v souvislosti s omezením provozování loterií, která vyplývají z rozsudku Berlington Hungary‘. V odst. 56 dále konstatoval, že ‚pokud se městský soud v napadeném rozsudku nezabýval žalobní námitkou o existenci unijního prvku a v dostatečném rozsahu ani námitkou stěžovatelky o diskriminační povaze OZV č. 1/2014 a za účelem jejich řádného posouzení neprovedl potřebné dokazování, zatížil žalobní řízení vadami, které mohly mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku‘.

Z uvedeného tak vyplývá, že Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku formuloval závazný právní názor, podle něhož byl městský soud povinen v případě, kdy by se prokázala existence unijního prvku, posoudit soulad předmětné obecně závazné vyhlášky s kritérii přípustnosti omezení provozování loterií vyplývajícími z práva EU, resp. rozsudku Berlington Hungary. Z odůvodnění napadeného rozsudku přitom vyplývá, že městský soud v souladu s citovaným závazným právním názorem soulad české loterijní právní úpravy a OZV č. 1/2014 s požadavky unijního práva posoudil.

Pokud by tak Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil, popřel by tím svůj dříve formulovaný závazný právní názor.“

[38] Také v nyní posuzovaném případě Nejvyšší správní soud zrušujícím rozsudkem zrušil předchozí rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V bodě [77] odůvodnění tohoto rozsudku Nejvyšší správní soud zavázal městský soud k tomu, aby řádně ověřil tvrzení stěžovatelky o přítomnosti unijního prvku v posuzované věci a v případě, že se ukážou být pravdivými, pak také vypořádal žalobní body týkající se unijního prvku. Za tímto účelem měl městský soud doplnit odpovídajícím způsobem dokazování.

Městský soud tedy postupoval zcela v souladu se závazným právním názorem, který Nejvyšší správní soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku, pokud poté, co ověřil, že ve věci je přítomen unijní prvek, posoudil důvodnost stěžovatelčiny žalobní argumentace týkající se rozporu žalovaným aplikované právní úpravy s právem EU. Nejvyšší správní soud není oprávněn svůj dříve vyřčený závazný právní názor v tomto rozsudku přehodnocovat, a to ani předložením této věci rozšířenému senátu (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23.

2. 2022, č. j. 1 Azs 16/2021 50, publ. pod č. 4321/2022 Sb. NSS).

[39] Nutno zdůraznit, že každou jednotlivou věc je třeba posuzovat v celkovém kontextu a přihlédnout k individuálním okolnostem případu. Z vlastní rozhodovací činnosti je Nejvyššímu správnímu soudu známo, že jednotlivá rozhodnutí žalovaného týkající se stěžovatelky a její činnosti nejsou vždy odůvodněna shodně, liší se žalobní argumentace i argumentace stěžovatelky ve správním řízení (stěžovatelka svou argumentaci v průběhu doby rozvíjela v reakci na proměňující se judikaturu), věci se týkají různých měst (včetně z toho vyplývajícího posouzení unijního prvku), a proto se logicky liší i rozhodování Nejvyššího správního soudu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2023, č. j. 3 As 364/2021 42).

[40] V této souvislosti je třeba poznamenat, že procesní situace v nyní souzené věci je odlišná oproti procesním okolnostem provázejícím řízení, na něž odkazuje stěžovatelka v bodech 9. a 10. kasační stížnosti. Především je třeba zmínit, že v řízeních, na která stěžovatelka odkazuje, byla kasační stížností napadena rozhodnutí krajského (městského) soudu vydaná v „prvním kole“; soud prvního stupně tedy nebyl vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, jak tomu bylo v nyní souzené věci.

[41] Dále považuje Nejvyšší správní soud za důležité zdůraznit, že v průběhu posledních let docházelo v otázce povinnosti přihlížet k souladu obecně závazných vyhlášek omezujících nebo zcela zakazujících provozování loterií a jiných podobných her na území obcí (zejména s čl. 56 SFEU) k judikaturnímu vývoji. Ke sjednocení došlo až rozsudkem SDEU ve věci BONVER WIN a navazujícím usnesením rozšířeného senátu ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016

139, č. 4156/2021 Sb. NSS. Pokud jde o řízení vedená u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 6 As 226/2017, sp. zn. 2 As 191/2019 a sp. zn. 6 As 226/2017, rozhodnutí v těchto řízeních byla vydána ještě před tím, než došlo ke sjednocení judikatury, přičemž Nejvyšší správní soud v těchto věcech zrušil napadená rozhodnutí soudu prvního stupně a zavázal ho k tomu, aby se zabýval otázkou existence unijního prvku, popř. k tomu, aby za tímto účelem doplnil dokazování. Rozsudky desátého, sedmého a devátého senátu, na něž odkazuje stěžovatelka v bodě 10.

kasační stížnosti, však byly vydány na základě kasačních stížností žalovaného, jehož rozhodnutí byla správním soudem prvního stupně v návaznosti na sjednocující judikaturu zrušena a vrácena k dalšímu řízení. Nutnost zohlednit skutečnost, zda byl napadený rozsudek soudu prvního stupně vydán před tím, než došlo ke sjednocení judikatury v otázce existence unijního prvku, nebo až poté, zdůraznil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 5. 2022, č. j. 9 As 230/2021 24, v bodě [19].

