Systemizace ani změna organizační struktury podle § 17 a § 19 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nemohou být vzhledem ke své povaze odvetným opatřením ve smyslu § 4 odst. 1 zákona č. 171/2023 Sb., o ochraně oznamovatelů, proti němuž lze podat samostatnou zásahovou žalobu podle § 82 s. ř. s. Ochrana osoby, která podala oznámení podle zákona o ochraně oznamovatelů (tzv. whistleblower), je dostatečně zajištěna zejména v souvislosti s navazujícím rozhodnutím ve věcech služby, proti kterému se lze bránit odvoláním, včetně návrhu na přiznání odkladného účinku (§ 168 odst. 3 zákona o státní službě), potažmo žalobou podle § 65 s. ř. s.
[15] Jádrem sporu je otázka zákonnosti usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby stěžovatele v souladu § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. s odůvodněním, že není splněna podmínka řízení, neboť jím napadená systemizace a na ni navazující služební předpis stran změny organizační struktury Ministerstva spravedlnosti – konkrétně zrušení odboru insolvenčního a soudních znalců – nemůže být vzhledem ke své povaze zásahem ve smyslu legislativní zkratky v § 82 s. ř. s., který stanoví: Každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[16] Z citovaného ustanovení soudního řádu správního jsou jasně patrné základní podmínky pro to, zda určitý úkon veřejné správy vůbec může být pojmově nezákonným zásahem – jde zejména o přímost zkrácení na právech, jakož i o přímost samotného zásahu. Obě podmínky se v praxi prolínají a vyznívají jednoduše tak, že nezákonným zásahem z povahy věci nemohou být takové úkony správního orgánu, které nepůsobí přímo proti konkrétní osobě, nejsou dostatečně individualizované, nýbrž obecné. Za takové situace, i kdyby byla tvrzení této osoby (žalobce) pravdivá, musí soud žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. z důvodu chybějící podmínky řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu; srov. metodologii postupu při posuzování přípustnosti a důvodnosti zásahové žaloby, jak ji vymezil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, na jehož závěry navázala další judikatura (i když rozsudek rozšířeného senátu byl zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, č. 94/2018 Sb. ÚS, nikoli ovšem z důvodu vymezené metodologie, nýbrž chybné interpretace žalobních lhůt); např. rozsudky NSS ze dne 23. 5. 2018, čj. 6 Afs 8/2018-37, č. 3757/2018 Sb. NSS, ze dne 12. 7. 2018, čj. 2 As 93/2016-138, ze dne 29. 8. 2018, čj. 8 Afs 98/2018-52, č. 3793/2018 Sb. NSS, ze dne 30. 9. 2020, čj. 9 As 107/2020-85; a ze dne 20. 9. 2022, čj. 5 As 172/2021-26.
[16] Z citovaného ustanovení soudního řádu správního jsou jasně patrné základní podmínky pro to, zda určitý úkon veřejné správy vůbec může být pojmově nezákonným zásahem – jde zejména o přímost zkrácení na právech, jakož i o přímost samotného zásahu. Obě podmínky se v praxi prolínají a vyznívají jednoduše tak, že nezákonným zásahem z povahy věci nemohou být takové úkony správního orgánu, které nepůsobí přímo proti konkrétní osobě, nejsou dostatečně individualizované, nýbrž obecné. Za takové situace, i kdyby byla tvrzení této osoby (žalobce) pravdivá, musí soud žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. z důvodu chybějící podmínky řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu; srov. metodologii postupu při posuzování přípustnosti a důvodnosti zásahové žaloby, jak ji vymezil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, na jehož závěry navázala další judikatura (i když rozsudek rozšířeného senátu byl zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, č. 94/2018 Sb. ÚS, nikoli ovšem z důvodu vymezené metodologie, nýbrž chybné interpretace žalobních lhůt); např. rozsudky NSS ze dne 23. 5. 2018, čj. 6 Afs 8/2018-37, č. 3757/2018 Sb. NSS, ze dne 12. 7. 2018, čj. 2 As 93/2016-138, ze dne 29. 8. 2018, čj. 8 Afs 98/2018-52, č. 3793/2018 Sb. NSS, ze dne 30. 9. 2020, čj. 9 As 107/2020-85; a ze dne 20. 9. 2022, čj. 5 As 172/2021-26.
