5 As 398/2021 – Nejvyšší správní soud

5 As 398/2021- 25 - text

5 As 398/2021 - 28 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K

J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: X. M., .zast. JUDr. Václavem Hajšmanem, advokátem, se sídlem nám. Republiky 204/30, Plzeň, proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 1760/18, Plzeň, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 25. 10. 2021, č. j. 17 A 78/2021 107,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.

19. Dle přesvědčení stěžovatele však negativní PCR test ze dne 23. 11. 2021 nelze za takové lékařské potvrzení považovat. Lékařské potvrzení navíc nemělo smysl obstarávat před odletem na dovolenou, neboť by v den příletu již nebylo aktuální. Stěžovatel poukazuje na to, že Krajská hygienická stanice v Plzni (dále jen „KHS“) mu na základě telefonické komunikace sdělila, že naopak musí podstoupit pětidenní karanténu, neboť se navrátil ze země s vysokým rizikem nákazy onemocnění Covid

19. Stěžovatel byl tedy v dobré víře, že se ústního jednání zúčastnit nemůže a tyto důvody správnímu orgánu doložil a z plánovaného ústního jednání se předem řádně omluvil. Stěžovatel dále namítá, že správní orgán byl povinen ho předem vyrozumět o tom, zda jeho omluvu akceptoval či nikoliv. Žalovaný se dle stěžovatele mýlí, domnívá li se, že důvodem jeho omluvy byla soukromá záležitost, tj. dovolená. Důvodem jeho omluvy přitom byla karanténa, kterou byl povinen podstoupit. Stěžovatel rovněž odmítl tvrzení žalovaného, že se před odletem na dovolenou nedostatečně zajímal o podmínky pro návrat. Závěrem stěžovatel konstatoval, že jeho omluva z ústních jednání konaných ve dnech 16. 2. a 18. 2. 2021 byla v souladu s § 80 odst. 4 zákona č. 250/2016 Sb., zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále je „zákon o odpovědnosti za přestupky“) náležitá. [4] Krajský soud neshledal žalobu stěžovatele důvodnou a zamítl ji. Správní orgán I. stupně dle krajského soudu nepochybil, jestliže konal jednání v nepřítomnosti stěžovatele. Předvolání k ústnímu jednání bylo stěžovateli doručeno dne 29. 1. 2021, tedy v dostatečném předstihu, aby se tomuto termínu mohl přizpůsobit. Krajský soud přisvědčil stěžovateli v tom, že správní orgán I. stupně nesprávně vycházel z ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví účinného od 15. 2. 2021, č. j. MZDR 20599/2020 56/MIN/KAN, nikoliv z ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 1. 2. 2021; tato chyba však nemá vliv na projednávanou věc, neboť podstatné pasáže obou opatření jsou stejného znění a navíc žalovaný v odvolacím řízení toto pochybení napravil. [5] Krajský soud přisvědčil námitce stěžovatele, že znění čl. I. bodu 5 písm. h) opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 1. 2. 2021 nelze jednoznačně vyložit tak, že se na něj vztahovala výjimka z povinnosti podstoupit PCR test po návratu ze zahraničí jen proto, že od jeho posledního pozitivního testu neuplynulo více než 90 dní. Tato povinnost totiž neplatí podle zmíněného ustanovení pro držitele průkazu k trvalému pobytu, který předloží písemné lékařské potvrzení o tom, že nemá klinické příznaky onemocnění Covid 19, toto onemocnění prokazatelně prodělal a od prvního pozitivního výsledku testu neuplynulo více než 90 dní. Dle krajského soudu musí být všechny uvedené výjimky splněny současně, tedy i podmínka existence lékařského potvrzení o tom, že osoba nemá klinické příznaky onemocnění Covid