[42] V nyní projednávané věci však Nejvyšší správní soud v prvním kole posuzoval kasační stížnost stěžovatelky proti rozhodnutí městského soudu, které bylo vydáno ještě před tím, než došlo ke sjednocení judikatury rozsudkem SDEU ve věci BONVER WIN a navazujícím usnesením rozšířeného senátu. Za této situace na danou věc dopadají závěry, které Nejvyšší správní soud dovodil v rozsudku ze dne 21. 10. 2021, č. j. 6 As 227/2021

30, na nějž ostatně ve svém vyjádření odkázal žalovaný. Podle zmíněného rozsudku šestého senátu nemusel městský soud rušit rozhodnutí žalovaného jen proto, že ve správním řízení neprovedl důkazy o existenci unijního prvku. Pokud by tomu tak mělo být, měl tak učinit již Nejvyšší správní soud zrušujícím rozsudkem, neboť by již v řízení před městským soudem byly pro takový postup důvody, jak stanoví § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud však uložil zkoumat existenci unijního prvku městskému soudu (stejně jako v rozsudcích ze dne 30. 3. 2021, č. j. 4 As 151/2020 39, ze dne 23. 3. 2021, č. j. 4 As 260/2019 38, ze dne 29. 3. 2021, č. j. 2 As 211/2019 32, ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016 46, ze dne 31. 3. 2021, č. j. 2 As 191/2019 33, ze dne 24. 3. 2021, č. j. 2 As 190/2019 32, ze dne 14. 4. 2021, č. j. 6 As 132/2019 55, či ze dne 14. 4. 2021, č. j. 6 As 119/2018 69, ve znění opravného usnesení ze dne 26. 4. 2021, č. j. 6 As 119/2018

79) a městský soud se v tomto směru řídil jeho závazným právním názorem (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). Stěžovatelka opomíná, že městský soud přezkoumává rozhodnutí žalovaného v plné jurisdikci, což mimo jiné znamená, že podle § 77 odst. 2 s. ř. s. může mimo jiné doplnit dokazování provedené žalovaným. Ke stejnému závěru dospěl zdejší soud v rozsudku ze dne 9. 10. 2023, č. j. 3 As 364/2021

64. Posuzovaný případ se však od citovaných rozsudků zásadně liší ve skutečnosti, že Nejvyšší správní soud již o věci stěžovatelky jednou rozhodoval, a to rozsudkem, kterým zrušil první rozhodnutí městského soudu. Podstatné přitom je, že v průběhu řízení o žalobě stěžovatelky došlo ke změně dosud ustálené judikatury, a to zejména usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016 139, č. 4156/2021 Sb. NSS, jež bylo vydáno na základě odpovědí na předběžnou otázku poskytnutých SD EU v rozhodnutí ze dne 3. 12. 2020 ve věci C 311/2019 BONVER WIN, a.s. v. Ministerstvo financí ČR. Právě s ohledem na popsanou změnu judikatury Nejvyšší správní soud první rozsudek městského soudu ve věci zrušil a zavázal jej v odst. 54 ‚ověřit stěžovatelčina tvrzení o existenci tzv. unijního prvku v této věci, a pokud by se ukázala být pravdivými, byl povinen vypořádat příslušné žalobní body a přitom zohlednit kritéria při posuzování opatření přijatých v členských státech EU v souvislosti s omezením provozování loterií, která vyplývají z rozsudku Berlington Hungary‘. V odst. 56 dále konstatoval, že ‚pokud se městský soud v napadeném rozsudku nezabýval žalobní námitkou o existenci unijního prvku a v dostatečném rozsahu ani námitkou stěžovatelky o diskriminační povaze OZV č. 1/2014 a za účelem jejich řádného posouzení neprovedl potřebné dokazování, zatížil žalobní řízení vadami, které mohly mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku‘. Z uvedeného tak vyplývá, že Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku formuloval závazný právní názor, podle něhož byl městský soud povinen v případě, kdy by se prokázala existence unijního prvku, posoudit soulad předmětné obecně závazné vyhlášky s kritérii přípustnosti omezení provozování loterií vyplývajícími z práva EU, resp. rozsudku Berlington Hungary. Z odůvodnění napadeného rozsudku přitom vyplývá, že městský soud v souladu s citovaným závazným právním názorem soulad české loterijní právní úpravy a OZV č. 1/2014 s požadavky unijního práva posoudil. Pokud by tak Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil, popřel by tím svůj dříve formulovaný závazný právní názor.“ [38] Také v nyní posuzovaném případě Nejvyšší správní soud zrušujícím rozsudkem zrušil předchozí rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V bodě [77] odůvodnění tohoto rozsudku Nejvyšší správní soud zavázal městský soud k tomu, aby řádně ověřil tvrzení stěžovatelky o přítomnosti unijního prvku v posuzované věci a v případě, že se ukážou být pravdivými, pak také vypořádal žalobní body týkající se unijního prvku. Za tímto účelem měl městský soud doplnit odpovídajícím způsobem dokazování. Městský soud tedy postupoval zcela v souladu se závazným právním názorem, který Nejvyšší správní soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku, pokud poté, co ověřil, že ve věci je přítomen unijní prvek, posoudil důvodnost stěžovatelčiny žalobní argumentace týkající se rozporu žalovaným aplikované právní úpravy s právem EU. Nejvyšší správní soud není oprávněn svůj dříve vyřčený závazný právní názor v tomto rozsudku přehodnocovat, a to ani předložením této věci rozšířenému senátu (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022, č. j. 1 Azs 16/2021 50, publ. pod č. 4321/2022 Sb. NSS). [39] Nutno zdůraznit, že každou jednotlivou věc je třeba posuzovat v celkovém kontextu a přihlédnout k individuálním okolnostem případu. Z vlastní rozhodovací činnosti je Nejvyššímu správnímu soudu známo, že jednotlivá rozhodnutí žalovaného týkající se stěžovatelky a její činnosti nejsou vždy odůvodněna shodně, liší se žalobní argumentace i argumentace stěžovatelky ve správním řízení (stěžovatelka svou argumentaci v průběhu doby rozvíjela v reakci na proměňující se judikaturu), věci se týkají různých měst (včetně z toho vyplývajícího posouzení unijního prvku), a proto se logicky liší i rozhodování Nejvyššího správního soudu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2023, č. j. 3 As 364/2021 42). [40] V této souvislosti je třeba poznamenat, že procesní situace v nyní souzené věci je odlišná oproti procesním okolnostem provázejícím řízení, na něž odkazuje stěžovatelka v bodech 9. a 10. kasační stížnosti. Především je třeba zmínit, že v řízeních, na která stěžovatelka odkazuje, byla kasační stížností napadena rozhodnutí krajského (městského) soudu vydaná v „prvním kole“; soud prvního stupně tedy nebyl vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, jak tomu bylo v nyní souzené věci. [41] Dále považuje Nejvyšší správní soud za důležité zdůraznit, že v průběhu posledních let docházelo v otázce povinnosti přihlížet k souladu obecně závazných vyhlášek omezujících nebo zcela zakazujících provozování loterií a jiných podobných her na území obcí (zejména s čl. 56 SFEU) k judikaturnímu vývoji. Ke sjednocení došlo až rozsudkem SDEU ve věci BONVER WIN a navazujícím usnesením rozšířeného senátu ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016 139, č. 4156/2021 Sb. NSS. Pokud jde o řízení vedená u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 6 As 226/2017, sp. zn. 2 As 191/2019 a sp. zn. 6 As 226/2017, rozhodnutí v těchto řízeních byla vydána ještě před tím, než došlo ke sjednocení judikatury, přičemž Nejvyšší správní soud v těchto věcech zrušil napadená rozhodnutí soudu prvního stupně a zavázal ho k tomu, aby se zabýval otázkou existence unijního prvku, popř. k tomu, aby za tímto účelem doplnil dokazování. Rozsudky desátého, sedmého a devátého senátu, na něž odkazuje stěžovatelka v bodě 10. kasační stížnosti, však byly vydány na základě kasačních stížností žalovaného, jehož rozhodnutí byla správním soudem prvního stupně v návaznosti na sjednocující judikaturu zrušena a vrácena k dalšímu řízení. Nutnost zohlednit skutečnost, zda byl napadený rozsudek soudu prvního stupně vydán před tím, než došlo ke sjednocení judikatury v otázce existence unijního prvku, nebo až poté, zdůraznil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 5. 2022, č. j. 9 As 230/2021 24, v bodě [19]. [42] V nyní projednávané věci však Nejvyšší správní soud v prvním kole posuzoval kasační stížnost stěžovatelky proti rozhodnutí městského soudu, které bylo vydáno ještě před tím, než došlo ke sjednocení judikatury rozsudkem SDEU ve věci BONVER WIN a navazujícím usnesením rozšířeného senátu. Za této situace na danou věc dopadají závěry, které Nejvyšší správní soud dovodil v rozsudku ze dne 21. 10. 2021, č. j. 6 As 227/2021 30, na nějž ostatně ve svém vyjádření odkázal žalovaný. Podle zmíněného rozsudku šestého senátu nemusel městský soud rušit rozhodnutí žalovaného jen proto, že ve správním řízení neprovedl důkazy o existenci unijního prvku. Pokud by tomu tak mělo být, měl tak učinit již Nejvyšší správní soud zrušujícím rozsudkem, neboť by již v řízení před městským soudem byly pro takový postup důvody, jak stanoví § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud však uložil zkoumat existenci unijního prvku městskému soudu (stejně jako v rozsudcích ze dne 30. 3. 2021, č. j. 4 As 151/2020 39, ze dne 23. 3. 2021, č. j. 4 As 260/2019 38, ze dne 29. 3. 2021, č. j. 2 As 211/2019 32, ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016 46, ze dne 31. 3. 2021, č. j. 2 As 191/2019 33, ze dne 24. 3. 2021, č. j. 2 As 190/2019 32, ze dne 14. 4. 2021, č. j. 6 As 132/2019 55, či ze dne 14. 4. 2021, č. j. 6 As 119/2018 69, ve znění opravného usnesení ze dne 26. 4. 2021, č. j. 6 As 119/2018 79) a městský soud se v tomto směru řídil jeho závazným právním názorem (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). Stěžovatelka opomíná, že městský soud přezkoumává rozhodnutí žalovaného v plné jurisdikci, což mimo jiné znamená, že podle § 77 odst. 2 s. ř. s. může mimo jiné doplnit dokazování provedené žalovaným. Ke stejnému závěru dospěl zdejší soud v rozsudku ze dne 9. 10. 2023, č. j. 3 As 364/2021

