I. Česká inspekce životního prostředí je oprávněna v rámci své inspekční činnosti v oblasti ochrany přírody a krajiny (§ 80 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny) rozhodnutím podle § 66 uvedeného zákona omezit či zakázat fyzické
či právnické osobě jakoukoli činnost nebo pro ni stanovit podmínky, pokud taková
činnost představuje hrozbu nedovolených změn chráněných částí přírody, a to
i v případech, kdy oprávnění k této činnosti vzniklo na základě rozhodnutí nebo postupů jiných správních orgánů, včetně jiných orgánů ochrany přírody (nejde-li
o ústřední orgány státní správy), než je Česká inspekce životního prostředí. II. Vydá-li příslušný orgán ochrany přírody podle § 8 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny, výslovný či konkludentní souhlas s kácením dřevin,
které však vyžadovalo povolení podle § 8 odst. 1 citovaného zákona, lze hrozbu nedovolených změn chráněných částí přírody spatřovat v tom, že funkční a estetický
význam jednotlivých dřevin určených ke kácení nebyl v rozporu se zákonem orgánem ochrany přírody náležitě vyhodnocen. V takovém případě je Česká inspekce životního prostředí oprávněna rozhodnutím podle § 66 zákona o ochraně přírody
a krajiny podmínit kácení těchto dřevin tím, že k němu bude vydáno povolení podle
§ 8 odst. 1 téhož zákona. III. Je-li záměr celkové obnovy člověkem cíleně vytvořeného stromořadí, které se
již blíží ke konci své životnosti, náležitě zdůvodněn, lze vykácení dosavadních stromů, které mají být plně nahrazeny stromy novými, považovat za kácení dřevin za
účelem obnovy porostů, k němuž lze získat oprávnění jeho oznámením podle § 8
odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, příslušnému orgánu
ochrany přírody. Pokud by ovšem orgán ochrany přírody následně dospěl ve správním řízení, zahájeném ve lhůtě 15 dnů ode dne obdržení oznámení, k závěru, že
funkční a estetický význam všech či některých dosavadních stromů převyšuje hodnotu budoucího stromořadí, byl by oprávněn v souladu s § 8 odst. 2 citovaného zákona kácení omezit pouze na některé stromy nebo zcela zakázat. *) S účinností od 1. 10. 2009 byl § 80 dále změněn zákonem č. 291/2009 Sb.; s účinností od 1. 12. 2009 byl
§ 8 změněn zákonem č. 349/2009 Sb. a s účinností od 1. 1. 2013 byl § 66 změněn zákonem č. 350/2012 Sb. ní rozhodnutí a stavební povolení. Platnost
územních rozhodnutí, případně stavebních
povolení je omezena toliko dobou jejich platnosti, a nemůže být proto narušena jejich nezařazením do územního plánu. Není tedy
možné, aby se obec prostřednictvím vydání
územního plánu snažila „odstranit“ účinky již
dříve pravomocných územních rozhodnutí.
Odlišný než shora provedený výklad dotčených zákonných ustanovení by mohl vést ke Ochrana přírody a krajiny: kácení dřevin nů č. 16/1997 Sb. a č. 320/2002 Sb.*) S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013 zcela absurdním důsledkům, kdy by se již například několik let řádně umístěné, povolené
a zkolaudované stavby dostaly do rozporu
s územním plánem, a pro tento rozpor by musely být odstraněny, resp. by byly považovány
za nezákonně umístěné a postavené. Takový
přístup by byl v příkrém rozporu s principem právní jistoty a ochrany práv nabytých
v dobré víře. [39] Tato kasační námitka je důvodná. (...) 91
I. Česká inspekce životního prostředí je oprávněna v rámci své inspekční činnosti v oblasti ochrany přírody a krajiny (§ 80 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny) rozhodnutím podle § 66 uvedeného zákona omezit či zakázat fyzické
či právnické osobě jakoukoli činnost nebo pro ni stanovit podmínky, pokud taková
činnost představuje hrozbu nedovolených změn chráněných částí přírody, a to