[17] V těchto intencích postupoval též městský soud a stěžovatelem podanou zásahovou žalobu odmítl, aniž ji věcně projednal, protože v souladu s dosavadní judikaturou dospěl k závěru, že systemizace a služební předpis, které stěžovatel napadal, jsou svým obsahem obecné – mají povahu interního organizačního aktu, u něhož nelze považovat za splněnou podmínku přímého zkrácení na právech; viz již výše v rekapitulaci zmíněný rozsudek čj. 8 Ads 301/2018-45, v jehož odůvodnění (bod [50]) NSS uvedl:
„Zákon o státní službě nestanoví, že by již schválení systemizace nebo organizační struktury samo o sobě vedlo k zásahu do práv a povinností konkrétního zaměstnance, například tak, že by již těmito úkony docházelo ke změně jeho služebního zařazení. Ostatně by to nebylo dost dobře ani možné, neboť jde o obecné interní organizační akty, tedy akty dopadající na předem neurčitý okruh adresátů. Na tom nemůže změnit nic ani argumentace stěžovatele, že v některých případech lze již z těchto aktů zjistit, kterých konkrétních osob v daném čase, se bude tento akt týkat. Obecnost je totiž dána tím, že subjekty regulace jsou vymezeny definičními znaky a nikoliv určením (výčtem) jejich prvků, přičemž obecnost nemůže změnit ani to, že se týká jen určitého počtu subjektů práva (srovnej obdobně například nález Ústavního soudu ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. IV. ÚS 50/02). Obecnosti tak například nepozbývá právní předpis jen tím, že reguluje chování v čase určitelného subjektu, který je však vymezen obecnými znaky (například prezident republiky, předseda vlády nebo ministr zemědělství). Obdobně v případě systemizace a organizační struktury bude někdy možné určit konkrétní osoby, jichž se dotkne. “
[17] V těchto intencích postupoval též městský soud a stěžovatelem podanou zásahovou žalobu odmítl, aniž ji věcně projednal, protože v souladu s dosavadní judikaturou dospěl k závěru, že systemizace a služební předpis, které stěžovatel napadal, jsou svým obsahem obecné – mají povahu interního organizačního aktu, u něhož nelze považovat za splněnou podmínku přímého zkrácení na právech; viz již výše v rekapitulaci zmíněný rozsudek čj. 8 Ads 301/2018-45, v jehož odůvodnění (bod [50]) NSS uvedl:
„Zákon o státní službě nestanoví, že by již schválení systemizace nebo organizační struktury samo o sobě vedlo k zásahu do práv a povinností konkrétního zaměstnance, například tak, že by již těmito úkony docházelo ke změně jeho služebního zařazení. Ostatně by to nebylo dost dobře ani možné, neboť jde o obecné interní organizační akty, tedy akty dopadající na předem neurčitý okruh adresátů. Na tom nemůže změnit nic ani argumentace stěžovatele, že v některých případech lze již z těchto aktů zjistit, kterých konkrétních osob v daném čase, se bude tento akt týkat. Obecnost je totiž dána tím, že subjekty regulace jsou vymezeny definičními znaky a nikoliv určením (výčtem) jejich prvků, přičemž obecnost nemůže změnit ani to, že se týká jen určitého počtu subjektů práva (srovnej obdobně například nález Ústavního soudu ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. IV. ÚS 50/02). Obecnosti tak například nepozbývá právní předpis jen tím, že reguluje chování v čase určitelného subjektu, který je však vymezen obecnými znaky (například prezident republiky, předseda vlády nebo ministr zemědělství). Obdobně v případě systemizace a organizační struktury bude někdy možné určit konkrétní osoby, jichž se dotkne. “
[18] To platí mutatis mutandis také pro nyní posuzovaný případ stěžovatele. Ten ostatně ani v kasační stížnosti nepopírá, že systemizace a navazující změna organizační struktury služebního úřadu podle § 17 a § 19 zákona o státní službě jsou formálně obecnými interními akty, avšak současně tvrdí, že materiálně míří přímo proti němu s cílem jeho práva přímo zkrátit. Tuto argumentaci považuje Nejvyšší správní soud za vnitřně rozpornou, a proto nedůvodnou. Pokud jsou systemizace a změna organizace interními organizačními akty mající obecnou povahu – míří na řádné fungování veřejné správy jako celku, nemohou mířit též na konkrétní osoby, tj. na stěžovatele, jakkoli lze připustit, že v daném čase byla jeho osoba určitelná. Rušil-li se odbor insolvenční a soudních znalců (za současného zřízení odboru insolvenčního a odboru soudních znalců a tlumočníků), bylo pravděpodobné, že se tato změna stěžovatele jako tehdejšího ředitele rušeného odboru dotkne. Nicméně pořád platí, že se jednalo o změnu, u níž byly subjekty regulace určeny obecnými znaky, nikoli konkrétně, jak podrobně popsal osmý senát Nejvyššího správního soudu v citovaném rozsudku čj. 8 Ads 301/2018-45, v němž stěžovatele z hlediska soudní ochrany odkázal až na následné rozhodnutí ve věcech služby.