19. Podle krajského soudu však za takové potvrzení nelze považovat několik týdnů či dokonce měsíců starý pozitivní test. Ve shodě s žalovaným však krajský soud konstatoval, že si stěžovatel mohl potvrzení opatřit např. před odletem na dovolenou, neboť již v té době bylo opatření účinné; musel tudíž počítat s tím, že bez daného potvrzení bude muset po návratu nejméně 5 dní setrvat v karanténě, tj. též v době, kdy bylo nařízené ústní jednání. Podle krajského soudu tedy stěžovatel nemohl být v dobré víře, že jeho omluva prostřednictvím e mailu paní L. ze dne 15. 2. 2021 bude správním orgánem akceptována. Krajský soud zdůraznil, že již před odjezdem na dovolenou stěžovatel měl a mohl vědět, jaké byly podmínky pro návrat ze zahraničí a přizpůsobit tomu své soukromé záležitosti, nebo tuto situaci konzultovat se správním orgánem. [6] Podle krajského soudu ze zákona nevyplývá správnímu orgánu povinnost informovat účastníka řízení o tom, zda jeho omluva z ústního jednání byla akceptována či nikoliv. Stěžovatel se mohl sám informovat o tom, zda byla jeho omluva uznána. Výslech Z. L. krajský soud odmítl provést pro nadbytečnost. Na věci nemá dle krajského soudu vliv ani skutečnost, že jednotlivá opatření byla vydávána s krátkou dobou platnosti. V době, kdy bylo opatření účinné, měl stěžovatel povinnost ho respektovat. Stěžovatel o své dovolené neinformoval správní orgán, a tedy nevyvinul dostatečnou aktivitu k tomu, aby jeho omluva byla akceptována. Krajský soud se ztotožnil s tvrzením žalovaného, že v daném případě nelze oddělit povinnou karanténu od důvodu, pro který k ní došlo – tím byla dovolená v zahraničí, což je soukromá záležitost. Přitom již před odjezdem si stěžovatel měl být vědom, že po jeho návratu ze zahraničí může karanténa nastat.

[7] V kasační stížnosti stěžovatel uplatnil kasační důvody dle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel primárně namítá, že správní orgán I. stupně, žalovaný a krajský soud rozhodli o nedůvodnosti jeho omluvy z ústního jednání z odlišných důvodů. Podle stěžovatele je mu ze strany krajského soudu nesprávně vyčítáno, že si lékařské potvrzení ve smyslu čl. I. odst. 5 písm. h) ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 1. 2. 2021 neopatřil před odletem do Egypta, neboť i kdyby si jej opatřil, v den příletu by již toto potvrzení bylo staré, neboť by nedokládalo jeho aktuální stav, tudíž by bylo irelevantní. Stěžovatel namítá, že byl v dobré víře, že se na něj nebude po příletu z Egypta vztahovat povinná karanténa, a dále byl v dobré víře, že když mu krajský hygienická stanice karanténu nařídila, správní orgán to bude respektovat a ústní jednání odloží.

[8] Stěžovatel nesouhlasí s tvrzením krajského soudu, který označil jeho jednání za obstrukční. V této souvislosti uvádí, že se z ústního jednání omluvil pouze třikrát, přičemž se před odletem domníval, že se ho karanténa z důvodu prodělání nemoci Covid 19 netýká.

[9] Stěžovatel podotýká, že karanténa mu byla nařízena KHS v Plzni. Toto rozhodnutí musí respektovat též správní orgán. V takovém případě je zcela irelevantní, že se mohl z vlastní iniciativy zajímat o to, zda správní orgán jeho omluvu akceptoval či nikoliv. Správní orgán ho měl alespoň vyrozumět o tom, že jeho omluva nebyla přijata, což lze dovodit z § 2 až § 8 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Namísto toho bylo provedené ústní jednání v jeho nepřítomnosti, ačkoliv správní orgán věděl, že v dané době dodržuje karanténu. Stěžovatel namítá, že krajský soud pochybil, když nevyhověl jeho návrhu na provedení výslechu Z. L.

[10] Podle krajského soudu nelze povinnou karanténu oddělit od důvodu, proč k ní došlo (dovolená), přičemž stěžovatel mohl a měl vědět, že nastane. S tímto stěžovatel nesouhlasí; na svoji obranu uvádí, že se domníval, že se na něj bude vztahovat výjimka z karantény. I kdyby měla karanténa důvod spočívající v soukromé záležitosti, jako je dovolená, tak to nemění nic na tom, že stěžovatel je povinen ji dodržovat, což představuje objektivní neodstranitelnou překážku účasti na ústním jednání. Závěr o tom, že se stěžovatel svým chováním snažil zmařit jednání, nemá oporu ve spise. Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku stěžovatel shledává v tom, že krajský soud v bodě 29. nedokončil větu.

