5 As 333/2019

5 As 333/2019- 92 - text

5 As 333/2019 - 101

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K

J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: Děti Země

Klub za udržitelnou dopravu, se sídlem Cejl 866/50a, Brno, zast. JUDr. Petrou Humlíčkovou, Ph.D., advokátkou se sídlem Panská 895/6, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem Nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem Na Pankráci 546/56, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 8. 2019, č. j. 39 A 5/2019 - 86,

I. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 8. 2019, č. j. 39 A 5/2019 - 86, se ruší.

II. Rozhodnutí ministra dopravy ze dne 19. 11. 2018, č. j. 10/2018-510-RK/33, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 25 000 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho právní zástupkyně JUDr. Petry Humlíčkové, Ph.D., advokátky.

IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

1. Je z hlediska cílů směrnice EIA přípustné, aby tak obrovské dopravní stavby, jakými jsou dálnice a železniční trati s prokazatelně významným negativním vlivem na životní prostředí, nemusely nikdy projít řádným procesem EIA s účastí veřejnosti podle cílů a požadavků směrnice EIA, i když byly posouzeny procesem EIA podle českého zákona č. 244/1992 Sb., který ovšem nebyl v souladu se směrnicí EIA?

2. Je z hlediska cílů směrnice EIA přípustné, aby tak obrovské dopravní stavby, jakými jsou dálnice a železniční trati s prokazatelně významným negativním vlivem na životní prostředí, nemusely před svým konečným povolením projít řádným procesem EIA s účastí veřejnosti podle požadavků směrnice EIA, zejména čl. 5?

3. Je z hlediska cílů směrnice EIA přípustné, aby tak obrovské dopravní stavby, jakými jsou dálnice a železniční trati s prokazatelně významným negativním vlivem na životní prostředí, získaly stanovisko EIA, aniž se před jeho vydáním mohla veřejnost v nějakém zákonném procesu seznámit se všemi získanými podklady a v přiměřených lhůtách se k nim mohla vyjádřit, jak požaduje např. čl. 6 směrnice EIA?

4. Splňuje český zákon č. 256/2016 Sb., kterým bylo pro 9 prioritních dopravních staveb vydáno stanovisko EIA bez procesu EIA, který by byl v souladu s požadavky směrnice EIA, a bez řádné účasti veřejnosti, která by podklady procesu EIA mohla připomínkovat, cíle a požadavky směrnice EIA?

5. Odpovídá odlišný postup pro vydání stanoviska EIA pro 9 prioritních dopravních staveb podle českého zákona č. 256/2016 Sb., tj. bez procesu EIA a bez účasti veřejnosti, účelu směrnice EIA, která například podle čl. 1 odst. 3, čl. 2 odst. 4 a odst. 5 ve vztahu k čl. 7 za konkrétně definovaných podmínek nepožaduje provádět proces EIA s účastí veřejnosti?

6. Je z hlediska cílů EU přípustné, aby tak obrovské dopravní stavby, jakými jsou dálnice a železniční trati s prokazatelně významným negativním vlivem na životní prostředí, které neprošly řádným procesem EIA s účastí veřejnosti podle požadavků směrnice EIA, mohly být spolufinancovány z fondů EU?

[18] Stěžovatel dále s odkazem na odlišné stanovisko ústavního soudce Ludvíka Davida ke zmiňovanému nálezu Ústavního soudu ze dne 17. 7. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 44/18, uvádí, že zákon č. 256/2016 Sb. porušuje jeden ze základních cílů směrnice EIA, neboť ve svém důsledku vylučuje účast veřejnosti na vydání závazného stanoviska EIA. Dále stěžovatel rozporuje úvahu, že moc výkonná vytvořila v souladu se směrnicí EIA obecná kritéria pro odlišný postup dle zákona č. 100/2001 Sb. pro dopravní záměry, které se ČR zavázala dokončit do roku 2030, přičemž příslušná kritéria splnilo právě příslušných 9 záměrů. Dle stěžovatele byl postup opačný, kritéria byla nastavena tak, aby je naplnily právě záměry posouzené v režimu zákona č. 244/1992 Sb., jejichž výstavba měla být financována z fondů EU v období do r. 2020 (resp. 2023). Stěžovatel zpochybňuje potřebu dokončení prioritních staveb do r. 2030 a účelnost zvoleného postupu. Schválení zákona č. 256/2016 Sb. bylo účelové a nijak neurychlilo příslušná řízení, neboť účast veřejnosti není hlavním důvodem jejich délky. Stěžovatel nesouhlasí s tvrzením, že nebyl důvod provádět nový proces EIA podle zákona č. 100/2001 Sb., neboť proběhl již dříve za účasti veřejnosti v souladu se zákonem č. 244/1992 Sb. Zákon č. 256/2016 Sb. je diskriminační vůči stavbám, které musejí znovu projít celým procesem EIA. Z psychologického hlediska je veřejnost více motivována k účasti na řízení, když se může aktivně účastnit na procesu EIA, než když může pouze připomínkovat výsledné stanovisko, jak tomu bylo v režimu zákona č. 256/2016 Sb. Pokud je veřejnost vyloučena z procesu EIA, má omezenější možnost ovlivnit rozsah a vliv záměru v navazujících řízeních, čímž dochází k poklesu důvěry v demokratické principy. Stěžovatel obsáhle popisuje údajné politické pozadí vyjednávání mezi Českou republikou a Evropskou komisí týkající se zmiňovaných prioritních staveb a argumentuje účelovostí celého postupu.

[19] Konečně stěžovatel namítá, že nedošlo k zákonnému hodnocení posuzovaného záměru z hlediska ochrany soustavy NATURA 2000, respektive evropsky významné lokality Niva Morávky dle § 45i ZOPK, ačkoli je stěžovatel přesvědčen o tom, že posuzovaná stavba může mít významný negativní vliv na tuto lokalitu. Stěžovatel opět shrnuje příslušnou žalobní argumentaci i hodnocení krajského soudu, které považuje za nezákonné, formalistické a nepřezkoumatelné, neboť se vůbec nezabývá konkrétními argumenty stěžovatele, ani nezohledňuje obsah podkladových studií Mgr. M. a RNDr. K. a stanoviska AOPK ČR. Ze spisu krajského soudu je zřejmé, že si soud vůbec nevyžádal spis pro vydání závazného stanoviska Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, ačkoliv na něj stěžovatel opakovaně odkazoval. V tomto ohledu stěžovatel poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, č. j. 1 As 37/2005 – 154 (všechna zde zmiňovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Proces EIA vedený podle zákona č. 244/1992 Sb. se nezabýval vlivy záměru na EVL Niva Morávky, odkaz krajského soudu na tento proces je tedy irelevantní. Za nepřezkoumatelné považuje stěžovatel i stanovisko Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 20. 11. 2015, č. j. 136120/2015, v němž krajský úřad opětovně konstatoval, že daný stavební záměr nemůže mít významný vliv na příznivý stav předmětů ochrany nebo celistvost evropsky významných lokalit. Závazné stanovisko Ministerstva životního prostředí ze dne 6. 2. 2017, č. j. 2143/580/16, 63940/ENV, vydané podle § 23a zákona č. 100/2001 Sb. se sice vlivy záměru na soustavu NATURA 2000 zabývá, nicméně činí tak bez širších souvislostí a konkrétních údajů, přičemž de facto pouze přebírá závěr zmiňovaného stanoviska KÚ MSK ze dne 20. 11. 2015, č. j. 136120/2015, aniž by se přezkoumatelně zabývalo kritickými studiemi Mgr. M., RNDr. K. a AOPK. Z napadeného rozsudku tedy není zřejmé, zda si krajský soud opatřil spis k závaznému stanovisku KÚ MSK ze dne 11. 1. 2013, zda si prostudoval tři kritické podklady a zda je vydání stanoviska KÚ MSK ze dne 20. 11. 2015 zákonné. Krajský soud pouze alibisticky tvrdí, že záměr ve vztahu k vlivům na území NATURA 2000 prošel procesem EIA v r. 2004, že ve stanovisku KÚ MSK z roku 2015 nebyl konstatován významný negativní vliv záměru a že záměr má závazné stanovisko EIA z roku 2017. Dále stěžovatel opět odkazuje na obsah studií Mgr. M. a RNDr. K. a stanoviska AOPK ČR.