[18] To platí mutatis mutandis také pro nyní posuzovaný případ stěžovatele. Ten ostatně ani v kasační stížnosti nepopírá, že systemizace a navazující změna organizační struktury služebního úřadu podle § 17 a § 19 zákona o státní službě jsou formálně obecnými interními akty, avšak současně tvrdí, že materiálně míří přímo proti němu s cílem jeho práva přímo zkrátit. Tuto argumentaci považuje Nejvyšší správní soud za vnitřně rozpornou, a proto nedůvodnou. Pokud jsou systemizace a změna organizace interními organizačními akty mající obecnou povahu – míří na řádné fungování veřejné správy jako celku, nemohou mířit též na konkrétní osoby, tj. na stěžovatele, jakkoli lze připustit, že v daném čase byla jeho osoba určitelná. Rušil-li se odbor insolvenční a soudních znalců (za současného zřízení odboru insolvenčního a odboru soudních znalců a tlumočníků), bylo pravděpodobné, že se tato změna stěžovatele jako tehdejšího ředitele rušeného odboru dotkne. Nicméně pořád platí, že se jednalo o změnu, u níž byly subjekty regulace určeny obecnými znaky, nikoli konkrétně, jak podrobně popsal osmý senát Nejvyššího správního soudu v citovaném rozsudku čj. 8 Ads 301/2018-45, v němž stěžovatele z hlediska soudní ochrany odkázal až na následné rozhodnutí ve věcech služby.
[19] Teprve tímto rozhodnutím dochází ke zkrácení práv stěžovatele, který má možnost podat odvolání potažmo žalobu proti rozhodnutí odvolacího orgánu podle § 65 s. ř. s. Tím je dostatečně zajištěna soudní ochrana stěžovatele zahrnující i posouzení systemizace a změny organizační struktury jakožto závazných pokladů podle § 75 odst. 2 s. ř. s.; srov. v podrobnostech rozsudek čj. 4 Ads 423/2019-70, v němž čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu provedl věcný přezkum uvedených podkladových aktů v případě, kdy byl podle § 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě odvolán ze služebního místa představeného náměstek v Ministerstvu zemědělství s tím, že předmětem přezkumu bylo posouzení, zda jde o akty schválené zákonným způsobem, zda sledovaly legitimní cíl a zda existovaly konkrétní okolnosti svědčící o účelovosti zvoleného postupu či o šikanózním nebo diskriminačním jednání služebního orgánu.
[20] S takto nastaveným systémem soudního přezkumu, včetně jeho rozsahu, souhlasí rovněž pátý senát Nejvyššího správního soudu a na rozdíl od stěžovatele nevidí důvod na závěrech zmíněné judikatury cokoli měnit. Stěžovatel coby ředitel zrušeného odboru Ministerstva spravedlnosti, který byl posléze odvolán ze služebního místa představeného [§ 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě] a současně zařazen mimo výkon služby z organizačních důvodů [§ 62 odst. 1 zákon o státní službě], má, resp. měl v zásadě stejnou možnost obrany jako odvolaný náměstek v Ministerstvu zemědělství, jehož kauza dala vzniknout zmíněným klíčovým rozhodnutím Nejvyššího správního soudu, tzv. „leading cases “, jež městský soud následoval, a stěžovatele správně odkázal až na navazující rozhodnutí ve věci služby a odvolání proti němu (čehož měl stěžovatel využít, jak uvedl žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti).
[20] S takto nastaveným systémem soudního přezkumu, včetně jeho rozsahu, souhlasí rovněž pátý senát Nejvyššího správního soudu a na rozdíl od stěžovatele nevidí důvod na závěrech zmíněné judikatury cokoli měnit. Stěžovatel coby ředitel zrušeného odboru Ministerstva spravedlnosti, který byl posléze odvolán ze služebního místa představeného [§ 60 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě] a současně zařazen mimo výkon služby z organizačních důvodů [§ 62 odst. 1 zákon o státní službě], má, resp. měl v zásadě stejnou možnost obrany jako odvolaný náměstek v Ministerstvu zemědělství, jehož kauza dala vzniknout zmíněným klíčovým rozhodnutím Nejvyššího správního soudu, tzv. „leading cases “, jež městský soud následoval, a stěžovatele správně odkázal až na navazující rozhodnutí ve věci služby a odvolání proti němu (čehož měl stěžovatel využít, jak uvedl žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti).
[21] Stručně shrnuto: systemizace ani navazující služební předpis přinášející konkrétní organizační změnu – zde v Ministerstvu spravedlnosti v podobě zrušení stěžovatelova odboru (a zřízení dvou odborů nových) – nejsou individuálně cílené akty, ale obecné akty organizační povahy, u nichž nejsou splněny klíčové podmínky v podobě zaměření vůči jednotlivci a zkrácení na právech. K tomu, aby byl stěžovatel „zkrácen na svých právech “, jak předpokládá § 82 s. ř. s., je potřeba vydat rozhodnutí ve věci jeho služby, v rámci jehož soudního přezkumu lze potom přezkoumat i tyto organizační akty. To odpovídá rovněž subsidiaritě zásahové žaloby vůči žalobě proti rozhodnutí, která hraje v systému žalob podle soudního řádu správního ústřední roli, zatímco nečinnostní žaloba (§ 79 a násl. s. ř. s.) a zásahová žaloba (§ 82 a násl. s. ř. s) hrají roli pomocného prostředku a doplňku tam, kam ochrana podle § 65 a násl. s. ř. s. nedosáhne (srov. body [17] a [18] odůvodnění usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS).