42. [43] Nejvyšší správní soud dodává, že pokud by městský soud nepostupoval v souladu se závazným právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušujícím rozsudku a žalobou napadené rozhodnutí ministra zrušil (jak žádá stěžovatelka), postupoval by v rozporu s § 110 odst. 4 s. ř. s. V takovém případě by k případné kasační stížnosti Nejvyšší správní soud musel rozhodnutí městského zrušit pro vadu řízení, která mohla mít za následek nezákonnost rozsudku městského soudu. Přesně k této situaci došlo v řízení vedeném pod sp. zn. 4 As 423/2021, jehož účastnicí byla rovněž stěžovatelka. [44] Nejvyšší správní soud v obecné rovině souhlasí s tvrzením stěžovatelky, že s ohledem na § 90 odst. 4 správního řádu mohlo mít posouzení existence unijního prvku a merita věci vliv na náhradu škody jí vzniklé tím, že nemohla v důsledku vyhlášky č. 1/2014 provozovat svou podnikatelskou činnost po celou dobu platnosti jejího povolení, a proto v případě zrušení rozhodnutí žalovaného či ministra nemuselo nutně dojít pouze k zastavení řízení. Avšak s ohledem na to, že ke stěžovatelkou popsané situaci nedošlo (tj. ve věci nebylo shledáno porušení unijního práva), je tato námitka bezpředmětná. [45] Stěžovatelka předně namítá, že z napadeného rozsudku není zřejmé, jak město Brno pojem „sociálně vyloučená lokalita“ definuje, a proto městský soud nemohl posoudit, zda se jedná o racionální kritérium, které je aplikováno nediskriminačně. Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem primárně konstatuje, že provozování loterií a jiných podobných her (neboli hazardu) s sebou nese negativní a patologické jevy. V této souvislosti lze odkázat na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl ÚS 56/10, ze dne 7. 9. 2011 (N 151/62 SbNU 315; 293/2911 Sb.), v němž Ústavní soud konstatoval: „Pokud jde o předmět regulace nyní posuzované obecně závazné vyhlášky, je notorietou, že loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře různé podle typu a parametrů té které hry. Svými skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí. Ostatně ne nadarmo jsou v obecném jazyce tyto hry označovány jako hazardní. Fenomén tzv. patologického hráčství se v dnešních společenských poměrech vyskytuje stále častěji. Herny, lákající k okamžitým a zdánlivě snadným výhrám, se staly typickým koloritem nejen předměstí českých měst, ale už i jejich center a center menších obcí, a se všemi navazujícími společensky škodlivými aktivitami představují ohrožení veřejného pořádku a pokojného soužití v obci. Záměr obcí tyto činnosti na svém území regulovat se tak z tohoto pohledu jeví jako cíl legitimní. Ústavní soud proto uzavírá, že nelze připustit takový výklad podústavních předpisů, který by ve svém důsledku vedl k popření ústavně zaručeného práva územních samosprávných celků na samosprávu v tom smyslu, že by obce byly zbaveny možnosti rozhodovat ve formě obecně závazných vyhlášek o tom, kde se mohou na jejich území vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her, bez ohledu na to, jaké je jejich vnitřní technické uspořádání.“ [46] V rozsudku ze dne 3. 3. 2022, č. j. 2 As 18/2021 51, Nejvyšší správní soud dodal, že „obec nemá povinnost podrobně uvádět důvody, které ji vedly k vydání vyhlášky omezující na jejím území hazard jako takové; její pravomoc toto učinit není sporná a legitimní zájem na omezení škodlivých důsledků hazardu je zřejmý. Nelze však odhlédnout od toho, že obec má v takovém případě povinnost odůvodnit konkrétní jí zvolené řešení, resp. v případě povolení či zakázání hazardu toliko na vybraných adresách uspokojivě vysvětlit, proč (z jakých racionálních, neutrálních a nediskriminačních důvodů) zvolila právě je.“ [47] Nejvyšší správní soud dále připomíná, že omezení obecné dostupnosti hazardu, tj. loterií a jiných podobných her (tedy například omezení počtu provozoven, omezení hazardu na vybrané provozovny či omezení provozování hazardu na určené lokality) je odbornou veřejností uznávaná forma regulace hazardu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 30. 1. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 15/15). Přípustnost takové regulace vyplývá i z judikatury SDEU (srov. rozsudky ze dne 24. 3. 1994, ve věci C 275/92, Schindler, ze dne 21. 9. 1999, ve věci C 124/97, Läärä, či ze dne 11. 9. 2003, ve věci C 6/01, Anomar). Za legitimní cíle regulace provozování loterií a hazardních her judikatura považuje například ochranu obecného zájmu společnosti spočívající v ochraně spotřebitelů proti hráčské závislosti a předcházení trestné činnosti a podvodům spojeným s hrami (viz rozsudek SDEU ve věci Berlington Hungary, bod 58) nebo v ochraně sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky plynoucími z účasti na loteriích a předcházení záporným jevům spojeným s hraním těchto her (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 11. 2023, č. j. 3 As 328/2021 44, bod [34]). Mezi takto uznávané legitimní cíle dané regulace patří nepochybně též ochrana tzv. „sociálně vyloučených lokalit“. To ostatně stěžovatelka nijak nerozporuje; stěžovatelka toliko namítá, že z napadeného rozsudku není zřejmé, jak je pojem „sociálně vyloučená lokalita“ definována. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že pojem „sociálně vyloučená lokalita“ je obecně známý pojem, který v zásadě není třeba blíže vysvětlovat. Konkrétní parametry tohoto pojmu ve vztahu k městské části Brno střed vyplývají z vyjádření města Brna ze dne 12. 7. 2022, respektive z přiložené analýzy sociálního vyloučení. Nutno připustit, že tato analýza byla vypracována až v roce 2016, což je dlouho poté, co byla vydána vyhláška č. 1/2014 (její poslední novelizovaná verze obecně závaznou vyhláškou č. 15/2014 vešla v účinnost dne 1. 1. 