i v případech, kdy oprávnění k této činnosti vzniklo na základě rozhodnutí nebo postupů jiných správních orgánů, včetně jiných orgánů ochrany přírody (nejde-li
o ústřední orgány státní správy), než je Česká inspekce životního prostředí. II. Vydá-li příslušný orgán ochrany přírody podle § 8 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny, výslovný či konkludentní souhlas s kácením dřevin,
které však vyžadovalo povolení podle § 8 odst. 1 citovaného zákona, lze hrozbu nedovolených změn chráněných částí přírody spatřovat v tom, že funkční a estetický
význam jednotlivých dřevin určených ke kácení nebyl v rozporu se zákonem orgánem ochrany přírody náležitě vyhodnocen. V takovém případě je Česká inspekce životního prostředí oprávněna rozhodnutím podle § 66 zákona o ochraně přírody
a krajiny podmínit kácení těchto dřevin tím, že k němu bude vydáno povolení podle
§ 8 odst. 1 téhož zákona. III. Je-li záměr celkové obnovy člověkem cíleně vytvořeného stromořadí, které se
již blíží ke konci své životnosti, náležitě zdůvodněn, lze vykácení dosavadních stromů, které mají být plně nahrazeny stromy novými, považovat za kácení dřevin za
účelem obnovy porostů, k němuž lze získat oprávnění jeho oznámením podle § 8
odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, příslušnému orgánu
ochrany přírody. Pokud by ovšem orgán ochrany přírody následně dospěl ve správním řízení, zahájeném ve lhůtě 15 dnů ode dne obdržení oznámení, k závěru, že
funkční a estetický význam všech či některých dosavadních stromů převyšuje hodnotu budoucího stromořadí, byl by oprávněn v souladu s § 8 odst. 2 citovaného zákona kácení omezit pouze na některé stromy nebo zcela zakázat. *) S účinností od 1. 10. 2009 byl § 80 dále změněn zákonem č. 291/2009 Sb.; s účinností od 1. 12. 2009 byl
§ 8 změněn zákonem č. 349/2009 Sb. a s účinností od 1. 1. 2013 byl § 66 změněn zákonem č. 350/2012 Sb. ní rozhodnutí a stavební povolení. Platnost
územních rozhodnutí, případně stavebních
povolení je omezena toliko dobou jejich platnosti, a nemůže být proto narušena jejich nezařazením do územního plánu. Není tedy
možné, aby se obec prostřednictvím vydání
územního plánu snažila „odstranit“ účinky již
dříve pravomocných územních rozhodnutí.
Odlišný než shora provedený výklad dotčených zákonných ustanovení by mohl vést ke Ochrana přírody a krajiny: kácení dřevin nů č. 16/1997 Sb. a č. 320/2002 Sb.*) S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013 zcela absurdním důsledkům, kdy by se již například několik let řádně umístěné, povolené
a zkolaudované stavby dostaly do rozporu
s územním plánem, a pro tento rozpor by musely být odstraněny, resp. by byly považovány
za nezákonně umístěné a postavené. Takový
přístup by byl v příkrém rozporu s principem právní jistoty a ochrany práv nabytých
v dobré víře. [39] Tato kasační námitka je důvodná. (...) 91
28. 4. 2006, o tom, že podle § 14 zákona
č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, je
z hlediska zájmů státní památkové péče obnova lipové aleje na nádvoří před bazilikou
sv. Markéty v rozsahu projektu předloženého
žalobcem za dále vymezených podmínek přípustná (dále jen „rozhodnutí magistrátu ze
dne 28. 4. 2006“). Městský soud konstatoval,
že správní orgán I. stupně hodnotil stanovisko žalovaného ze dne 26. 6. 2007 v širších
souvislostech případu, přičemž toto stanovisko nebylo pro správní orgán I. stupně závazné a rovněž nebylo jediným podkladem, z něhož vycházel. Městský soud dodal, že správní
orgán I. stupně postupoval v souladu s § 50
odst. 4 a § 51 odst. 1 správního řádu, které
z okruhu možných důkazních prostředků takové stanovisko nevylučují.