[22] Účastník řízení si nemůže vybírat, jaký žalobní typ by byl pro něj výhodnější a jaký nakonec využije (viz např. rozsudek NSS ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004-42, č. 720/2005 Sb. NSS). Právě o takový výběr však stěžovateli ve výsledku jde, neboť podle jeho názoru je zásahová žaloba vhodnější prostředek, resp. prostředek, který konvenuje nutnosti preventivní ochrany stěžovatele coby oznamovatele podle zákona o ochraně oznamovatelů.
[22] Účastník řízení si nemůže vybírat, jaký žalobní typ by byl pro něj výhodnější a jaký nakonec využije (viz např. rozsudek NSS ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004-42, č. 720/2005 Sb. NSS). Právě o takový výběr však stěžovateli ve výsledku jde, neboť podle jeho názoru je zásahová žaloba vhodnější prostředek, resp. prostředek, který konvenuje nutnosti preventivní ochrany stěžovatele coby oznamovatele podle zákona o ochraně oznamovatelů.
[23] Nejvyšší správní soud nijak nezpochybňuje toto postavení stěžovatele v obecné rovině, nicméně považuje za vhodné poznamenat, že oznámení stěžovatele ve smyslu zákona o ochraně oznamovatelů posoudila příslušná osoba, a sice ředitel odboru střetu zájmů a boje proti korupci; z jeho vyrozumění ze dne 20. 12. 2023 vyplývá, že důvodnost oznámení stěžovatele ze dne 21. 11. 2023 shledal ve vztahu k protiprávnímu jednání v období let 2015 a 2016, kdy mělo na Ministerstvu spravedlnosti docházet u zkoušek insolvenčních správců k porušování zákona, nikoli ve vztahu k systemizaci a vydání služebního předpisu, proti nimž stěžovatel svojí zásahovou žalobou brojí. Ostatně ke schválení systemizace došlo dne 22. 11. 2023, tj. jeden den poté, co stěžovatel podal své oznámení, přičemž veškeré kroky a procedura přípravy systemizace tomuto oznámení předcházely, jak poznamenal žalovaný (návrh systemizace Ministerstvo spravedlnosti předalo Ministerstvu vnitra již dne 16. 10. 2023, následně systemizaci schválila vláda s tím, že v odůvodnění materiálu bylo rozdělení odboru insolvenčního a soudních znalců výslovně uvedeno a oproti návrhu nebyly žádné změny provedeny). Odvetná opatření přitom z povahy věci nemohou předcházet, ale musí následovat dříve učiněné oznámení.
[24] Naznačenou časovou souslednost, jakož i příčinnou souvislost neboli kauzální nexus (vztah mezi příčinou a následkem), předpokládá také zákon o ochraně oznamovatelů – viz § 4 odst. 1, který zní: Odvetným opatřením se pro účely tohoto zákona rozumí jednání nebo jeho opomenutí v souvislosti s prací nebo jinou obdobnou činností oznamovatele, které bylo vyvoláno učiněním oznámení a které oznamovateli nebo osobě podle odstavce 2 písm. a) až h) může způsobit újmu; při splnění těchto podmínek je odvetným opatřením zejména
[25] Citované ustanovení zákona o ochraně oznamovatelů obecně definuje pojem odvetné opatření a zároveň uvádí i příklady jednotlivých odvetných opatření pod písm. a) až m). Není pochyb, že jde o výčet demonstrativní, a jako odvetné opatření tedy může být posouzeno i jednání jiné, v zákoně výslovně neuvedené. Na to poukázal stěžovatel v kasační stížnosti, v níž však přehlíží shora uvedenou časovou souslednost, svoji argumentaci vede spíše v obecném směru svého postavení jako oznamovatele a tvrdí, že pokud by soud dospěl k závěru, že systemizace byla schválena účelově k „odstranění“ konkrétní osoby, jednalo by se o odvetné opatření. Tento názor Nejvyšší správní soud nesdílí, jak je patrné z dosavadní argumentace, k níž lze doplnit, že projednatelnost žaloby není možné odvíjet od posouzení její důvodnosti.
[25] Citované ustanovení zákona o ochraně oznamovatelů obecně definuje pojem odvetné opatření a zároveň uvádí i příklady jednotlivých odvetných opatření pod písm. a) až m). Není pochyb, že jde o výčet demonstrativní, a jako odvetné opatření tedy může být posouzeno i jednání jiné, v zákoně výslovně neuvedené. Na to poukázal stěžovatel v kasační stížnosti, v níž však přehlíží shora uvedenou časovou souslednost, svoji argumentaci vede spíše v obecném směru svého postavení jako oznamovatele a tvrdí, že pokud by soud dospěl k závěru, že systemizace byla schválena účelově k „odstranění“ konkrétní osoby, jednalo by se o odvetné opatření. Tento názor Nejvyšší správní soud nesdílí, jak je patrné z dosavadní argumentace, k níž lze doplnit, že projednatelnost žaloby není možné odvíjet od posouzení její důvodnosti.