[11] Závěrem stěžovatel namítá, že správní orgán zasáhl do jeho ústavního práva dle čl. 38 odst. 2 Listiny. Přesah vlastního zájmu ve smyslu § 104a s. ř. s. stěžovatel shledává v tom, že správní orgány nerespektovaly rozhodnutí KHS v Plzni, kterým byla stěžovateli nařízena karanténa. Podle stěžovatele je klíčová otázka, zda karanténa nařízená KHS dává správnímu orgánu vůbec možnost volby, zda omluvu z ústního jednání z tohoto důvodu uzná, či nikoliv, případně, za jakých podmínek ji uznat nemusí.

[12] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu. Kasační námitky považuje za nedůvodné a Nejvyššímu správnímu soudu navrhuje, aby kasační stížnost zamítl.

[13] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu a z důvodů, které stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil; současně zkoumal, zda netrpí vadami, k nimž by byl povinen přihlížet z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost je přijatelná, neboť se dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či plně řešeny judikaturou Nejvyššího správního soudu.

[14] Kasační stížnost není důvodná.

19. Správní orgány dospěly k závěru, že stěžovatel se mohl nařízeného jednání účastnit, neboť se na něj vztahovala výjimka dle čl. I. bodu 5 písm. h) ochranného opatřeni ze dne 1. 2. 2021. Ač krajský soud nepřisvědčil závěrům správních orgánů ohledně existence výjimky z karantény, stěžovatelovu omluvu z ústního jednání neshledal důvodnou, a to především proto, že tato nebyla uplatněna neprodleně poté, co se stěžovatel o překážce dozvěděl, přičemž krajský soud vzal v potaz též skutečnost, že stěžovatel se v minulosti z nařízených ústních jednání omluvil již několikrát a jeho jednání tak považuje za obstrukční. Krajský soud rovněž poukázal na skutečnost, že v den odletu stěžovatele na dovolenou již bylo účinné ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 1. 2. 2021 a stěžovatel se tak měl a mohl seznámit s podmínkami pro návrat do České republiky a kontaktovat správní orgán I. stupně za účelem domluvy dalšího postupu.

[18] Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil následující rozhodné skutečnosti. Správní orgán I. stupně nařídil první ústní jednání v dané věci na den 6. 10. 2020, přičemž dne 5. 10. 2020 se stěžovatel z tohoto jednání omluvil z důvodu pracovní neschopnosti. Správní orgán I. stupně akceptoval omluvu a ústní jednání přesunul na dny 25. 11. 2020 a 27. 11. 2020, z něhož se stěžovatel omluvil dne 23. 11. 2020, a to z důvodu pozitivního testu na onemocnění Covid