Městský soud rovněž neshledal, že by vedení tohoto správního řízení bránila překážka věci rozhodnuté v podobě rozhodnutí magistrátu ze dne 28. 4. 2006. Městský soud
konstatoval, že zákon o státní památkové péči
chrání jiné zájmy než zájmy ochrany přírody
a krajiny, a rozhodnutí orgánu státní památkové péče o přípustnosti obnovy stromořadí
vydané na základě těchto jiných hledisek te-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
dy nemůže být překážkou řízení pro orgány
ochrany přírody, kterým přísluší zhodnocení
daného záměru z hlediska zákonem stanovené ochrany jednotlivých dřevin.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek
městského soudu kasační stížností, v níž namítal účelové zahájení správního řízení. Stěžovatel uvedl, že správní řízení mělo být podle organizačního řádu vedeno příslušným
oblastním inspektorátem Praha a nikoli ředitelstvím správního orgánu I. stupně, jež má
metodicky řídit jednotlivé oblastní inspektoráty. V tomto případě správní orgán I. stupně
zahájil inspekční činnost, kterou se jinak běžně nezabývá, přičemž chybělo pověření k této
inspekční činnosti, resp. bylo do správního
spisu dodáno až dodatečně. Oblastní inspektorát Praha, s nímž stěžovatel svůj záměr konzultoval, naopak dospěl k závěru, že stěžovatel
při zamýšleném kácení dřevin v souvislosti
s obnovou lipové aleje neporušil zákon.
Zároveň nelze podle stěžovatele přehlédnout, že byl opomenut i věcně příslušný orgán ochrany přírody, kterým byl v daném případě Úřad městské části Praha 6. Stěžovateli
byla přitom dodatečně uložena nová povinnost provést případné pokácení dřevin jen
na základě pravomocného povolení orgánu
ochrany přírody podle § 8 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny, ačkoliv mu toto
oprávnění vzniklo postupem podle § 8 odst. 2
téhož zákona.
Stěžovatel nesouhlasil s názorem správního orgánu I. stupně, podle něhož při vydání
závazného stanoviska orgánu státní památkové péče k obnově předmětné lipové aleje měl
být orgán ochrany přírody považován za dotčený orgán, ani s názorem, podle něhož zamýšlená obnova lipové aleje ve smyslu uvedeného rozhodnutí orgánu státní památkové
péče nebyla výkonem oprávnění podle zvláštních předpisů, tj. zákona o státní památkové
péči, a nepostačoval tedy souhlas orgánu
ochrany přírody daný marným uplynutím patnáctidenní lhůty od oznámení kácení podle
§ 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Stěžovatel dále trval na tom, že správní orgán I. stupně překročil zahájením řízení se
93
stěžovatelem a vydáním rozhodnutí svou zákonnou pravomoc, čímž porušil rovněž § 2
odst. 2 správního řádu. Správní orgán I. stupně porušil podle stěžovatele také § 2 odst. 3
správního řádu, neboť nerespektoval práva
stěžovatele nabytá v dobré víře postupem podle § 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny.
Městský soud podle stěžovatele nezohlednil rovněž okolnost, že správní orgán I. stupně dal podnět k zahájení přezkumného řízení
podle § 94 a násl. správního řádu ve věci rozhodnutí magistrátu ze dne 28. 4. 2006, přičemž Ministerstvo kultury stanoviskem ze
dne 10. 4. 2007 sdělilo, že důvody k zahájení
přezkumného řízení neshledalo. Ministerstvo kultury přitom konstatovalo, že předmětem věci nejsou nahodile rostoucí dřeviny
mimo les, ale člověkem cíleně vytvořená alej,
která se podílí na hodnotě dané kulturní památky a slouží jako urbanistický prvek vedoucí
návštěvníka kláštera od vstupní brány
k ústřednímu objektu daného souboru, tj. k bazilice sv. Markéty. Podle Ministerstva kultury
tedy z hlediska zájmu, který magistrát jako orgán státní památkové péče hájí, nemůže být
zásah do takového prvku považován za památkově nedůležitý či dokonce bezvýznamný.
Stěžovatel má konečně za to, že městský
soud nesprávně zhodnotil i jeho námitku, podle níž vedení předmětného správního řízení
podle § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny bránila překážka pravomocně skončené
věci ve smyslu § 48 odst. 2 správního řádu,
kterou představovalo zmiňované rozhodnutí
magistrátu ze dne 28. 4. 2006, jímž bylo o právech a povinnostech stěžovatele pravomocně rozhodnuto. Správní orgán I. stupně nerespektoval ani pravomoci Úřadu městské části
Praha 6, který byl v souladu s § 76 odst. 1
písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny
orgánem ochrany přírody s výlučnou působností ve věci kácení dřevin a který kácení lipové aleje schválil tím, že nechal marně uplynout patnáctidenní lhůtu podle § 8 odst. 2
zákona o ochraně přírody a krajiny.