[26] Nejvyšší správní soud tak trvá na tom, že odvetným opatřením nemůže být schválená systemizace (ani organizační změna), nýbrž až rozhodnutí ve věcech služby; teprve tento akt je dostatečně individualizovaný a schopný zkrátit stěžovatele na jeho právech, což potvrzuje i samotné znění § 4 odst. 1 zákona o ochraně oznamovatelů. Z výčtu jednotlivých odvetných opatření je zřejmé, že jde vždy o opatření individuálně cílená, nikoli obecná jako v případě systemizace. Ta sama o sobě vůči stěžovateli neznamenala nic, byť do jisté míry předznamenala vydání rozhodnutí ve věcech služby, jímž byl stěžovatel odvolán ze služebního místa představeného a zařazen mimo výkon služby. Toto rozhodnutí podle okolností již odvetným opatřením být může, což výslovně předvídá také demonstrativní výčet v § 4 odst. 1 písm. b) a d) zákona o ochraně oznamovatelů. Nejde o žádné formální uvedení systemizace do reality, jak tvrdí stěžovatel, ale o důležitý a nezbytný krok učiněný vůči individuálně určenému jednotlivci; takový krok systemizace (ani služební předpis přinášející změnu organizace) z povahy věci přinést nemůže. A nic na tom nemění ani skutečnost, že stěžovatel podal oznámení podle zákona o ochraně oznamovatelů.
[27] K přijetí zákona o ochraně oznamovatelů došlo v České republice až v reakci na povinnou transpozici směrnice 2019/1937, kterou tento zákon zapracovává (§ 1). Jde o problematiku známou též pod pojmem whistleblowing (podle angl. hvízdat na píšťalku), jenž v obecnosti vystihuje situaci, kdy člen organizace (typicky zaměstnanec) podá oznámení, v němž upozorní na nezákonné, neetické nebo jinak škodlivé jednání této organizace (zaměstnavatele), a to s cílem ho napravit nebo odstranit negativní následky. Důležitá je kromě jiného ochrana oznamovatelů, resp. podmínky jejího poskytování, které upravuje zákon zejména v § 4 – § 7. Konkrétně v § 4 zákon o ochraně oznamovatelů vymezuje jednak obecnou definici odvetných opatření, jednak příklady odvetných opatření (odst. 1); dále také výslovně stanoví, že oznamovatel i některé jiné osoby nesmí být odvetnému opatření vystaveny (odst. 2).
[27] K přijetí zákona o ochraně oznamovatelů došlo v České republice až v reakci na povinnou transpozici směrnice 2019/1937, kterou tento zákon zapracovává (§ 1). Jde o problematiku známou též pod pojmem whistleblowing (podle angl. hvízdat na píšťalku), jenž v obecnosti vystihuje situaci, kdy člen organizace (typicky zaměstnanec) podá oznámení, v němž upozorní na nezákonné, neetické nebo jinak škodlivé jednání této organizace (zaměstnavatele), a to s cílem ho napravit nebo odstranit negativní následky. Důležitá je kromě jiného ochrana oznamovatelů, resp. podmínky jejího poskytování, které upravuje zákon zejména v § 4 – § 7. Konkrétně v § 4 zákon o ochraně oznamovatelů vymezuje jednak obecnou definici odvetných opatření, jednak příklady odvetných opatření (odst. 1); dále také výslovně stanoví, že oznamovatel i některé jiné osoby nesmí být odvetnému opatření vystaveny (odst. 2).
[28] Nastavení definice odvetných opatření je poměrně široké, aby pokrylo co největší okruh možných postihů, které přibližuje jejich demonstrativní výčet (viz výše); tento výčet vychází z čl. 19 směrnice 2019/1937 s přizpůsobením českému právnímu řádu. Pokud jde o obecnou definici, ta vychází z čl. 5 odst. 11 směrnice 2019/1937, podle něhož se odvetnými opatřeními rozumí jakékoli přímé či nepřímé jednání nebo opomenutí, k němuž dochází v pracovním kontextu, které je vyvolané interním či externím oznámením nebo zveřejněním a které oznamující osobě působí nebo může způsobit neoprávněnou újmu. Z bodu 44 odůvodnění přitom vyplývá: Aby mohlo být nepříznivé zacházení považováno za odvetné opatření a aby z tohoto důvodu mohla oznamující osoba požívat právní ochrany, měla by mezi oznámením a nepříznivým zacházením s oznamující osobou, a to přímo či nepřímo, existovat úzká souvislost.