[20] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl zrušení napadeného rozsudku krajského soudu i obou správních rozhodnutí.

III. Vyjádření žalovaného, osoby zúčastněné na řízení a replika stěžovatele

[21] Ve vyjádření ke kasační stížnosti se žalovaný ztotožnil s právním názorem krajského soudu a postup stěžovatele označil za obstrukční. K námitce nezákonnosti stanovisek orgánů požární ochrany žalovaný uvedl, že stěžovateli uvedená námitka nepřísluší, neboť otázka požární bezpečnosti se nijak netýká veřejného zájmu na ochraně životního prostředí, která je posláním stěžovatele. Dále žalovaný v podstatě zopakoval argumentaci krajského soudu k této námitce a dodal, že stěžovatel namítá pouze absenci odůvodnění daného závazného stanoviska, tedy pouhý formální nedostatek. Navíc v době vydání uvedeného závazného stanoviska nebyla tato náležitost vůbec požadována zákonem. Judikaturu, kterou argumentuje stěžovatel, žalovaný považuje za nepřiléhavou. Pokud jde o námitku nezákonnosti závazného stanoviska KHS a potvrzujícího závazného stanoviska Ministerstva zdravotnictví, žalovaný v podstatě zopakoval svou dřívější argumentaci. Odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2016, č. j. 4 As 17/2016 – 44, není na místě, neboť ten se týká právě rozhodnutí o povolení zkušebního provozu stavby, nikoliv stavebního povolení. K námitce rozporu § 23a zákona č. 100/2001 Sb. Se směrnicí EIA žalovaný především odkázal na již zmiňovaný nález Ústavního soudu ze dne 17. 7. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 44/18, a na bod 23 odůvodnění směrnice EIA, podle něhož může být ve výjimečných případech vhodné vyjmout určitý záměr z postupů posuzování stanovených touto směrnicí, pokud je o tom vhodným způsobem informována Komise a dotčená veřejnost. Otázky, jejichž položení k SDEU stěžovatel navrhl, žalovaný považuje za acte clair a nevidí tedy důvod, aby je Nejvyšší správní soud pokládal. K argumentaci stěžovatele odlišným stanoviskem ústavního soudce Ludvíka Davida žalovaný pouze uvedl, že ostatních dvanáct ústavních soudců se naopak s většinovým rozhodnutím ztotožnilo. K námitkám týkajícím se ochrany lokality soustavy NATURA 2000, respektive závazného stanoviska Krajského úřadu Moravskoslezského kraje k této otázce a potvrzujícího závazného stanoviska Ministerstva životního prostředí žalovaný odkázal na své vyjádření k žalobě a uvedl, že změna daného stanoviska provedená v jiném řízení o rozkladu se netýkala podmínek stanovených pro danou stavbu, proto nebylo třeba nyní posuzované stavební povolení v tomto směru měnit. Skutečnost, že návrhy stěžovatele k těmto závazným stanoviskům nebyly akceptovány, nemůže být důvodem jejich nezákonnosti. Stěžovatel se dle žalovaného snaží „přetrasovat“ posuzovanou stavbu a prosadit její severní variantu, případně zcela novou, nikým neposuzovanou variantu tunelového průtahu.

[22] Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřila.

[23] Na vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti reagoval stěžovatel replikou, v níž nejprve označil za irelevantní argumentaci žalovaného, podle níž si stěžovatel počíná obstrukčně. K argumentaci týkající se závazných stanovisek orgánů požární ochrany stěžovatel uvedl, že měl

li žalovaný za to, že stěžovateli nepřísluší namítat nezákonnost závazných stanovisek orgánů požární ochrany, měl tento svůj názor prezentovat již v rozkladovém řízení a neumožnit přezkum uvedených stanovisek. Závěr žalovaného, podle něhož mají odborné státní orgány vždy pravdu, zcela popírá základní principy účasti veřejnosti na rozhodování správních orgánů. Uvedená námitka přitom stěžovateli přísluší, neboť případné požáry mohou mít vliv na stav ovzduší, půdu a vodu. K argumentaci týkající se závazného stanoviska KHS stěžovatel uvedl, že podstatou jeho návrhu nebylo omezit dobu zkušebního provozu, jak uvádí žalovaný, nýbrž pouze vymezit období, kdy bude provedeno měření intenzity hluku. Konečně k otázce ochrany lokality soustavy NATURA 2000 stěžovatel zopakoval, že z odůvodnění napadeného rozsudku nelze přezkoumatelně doložit, že si krajský soud k rozhodování vyžádal příslušný spis, a následně odmítl jako spekulativní tvrzení žalovaného, podle něhož se snaží daný obchvat „přetrasovat“. Závěrem stěžovatel dodal, že dle § 9d odst. 1 zákona č. 100/2001 Sb. se může žalobou domáhat zrušení rozhodnutí vydaného v navazujícím řízení (na proces EIA) a napadat hmotnou nebo procesní zákonnost v něm vydaného rozhodnutí, předpokládá tedy, že tomu tak je i v řízení před soudem.

[24] V následném doplnění repliky stěžovatel upozornil na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2020, č. j. 10 As 275/2018 – 102, který má podporovat jeho argumentaci, že i souhlasné závazné stanovisko dotčeného orgánu musí být odůvodněno. Konečně v přípisu ze dne 6. 3. 2022 stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022, č. j. 3 As 304/2019 – 79, rozhodl o kasační stížnosti stěžovatele ve věci stavebního povolení k jiným částem téhož obchvatu, přičemž uznal důvodnou námitku stěžovatele týkající se stanovení lhůty k měření hluku.

IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[25] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného rozhodnutí krajského soudu (§ 106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo (§ 102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.).

[26] Nejvyšší správní soud dále přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v mezích rozsahu kasační stížnosti a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí krajského soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je v dále vymezeném rozsahu důvodná.

[27] Jak již upozornil stěžovatel a jak je samozřejmě Nejvyššímu správnímu soudu známo z jeho úřední činnosti, zdejší soud již zmiňovaným rozsudkem ze dne 23. 2. 2022, č. j. 3 As 304/2019 – 79, rozhodl o kasační stížnosti ve věci stavebního povolení k jiným stavbám téhož dálničního obchvatu, stěžovatel přitom v obou věcech uplatnil (až na otázku vlivu stavby na evropsky významnou lokalitu, která je specifická pro nyní posuzovanou věc) v podstatě shodné námitky.

[28] První část kasační argumentace brojí proti způsobu, jakým krajský soud posoudil žalobní námitku týkající se absence odůvodnění stanoviska HZS MSK ze dne 14. 11. 2008, č. j. Prev-3733/FM-2008. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, podle něhož mu jakožto spolku ve smyslu § 70 odst. 2 ZOPK, resp. dotčené veřejnosti ve smyslu § 3 písm. i) bodu 2 zákona č. 100/2001 Sb., nepřísluší namítat nezákonnost daného závazného stanoviska. Současně má za nepřezkoumatelný závěr krajského soudu o tom, že se veřejný zájem na požární bezpečnosti nijak netýká zájmu na ochraně životního prostředí.