Žalovaný k tvrzení stěžovatele, že se stal
prubířským kamenem sporu, zda je nutné posuzovat zamýšlenou obnovu dřevin přede-
94
vším z hlediska ochrany národní kulturní památky nebo ochrany přírody, uvedl, že takový
spor zde nikdy nebyl. Předmětný záměr stěžovatele musí být naopak posuzován z obou
těchto hledisek, neboť každé z těchto dvou
odvětví chrání jiný společenský zájem. Rovněž skutečnost, že Ministerstvo kultury neshledalo důvody k zahájení přezkumného řízení ve věci rozhodnutí magistrátu ze dne
28. 4. 2006, o tom, že podle § 14 zákona
č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, je
z hlediska zájmů státní památkové péče obnova lipové aleje na nádvoří před bazilikou
sv. Markéty v rozsahu projektu předloženého
žalobcem za dále vymezených podmínek přípustná (dále jen „rozhodnutí magistrátu ze
dne 28. 4. 2006“). Městský soud konstatoval,
že správní orgán I. stupně hodnotil stanovisko žalovaného ze dne 26. 6. 2007 v širších
souvislostech případu, přičemž toto stanovisko nebylo pro správní orgán I. stupně závazné a rovněž nebylo jediným podkladem, z něhož vycházel. Městský soud dodal, že správní
orgán I. stupně postupoval v souladu s § 50
odst. 4 a § 51 odst. 1 správního řádu, které
z okruhu možných důkazních prostředků takové stanovisko nevylučují.
Městský soud rovněž neshledal, že by vedení tohoto správního řízení bránila překážka věci rozhodnuté v podobě rozhodnutí magistrátu ze dne 28. 4. 2006. Městský soud
konstatoval, že zákon o státní památkové péči
chrání jiné zájmy než zájmy ochrany přírody
a krajiny, a rozhodnutí orgánu státní památkové péče o přípustnosti obnovy stromořadí
vydané na základě těchto jiných hledisek te-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
dy nemůže být překážkou řízení pro orgány
ochrany přírody, kterým přísluší zhodnocení
daného záměru z hlediska zákonem stanovené ochrany jednotlivých dřevin.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek
městského soudu kasační stížností, v níž namítal účelové zahájení správního řízení. Stěžovatel uvedl, že správní řízení mělo být podle organizačního řádu vedeno příslušným
oblastním inspektorátem Praha a nikoli ředitelstvím správního orgánu I. stupně, jež má
metodicky řídit jednotlivé oblastní inspektoráty. V tomto případě správní orgán I. stupně
zahájil inspekční činnost, kterou se jinak běžně nezabývá, přičemž chybělo pověření k této
inspekční činnosti, resp. bylo do správního
spisu dodáno až dodatečně. Oblastní inspektorát Praha, s nímž stěžovatel svůj záměr konzultoval, naopak dospěl k závěru, že stěžovatel
při zamýšleném kácení dřevin v souvislosti
s obnovou lipové aleje neporušil zákon.
Zároveň nelze podle stěžovatele přehlédnout, že byl opomenut i věcně příslušný orgán ochrany přírody, kterým byl v daném případě Úřad městské části Praha 6. Stěžovateli
byla přitom dodatečně uložena nová povinnost provést případné pokácení dřevin jen
na základě pravomocného povolení orgánu
ochrany přírody podle § 8 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny, ačkoliv mu toto
oprávnění vzniklo postupem podle § 8 odst. 2
téhož zákona.