19. Správní orgán I. stupně proto znovu přesunul ústní jednání na dny 12. 1. 2021 a 14. 1. 2021. Z tohoto jednání se stěžovatel omluvil dne 11. 1. 2021 a tuto omluvu doložil rozhodnutím o pracovní neschopnosti. Naposledy správní orgán I. stupně nařídil ústní jednání na dny 16. 2. 2021 a 28. 2. 2021. Oznámení o pokračování řízení o přestupcích a nařízení ústního jednání a předvolání k němu ze dne 18. 1. 2021, č. j. MMP/014468/21, bylo stěžovateli doručeno fikcí dne 29. 1. 2021. Dne 15. 2. 2021 stěžovatel poslal omluvu z jednání z důvodu povinné karantény. Stěžovatelova omluva však nebyla ze strany správního orgánu I. stupně akceptována, a tedy jednání proběhlo v jeho nepřítomnosti, což bylo stěžovateli oznámeno dne 19. 2. 2021; stěžovatel byl současně poučen o možnosti vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí. Této možnosti využil, zvolil si právního zástupce, který byl nahlížet do spisu, načež bylo ze strany stěžovatele správnímu orgánu I. stupně doručeno vyjádření. V něm vysvětluje, že ode dne 6. 2. 2021 do dne 13. 2. 2021 byl na dovolené v Egyptě s Cestovní kanceláří Čedok. Po příjezdu z dovolené byl stěžovatel dne 15. 2. 2021 obeznámen s tím, že má povinnost podrobit se pětidenní karanténě (tj. od 13. 2. do 18. 2. 2021). Stěžovatel tedy dodržel pětidenní karanténu, dne 19. 2. 2021 se podrobil testu na přítomnost onemocnění Covid 19 a negativní výsledek zaslal dle pokynů na KHS v Plzni. O těchto krocích stěžovatel informoval správní orgán I. stupně. [19] Dle § 80 odst. 4 věta druhá zákona o přestupcích „[ú]stní jednání lze konat bez přítomnosti obviněného jen tehdy, jestliže byl řádně předvolán a souhlasí s konáním ústního jednání bez vlastní přítomnosti nebo pokud se na předvolání nedostaví bez náležité omluvy nebo bez dostatečného důvodu.“ Podmínky náležité omluvy shrnul Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 6. 2013, č. j. 6 As 25/2013 23, následovně: „Aby mohla být omluva obviněného z přestupku z nařízeného ústního jednání považována za náležitou, musí být splněny tři podmínky: 1) Obviněný se musí omluvit neodkladně, tedy ihned, jakmile mu to okolnosti dovolí. Z toho pohledu nebude náležitá např. omluva učiněná těsně před jednáním z důvodu, o němž obviněný věděl a mohl jej sdělit již dříve. 2) V omluvě musí být uveden důvod, který obviněnému účast na jednání znemožňuje. Tomuto požadavku nevyhoví např. omluva s vágním odvoláním se na vyřizování důležitých záležitostí. 3) Důvod omluvy musí být doložen, obviněný tedy musí své tvrzení v rámci objektivních možností prokázat.“ Ačkoliv uvedený rozsudek se vztahuje k právní úpravě § 74 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, s ohledem na totožnou konstrukci možnosti konání ústního jednání v nepřítomnosti obviněného, tedy stejně zakotvenou nutnost náležité omluvy, na něj lze zcela odkázat i v nyní projednávané věci Jak přitom vyplývá z judikatury zdejšího soudu, skutečnost, že se stěžovatel ústního jednání objektivně nemohl zúčastnit, sama o sobě není náležitou omluvou. Aby byl správní orgán povinen stěžovatelovu omluvu akceptovat, musí být naplněny všechny tři výše uvedené podmínky (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2019, č. j. 1 As 407/2018 56). [20] Není pochyb o tom, že pokud byla fyzické osobě (obviněnému) nařízená karanténa k tomu oprávněným orgánem veřejné moci, jedná se o relevantní skutečnost, jež sama o sobě brání této osobě zúčastnit se ústního jednání před správním orgánem. Nejvyšší správní soud je však přesvědčen o tom, že i tato skutečnost musí být posuzována v kontextu všech souvisejících okolností daného případu a s přihlédnutím k předešlému chování obviněného. Nelze totiž dopustit, aby karanténní opatření bylo využíváno k vyhýbání se účasti na jednání, a to v situaci, kdy obviněný o povinnosti podstoupit karanténu dopředu měl a mohl vědět, správní orgán o tom v dostatečném předstihu neinformoval a zároveň se do karantény dostal vlastním přičiněním. [21] Ve shodě s krajským soudem Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatel mohl a měl vědět již před odjezdem na dovolenou, že po svém návratu bude povinen karanténu podstoupit a tudíž se ve dnech 16. 2. a 18. 2. 2021 nebude moci ústního jednání zúčastnit; ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 1. 2. 2021 totiž nabylo účinnosti ještě před tím, než stěžovatel na dovolenou do Egypta odjel (tj. dne 6. 2. 2021). V té době bylo stěžovateli již doručeno oznámení o konání ústního jednání s uvedením místa i času. Ze správního spisu rovněž vyplývá, že o povinnosti podstoupit karanténu po příjezdu z dovolené byl stěžovatel informován ze strany cestovní kanceláře (viz e mail Z. L. ze dne 11. 3. 2021, č. l. 153). Jako účelové se proto jeví tvrzení stěžovatele, že se domníval, že spadá pod výjimku dle čl. I. bodu 5 písm. h) ochranného opatření ze dne 1. 2. 2021. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem a žalovaným, že stěžovatel již před odletem na dovolenou mohl kontaktovat správní orgán I. stupně a omluvit se z jednání. Ostatně, ze správního spisu nevyplývá, že by mu cokoliv bránilo kontaktovat správní orgán též v průběhu dovolené. Navzdory tomu se stěžovatel z ústního jednání omluvil (opět) toliko den před jeho konáním. [22] Lze rovněž souhlasit s tím, že v dané věci nelze odhlédnout od důvodu, který k nařízení karantény vedl, a tím byl pobyt (dovolená) stěžovatele v zemi s vysokým rizikem výskytu onemocnění Covid