[29] Z toho je zřejmé, že limitem pro zákaz odvetných opatření je (neoprávněná) újma, aniž by bylo podstatné (na rozdíl od § 82 s. ř. s.), jestli ji způsobí jednání či opomenutí „přímé “ anebo „nepřímé “; tuto distinkci směrnice 2019/1937 neřeší, resp. smazává, avšak logicky trvá na tom, že zde existuje souvislost vůči oznamovateli, na kterou už Nejvyšší správní soud upozornil a která zde není a z povahy věci ani být nemůže. Nejvyšší správní soud v souladu s dosavadní judikaturou opakuje, že v případě systemizace i změny organizační struktury služebního úřadu nejde o jednání individuálně cílené vůči konkrétní osobě, nýbrž o obecné interní organizační akty, které nejsou s to bez dalšího zasáhnout do práv oznamovatele. Navenek se v praxi projeví zejména až tím, jaké konkrétní rozhodnutí ve věcech služby bude přijato, a teprve toto rozhodnutí má potenciál zasáhnout do práv oznamovatele – stěžovatele.
[29] Z toho je zřejmé, že limitem pro zákaz odvetných opatření je (neoprávněná) újma, aniž by bylo podstatné (na rozdíl od § 82 s. ř. s.), jestli ji způsobí jednání či opomenutí „přímé “ anebo „nepřímé “; tuto distinkci směrnice 2019/1937 neřeší, resp. smazává, avšak logicky trvá na tom, že zde existuje souvislost vůči oznamovateli, na kterou už Nejvyšší správní soud upozornil a která zde není a z povahy věci ani být nemůže. Nejvyšší správní soud v souladu s dosavadní judikaturou opakuje, že v případě systemizace i změny organizační struktury služebního úřadu nejde o jednání individuálně cílené vůči konkrétní osobě, nýbrž o obecné interní organizační akty, které nejsou s to bez dalšího zasáhnout do práv oznamovatele. Navenek se v praxi projeví zejména až tím, jaké konkrétní rozhodnutí ve věcech služby bude přijato, a teprve toto rozhodnutí má potenciál zasáhnout do práv oznamovatele – stěžovatele.
[30] To stěžovatel setrvale odmítá a požaduje již ochranu proti systemizaci a změně organizační struktury, a to prostřednictvím samostatné zásahové žaloby ve spojení s návrhem na vydání předběžného opatření. Jinou ochranu nepovažuje za účinnou a dovolává se v tomto kontextu čl. 21 odst. 6 směrnice 2019/1937, podle kterého platí, že oznamovatelé mají podle potřeby přístup k nápravným opatřením proti odvetným opatřením, včetně předběžných opatření, do ukončení soudního řízení, a to v souladu s vnitrostátním právem. Právní východisko je obsaženo v bodu 96 odůvodnění, na který rovněž stěžovatel odkazoval: Pro oznamující osoby mají obzvláštní význam prozatímní prostředky nápravy do ukončení soudního řízení, jež může být zdlouhavé. Pro ohlašující osoby by měla být zejména dostupná i předběžná opatření stanovená podle vnitrostátního práva k ukončení hrozeb, pokusů o odvetná opatření nebo pokračujících odvetných opatření, jako je obtěžování, nebo k zabránění takovým formám odvetných opatření, jako je propuštění, jejichž zrušení může být po uplynutí dlouhé doby obtížné a která mohou jednotlivce finančně zničit, což je vyhlídka, která může potenciální oznamovatele vážně odrazovat.
[30] To stěžovatel setrvale odmítá a požaduje již ochranu proti systemizaci a změně organizační struktury, a to prostřednictvím samostatné zásahové žaloby ve spojení s návrhem na vydání předběžného opatření. Jinou ochranu nepovažuje za účinnou a dovolává se v tomto kontextu čl. 21 odst. 6 směrnice 2019/1937, podle kterého platí, že oznamovatelé mají podle potřeby přístup k nápravným opatřením proti odvetným opatřením, včetně předběžných opatření, do ukončení soudního řízení, a to v souladu s vnitrostátním právem. Právní východisko je obsaženo v bodu 96 odůvodnění, na který rovněž stěžovatel odkazoval: Pro oznamující osoby mají obzvláštní význam prozatímní prostředky nápravy do ukončení soudního řízení, jež může být zdlouhavé. Pro ohlašující osoby by měla být zejména dostupná i předběžná opatření stanovená podle vnitrostátního práva k ukončení hrozeb, pokusů o odvetná opatření nebo pokračujících odvetných opatření, jako je obtěžování, nebo k zabránění takovým formám odvetných opatření, jako je propuštění, jejichž zrušení může být po uplynutí dlouhé doby obtížné a která mohou jednotlivce finančně zničit, což je vyhlídka, která může potenciální oznamovatele vážně odrazovat.