Stěžovatel nesouhlasil s názorem správního orgánu I. stupně, podle něhož při vydání
závazného stanoviska orgánu státní památkové péče k obnově předmětné lipové aleje měl
být orgán ochrany přírody považován za dotčený orgán, ani s názorem, podle něhož zamýšlená obnova lipové aleje ve smyslu uvedeného rozhodnutí orgánu státní památkové
péče nebyla výkonem oprávnění podle zvláštních předpisů, tj. zákona o státní památkové
péči, a nepostačoval tedy souhlas orgánu
ochrany přírody daný marným uplynutím patnáctidenní lhůty od oznámení kácení podle
§ 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Stěžovatel dále trval na tom, že správní orgán I. stupně překročil zahájením řízení se
93
stěžovatelem a vydáním rozhodnutí svou zákonnou pravomoc, čímž porušil rovněž § 2
odst. 2 správního řádu. Správní orgán I. stupně porušil podle stěžovatele také § 2 odst. 3
správního řádu, neboť nerespektoval práva
stěžovatele nabytá v dobré víře postupem podle § 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny.
Městský soud podle stěžovatele nezohlednil rovněž okolnost, že správní orgán I. stupně dal podnět k zahájení přezkumného řízení
podle § 94 a násl. správního řádu ve věci rozhodnutí magistrátu ze dne 28. 4. 2006, přičemž Ministerstvo kultury stanoviskem ze
dne 10. 4. 2007 sdělilo, že důvody k zahájení
přezkumného řízení neshledalo. Ministerstvo kultury přitom konstatovalo, že předmětem věci nejsou nahodile rostoucí dřeviny
mimo les, ale člověkem cíleně vytvořená alej,
která se podílí na hodnotě dané kulturní památky a slouží jako urbanistický prvek vedoucí
návštěvníka kláštera od vstupní brány
k ústřednímu objektu daného souboru, tj. k bazilice sv. Markéty. Podle Ministerstva kultury
tedy z hlediska zájmu, který magistrát jako orgán státní památkové péče hájí, nemůže být
zásah do takového prvku považován za památkově nedůležitý či dokonce bezvýznamný.
Stěžovatel má konečně za to, že městský
soud nesprávně zhodnotil i jeho námitku, podle níž vedení předmětného správního řízení
podle § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny bránila překážka pravomocně skončené
věci ve smyslu § 48 odst. 2 správního řádu,
kterou představovalo zmiňované rozhodnutí
magistrátu ze dne 28. 4. 2006, jímž bylo o právech a povinnostech stěžovatele pravomocně rozhodnuto. Správní orgán I. stupně nerespektoval ani pravomoci Úřadu městské části
Praha 6, který byl v souladu s § 76 odst. 1
písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny
orgánem ochrany přírody s výlučnou působností ve věci kácení dřevin a který kácení lipové aleje schválil tím, že nechal marně uplynout patnáctidenní lhůtu podle § 8 odst. 2
zákona o ochraně přírody a krajiny.
Žalovaný k tvrzení stěžovatele, že se stal
prubířským kamenem sporu, zda je nutné posuzovat zamýšlenou obnovu dřevin přede-
94
vším z hlediska ochrany národní kulturní památky nebo ochrany přírody, uvedl, že takový
spor zde nikdy nebyl. Předmětný záměr stěžovatele musí být naopak posuzován z obou
těchto hledisek, neboť každé z těchto dvou
odvětví chrání jiný společenský zájem. Rovněž skutečnost, že Ministerstvo kultury neshledalo důvody k zahájení přezkumného řízení ve věci rozhodnutí magistrátu ze dne
28. 4. 2006, nemá podle názoru žalovaného
žádný vliv na posuzovanou věc. Rozhodnutí
magistrátu ze dne 28. 4. 2006 bylo vydáno z pohledu orgánu státní památkové péče, nikoliv
z pohledu orgánu ochrany přírody, vycházelo
tedy z jiných hledisek než správní orgán
I. stupně při vydání předmětného rozhodnutí. Rozhodnutí magistrátu ze dne 28. 4. 2006
nemůže podle žalovaného představovat ani
překážku věci pravomocně rozhodnuté, neboť toto stanovisko nebylo povolením ke kácení, a tudíž nelze říci, že by jím věc byla již
jednou vyřešena.
Žalovaný nesouhlasil ani s tím, že by
správní orgán I. stupně opomenul v rámci řízení podle § 66 zákona o ochraně přírody
a krajiny Úřad městské části Praha 6. Správní
orgán I. stupně byl k vydání opatření podle
§ 66 zákona o ochraně přírody a krajiny výslovně oprávněn na základě § 80 odst. 1 téhož
zákona a mohl tak učinit samostatně, žádná
součinnost s Úřadem městské části Praha 6 tedy nebyla potřeba.