2015), nicméně data v ní obsažená se vztahují mj. k rokům 2014 a 2015, a tedy jsou pro nyní souzenou věc relevantní. Skutečnost, že město Brno v době řízení před městským soudem již nedisponovalo předchozím dokumentem definujícím sociálně vyloučené lokality neznamená, že analýza sociálního vyloučení byla vytvořena účelově. Podstatné je, že předmětná analýza obsahuje informace v relevantním čase a věrohodně zachycuje a popisuje sociální realitu v městské části Brno střed. [48] Městský soud při posuzování toho, zda li vyhláška č. 1/2014 má či nemá diskriminační charakter, vycházel právě z vyjádření města Brna ze dne 12. 7. 2022; pokud jde o pojem tzv. „sociálně vyloučených lokalit“, odkázal na analýzu sociálního vyloučení a rovněž uvedl základní prvky, jež jsou podle této analýzy pro tzv. „sociálně vyloučené lokality“ typické; dále zmínil konkrétní lokality, jež jsou v analýze sociálního vyloučení jako tzv. „sociálně vyloučené lokality“ označeny (viz body 127., 128. a 139. napadeného rozsudku). Je pravda, že městský soud nepřichází s vlastní definicí tzv. „sociálně vyloučených lokalit“. To však ani nebylo jeho úkolem. Městský soud měl pouze posoudit, zda kritéria regulace nebyla vůči provozovnám dotčeným rozhodnutím žalovaného diskriminační. Přitom měl vycházet z důvodů a důkazních prostředků, které předložili účastníci řízení. Analýza sociálního vyloučení přitom dostatečně vysvětluje, které lokality je nutné považovat za sociálně vyloučené a z jakých důvodů (demografických, ekonomických či při zohlednění kriminality a dalšího rizikového chování na daném území apod.) a městský soud tyto důvody aproboval. Proti údajům obsaženým v analýze stěžovatelka nikterak nebrojí. Lze proto uzavřít, že městský soud nepochybil, vycházel li z analýzy sociálního vyloučení, neboť z této analýzy je zřejmé, co se pod pojmem „sociálně vyloučená lokalita“ rozumí, respektive o které lokality se v daném případě jedná. [49] Městskému soudu stěžovatelka dále vytkla, že neověřil žalovaným tvrzené skutečnosti ohledně uplatňování kritérií v rámci rovného zacházení a nediskriminace při výběru povolených míst na všechny provozovatele loterií. Pokud by tak učinil, zjistil by, že na území města Brna byla povolena alespoň jedna adresa (Vážného 21, Brno Řečkovice a Mokrá Hora), která se nacházela v bezprostřední blízkosti školského zařízení. Město Brno tudíž nepředestřelo a neobhájilo důvody zvolené regulace. [50] K tomu Nejvyšší správní soud konstatuje, že každá městská část je oprávněna upravit poměry na svém území podle kritérií, která s ohledem na poměry v dané lokalitě uzná za vhodné, dodržuje li přitom zásadu rovnosti, zákaz diskriminace a libovůle (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 11. 2023, č. j. 3 As 328/2021 44, nebo rozsudek ze dne 12. 5. 2021, č. j. 4 As 373/2018 47). Předmětem nyní souzené věci je přezkum vyhlášky č. 1/2014 ve vztahu k městské části Brno střed, nikoliv k městské části Brno Řečkovice a Mokrá Hora, v níž se nachází provozovna, kterou stěžovatelka v kasační stížnosti zmiňuje. Za tímto účelem bylo rovněž vedeno dokazování v řízení před městským soudem. Městský soud tedy posuzoval znění vyhlášky č. 1/2014 (a to i v její novelizovaných verzí), přičemž zkoumal, zda tato nevykazuje ve vztahu k provozovnám stěžovatelky, jejichž povolení byla na základě rozhodnutí žalovaného zrušena, znaky diskriminace. [51] Stěžovatelce lze přisvědčit v tom, že zákonnost a (ne)diskriminační povahu vyhlášky je nutno posoudit ve vztahu k celému území města Brna (obdobně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 11. 2023, č. j. 3 As 328/2021 44). To ovšem neznamená, že kritéria regulace, která platí v jedné městské části Brna, musí být zcela stejně a bezvýjimečně uplatňována i v jiné městské části Brna. Jak bude vysvětleno níže, každá městská část města Brna byla oprávněna stanovit vlastní podmínky regulace, čemuž odpovídala povinnost tuto regulaci k výzvě soudu zdůvodnit, pokud důvody nevyplývaly ze samotné vyhlášky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2021, č. j. 4 As 373/2018 47). Již z tohoto důvodu je zřejmé, že právní úprava provozování loterií a jiných her může být v některých městských částí odlišná. Důležité je, aby jednotlivé městské části, resp. obec (která obecně závaznou vyhlášku vydává), přijatou úpravu dostatečně odůvodnily. [52] Výše uvedené povinnosti město Brno ve vztahu k městské části Brno střed dostálo (viz vyjádření k žalobě ze dne 12. 7. 2022). Lze stručně shrnout, že jako konkrétní kritéria regulace město Brno uvedlo ochranu sociálně vyloučených lokalit a ochranu chráněných budov (škol a Ústavního soudu); jako další relevantní aspekt, který město zohlednilo, byl charakter historického centra, v němž působí herny rušivě; město Brno rovněž poukázalo na nadměrnou nabídku loterií a jiných podobných her, která se stala předmětem soustavné kritiky ze strany občanů. Nejvyšší správní soud v této souvislosti poukazuje na odůvodnění městského soudu, především na body 126. až 129., 132. až 134. a 138. až 142., v nichž městský soud zevrubně zkoumal důvody přijetí regulace, které předestřelo město Brno ve vztahu ke konkrétním adresám, na nichž se vyskytovaly provozovny stěžovatelky, které byly rozhodnutím žalovaného dotčeny. S jeho závěry zdejší soud souhlasí. Město Brno k výzvě soudu předestřelo dostatečné a konkrétní důvody pro přijetí regulace. Dále je nutné zdůraznit, že judikatura zdejšího soudu za legitimní označuje postup města Brna, které při přijímání regulace vycházelo z návrhu městských části s odůvodněním, že městské části nejlépe znají místní podmínky, jsou nejblíže svým obyvatelům, nejlépe tak znají jejich stanoviska a jsou to právě ony, které se v prvé řadě potýkají s negativními jevy, jež jsou spojeny s provozem hazardu (srov. již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2022, č. j. 4 As 351/2021 