[31] Zjednodušeně řečeno, motivace oznamovatelů bude vyšší, bude-li jim poskytnuta vyšší procesní ochrana, která může být i prozatímního charakteru. Toho si byl vnitrostátní zákonodárce vědom. Vedle samotného zákona o ochraně oznamovatelů totiž přijal i zákon č. 172/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o ochraně oznamovatelů (dále jen „změnový zákon“), v němž se snažil garantovat oznamovatelům onu vyšší formu ochrany před odvetnými opatřeními a vyrovnat jejich procesní postavení v případných soudních sporech; srov. v podrobnostech obecnou část (A.) důvodové zprávy k návrhu změnového zákona (sněmovní tisk č. 353/0, 9. volební období, od 2021). Změnový zákon tak např. doplnil občanský soudní řád v případě přeneseného důkazního břemene, které se užije i na spory v souvislosti s odvetným opatřením proti oznamovateli (§ 133a odst. 2), a upravil rovněž institut předběžného opatření, u něhož rozšířil výjimku z povinnosti složit peněžní jistotu ve věcech pracovních i na věci ochrany oznamovatele podle zákona o ochraně oznamovatelů [§ 75b odst. 3 písm. b)]. Úpravou institutu předběžného opatření, které lze navíc vydat ještě před samotným zahájením řízení, argumentoval stěžovatel už v žalobě a navázal na to i v kasační stížnosti; v ní vychází z toho, že postavení oznamovatelů v „klasickém“ pracovním poměru je právě díky úpravě předběžného opatření v občanském řádu soudním „lepší“ než postavení oznamovatelů ve služebním poměru.
[31] Zjednodušeně řečeno, motivace oznamovatelů bude vyšší, bude-li jim poskytnuta vyšší procesní ochrana, která může být i prozatímního charakteru. Toho si byl vnitrostátní zákonodárce vědom. Vedle samotného zákona o ochraně oznamovatelů totiž přijal i zákon č. 172/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o ochraně oznamovatelů (dále jen „změnový zákon“), v němž se snažil garantovat oznamovatelům onu vyšší formu ochrany před odvetnými opatřeními a vyrovnat jejich procesní postavení v případných soudních sporech; srov. v podrobnostech obecnou část (A.) důvodové zprávy k návrhu změnového zákona (sněmovní tisk č. 353/0, 9. volební období, od 2021). Změnový zákon tak např. doplnil občanský soudní řád v případě přeneseného důkazního břemene, které se užije i na spory v souvislosti s odvetným opatřením proti oznamovateli (§ 133a odst. 2), a upravil rovněž institut předběžného opatření, u něhož rozšířil výjimku z povinnosti složit peněžní jistotu ve věcech pracovních i na věci ochrany oznamovatele podle zákona o ochraně oznamovatelů [§ 75b odst. 3 písm. b)]. Úpravou institutu předběžného opatření, které lze navíc vydat ještě před samotným zahájením řízení, argumentoval stěžovatel už v žalobě a navázal na to i v kasační stížnosti; v ní vychází z toho, že postavení oznamovatelů v „klasickém“ pracovním poměru je právě díky úpravě předběžného opatření v občanském řádu soudním „lepší“ než postavení oznamovatelů ve služebním poměru.
[32] K tomu Nejvyšší správní soud konstatuje, že zákonodárce pamatoval nejen na osoby, které jsou v pracovním poměru a podléhají soukromoprávní úpravě (zákoník práce, občanský soudní řád), ale také na osoby podléhající úpravě veřejnoprávní – viz (i) zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, (ii) zákon č. 361/2023 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, a (iii) zákon o státní službě. Tato triáda zákonů upravuje právní poměry státních zaměstnanců, kteří vykonávají obrannou, bezpečnostní nebo administrativní činnost; tím je i stěžovatel, na kterého dopadá zákon o státní službě, jenž v § 168 odst. 2 obecně vychází z toho, že odvolání proti rozhodnutí vydanému v řízení ve věcech služby nemá odkladný účinek až na výjimky týkající se kárné odpovědnosti, rozhodnutí o odbytném, odchodném a o náhradě škody.
[32] K tomu Nejvyšší správní soud konstatuje, že zákonodárce pamatoval nejen na osoby, které jsou v pracovním poměru a podléhají soukromoprávní úpravě (zákoník práce, občanský soudní řád), ale také na osoby podléhající úpravě veřejnoprávní – viz (i) zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, (ii) zákon č. 361/2023 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, a (iii) zákon o státní službě. Tato triáda zákonů upravuje právní poměry státních zaměstnanců, kteří vykonávají obrannou, bezpečnostní nebo administrativní činnost; tím je i stěžovatel, na kterého dopadá zákon o státní službě, jenž v § 168 odst. 2 obecně vychází z toho, že odvolání proti rozhodnutí vydanému v řízení ve věcech služby nemá odkladný účinek až na výjimky týkající se kárné odpovědnosti, rozhodnutí o odbytném, odchodném a o náhradě škody.