Žalovaný zdůraznil, že se stěžovatel mylně domníval, že byl oprávněn postupovat podle § 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny a že mu správní orgán I. stupně uložil novou povinnost požádat o povolení kácení dřevin podle § 8 odst. 1 zákona o ochraně
přírody krajiny. Podle žalovaného však měl
stěžovatel tuto povinnost od počátku, neboť
§ 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny
se na jeho záměr nevztahoval.
Žalovaný má konečně za to, že vzhledem
k tomu, že v daném případě nebyly splněny
zákonné podmínky pro vznik práva kácet
stromy bez povolení na základě postupu podle § 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny, stěžovatel nemohl takové právo nabýt, a nemohla mu tedy ani být na tomto právu způsobena újma.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze i rozhodnutí správních orgánů obou stupňů zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním
soudem
(...)
III. a) Pravomoc České inspekce život-
ního prostředí
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval
stížní námitkou, podle níž nebyl správní orgán I. stupně oprávněn vést řízení a následně
vydat rozhodnutí podle § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny, jímž stěžovateli zakázal
pokácet 15 kusů lip na nádvoří Břevnovského kláštera bez příslušného pravomocného
povolení orgánu ochrany přírody vydaného
podle § 8 odst. 1 zákona o ochraně přírody
a krajiny.
Podle § 66 zákona ochraně přírody a krajiny je orgán ochrany přírody „oprávněn stanovit fyzickým a právnickým osobám podmínky pro výkon činnosti, která by mohla
způsobit nedovolenou změnu obecně nebo
zvláště chráněných částí přírody, popřípadě
takovou činnost zakázat“. Podle § 80 odst. 1
zákona o ochraně přírody a krajiny „Česká inspekce životního prostředí dozírá, jak jsou
orgány veřejné správy vyjma ústředních orgánů, právnickými a fyzickými osobami dodržována ustanovení právních předpisů
a rozhodnutí
týkající se ochrany přírody
a krajiny. Inspekce zjišťuje a eviduje případy
ohrožení a poškození přírody a krajiny, jejich
příčiny a osoby odpovědné za jejich vznik nebo trvání. Inspekce je oprávněna vyžadovat
prokazování původu a totožnosti podle § 54,
ukládat opatření podle § 66, rozhodovat
o možnosti a podmínkách uvedení do původního stavu podle § 86 odst. 1, ukládat povinnost provést přiměřená náhradní opatření podle § 86 odst. 2 a odebírat nedovoleně držené
jedince podle § 89“ citovaného zákona.
V obecné rovině není pochyb o tom, že
správní orgán I. stupně jako jeden z orgánů
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
ochrany přírody je oprávněn v rámci své inspekční činnosti ukládat fyzickým a právnickým osobám opatření podle § 66 zákona
o ochraně přírody a krajiny. Jak uvádí komentář k § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny
(Miko, L.; Borovičková, H. a kol. Zákon
o ochraně přírody a krajiny. Komentář.
28. 4. 2006, nemá podle názoru žalovaného
žádný vliv na posuzovanou věc. Rozhodnutí
magistrátu ze dne 28. 4. 2006 bylo vydáno z pohledu orgánu státní památkové péče, nikoliv
z pohledu orgánu ochrany přírody, vycházelo
tedy z jiných hledisek než správní orgán
I. stupně při vydání předmětného rozhodnutí. Rozhodnutí magistrátu ze dne 28. 4. 2006
nemůže podle žalovaného představovat ani
překážku věci pravomocně rozhodnuté, neboť toto stanovisko nebylo povolením ke kácení, a tudíž nelze říci, že by jím věc byla již
jednou vyřešena.
Žalovaný nesouhlasil ani s tím, že by
správní orgán I. stupně opomenul v rámci řízení podle § 66 zákona o ochraně přírody
a krajiny Úřad městské části Praha 6. Správní
orgán I. stupně byl k vydání opatření podle
§ 66 zákona o ochraně přírody a krajiny výslovně oprávněn na základě § 80 odst. 1 téhož
zákona a mohl tak učinit samostatně, žádná
součinnost s Úřadem městské části Praha 6 tedy nebyla potřeba.