[29] V posuzované věci není sporu o tom, že se stěžovatel daného správního řízení účastnil z pozice tzv. dotčené veřejnosti [§ 3 písm. i) bod 2 zákona č. 100/2001 Sb.], resp. občanského sdružení (nyní spolku) ve smyslu § 70 odst. 2 ZOPK. Námitky stěžovatele je tedy zapotřebí posuzovat ve světle relevantní judikatury, zejména rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2010, č. j. 7 As 2/2009 – 80, publ. pod č. 2061/2010 Sb. NSS, z něhož vyšel rovněž krajský soud:

„Z citovaných ustanovení vyplývá, že občanské sdružení založené za účelem ochrany přírody a krajiny je za splnění podmínek uvedených v ust. § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny účastníkem územního řízení. Zákon mu tedy, ve srovnání s jinými subjekty s odlišným posláním, přiznává privilegované postavení. Ve správních řízeních je úkolem těchto občanských sdružení hájit veřejný zájem na ochraně přírody a krajiny. Tento zájem však zároveň determinuje obsah námitek a také rozsah, v jakém se správní orgány jejich námitkami musí věcně zabývat. V územním řízení sice může každý účastník uplatnit jakékoliv námitky a správní orgán je povinen se s nimi vypořádat (§ 39 stavebního zákona), avšak rozsah přezkumu námitek účastníků řízení není neomezený a závisí nejen od jejich věcného obsahu, ale i od postavení každého konkrétního účastníka řízení. Námitky ekologického občanského sdružení je vždy nutno posuzovat právě s přihlédnutím k zájmům, které toto sdružení ve správním řízení hájí. Je-li sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny oprávněno být účastníkem správního řízení, nelze dovodit, že má možnost hájit v tomto řízení i zájmy jiné, s ochranou přírody a krajiny nesouvisející. Takové občanské sdružení by se totiž z pozice ochránce přírody a krajiny dostávalo do pozice univerzálního dohlížitele nad zákonností postupu a rozhodnutí správních orgánů v podstatě v neomezeném rozsahu, což podle Nejvyššího správního soudu není smyslem a účelem účastenství ekologických občanských sdružení ve správních řízeních. Hodnotí-li tedy správní orgány námitky ekologického občanského sdružení, musí se nejprve zabývat tím, zda se tyto týkají zájmů, které toto sdružení hájí a které lze podřadit pod zájmy upravené zákonem o ochraně přírody a krajiny (srovnej zejména ust. § 1 až § 3 citovaného zákona), případně pod jiný zákon, který rovněž občanským sdružením přiznává privilegované postavení (viz např. ust. § 23 odst. 9 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů). V této souvislosti je nutno zdůraznit, že zákon o ochraně přírody a krajiny vymezuje dotčené zájmy velmi široce a to, zda argumentace ekologického občanského sdružení souvisí se zájmy vymezenými citovaným zákonem, je třeba vykládat extenzivně.

Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že uplatňuje-li občanské sdružení, které postavení účastníka správního řízení odvozuje z ust. § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, námitky nesouvisející s ochranou přírody a krajiny tak, jak je vymezená citovaným zákonem, je zcela postačující, uvede-li správní orgán, proč se takové námitky netýkají zájmů, které má občanské sdružení ve správním řízení hájit. Neobstojí proto závěr krajského soudu, že úkolem správních orgánů není zkoumat, zda lze námitku podřadit pod zákon o ochraně přírody a krajiny, a že je lhostejno, který účastník námitku vznesl.

V daném případě však nelze přehlédnout, že způsob, jakým se správní orgány s námitkami účastníka řízení vypořádaly, byl čistě formální. Veškeré jeho námitky správní orgány v podstatě pouze označily za nepřípustné vzhledem k zájmům, které účastník řízení v územním řízení hájil. V takovém případě je však minimálním požadavkem na odůvodnění správního rozhodnutí, aby správní orgán uvedl, proč námitky účastníka řízení nelze považovat za související se zájmy, které jako občanské sdružení ve správním řízení hájí. Lze přitom rozlišovat námitky, které se evidentně ochrany přírody a krajiny ve smyslu zákona o ochraně přírody a krajiny netýkají (v daném případě např. námitka týkající se zhoršení situace drobných živnostníků), a námitky, u nichž nelze jednoznačně vyloučit, že se ochrany přírody a krajiny týkají (v daném případě např. argumentace týkající se ochrany před povodněmi). V prvém případě lze akceptovat pouze stručné uvedení důvodů, proč se správní orgán námitkami věcně nezabýval, zatímco ve druhém případě je správní orgán povinen se jejich obsahem podrobněji zabývat a shledá-li je z hlediska zájmů na ochraně přírody a krajiny irelevantními, musí tento závěr dostatečně odůvodnit.“

[29] V posuzované věci není sporu o tom, že se stěžovatel daného správního řízení účastnil z pozice tzv. dotčené veřejnosti [§ 3 písm. i) bod 2 zákona č. 100/2001 Sb.], resp. občanského sdružení (nyní spolku) ve smyslu § 70 odst. 2 ZOPK. Námitky stěžovatele je tedy zapotřebí posuzovat ve světle relevantní judikatury, zejména rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2010, č. j. 7 As 2/2009 – 80, publ. pod č. 2061/2010 Sb. NSS, z něhož vyšel rovněž krajský soud:

„Z citovaných ustanovení vyplývá, že občanské sdružení založené za účelem ochrany přírody a krajiny je za splnění podmínek uvedených v ust. § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny účastníkem územního řízení. Zákon mu tedy, ve srovnání s jinými subjekty s odlišným posláním, přiznává privilegované postavení. Ve správních řízeních je úkolem těchto občanských sdružení hájit veřejný zájem na ochraně přírody a krajiny. Tento zájem však zároveň determinuje obsah námitek a také rozsah, v jakém se správní orgány jejich námitkami musí věcně zabývat. V územním řízení sice může každý účastník uplatnit jakékoliv námitky a správní orgán je povinen se s nimi vypořádat (§ 39 stavebního zákona), avšak rozsah přezkumu námitek účastníků řízení není neomezený a závisí nejen od jejich věcného obsahu, ale i od postavení každého konkrétního účastníka řízení. Námitky ekologického občanského sdružení je vždy nutno posuzovat právě s přihlédnutím k zájmům, které toto sdružení ve správním řízení hájí. Je-li sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny oprávněno být účastníkem správního řízení, nelze dovodit, že má možnost hájit v tomto řízení i zájmy jiné, s ochranou přírody a krajiny nesouvisející. Takové občanské sdružení by se totiž z pozice ochránce přírody a krajiny dostávalo do pozice univerzálního dohlížitele nad zákonností postupu a rozhodnutí správních orgánů v podstatě v neomezeném rozsahu, což podle Nejvyššího správního soudu není smyslem a účelem účastenství ekologických občanských sdružení ve správních řízeních. Hodnotí-li tedy správní orgány námitky ekologického občanského sdružení, musí se nejprve zabývat tím, zda se tyto týkají zájmů, které toto sdružení hájí a které lze podřadit pod zájmy upravené zákonem o ochraně přírody a krajiny (srovnej zejména ust. § 1 až § 3 citovaného zákona), případně pod jiný zákon, který rovněž občanským sdružením přiznává privilegované postavení (viz např. ust. § 23 odst. 9 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů). V této souvislosti je nutno zdůraznit, že zákon o ochraně přírody a krajiny vymezuje dotčené zájmy velmi široce a to, zda argumentace ekologického občanského sdružení souvisí se zájmy vymezenými citovaným zákonem, je třeba vykládat extenzivně.

Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že uplatňuje-li občanské sdružení, které postavení účastníka správního řízení odvozuje z ust. § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, námitky nesouvisející s ochranou přírody a krajiny tak, jak je vymezená citovaným zákonem, je zcela postačující, uvede-li správní orgán, proč se takové námitky netýkají zájmů, které má občanské sdružení ve správním řízení hájit. Neobstojí proto závěr krajského soudu, že úkolem správních orgánů není zkoumat, zda lze námitku podřadit pod zákon o ochraně přírody a krajiny, a že je lhostejno, který účastník námitku vznesl.