[33] Změnový zákon tyto výjimky nerozšířil, avšak nově (s účinností od 1. 8. 2023) stanovil, že na návrh odvolatele, který podal oznámení podle zákona o ochraně oznamovatelů, může odvolací orgán přiznat odkladný účinek odvolání proti rozhodnutí, které by mohlo mít znaky odvetného opatření, nebo pozastavit jeho vykonatelnost; viz § 168 odst. 3 větu první zákona o státní službě. Nastoupení účinků rozhodnutí ve věcech služby, které má být z povahy věci rychlé, tedy zákonodárce umožnil odložit, resp. pozastavit v případě, že se jedná o oznamovatele, což bylo motivováno právě jeho specifickým postavením a požadavky směrnice 2019/1937; viz výše zmíněnou důvodovou zprávu návrhu změnového zákona; zde zejm. zvláštní část (B.), k části deváté, k čl. XII, k bodu 1: „Účelem ustanovení je zajištění výkonu služby oznamovatele do doby, než bude o odvolání rozhodnuto. Navrhované ustanovení představuje výjimku proti obecné úpravě a je odůvodněno specifickým postavením oznamovatele. […] Ochrana oznamovatele, který je státním zaměstnancem, nemá význam pouze pro daného jednotlivce, ale je velice významná i pro zvýšení motivace potencionálních oznamovatelů k podávání oznámení. “
[34] Nutno poznamenat, že následně může též soud rozhodující ve správním soudnictví přiznat odkladný účinek žalobě proti rozhodnutí ve věcech služby (§ 73 s. ř. s.) a vyloučeno není ani vydání předběžného opatření (§ 38 s. ř. s.). Tím je dostatečně naplněno právo na přístup k soudu, jak případně poznamenal městský soud, s nímž Nejvyšší správní soud souhlasí. Současně připomíná, že směrnice 2019/1937 požaduje „přístup “ k nápravným opatřením, a to včetně opatření prozatímních, jako je právě předběžné opatření anebo odkladný účinek, čemuž vnitrostátní zákonodárce dostál, jak bylo vysvětleno shora – a to jak ve vztahu k zaměstnancům v pracovním poměru, tak v poměru služebním. Jejich postavení v přístupu k soudní ochraně je srovnatelné a dílčí rozdíly jsou dány do jisté míry specifickým postavením osob spadajících pod zákon o státní službě – tento zákon rozšířil skupinu zvláštních zákonů upravujících působení zaměstnanců státu na služebním principu, což s sebou nese některé odlišné přístupy oproti smluvnímu principu, na němž je tradičně založen pracovněprávní vztah.
[34] Nutno poznamenat, že následně může též soud rozhodující ve správním soudnictví přiznat odkladný účinek žalobě proti rozhodnutí ve věcech služby (§ 73 s. ř. s.) a vyloučeno není ani vydání předběžného opatření (§ 38 s. ř. s.). Tím je dostatečně naplněno právo na přístup k soudu, jak případně poznamenal městský soud, s nímž Nejvyšší správní soud souhlasí. Současně připomíná, že směrnice 2019/1937 požaduje „přístup “ k nápravným opatřením, a to včetně opatření prozatímních, jako je právě předběžné opatření anebo odkladný účinek, čemuž vnitrostátní zákonodárce dostál, jak bylo vysvětleno shora – a to jak ve vztahu k zaměstnancům v pracovním poměru, tak v poměru služebním. Jejich postavení v přístupu k soudní ochraně je srovnatelné a dílčí rozdíly jsou dány do jisté míry specifickým postavením osob spadajících pod zákon o státní službě – tento zákon rozšířil skupinu zvláštních zákonů upravujících působení zaměstnanců státu na služebním principu, což s sebou nese některé odlišné přístupy oproti smluvnímu principu, na němž je tradičně založen pracovněprávní vztah.
[35] Služební poměr je specifický tím, že zaměstnanec vykonává činnosti mocenského charakteru, tedy výkon veřejné správy, a je začleněn do organizační struktury státu, jenž vystupuje v nadřízeném postavení, což se projevuje mj. i tím, že nestanoví-li zákon jinak, v řízení ve věcech služby se postupuje podle správního řádu (§ 160 zákona o státní službě). Subsidiarita správního řádu, včetně využití odvolacího řízení, se pak promítá i do způsobu ochrany práv oznamovatelů ve služebním poměru, u nichž „přístup “ k prozatímním prostředkům nápravy v průběhu odvolacího řízení, ani soudního přezkumu není vyloučen. To považuje Nejvyšší správní soud z hlediska požadavků směrnice 2019/1937, jakož i ústavního principu rovnosti v právech, včetně práva na soudní ochranu (čl. 1 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod), za podstatné, aniž by přitom vyvracel tvrzení stěžovatele ohledně efektivní soudní ochrany v případě pracovního poměru zaměstnance, pokud by podal návrh na předběžné opatření ve výpovědní době. Důležité je, že podobných účinků se „zrcadlově“ může domoci i stěžovatel jako státní zaměstnanec ve služebním poměru – a to právě přes shora zmíněnou možnost podat návrh na předběžné opatření, resp. odkladný účinek jak u žaloby podle § 65 s. ř. s., tak i předtím v případě odvolání proti rozhodnutí ve věcech služby.