32). [53] Městský soud postupoval správně, posuzoval li dopady vyhlášky č. 1/2014 ve vztahu k území, v němž se nacházely provozovny stěžovatelky, jichž se rozhodnutí žalovaného (potažmo ministra) týkalo. Naopak nebyl povinen zkoumat, zda posuzovaná vyhláška obsahuje nediskriminační kritéria rovněž ve vztahu k provozovnám nacházející se na území městské části Brno Řečkovice a Mokrá Hora. Nutno doplnit, že stěžovatelka neuvedla jedinou námitku, kterou by tvrdila, že vyhláška č. 1/2014 týkající se městské části Brno střed, byla vůči ní (respektive jejím provozovnám) uplatňována diskriminačně oproti jiným provozovnám umístěným na stejném území. Stěžovatelka svoji argumentaci postavila na tvrzení, že na území jiné městské části existovala provozovna, která neměla s ohledem na vyhláškou stanovená kritéria být provozována. Situace v městské části Brno Řečkovice a Mokrá Hora však nebyla předmětem nyní souzené věci a zdejšímu soudu ji nyní nenáleží jakkoli hodnotit. Jinými slovy, stěžovatelčino podezření, že v městské části Brno Řečkovice a Mokrá Hora nebyla řádně aplikována kritéria podle vyhlášky č. 1/2014, nemá za následek, že v jiné nyní posuzované městské části Brno střed je regulace, která dopadá na provozovny stěžovatelky, diskriminační. Argumentace stěžovatelky je proto mimoběžná. Nadto zdejší soud dodává, že novelou č. 15/2014 (která byla platná v době vydání rozhodnutí ministra) město Brno zakázalo provozování loterií a jiných podobných her na celém jeho území. Tuto skutečnost stěžovatelka však přitom nijak nereflektuje. [54] Stěžovatelka dále nesouhlasí s názorem městského soudu, že celoplošný zákaz na území určité městské části není diskriminační. Stěžovatelka uvádí, že jednotlivé městské části města Brna nejsou od sebe z pohledu uživatelů loterií ani jejich provozovatelů odděleny a jejich hranice nejsou prakticky znatelné; dochází proto k přesunu klientely. [55] Předně Nejvyšší správní soud uvádí, že podle čl. 100 odst. 1 Ústavy mají územně samosprávné celky právo na samosprávu, přičemž zákon stanoví, kdy jsou správními obvody. Podle § 4 odst. 1 zákona o obcích je Brno statutárním městem a jako takové může své území členit na obvody nebo městské části s vlastními orgány samosprávy. Podle obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 20/2001, kterou se vydává Statut města Brna (dále jen „Statut města Brna“), je území tohoto města rozděleno na 29 městských částí, které jsou organizačními jednotkami města. Nejvyšším orgánem městské části v oblasti samostatné působnosti je zastupitelstvo městské části, které je oprávněno navrhovat obecně závazné vyhlášky města [čl. 11 odst. 1 písm. m) Statutu města Brna]. Přijetí takové regulace, která na území obce omezuje, zakazuje či stanovuje podmínky pro provozování loterií a jiných hazardních her, je vždy záležitostí (přezkoumatelné) úvahy obecního normotvůrce, tedy zastupitelstva, do níž mohou soudy zasahovat jen s respektem k právu obce na samosprávu (čl. 101 odst. 4 Ústavy). [56] Je nesporné, že členění města Brna na městské části vychází ze zákona (resp. ze Statutu města Brna), přičemž jednotlivé městské části mají právo navrhovat vyhlášky města a tím upravit poměry na svém území. Pokud by soud přistoupil na argumentaci stěžovatelky, podle níž členění města na menší oblasti nedává z hlediska posuzování vyhlášky č. 1/2014 smysl, neboť tento podzákonný právní předpis je vydáván na úrovni celé obce, pak by popřel právo jednotlivých městských částí navrhovat znění obecně závazné vyhlášky, a to s ohledem na konkrétní poměry v dané lokalitě. Právě uvedené není v rozporu s obecnou tezí, že obecně závaznou vyhlášku je nutné z hlediska diskriminace posuzovat na úrovni celé obce (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 77). Jak ale bylo výše řečeno, městské části nejlépe znají místní podmínky; navíc jde o území pevně stanovené a ucelené, nikoliv účelově vymezené až při přijímání loterní vyhlášky (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2021, č. j. 6 As 226/2017 87). [57] Stěžovatelka dále nesouhlasí s plošným zákazem provozování loterií a jiných podobných her na celém území městské části Brno střed. Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem upozorňuje, že plošná regulace byla zavedena obecně závaznou vyhláškou č. 9/2014, jíž se novelizovala vyhláška č. 1/2014 tak, že na území městské části Brno střed zavedla plošný zákaz provozování loterií a jiných hazardních her; další novelizující vyhláškou, tj. vyhláškou č. 15/2014, došlo k zákazu provozování loterií a jiných hazardních her na celém území města Brna. Jak správně poznamenal městský soud, otázkou plošného zákazu provozování hazardu na území obce (resp. městských částí města Brna) se zdejší soud ve své judikatuře mnohokrát zabýval (srov. například rozsudek ze dne 14. 9. 2022, č. j. 4 As 345/2021 34, nebo ze dne 14. 9. 2022, č. j. 4 As 351/2021 32). Zmínit lze závěry uvedené v rozsudku ze dne 3. 11. 2023, č. j. 3 As 328/2021 44, v němž Nejvyšší správní soud rovněž posuzoval vyhlášku č. 1/2014 ve vztahu k městské části Brno střed, a to za podobných okolností, jako v nyní souzené věci: „Z výše citovaných judikaturních závěrů Nejvyššího správního soudu tak vyplývá, že ačkoli je přijetí plošného zákazu hazardu na území jednotlivých městských částí legitimním politickým rozhodnutím obce, je zároveň její povinností v procesu přijímání takové právní úpravy dbát zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace. Jinak řečeno, je povinna odůvodnit přijetí plošného zákazu hazardu na území jednotlivých městských částí a to ve vztahu k jejímu celému území. Obecně však podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 3. 