V daném případě však nelze přehlédnout, že způsob, jakým se správní orgány s námitkami účastníka řízení vypořádaly, byl čistě formální. Veškeré jeho námitky správní orgány v podstatě pouze označily za nepřípustné vzhledem k zájmům, které účastník řízení v územním řízení hájil. V takovém případě je však minimálním požadavkem na odůvodnění správního rozhodnutí, aby správní orgán uvedl, proč námitky účastníka řízení nelze považovat za související se zájmy, které jako občanské sdružení ve správním řízení hájí. Lze přitom rozlišovat námitky, které se evidentně ochrany přírody a krajiny ve smyslu zákona o ochraně přírody a krajiny netýkají (v daném případě např. námitka týkající se zhoršení situace drobných živnostníků), a námitky, u nichž nelze jednoznačně vyloučit, že se ochrany přírody a krajiny týkají (v daném případě např. argumentace týkající se ochrany před povodněmi). V prvém případě lze akceptovat pouze stručné uvedení důvodů, proč se správní orgán námitkami věcně nezabýval, zatímco ve druhém případě je správní orgán povinen se jejich obsahem podrobněji zabývat a shledá-li je z hlediska zájmů na ochraně přírody a krajiny irelevantními, musí tento závěr dostatečně odůvodnit.“

[30] S krajským soudem lze souhlasit v tom směru, že stěžovatel, jakožto pobočný spolek zabývající se ochranou životního prostředí, je v daném řízení oprávněn uplatňovat pouze námitky, které se týkají jím hájeného veřejného zájmu. Další úvahy krajského soudu je však již zapotřebí korigovat. Krajský soud vyhodnotil danou námitku jako nepřípustnou na základě toho, že „je zřejmé, že veřejný zájem na požární bezpečnosti se nijak netýká zájmu na ochraně životního prostředí“. Nejvyšší správní soud v této souvislosti především uvádí, že potenciální negativní vliv požárů či jejich následků (ať se již jedná o nejrůznější imise, odlesnění krajiny v důsledku požáru či jiné snadno představitelné negativní důsledky, např. negativní vliv na živou přírodu) na různé složky životní prostředí nelze a priori vyloučit. V tomto směru je tedy úvaha krajského soudu nesprávná a rovněž nedostatečně odůvodněná. Současně je však zapotřebí dodat, že z citované judikatury vyplývá, že pro posouzení přípustnosti námitky uplatněné ekologickým spolkem je rozhodující povaha samotné námitky, tedy zda daná námitka jako taková směřuje k obhajobě zájmu na ochraně přírody a krajiny ve smyslu § 70 ZOPK, resp. širšího zájmu na ochraně životního prostředí ve smyslu § 3 písm. i) bodu 2 ve spojení s § 9c zákona č. 100/2001 Sb. K přípustnosti námitky tedy nepostačuje to, že se daného veřejného zájmu týká závazné stanovisko, proti němuž námitka směřuje. Stěžovatel v posuzovaném případě od počátku řízení formálně namítá toliko absenci odůvodnění daného závazného stanoviska, nepředestřel však žádnou argumentaci, která by zpochybňovala správnost závěru stanoviska s ohledem na případná ekologická rizika vyplývající z nedostatků posuzované stavby v oblasti požární bezpečnosti. Naopak opakovaně uvedl, že dané závazné stanovisko napadl „především z preventivních důvodů, aby bylo prokazatelné, že po všech stránkách bylo vydáno podle zákona“. Nelze tedy než uzavřít, že stěžovatel při uplatnění dané námitky zjevně neplní jemu náležící funkci ochránce životního prostředí, nýbrž se staví do pozice univerzálního dohlížitele nad zákonností postupu správních orgánů, která mu dle citované judikatury nepřísluší. Na rozsahu námitek, které je stěžovatel oprávněn uplatnit, nic nemění ani to, že žalovaný v průběhu správního řízení, ať již z procesní opatrnosti či vstřícnosti, vyhověl jeho návrhu a nechal všechna vydaná závazná stanoviska dotčených orgánů přezkoumat nadřízenými správními orgány. Ačkoliv se tedy krajský soud dopustil při posouzení dané námitky dílčích pochybení, závěr o její nepřípustnosti byl věcně správný.

[31] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkami týkajícími se stěžovatelem tvrzené nezákonnosti závazného stanoviska KHS ze dne 13. 11. 2006, č. j. HOK/OV-8724/215.5.1/06, (v opraveném znění ze dne 7. 6. 2007, č. j. HOK/OV-5326/215.5.1/07), a potvrzujícího závazného stanoviska Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 2. 2018, č. j. MZDR 8198/2018-2/OVZ. KHS svůj souhlas podmínila předložením vyhovujících výsledků měření intenzity hluku z provozu dálnice a stanovila rovněž konkrétnější podmínky měření, mimo jiné, že je nutné ho provést v rámci zkušebního provozu, a to až po stabilizaci intenzity průjezdnosti a tzv. usazení provozu. Dle stěžovatele však tato podmínka není dostatečně konkrétní; požaduje, aby byla přeformulována tak, že uloží provést měření hluku nejdříve jeden rok a nejpozději tři roky od zahájení zkušebního provozu, aby se zamezilo zneužití institutu zkušebního provozu jeho zbytečným prodlužováním. Svoji obavu stěžovatel opřel mj. o rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 12. 2011, č. j. 10 A 149/2010

74, kterým bylo zrušeno stavební povolení na stavbu části silnice R4901 Hulín

Fryšták z důvodu nesplnění hlukových limitů, a také o článek zveřejněný na webu www.irozshlas.cz dne 6. 9. 2016 „Hrozí zavření klíčových silnic. Protahujete zkušební provoz, vytýká ministerstvu soud“ popisující opakované prodlužování zkušebního provozu či režimu předčasného užívání dopravních staveb, v nichž jsou dopravní stavby údajně dlouhodobě provozovány, i když porušují hlukové limity. K obdobně formulované námitce se Nejvyšší správní soud vyjádřil v již zmiňovaném rozsudku ze dne 23. 2. 2022, č. j. 3 As 304/2019 – 79, a v nyní posuzované věci, která nevykazuje v daném ohledu žádné skutkové ani právní odlišnosti, tak nyní rozhodujícímu senátu Nejvyššího správního nezbývá, než na tyto závěry odkázat:

„Z hlediska ochrany životního prostředí má takto odůvodněná obava své logické opodstatnění, a bylo proto namístě, aby Ministerstvo dopravy, resp. Ministerstvo zdravotnictví jako nadřízený správní orgán Krajské hygienické stanice Moravskoslezského kraje vysvětlilo, proč není vznesený požadavek v dané věci realizovatelný.

Ministerstvo dopravy se ztotožnilo s Ministerstvem zdravotnictví v tom, že podmínku měření hluku lze vázat pouze na stabilizaci dopravy, neboť dobu měření jednak výrazně zkracuje skutečnost, že k němu může dojít pouze v určitém ročním období a za vhodných klimatických podmínek, a jednak ji ovlivňují i místní podmínky související s rozvojem dopravních a průmyslových zón a jejich stávajícím či budoucím dopravním napojením. S ohledem na tyto důvody a rovněž s ohledem na místní a odborné znalosti proto podle správních orgánů nelze stanovit konkrétní lhůtu pro měření hluku tak, jak požaduje stěžovatel. Nejvyšší správní soud ve své judikatuře poukázal na to, že závazné stanovisko bez ohledu na to, zda je souhlasné či zamítavé, musí vždy obsahovat řádné zdůvodnění, neboť účastníci správního řízení nemohou nijak zasahovat do procesu jeho vydávání. S okolnostmi, za kterých bylo vydáno, se proto mohou seznámit pouze z jeho obsahu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2020, č. j. 10 As 275/2018

102). Důvody, které Ministerstvo zdravotnictví ve svém potvrzujícím stanovisku uvedlo, jsou však pouze obecné a nevypovídají nic o konkrétních místních podmínkách a odborných předpokladech, pro které nelze v dané věci stěžovatelovu požadavku vyhovět. Maximální délka tří let, již stěžovatel ve své námitce navrhoval, podle Nejvyššího správního soudu a priori nevylučuje realizovat měření hluku ve vhodném ročním období a za optimálních klimatických podmínek. Pokud jde o rozvoj dopravních a průmyslových staveb, ten jistě může mít vliv na intenzitu provozu a tedy i na intenzitu jeho hluku, a je tak z hlediska relevance hlukového měření důležité, aby nejdříve došlo ke stabilizaci provozu. Aby však takový důvod mohl mít dopad na projednávaný případ, musí z něj být zřejmé, o jaké konkrétní etapy výstavby, jež ovlivňují stabilizaci provozu v daném úseku, se jedná, aby bylo možné posoudit, zda od nich lze vůbec ve vzájemném spojení takový vliv očekávat. Pro posouzení důvodnosti této námitky proto podle Nejvyššího správního soudu není podstatné to, zda ze stavební dokumentace již nyní vyplývá překračování hlukových limitů z provozu dotčené dopravní stavby, ale pouze to, zda je vznesený požadavek na určení, kdy má být měření hluku nejpozději zahájeno, za daných okolností realizovatelný. Kasační soud tedy považuje rozhodnutí žalovaného za nezákonné, neboť bylo vydáno na základě nedostatečně odůvodněného závazného stanoviska krajské hygienické stanice a potvrzujícího stanoviska Ministerstva zdravotnictví. Na tomto závěru pak nic nemění ani skutečnost, že předmětné stavební povolení zkušební provoz podle § 115 odst. 2 stavebního zákona neukládá, neboť tohoto institutu se vznesená námitka netýkala. Krajský soud proto pochybil, pokud k důvodné námitce stěžovatele nezákonné rozhodnutí žalovaného nezrušil.“