19. Nejvyšší správní soud podotýká, že v rozhodné době platil v České republice stav nouze v souvislosti s pandemií Covid 19 a tato situace byla pro všechny veřejně známá. Omezení pohybu poté, co se osoba vrátila ze země s vysokým rizikem výskytu onemocnění Covid 19, platilo již na základě předešlého ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví (srov. ochranné opatření ze dne 4. 1. 2021, č. j. MZDR 20599/2020 46/MIN/KAN). Lze tedy souhlasit s žalovaným, že se pro stěžovatele nejednalo o žádnou neznámou okolnost, kterou by nemohl před odletem do Egypta předvídat. V daném případě se navíc nejednalo o dlouhodobě plánovanou dovolenou, kterou se stěžovateli nepodařilo přesunout; ze správního spisu naopak plyne, že dovolená byla naplánována narychlo, v řádech několika dnů. Tím Nejvyšší správní soud nemá v úmyslu stěžovateli jakkoli diktovat, jak má (měl) nakládat se svým volným časem. Pokud však za výše popsané situace podstoupil riziko a odcestoval do země s vysokým rizikem výskytu onemocnění Covid 19, s jehož návratem byla spojena pětidenní karanténa, musí nést následky svého jednání, které mohou vést mj. k tomu, že správní orgán jeho omluvu z ústního jednání neakceptuje. [23] Nejvyšší správní soud rovněž souhlasí s krajským soudem a potažmo s žalovaným v tom, že jednání stěžovatele se jeví jako obstrukční s cílem dosáhnout zániku odpovědnosti za přestupek. Nelze pominout, že ze strany stěžovatele se jednalo již o čtvrtou omluvu z ústního jednání; přitom každá omluva byla správnímu orgánu doručena vždy těsně před začátkem nařízeného jednání. Správnímu orgánu se tak ani po půl roce od zahájení přestupkového řízení nepodařilo věc projednat, přičemž k přesunutí správním orgánem nařízených ústních jednání docházelo primárně na žádost stěžovatele. Nadto Nejvyšší správní soud konstatuje, že dle ustálené judikatury o účelovém vyhýbání se projednání přestupku mohou svědčit jak opakované omluvy, tak ignorování možnosti vyjádřit se v průběhu správního řízení či odvolání k meritu věci (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2018, č. j. 7 As 79/2018 20). V této souvislosti kasační soud podotýká, že stěžovatel v průběhu řízení nevznesl jedinou námitku týkající skutkového stavu věci nebo hmotněprávního posouzení. Jeho námitky se od počátku řízení koncentrují na to, že ústní jednání proběhlo nezákonně. Tato skutečnost nejde k tíži stěžovatele, ale především dokresluje laxní přístup stěžovatele k celému řízení (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2018, č. j. 7 As 79/2018 20, bod [30]). [24] Úvahy o tom, že si stěžovatel mohl před odletem zajistit lékařské potvrzení o prodělané nemoci Covid 19, Nejvyšší správní soud nepovažuje za stěžejní. Již z výše uvedeného je zřejmé, že omluva stěžovatele nebyla náležitá a jeho jednání bylo motivováno tím, aby ústní jednání bylo oddáleno, a tím došlo k zániku odpovědnosti za přestupky. [25] Nedůvodná je dále kasační námitka, že správní orgán I. stupně postupoval nezákonně, když stěžovatele nevyrozuměl o tom, že jeho omluvu neakceptuje. Tato povinnost totiž nevyplývá z přestupkového zákona a nelze ji dovodit ani z obecných ustanovení o správním řízení dle § 2 až § 8 správního řádu. Dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je především v zájmu obviněného, resp. jeho zástupce, jehož si účastník řízení zvolil, aby se o osud podané žádosti zajímal (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2013, č. j. 9 As 6/2013 26; přestože se tento rozsudek týká situace, kdy účastník řízení byl zastoupen advokátem, lze jej aplikovat i na nyní souzenou věc, neboť i zde platí, že je to primárně stěžovatel jakožto obviněný, kdo zodpovídá za svoji právní sféru, nikoliv správní orgán). Pokud jde o návrh na provedení výslechu Z. L., Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že provedení výslechu by bylo vzhledem ke zjištěnému skutkovému stavu nadbytečný (viz bod 26. napadeného rozsudku). [26] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, proto ji v souladu s § 110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl. [27] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s., žalovanému, jemuž by dle pravidla úspěchu ve věci náhrada nákladů řízení náležela, žádné náklady nad rámec jeho běžné správní činnosti nevznikly, proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení:

Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.). V Brně dne 5. května 2023

JUDr. Lenka Matyášová předsedkyně senátu

Plný text rozhodnutí