2022, č. j. 2 As 18/2021 51, ve vztahu k plošnému zákazu provozování loterií na území konkrétní městské části platí, že „skutečnost, že aktivní provozovatelé budou muset v důsledku úpravy provoz ukončit, je důsledkem ústavně garantované možnosti obce hazardní hry na svém území zcela zakázat. Obec přitom při výkonu tohoto práva nepoužívá žádné rozlišovací kritérium; všechny subjekty, které lze zahrnout pod osobní rozsah právního předpisu, mají stejné podmínky.“ V takovém případě princip rovnosti v zásadě porušen není. […] Námitkou stěžovatelky, že plošný zákaz je nutno považovat za prostředek ultima ratio, se Nejvyšší správní soud zabýval již mnohokrát, a to v kontextu tvrzené nepřiměřenosti dotčené právní úpravy. Naposledy v rozsudku ze dne 9. 10. 2023, č. j. 3 As 364/2021 42, Nejvyšší správní soud k této námitce uvedl: „Nejvyšší správní soud odkazuje na své závěry formulované v rozsudku ze dne 4. 6. 2021, č. j. 5 As 217/2020 32, podle nichž ‚[m]ožnou nerovnost způsobuje právě tento dopad některé subjekty náklady na stěhování a ztrátu klientely budou muset v důsledku obecně závazné vyhlášky nést, jiné ne. Tato nerovnost je přitom nutným a přijatelným důsledkem obecní úpravy míst provozování loterií, nesmí ale být svévolná, tj. založená na subjektivních důvodech tvůrce právního předpisu. Musí být racionální a objektivně odůvodněná.‘ Je např. nepřijatelné, aby byly na území obce povoleny pouze hry vybraných ‚spřátelených‘ provozovatelů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2017, č. j. 6 As 292/2016 71). Vzhledem k výše uvedenému je však zřejmé, že se o popsaný případ libovůle obce při přijímání regulace hazardu na jejím území nejedná, zakázalo li statutární město Brno v městské části Brno Řečkovice a Mokrá hora provozování loterií a jiných obdobných her na tomto území celoplošně.“ Obdobná situace nastala i v nyní řešené věci, neboť také na území městské části Brno střed je zákaz provozování loterií a jiných podobných her celoplošný. V odstavci 42 zrušujícího rozsudku poukázal Nejvyšší správní soud na to, že „stěžovatelce byla zrušena mj. povolení k provozování loterie a jiné podobné hry na adrese nacházející se v ulici Benešova, ačkoliv na některých jiných místech (číslech popisných) v téže ulici, sporná vyhláška provozování vyjmenovaných loterií povolovala.“ Městský soud k tomu v napadeném rozsudku uvedl, že na adresách Benešova č. 18 20 a Křenová 52/1 byl povolen provoz kasina, což je jiný typ hazardu, samostatně upravený v jiné části zákona o loteriích. Podle městského soudu proto nejde o porušení principu rovného zacházení. Tento závěr městského soudu stěžovatelka v kasační stížnosti nezpochybnila, proto se jeho správností Nejvyšší správní soud nezabýval. Pro úplnost k tomu Nejvyšší správní soud dodává, že ke dni vydání rozhodnutí ministra již zmíněná výjimka umožňující provoz kasin na adresách Benešova č. 18 20 a Křenová 52/1 neplatila. Vyhláška města Brna byla totiž novelizována. Obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna č. 9/2014, která nabyla účinnosti dne 25. 10. 2014, byl zaveden celoplošný zákaz loterií a jiných podobných her na území městské části Brno střed a zároveň byla zrušena výjimka pro zmíněná kasina. K námitce stěžovatelky, že vyhláška města Brna má diskriminační charakter, neboť zakazuje provozování loterií jen v některých městských částech, Nejvyšší správní soud upozorňuje na to, že ke dni vydání rozhodnutí ministra již platil zákaz provozování loterií a jiných podobných her na území celého statutárního města Brna. Vyhláška města Brna byla totiž před vydáním rozhodnutí ministra novelizována ještě podruhé, a to obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna č. 15/2014, která nabyla účinnosti dne 1. 1. 2015. Tato novelizace přinesla celoplošný zákaz provozování loterií a jiných podobných her a zrušení veškerých výjimek, což zdůraznil již ministr financí na straně 11 svého rozhodnutí. Stěžovatelka si toho tudíž musela být vědoma, nicméně ve své argumentaci to nijak nereflektovala. Zmíněná kasační námitka, ani námitka stěžovatelky, že zákaz způsob jen přesun zákazníků do jiných městských částí, proto nejsou důvodné.“ [58] Lze tedy uzavřít, že zavedení plošné regulace provozování loterií a jiných podobných her na území městské části Brno střed není diskriminační, neboť dopadá stejně na všechny subjekty, které jsou v dané lokalitě umístěny; město Brno přitom k výzvě soudu dostatečně vysvětlilo důvody přijaté regulace. Argumentace stěžovatelky, že může docházet k přesunu klientů do jiných městských částí, respektive že v důsledku odlišné právní úpravy může dojít k situaci, kdy vedle sebe budou existovat dvě provozovny loterií a jiných podobných her, přičemž v jedné bude provoz povolen a v druhé nikoliv, není z výše uvedených důvodů podstatná (viz výše citovaný rozsudek sp. zn. 3 As 328/2021). Naopak podstatné je, že obecně závaznou vyhláškou č. 15/2014 došlo k úplnému zákazu provozování loterií a jiných podobných her na celém území města Brna, a tedy minoritní rozdíly regulace v jednotlivých městských částech, které přetrvávaly i po přijetí obecně závazné vyhlášky č. 9/2014 (kdy pouhých 5 z 29 městských částí v určitých případech povolilo provozování hazardu), byly tímto odstraněny. [59] Výše uvedené závěry nejsou v rozporu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, ze dne 7. 9. 2011 (N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb.) ani s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 77, na něž stěžovatelka odkazuje. Jak totiž bylo vysvětleno výše, město Brno na výzvu soudu přijetí právní úpravy dostatečně odůvodnilo. Odkaz stěžovatelky na rozsudek městského soudu ze dne 12. 4. 2017, č. j. 10 Af 82/2014 118, rovněž není přiléhavý; tento rozsudek se totiž zabýval obecně závaznou vyhláškou města Brna č. 18/2011 a navíc byl zrušený rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2021, č. j. 10 As 156/2017