[31] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkami týkajícími se stěžovatelem tvrzené nezákonnosti závazného stanoviska KHS ze dne 13. 11. 2006, č. j. HOK/OV-8724/215.5.1/06, (v opraveném znění ze dne 7. 6. 2007, č. j. HOK/OV-5326/215.5.1/07), a potvrzujícího závazného stanoviska Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 2. 2018, č. j. MZDR 8198/2018-2/OVZ. KHS svůj souhlas podmínila předložením vyhovujících výsledků měření intenzity hluku z provozu dálnice a stanovila rovněž konkrétnější podmínky měření, mimo jiné, že je nutné ho provést v rámci zkušebního provozu, a to až po stabilizaci intenzity průjezdnosti a tzv. usazení provozu. Dle stěžovatele však tato podmínka není dostatečně konkrétní; požaduje, aby byla přeformulována tak, že uloží provést měření hluku nejdříve jeden rok a nejpozději tři roky od zahájení zkušebního provozu, aby se zamezilo zneužití institutu zkušebního provozu jeho zbytečným prodlužováním. Svoji obavu stěžovatel opřel mj. o rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 12. 2011, č. j. 10 A 149/2010

74, kterým bylo zrušeno stavební povolení na stavbu části silnice R4901 Hulín

Fryšták z důvodu nesplnění hlukových limitů, a také o článek zveřejněný na webu www.irozshlas.cz dne 6. 9. 2016 „Hrozí zavření klíčových silnic. Protahujete zkušební provoz, vytýká ministerstvu soud“ popisující opakované prodlužování zkušebního provozu či režimu předčasného užívání dopravních staveb, v nichž jsou dopravní stavby údajně dlouhodobě provozovány, i když porušují hlukové limity. K obdobně formulované námitce se Nejvyšší správní soud vyjádřil v již zmiňovaném rozsudku ze dne 23. 2. 2022, č. j. 3 As 304/2019 – 79, a v nyní posuzované věci, která nevykazuje v daném ohledu žádné skutkové ani právní odlišnosti, tak nyní rozhodujícímu senátu Nejvyššího správního nezbývá, než na tyto závěry odkázat:

„Z hlediska ochrany životního prostředí má takto odůvodněná obava své logické opodstatnění, a bylo proto namístě, aby Ministerstvo dopravy, resp. Ministerstvo zdravotnictví jako nadřízený správní orgán Krajské hygienické stanice Moravskoslezského kraje vysvětlilo, proč není vznesený požadavek v dané věci realizovatelný.

Ministerstvo dopravy se ztotožnilo s Ministerstvem zdravotnictví v tom, že podmínku měření hluku lze vázat pouze na stabilizaci dopravy, neboť dobu měření jednak výrazně zkracuje skutečnost, že k němu může dojít pouze v určitém ročním období a za vhodných klimatických podmínek, a jednak ji ovlivňují i místní podmínky související s rozvojem dopravních a průmyslových zón a jejich stávajícím či budoucím dopravním napojením. S ohledem na tyto důvody a rovněž s ohledem na místní a odborné znalosti proto podle správních orgánů nelze stanovit konkrétní lhůtu pro měření hluku tak, jak požaduje stěžovatel. Nejvyšší správní soud ve své judikatuře poukázal na to, že závazné stanovisko bez ohledu na to, zda je souhlasné či zamítavé, musí vždy obsahovat řádné zdůvodnění, neboť účastníci správního řízení nemohou nijak zasahovat do procesu jeho vydávání. S okolnostmi, za kterých bylo vydáno, se proto mohou seznámit pouze z jeho obsahu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2020, č. j. 10 As 275/2018

102). Důvody, které Ministerstvo zdravotnictví ve svém potvrzujícím stanovisku uvedlo, jsou však pouze obecné a nevypovídají nic o konkrétních místních podmínkách a odborných předpokladech, pro které nelze v dané věci stěžovatelovu požadavku vyhovět. Maximální délka tří let, již stěžovatel ve své námitce navrhoval, podle Nejvyššího správního soudu a priori nevylučuje realizovat měření hluku ve vhodném ročním období a za optimálních klimatických podmínek. Pokud jde o rozvoj dopravních a průmyslových staveb, ten jistě může mít vliv na intenzitu provozu a tedy i na intenzitu jeho hluku, a je tak z hlediska relevance hlukového měření důležité, aby nejdříve došlo ke stabilizaci provozu. Aby však takový důvod mohl mít dopad na projednávaný případ, musí z něj být zřejmé, o jaké konkrétní etapy výstavby, jež ovlivňují stabilizaci provozu v daném úseku, se jedná, aby bylo možné posoudit, zda od nich lze vůbec ve vzájemném spojení takový vliv očekávat. Pro posouzení důvodnosti této námitky proto podle Nejvyššího správního soudu není podstatné to, zda ze stavební dokumentace již nyní vyplývá překračování hlukových limitů z provozu dotčené dopravní stavby, ale pouze to, zda je vznesený požadavek na určení, kdy má být měření hluku nejpozději zahájeno, za daných okolností realizovatelný. Kasační soud tedy považuje rozhodnutí žalovaného za nezákonné, neboť bylo vydáno na základě nedostatečně odůvodněného závazného stanoviska krajské hygienické stanice a potvrzujícího stanoviska Ministerstva zdravotnictví. Na tomto závěru pak nic nemění ani skutečnost, že předmětné stavební povolení zkušební provoz podle § 115 odst. 2 stavebního zákona neukládá, neboť tohoto institutu se vznesená námitka netýkala. Krajský soud proto pochybil, pokud k důvodné námitce stěžovatele nezákonné rozhodnutí žalovaného nezrušil.“

[32] Pokud jde dále o soubor námitek týkající se procesu EIA, skutečnost, že krajský soud nevyhověl návrhu stěžovatele na předložení věci Soudnímu dvoru Evropské unie k rozhodnutí o předběžné otázce ohledně výkladu směrnice EIA se stručným odůvodněním, že k tomu důvody neshledal, nezpůsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. I kdyby totiž předběžná otázka v řízení před krajským soudem vyvstala, nemá krajský soud, jehož rozhodnutí lze napadnout opravným prostředkem (kasační stížností), s ohledem na čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie povinnost věc Soudnímu dvoru předložit. Krajský soud proto nemohl z tohoto důvodu zatížit své rozhodnutí nepřezkoumatelností.

[33] Důvody k položení předběžné otázky či předběžných otázek Soudnímu dvoru Evropské unie však neshledal ani Nejvyšší správní soud. Především je zapotřebí uvést, že k položení předběžné otázky lze přistoupit pouze v případě, že je její zodpovězení nezbytné pro rozhodnutí v posuzované věci. Rozhodně tedy nelze položit neurčitě a obecně formulované otázky předestřené stěžovatelem, neboť ty se pohybují spíše ve sféře zcela obecných proklamací bez vazby na konkrétní okolnosti posuzovaného případu.

[34] Dále je zapotřebí upozornit, že v již zmiňované související věci, o níž posléze Nejvyšší správní soud rozhodl citovaným rozsudkem ze dne 23. 2. 2022, č. j. 3 As 304/2019 – 79, předložil v předcházejícím řízení krajský soud Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 23a zákona č. 100/2001 Sb. pro jeho tvrzený rozpor s ústavním pořádkem. Ústavní soud však uvedený návrh nálezem ze dne 17. 7. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 44/18, zamítl. Argumentace, kterou stěžovatel uplatnil v souvislosti s návrhem na položení předběžných otázek Soudnímu dvoru Evropské unie, představuje do značné míry pouhou polemiku se závazným názorem Ústavního soudu (přestože Ústavní soud samozřejmě posuzoval primárně otázku ústavnosti daného ustanovení, nikoli jeho soulad s právem EU, mají závěry Ústavního soudu o charakteru § 23a zákona č. 100/2001 Sb. zásadní význam i pro posouzení jeho souladu s unijním právem, především se směrnicí EIA). Ani odkaz na odlišné stanovisko ústavního soudce Ludvíka Davida nemůže nic změnit na závaznosti daného nálezu tak, jak se do něj promítlo většinové stanovisko pléna Ústavního soudu. Jakkoliv totiž jistě mohou být disenty jednotlivých ústavních soudců relevantní a inspirativní mj. pro další judikatorní vývoj, závazný pro Nejvyšší správní soud jakož i jiné státní orgány je ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy výlučně samotný plenární nález. V této souvislosti tedy Nejvyšší správní soud pouze odkazuje na závěry prezentované v uvedeném nálezu Ústavního soudu, které mu nepřísluší zpochybňovat:

„Ustanovení § 23a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí splňuje požadavek obecnosti právní úpravy, neboť neporušuje princip dělby moci a nezasahuje do moci výkonné a soudní. Zákonodárce vymezil tři obecné podmínky a vymezení obsahu čtvrté podmínky - uvedení prioritního dopravního záměru v nařízení vlády - ponechal v gesci vrcholného orgánu moci výkonné. Je proto na orgánech exekutivy, aby nezávisle posoudily splnění čtyř podmínek zákonné úpravy u konkrétního dopravního záměru. Napadeným ustanovením nebylo pro futuro orgánům moci výkonné určeno, že konkrétní stavba je prioritním dopravním záměrem; proto nelze hovořit o tom, že by napadená právní úprava vykazovala spíše prvky správního rozhodnutí, a fakticky tak nahradila rozhodovací činnost správních orgánů, nýbrž má charakter obecného právního předpisu.

Cílem ojedinělé, výjimečné a územně a časově podmíněné napadené právní úpravy je zejména urychlení či spíše nezpomalení procesu realizace prioritních dopravních záměrů, které byly v době jejího přijetí ve fázi pokročilé připravenosti. Speciálním postupem podle napadeného ustanovení není nutné u prioritních dopravních záměrů znovu opakovat celý klasický proces posuzování vlivů záměrů na životní prostředí, nýbrž je možné bez předcházejících procesních fází a bez aktivní účasti dotčené veřejnosti „pouze“ vydat závazné stanovisko k vlivům prioritních dopravních záměrů na životní prostředí, které je podkladem pro navazující správní řízení a postupy (zejména pro stavební řízení), jichž má dotčená veřejnost možnost se dále účastnit a v jejich rámci uplatňovat svá práva, mj. brojit i proti obsahu samotného závazného stanoviska k vlivům záměrů na životní prostředí.

Je rovněž zachována možnost dotčené veřejnosti bránit se proti navazujícím správním úkonům správní žalobou, při jejímž posouzení je možné přezkoumat i zákonnost podkladového závazného stanoviska k vlivům prioritních dopravních záměrů na životní prostředí. Ústavní soud podrobil napadenou právní úpravu testu racionality a dospěl k závěru, že § 23a zákona posuzování vlivů na životní prostředí představuje rozumnou míru omezení práva veřejnosti participovat v procesu posuzování vlivů na životní prostředí u prioritních dopravních záměrů. Dotčená veřejnost má stále široký prostor participovat v navazujících a souvisejících postupech a řízeních týkajících se vlivů prioritních dopravních záměrů na životní prostředí.“

[34] Dále je zapotřebí upozornit, že v již zmiňované související věci, o níž posléze Nejvyšší správní soud rozhodl citovaným rozsudkem ze dne 23. 2. 2022, č. j. 3 As 304/2019 – 79, předložil v předcházejícím řízení krajský soud Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 23a zákona č. 100/2001 Sb. pro jeho tvrzený rozpor s ústavním pořádkem. Ústavní soud však uvedený návrh nálezem ze dne 17. 7. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 44/18, zamítl. Argumentace, kterou stěžovatel uplatnil v souvislosti s návrhem na položení předběžných otázek Soudnímu dvoru Evropské unie, představuje do značné míry pouhou polemiku se závazným názorem Ústavního soudu (přestože Ústavní soud samozřejmě posuzoval primárně otázku ústavnosti daného ustanovení, nikoli jeho soulad s právem EU, mají závěry Ústavního soudu o charakteru § 23a zákona č. 100/2001 Sb. zásadní význam i pro posouzení jeho souladu s unijním právem, především se směrnicí EIA). Ani odkaz na odlišné stanovisko ústavního soudce Ludvíka Davida nemůže nic změnit na závaznosti daného nálezu tak, jak se do něj promítlo většinové stanovisko pléna Ústavního soudu. Jakkoliv totiž jistě mohou být disenty jednotlivých ústavních soudců relevantní a inspirativní mj. pro další judikatorní vývoj, závazný pro Nejvyšší správní soud jakož i jiné státní orgány je ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy výlučně samotný plenární nález. V této souvislosti tedy Nejvyšší správní soud pouze odkazuje na závěry prezentované v uvedeném nálezu Ústavního soudu, které mu nepřísluší zpochybňovat:

„Ustanovení § 23a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí splňuje požadavek obecnosti právní úpravy, neboť neporušuje princip dělby moci a nezasahuje do moci výkonné a soudní. Zákonodárce vymezil tři obecné podmínky a vymezení obsahu čtvrté podmínky - uvedení prioritního dopravního záměru v nařízení vlády - ponechal v gesci vrcholného orgánu moci výkonné. Je proto na orgánech exekutivy, aby nezávisle posoudily splnění čtyř podmínek zákonné úpravy u konkrétního dopravního záměru. Napadeným ustanovením nebylo pro futuro orgánům moci výkonné určeno, že konkrétní stavba je prioritním dopravním záměrem; proto nelze hovořit o tom, že by napadená právní úprava vykazovala spíše prvky správního rozhodnutí, a fakticky tak nahradila rozhodovací činnost správních orgánů, nýbrž má charakter obecného právního předpisu.

Cílem ojedinělé, výjimečné a územně a časově podmíněné napadené právní úpravy je zejména urychlení či spíše nezpomalení procesu realizace prioritních dopravních záměrů, které byly v době jejího přijetí ve fázi pokročilé připravenosti. Speciálním postupem podle napadeného ustanovení není nutné u prioritních dopravních záměrů znovu opakovat celý klasický proces posuzování vlivů záměrů na životní prostředí, nýbrž je možné bez předcházejících procesních fází a bez aktivní účasti dotčené veřejnosti „pouze“ vydat závazné stanovisko k vlivům prioritních dopravních záměrů na životní prostředí, které je podkladem pro navazující správní řízení a postupy (zejména pro stavební řízení), jichž má dotčená veřejnost možnost se dále účastnit a v jejich rámci uplatňovat svá práva, mj. brojit i proti obsahu samotného závazného stanoviska k vlivům záměrů na životní prostředí.

Je rovněž zachována možnost dotčené veřejnosti bránit se proti navazujícím správním úkonům správní žalobou, při jejímž posouzení je možné přezkoumat i zákonnost podkladového závazného stanoviska k vlivům prioritních dopravních záměrů na životní prostředí. Ústavní soud podrobil napadenou právní úpravu testu racionality a dospěl k závěru, že § 23a zákona posuzování vlivů na životní prostředí představuje rozumnou míru omezení práva veřejnosti participovat v procesu posuzování vlivů na životní prostředí u prioritních dopravních záměrů. Dotčená veřejnost má stále široký prostor participovat v navazujících a souvisejících postupech a řízeních týkajících se vlivů prioritních dopravních záměrů na životní prostředí.“

[35] Pro posouzení věci rovněž není relevantní politické pozadí přijetí zákona č. 256/2016 Sb. Daná právní úprava byla přijata jako kompromisní řešení, které umožnilo speciální, zjednodušený postup posouzení vlivu na životní prostředí v případě prioritních, strategicky významných stavebních záměrů, které se již nacházely v pokročilém stádiu připravenosti a navíc již mj. prošly procesem EIA dle zákona č. 244/1992 Sb. Tato skutečnost není žádným tajemstvím, jak vyplývá mimo jiné i z citovaného nálezu Ústavního soudu. Cílem tohoto řešení bylo mimo jiné umožnit financování takových záměrů z fondů spravovaných Evropskou unií, což samo o sobě nezakládá rozpor tohoto postupu se směrnicí EIA a není ani věcí stěžovatele zasahovat do procesu financování dané stavby. Dotčená veřejnost se posouzení vlivu takového záměru na životní prostředí mohla účastnit, a to ještě před vydáním územního rozhodnutí, v rámci procesu EIA vedeného dle zákona č. 244/1992 Sb. Skutečnost, že tento proces proběhl a že na jeho základě bylo vydáno pravomocné rozhodnutí o umístění stavby, nelze opomíjet. Stěžovatel (resp. v té době existující ekologická sdružení) měl možnost se daného procesu aktivně účastnit a případně i namítat, v čem konkrétně dané posouzení neodpovídalo standardům směrnice EIA a které konkrétní vlivy na životní prostředí nebyly dostatečně posouzeny.