141. [60] Tvrzeným rozporem vyhlášky č. 1/2014 se soutěžním právem se městský soud zabýval v bodech 185. až 187. napadeného rozsudku. Vycházel přitom z judikatury Nejvyššího správního soudu, podle níž jsou řízení podle zákona o ochraně hospodářské soutěže a podle zákona o loteriích odlišná a na sobě nezávislá; pokud stěžovatelka měla indicie k tomu, že obecně závazná vyhláška má protisoutěžní charakter, měla se obrátit na Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Stěžovatelka v kasační stížnosti proti těmto závěrům nic konkrétního nenamítá a s argumentací městského soudu nikterak nepolemizuje. Její tvrzení zůstalo toliko v obecné rovině. V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná, že řízení o kasační stížnosti je ovládáno zásadou dispoziční; obsah, rozsah a kvalita kasační stížnosti předurčuje rozsah a kvalitu následného soudního rozhodnutí. Soud přitom není povinen ani oprávněn domýšlet argumenty za stěžovatelku; takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by roli advokáta (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 78). S ohledem na to, že stěžovatelka neuvedla žádnou konkrétní argumentaci, ztotožnil se Nejvyšší správní soud se závěry městského soudu, které vycházejí z judikatury kasačního soudu. [61] Nejvyšší správní soud doplňuje, že stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (které je součástí správního spisu) v době vydání vyhlášky č. 1/2014 (tj. ke dni 21. 1. 2014) ještě neexistovalo, a proto nemohla být doporučení úřadu ve vyhlášce v té době zohledněna. Následně došlo na základě obecně závazné vyhlášky č. 9/2014 s účinností ke dni 25. 10. 2014 (znovu) k plošnému zákazu provozování loterií a jiných podobných her na celém území městské části Brno střed. Tento postup však není v rozporu se stanoviskem, v němž je naopak úplný zákaz provozování hazardu označen jako „neproblematický“, neboť nemůže dojít ke zvýhodnění (respektive znevýhodnění) jednoho soutěžitele vůči ostatním. [62] V této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že v dané věci nemohlo dojít ani k narušení legitimního očekávání stěžovatelky. V prvé řadě Nejvyšší správní soud poukazuje na ustálenou judikaturu k otázce porušení legitimního očekávání a zásady právní jistoty ve vztahu k regulaci loterií a jiných podobných her, podle níž s ohledem na zpřísňování restrikcí týkajících se tohoto druhu podnikání a k přesunu normotvorných pravomocí ze státu na obce Ústavní soud konstatoval, že „(…) u provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí“ (viz nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13). Na závěry Ústavního soudu navázal Nejvyšší správní soud například v rozsudcích ze dne 1. 11. 2023, č. j. 5 As 293/2021 28, či ze dne 1. 11. 2023, č. j. 5 As 294/2021