[36] Účelem § 23a zákona č. 100/2001 Sb. bylo zajistit pokračování již započatých řízení za současného respektování cílů směrnice EIA, nikoliv provést znovu celý proces EIA. Jak již bylo konstatováno, námitky proti stanovisku EIA související s otázkou umístění posuzované stavby, včetně variant jejího trasování, mohla dotčená veřejnost uplatnit v rámci územního řízení, následné stanovisko EIA zpracované dle § 23a zákona č. 100/2001 Sb. lze v rámci stavebního řízení napadat již pouze námitkami souvisejícími s předmětem tohoto řízení (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2011, č. j. 1 As 6/2011 – 347, publ. pod č. 2368/2011 Sb. NSS, nebo ze dne 23. 1. 2013, č. j. 1 As 164/2012 – 54). Jak vyplývá z výše uvedeného, uplatňuje-li danou námitku ekologický spolek, musí se tato námitka navíc týkat jím hájeného veřejného zájmu. Stěžovatel však žádnou takovou konkrétní námitku neuplatnil, poukazoval vesměs na politické pozadí zakotvení § 23a do zákona č. 100/2001 Sb., skutečnosti týkající se financování posuzovaného záměru a zvýhodnění určitých dopravních staveb vůči jiným, což však zjevně nejsou skutečnosti týkající se ochrany životního prostředí a stěžovateli nepřísluší do nich jakkoli zasahovat.

[37] Dále lze odkázat rovněž na závěry přijaté Nejvyšším správním soudem v již citovaném rozsudku ze dne 23. 2. 2022, č. j. 3 As 304/2019 – 79, přičemž je zřejmé, že v uvedené věci rozhodující třetí senát Nejvyššího správního soudu skutečně považoval jím provedený výklad čl. 2 odst. 4 směrnice EIA za acte clair:

„Směrnice EIA v čl. 2 odst. 4 umožňuje členským státům ve výjimečných případech vyjmout určitý záměr z působnosti této směrnice, jestliže by uplatňování těchto ustanovení nepříznivě ovlivnilo účel záměru, pokud jsou splněny cíle této směrnice. V takovém případě pak směrnice EIA členským státům ukládá, aby a) zvážily, zda by nevyhovovala jiná forma posouzení; b) zpřístupnily dotčené veřejnosti informace získané jinými formami posouzení ve smyslu písm. a), informace vztahující se k tomuto rozhodnutí o vynětí a důvody, proč tato výjimka byla udělena, a c) uvědomily Komisi před vydáním povolení o důvodech tohoto vynětí a poskytly jí informace, které daly případně k dispozici vlastním státním příslušníkům.

Uvedené podmínky přitom Česká republika splnila. V § 23a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí stanovila mimořádný postup posuzování vlivů na životní prostředí a uložila Ministerstvu životního prostředí povinnost zveřejnit výsledek této formy posouzení včetně jeho podkladů na internetu. Informace o vynětí a jeho důvody obsahuje veřejně přístupná důvodová zpráva k zákonu č. 256/2016 Sb., kterým byl § 23a vložen do zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Z obsahu soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že Česká republika informovala dopisem předsedy vlády ze dne 15. 6. 2016 Evropskou komisi o vynětí konkrétně určených prioritních záměrů z působnosti směrnice EIA s ubezpečením, že tyto záměry budou podléhat mimořádnému posouzení vlivů na životní prostředí, které bude respektovat požadavky směrnice EIA týkající se ochrany životního prostředí a veřejného zdraví, účasti veřejnosti v navazujících řízeních a jejího přístupu k soudnímu přezkumu. Z obsahu soudního spisu rovněž vyplývá, že Evropská komise tuto informaci vzala dopisem jejího předsedy ze dne 27. 6. 2016 na vědomí. Jelikož směrnice EIA nevyžaduje pro vynětí určitého záměru z její působnosti udělení výjimky, je stěžovatelova argumentace poukazující na to, že Česká republika v této souvislosti žádnou výjimku od Evropské komise nezískala, irelevantní.“

[37] Dále lze odkázat rovněž na závěry přijaté Nejvyšším správním soudem v již citovaném rozsudku ze dne 23. 2. 2022, č. j. 3 As 304/2019 – 79, přičemž je zřejmé, že v uvedené věci rozhodující třetí senát Nejvyššího správního soudu skutečně považoval jím provedený výklad čl. 2 odst. 4 směrnice EIA za acte clair:

„Směrnice EIA v čl. 2 odst. 4 umožňuje členským státům ve výjimečných případech vyjmout určitý záměr z působnosti této směrnice, jestliže by uplatňování těchto ustanovení nepříznivě ovlivnilo účel záměru, pokud jsou splněny cíle této směrnice. V takovém případě pak směrnice EIA členským státům ukládá, aby a) zvážily, zda by nevyhovovala jiná forma posouzení; b) zpřístupnily dotčené veřejnosti informace získané jinými formami posouzení ve smyslu písm. a), informace vztahující se k tomuto rozhodnutí o vynětí a důvody, proč tato výjimka byla udělena, a c) uvědomily Komisi před vydáním povolení o důvodech tohoto vynětí a poskytly jí informace, které daly případně k dispozici vlastním státním příslušníkům.

Uvedené podmínky přitom Česká republika splnila. V § 23a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí stanovila mimořádný postup posuzování vlivů na životní prostředí a uložila Ministerstvu životního prostředí povinnost zveřejnit výsledek této formy posouzení včetně jeho podkladů na internetu. Informace o vynětí a jeho důvody obsahuje veřejně přístupná důvodová zpráva k zákonu č. 256/2016 Sb., kterým byl § 23a vložen do zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Z obsahu soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že Česká republika informovala dopisem předsedy vlády ze dne 15. 6. 2016 Evropskou komisi o vynětí konkrétně určených prioritních záměrů z působnosti směrnice EIA s ubezpečením, že tyto záměry budou podléhat mimořádnému posouzení vlivů na životní prostředí, které bude respektovat požadavky směrnice EIA týkající se ochrany životního prostředí a veřejného zdraví, účasti veřejnosti v navazujících řízeních a jejího přístupu k soudnímu přezkumu. Z obsahu soudního spisu rovněž vyplývá, že Evropská komise tuto informaci vzala dopisem jejího předsedy ze dne 27. 6. 2016 na vědomí. Jelikož směrnice EIA nevyžaduje pro vynětí určitého záměru z její působnosti udělení výjimky, je stěžovatelova argumentace poukazující na to, že Česká republika v této souvislosti žádnou výjimku od Evropské komise nezískala, irelevantní.“

[38] V poslední kasační námitce stěžovatel navázal na žalobní argumentaci směřující proti závazným stanoviskům Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 20. 11. 2015, č. j. 136120/2015, a ze dne 11. 1. 2013, č. j. MSK 163285/2012, jakož i proti vyjádření Ministerstva životního prostředí ze dne 12. 3. 2018, č. j. MZP/2018/580/406 15806; 170.16, A

10. Podstatou této námitky je, že nedošlo k zákonnému posouzení vlivu dané stavby na lokalitu NATURA 2000, konkrétně na EVL Niva Morávky.

[38] V poslední kasační námitce stěžovatel navázal na žalobní argumentaci směřující proti závazným stanoviskům Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 20. 11. 2015, č. j. 136120/2015, a ze dne 11. 1. 2013, č. j. MSK 163285/2012, jakož i proti vyjádření Ministerstva životního prostředí ze dne 12. 3. 2018, č. j. MZP/2018/580/406 15806; 170.16, A

10. Podstatou této námitky je, že nedošlo k zákonnému posouzení vlivu dané stavby na lokalitu NATURA 2000, konkrétně na EVL Niva Morávky.