37. Poukázat lze rovněž na body 96. až 99. napadeného rozsudku, kde se městský soud námitkou legitimního očekávání zabýval a s jehož závěry se zdejší soud ztotožňuje. [63] Při posuzování legitimního očekávání nelze dále odhlédnout od vývoje regulace provozování loterií a jiných podobných her na území městské části Brno střed; tento vývoj přiléhavě popsal městský soud v bodech 61. až 70. Z městským soudem předestřeného vývoje loterijní regulace na území Brno střed je zřejmé, že od konce roku 2011 (viz obecně závazná vyhláška č. 18/2011) platil na daném území úplný zákaz provozování loterií a jiných podobných her, a to až do přijetí vyhlášky č. 1/2014, která zavedla toliko dvě výjimky z plošného zákazu provozování hazardu, a to kasin umístěných na ulici Křenová 52/1 a Benešova č. 18

20. Příloha č. 1 vyhlášky č. 1/2014, která obsahovala zmíněné výjimky z plošného zákazu provozování loterií a jiných podobných her, však žádné provozovny stěžovatelky, jež byly dotčeny rozhodnutím žalovaného, neuváděla. Jak už bylo mnohokrát řečeno, obecně závaznou vyhláškou č. 9/2014, která novelizovala vyhlášku č. 1/2014, došlo ke znovuzavedení plošné regulace provozování hazardu v městské části Brno střed (tj. bez výjimek), a tento stav byl zachován též po přijetí další novely, tj. po přijetí obecně závazné vyhlášky č. 15/2014. Právní úprava tak zůstala ve vztahu k dotčeným provozovnám stěžovatelky po celou dobu nezměněná, a proto ani nemohla mít vliv na právní jistotu stěžovatelky nebo narušit její legitimní očekávání. [64] Závěrem stěžovatelka znovu namítá, že vyhláška č. 1/2014 není v souladu se základními principy práva EU, jelikož neobsahuje přechodné ustanovení vztahující se na provoz IVT (systém přiměřených náhrad). Stejnou námitkou se již zabýval městský soud v bodech 173. až 182. Městský soud především konstatoval, že obce nemohou obecně závaznou vyhláškou zrušit dříve vydaná povolení k provozování loterií a her; ke zrušení povolení je oprávněn na základě § 43 odst. 1 zákona o loteriích správní orgán, jež tato povolení vydal, tedy žalovaný. Ke zrušení předmětných povolení tudíž nedošlo účinností vyhlášky č. 1/2014, respektive jejích novel, nýbrž až právní mocí rozhodnutí o zrušení vydaných povolení. Městský soud uzavřel, že i přesto, že vyhláška č. 1/2014 žádné přechodné ustanovení neobsahovala, stěžovatelka měla fakticky dostatek času proto, aby své podnikání přizpůsobila vydané vyhlášce. Nadto podotkl, že adresy, na nichž byly umístěny provozovny stěžovatelky, nebyly do seznamu povolených adres k provozování loterií a jiných podobných her zařazeny již na základě dříve platné obecně závazné vyhlášky č. 18/2011. [65] Stěžovatelka v kasační stížnosti na odůvodnění městského soudu nereaguje a jeho závěry nijak nerozporuje. Nezbývá než stručně konstatovat, že závěry městského soudu jsou v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 11. 2023, č. j. 5 As 294/2021 37, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2023, č. j. 3 As 364/2021 42). [66] Nejvyšší správní soud uzavírá, že město Brno ve vztahu k zákazu provozování loterií a jiných podobných her na území městské části Brno střed, v níž se nacházela herní zařízení stěžovatelky, která byla rozhodnutím žalovaného o zrušení povolení dotčena, vysvětlilo důvody přijetí vyhlášky č. 1/2014. Tyto důvody lze v posuzované věci považovat za dostačující, a to rovněž zejména s ohledem na předchozí judikatorní závěry týkající se téže vyhlášky. Nejvyšší správní soud rovněž neshledal, že by nastavená kritéria byla vůči dotčeným provozovnám stěžovatelky diskriminační. [67] Kasační stížnost není důvodná a Nejvyšší správní soud ji proto podle § 110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl. [68] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalovanému, jemuž by dle pravidla úspěchu ve věci náhrada nákladů řízení náležela, žádné náklady nad rámec jeho běžné správní činnosti nevznikly, proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal. [69] Město Brno (jakožto osoba zúčastněná na řízení) má právo na náhradu jen těch nákladů, které mu vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou mu soud uložil. Nejvyšší správní soud však městu Brno žádnou povinnost neuložil (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).

Poučení:

Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.). V Brně dne 19. února 2024

JUDr. Lenka Matyášová

předsedkyně senátu

Plný text rozhodnutí