[39] V dané souvislosti je především zapotřebí odkázat na již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2013, č. j. 1 As 164/2012 – 54: „Nejvyšší správní soud považuje za podstatné předeslat, že stavební řízení není pokračováním územního řízení. Předmět obou těchto řízení, tj. okruh otázek, které se v nich řeší, je odlišný. Důsledkem této diference je zavedení věcné koncentrace námitek účastníků řízení v § 114 odst. 2 nového stavebního zákona. Námitky, které se vztahují k předmětu územního řízení, lze uplatnit pouze v tomto typu řízení, nikoliv v řízení navazujícím (tj. v daném případě v řízení stavebním). I kdyby byl soudní přezkum územního rozhodnutí zdlouhavý, jak tvrdí stěžovatel, nemůže tato skutečnost prolomit bariéru mezi územním řízením a stavebním řízením, danou odlišností předmětu řízení a řešených věcných otázek.“

[40] Nelze totiž přehlédnout, že podstatou námitek stěžovatele je nesouhlas se závěrem, že posuzovaná stavba nebude mít ve smyslu § 45i ZOPK významný negativní vliv na danou evropskou lokalitu a že tudíž není třeba provádět podrobné hodnocení tohoto vlivu dle tohoto ustanovení, včetně zvažování jednotlivých variant záměru. Stěžovatel zejména kritizuje závěry studie Hodnocení vlivu stavby na lokality soustavy Natura 2000 dle § 45i zákona č. 114/1992 Sb., která byla zpracována Mgr. L. již v roce 2005. Nejvyšší správní soud však jednak souhlasí s tím, že zejména v závazném stanovisku ze dne 11. 1. 2013, č. j. MSK 163285/2012, dotčený orgán ochrany přírody nedospěl k závěru o tom, že stavba nebude mít významný negativní vliv na danou EVL jen na základě studie Mgr. L., ale též na základě vlastních odborných úvah, které zohledňují rovněž argumenty předestřené v ostatních materiálech, jimiž argumentuje stěžovatel, a jednak stěžovatelova argumentace se ve skutečnosti ani v tomto případě primárně netýká předmětu stavebního řízení, nýbrž územního řízení, neboť ve svém důsledku zpochybňuje samotné umístění stavby, resp. údajné neposouzení různých variant tohoto umístění. Posouzení vlivu jednotlivých variant umístění dané stavby nejen na soustavu NATURA 2000 ve smyslu § 45i ZOPK, ale i na životní prostředí obecně, výběr konkrétní varianty a stanovení obecných podmínek jejího umístění do krajiny je však (v mezích platné územně plánovací dokumentace) předmětem územního řízení a k němu se vztahujících závazných stanovisek dotčených orgánů. Předmětem stavebního řízení je specifikace konkrétních podmínek realizace stavby, k níž bylo vydáno územní rozhodnutí, v rámci stavebního řízení tedy nelze uplatňovat námitky týkající se umístění stavby, ani se domáhat opětovného posouzení alternativních variant umístění posuzovaného záměru. Byť skutečně krajský soud vypořádal danou námitku v napadeném rozsudku nedostatečně a ani nevysvětlil, proč si nevyžádal spisovou dokumentaci dotčeného orgánu, jak navrhoval stěžovatel, nelze mít jeho rozsudek za daných okolností za nepřezkoumatelný, ani jeho závěr o nedůvodnosti těchto stěžovatelových námitek za nesprávný.

[41] Nejvyšší správní soud dodává, že nenařizoval jednání a neprováděl dokazování listinami, které stěžovatel nad rámec správního spisu navrhl v řízení o kasační stížnosti k důkazu, neboť jednak je soud neshledal nezbytnými pro rozhodnutí o posuzované věci, jednak dle § 109 odst. 5 s. ř. s. Nejvyšší správní soud ke skutečnostem, které stěžovatel uplatnil až po té, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí krajského soudu, nepřihlíží.

V. Závěr a náklady řízení

[41] Nejvyšší správní soud dodává, že nenařizoval jednání a neprováděl dokazování listinami, které stěžovatel nad rámec správního spisu navrhl v řízení o kasační stížnosti k důkazu, neboť jednak je soud neshledal nezbytnými pro rozhodnutí o posuzované věci, jednak dle § 109 odst. 5 s. ř. s. Nejvyšší správní soud ke skutečnostem, které stěžovatel uplatnil až po té, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí krajského soudu, nepřihlíží.

V. Závěr a náklady řízení

[42] Ve výše uvedeném rozsahu tedy Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou a v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek krajského soudu. Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, a pokud již v řízení před krajským soudem byly pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu může sám podle povahy věci rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. V dané věci se vada řízení, pro niž je rozsudek krajského soudu rušen, týkala již žalobou napadeného rozhodnutí ministra dopravy. Nejvyšší správní soud proto v souladu s § 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 78 odst. 1 a 4 s. ř. s. rozhodl tak, že sám rozhodnutí ministra zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Žalovaný bude v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku [§ 78 odst. 5 ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.].

[43] Podle § 110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. rozhodne Nejvyšší správní soud v případě, že zruší podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného správního orgánu, o nákladech řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení před krajským soudem. Stěžovatel měl ve věci úspěch, podle § 60 odst. 1 s. ř. s. mu tedy přísluší vůči neúspěšnému žalovanému právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení.

[44] Stěžovatel v řízení před krajským soudem uhradil soudní poplatek ve výši 3 000 Kč, v řízení před kasačním soudem ve výši 5 000 Kč.

[45] Stěžovatel dále vynaložil náklady na své zastoupení. V řízení před krajským soudem i před Nejvyšším správním soudem byl stěžovatel zastoupen advokátkou JUDr. Petrou Humlíčkovou, Ph.D., proto mu náleží náhrada nákladů spojených s tímto zastoupením; pro určení její výše se použije v souladu s § 35 odst. 2 s. ř. s. vyhláška č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“).

[46] Náklady stěžovatele na řízení o žalobě spočívají v částce odpovídající odměně advokátce za zastupování ve výši 3 x 3 100 Kč za tři úkony právní služby, tj. převzetí a příprava zastoupení, podání žaloby (včetně jejího rozvedení podáním ze dne 9. 8. 2019) a repliky [§ 7 bod 5, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a) a d) advokátního tarifu], a dále v paušální náhradě hotových výdajů advokáta ve výši 3 x 300 Kč za tři úkony právní služby (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Celkem tedy náklady vynaložené stěžovatelem na jeho zastoupení v řízení před krajským soudem činí 10 200 Kč.

[47] Dále stěžovateli přísluší vůči žalovanému náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem, které spočívají v částce odpovídající odměně advokátce za zastupování ve výši 3 100 Kč za dva úkony právní služby, tj. podání kasační stížnosti a repliky [§ 7 bod 5, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], dále v paušální náhradě hotových výdajů advokáta ve výši 2 x 300 Kč za uvedené úkony právní služby (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Náklady vynaložené stěžovatelem na jeho zastoupení v řízení před Nejvyšším správním soudem tak činí 6 800 Kč. Stěžovatel v řízení o kasační stížnosti nárokoval rovněž náhradu odměny advokátky za převzetí a přípravu zastoupení, tu mu však soud nepřiznal, neboť daná advokátka zastupovala stěžovatele již v řízení před krajským soudem.

[48] Celkem tedy přísluší stěžovateli vůči žalovanému náhrada nákladů zastoupení ve výši 17 000 Kč. Společně s náhradou zaplacených soudních poplatků tak náhrada nákladů stěžovatele činí 25 000 Kč. K její úhradě stanovil Nejvyšší správní soud žalovanému přiměřenou lhůtu.

[49] O náhradě nákladů řízení osoby na řízení zúčastněné soud rozhodl v souladu s § 60 odst. 5 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že v řízení o žalobě ani o kasační stížnosti soud neuložil osobě zúčastněné na řízení žádnou povinnost, s jejímž splněním by jí vznikly náklady, rozhodl soud tak, že osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu jeho nákladů.

Poučení:

Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.).

V Brně dne 31. března 2022

JUDr. Jakub Camrda

předseda senátu

Právní věta

Plný text rozhodnutí