Žalovaný zdůraznil, že se stěžovatel mylně domníval, že byl oprávněn postupovat podle § 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny a že mu správní orgán I. stupně uložil novou povinnost požádat o povolení kácení dřevin podle § 8 odst. 1 zákona o ochraně
přírody krajiny. Podle žalovaného však měl
stěžovatel tuto povinnost od počátku, neboť
§ 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny
se na jeho záměr nevztahoval.
Žalovaný má konečně za to, že vzhledem
k tomu, že v daném případě nebyly splněny
zákonné podmínky pro vznik práva kácet
stromy bez povolení na základě postupu podle § 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny, stěžovatel nemohl takové právo nabýt, a nemohla mu tedy ani být na tomto právu způsobena újma.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze i rozhodnutí správních orgánů obou stupňů zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním
soudem
(...)
III. a) Pravomoc České inspekce život-
ního prostředí
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval
stížní námitkou, podle níž nebyl správní orgán I. stupně oprávněn vést řízení a následně
vydat rozhodnutí podle § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny, jímž stěžovateli zakázal
pokácet 15 kusů lip na nádvoří Břevnovského kláštera bez příslušného pravomocného
povolení orgánu ochrany přírody vydaného
podle § 8 odst. 1 zákona o ochraně přírody
a krajiny.
Podle § 66 zákona ochraně přírody a krajiny je orgán ochrany přírody „oprávněn stanovit fyzickým a právnickým osobám podmínky pro výkon činnosti, která by mohla
způsobit nedovolenou změnu obecně nebo
zvláště chráněných částí přírody, popřípadě
takovou činnost zakázat“. Podle § 80 odst. 1
zákona o ochraně přírody a krajiny „Česká inspekce životního prostředí dozírá, jak jsou
orgány veřejné správy vyjma ústředních orgánů, právnickými a fyzickými osobami dodržována ustanovení právních předpisů
a rozhodnutí
týkající se ochrany přírody
a krajiny. Inspekce zjišťuje a eviduje případy
ohrožení a poškození přírody a krajiny, jejich
příčiny a osoby odpovědné za jejich vznik nebo trvání. Inspekce je oprávněna vyžadovat
prokazování původu a totožnosti podle § 54,
ukládat opatření podle § 66, rozhodovat
o možnosti a podmínkách uvedení do původního stavu podle § 86 odst. 1, ukládat povinnost provést přiměřená náhradní opatření podle § 86 odst. 2 a odebírat nedovoleně držené
jedince podle § 89“ citovaného zákona.
V obecné rovině není pochyb o tom, že
správní orgán I. stupně jako jeden z orgánů
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
ochrany přírody je oprávněn v rámci své inspekční činnosti ukládat fyzickým a právnickým osobám opatření podle § 66 zákona
o ochraně přírody a krajiny. Jak uvádí komentář k § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny
(Miko, L.; Borovičková, H. a kol. Zákon
o ochraně přírody a krajiny. Komentář.
2. vyd. Praha: C. H. Beck, s. 269), „[t]oto ustanovení obsahuje jeden z nejsilnějších nástrojů ochrany přírody a krajiny. Umožňuje orgánu ochrany přírody předcházet vzniku
poškození přírodního prostředí či minimalizovat škodlivé vlivy na přírodu a její části,
a to jak při obecné, tak při zvláštní ochraně.“
Z ustálené judikatury Nejvyššího správního
soudu i Ústavního soudu citované zčásti již
městským soudem přitom vyplývá, že k tomuto opatření může orgán ochrany přírody
přistoupit vždy v případě hrozby nedovolené
změny obecně nebo zvláštně chráněných
částí přírody, bez ohledu na to, zda činnost,
která představuje tuto hrozbu, je činností nedovolenou, nebo povolenou či dokonce nařízenou jiným orgánem veřejné moci (srov.
usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 5. 2002,
sp. zn. II. ÚS 142/02, rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 7. 2003, čj. 7 A
28/2000-47, č. 767/2006 Sb. NSS, a ze dne
2. vyd. Praha: C. H. Beck, s. 269), „[t]oto ustanovení obsahuje jeden z nejsilnějších nástrojů ochrany přírody a krajiny. Umožňuje orgánu ochrany přírody předcházet vzniku
poškození přírodního prostředí či minimalizovat škodlivé vlivy na přírodu a její části,
a to jak při obecné, tak při zvláštní ochraně.“
Z ustálené judikatury Nejvyššího správního
soudu i Ústavního soudu citované zčásti již
městským soudem přitom vyplývá, že k tomuto opatření může orgán ochrany přírody
přistoupit vždy v případě hrozby nedovolené
změny obecně nebo zvláštně chráněných
částí přírody, bez ohledu na to, zda činnost,
která představuje tuto hrozbu, je činností nedovolenou, nebo povolenou či dokonce nařízenou jiným orgánem veřejné moci (srov.
usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 5. 2002,
sp. zn. II. ÚS 142/02, rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 7. 2003, čj. 7 A
28/2000-47, č. 767/2006 Sb. NSS, a ze dne
29. 10. 2008, čj. 9 As 8/2008-80, č. 1765/2009
Sb. NSS).
Pokud je předmětem takového opatření
činnost, která byla povolena či dokonce nařízena orgánem veřejné moci, pak se může jednat o situace, kdy je toto rozhodnutí jiného
orgánu veřejné moci nezákonné právě proto,
že nezohledňuje hrozbu nedovolené změny
chráněných části přírody, nebo o situaci, kdy
po vydání a nabytí právní moci takového rozhodnutí došlo ke změně poměrů, za nichž bylo vydáno, a za těchto nových poměrů hrozí
právě nedovolená změna chráněných částí
přírody. V těchto případech nedochází uložením opatření podle § 66 zákona o ochraně
přírody a krajiny ke zrušení původního rozhodnutí jiného orgánu veřejné moci, ale vytváří se tím zákonná překážka pro jeho realizaci (viz zmiňované usnesení Ústavního
soudu sp. zn. II. ÚS 142/02). Jakkoli tedy není
původní rozhodnutí, jímž byla předmětná
95
činnost povolena či dokonce nařízena, formálně zrušeno, dovodil Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 7. 2009, sp. zn. II. ÚS 1774/08,
č. 155/2009 Sb. ÚS, že ten, jemuž v souvislosti s tímto původním rozhodnutím a následným uložením opatření podle § 66 zákona
o ochraně přírody a krajiny vznikla škoda, má
právo domáhat se vůči státu její náhrady podle příslušného zákona.
V každém případě je nezbytnou podmínkou pro uložení opatření podle § 66 zákona
o ochraně přírody krajiny existence hrozby
nedovolené změny chráněných částí přírody,
tj. takové změny, která by byla v rozporu se zákonem o ochraně přírody a krajiny, případně
s jinými právními předpisy určenými přímo
či nepřímo k ochraně přírody. Orgán ochrany přírody přitom může shledat hrozbu této
nedovolené změny přímo v porušení hmotněprávních norem na ochranu přírody. V daném případě by tomu tak bylo tehdy, pokud
by správní orgán I. stupně dospěl přímo k závěru, že pokácení některých, případně všech
lip v předmětném stromořadí by bylo vzhledem k jejich hodnotě v rozporu s § 7 a § 8 zákona o ochraně přírody a krajiny. Hrozba nedovolené změny ochrany přírody může být
ovšem podle názoru Nejvyššího správního
soudu také zapříčiněna primárně porušením
procesních ustanovení určených k tomu, aby
dopady předpokládané činnosti byly z hlediska
hmotněprávních ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny řádně posouzeny. O tento druhý případ se podle správních orgánů
jedná i v nyní posuzované věci. Správní orgán
I. stupně a následně ani žalovaný totiž nedospěli, přestože si k vyhodnocení funkční a estetické hodnoty jednotlivých lip v předmětném stromořadí nechali vypracovat
již
zmiňovaný znalecký posudek Výzkumného
ústavu Silva Taroucy pro krajinu a okrasné zahradnictví, ke konečnému závěru o tom, že
by pokácení některých či všech těchto stromů bylo v rozporu s § 7 a § 8 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny, a tedy nezakázali
stěžovateli bez dalšího pokácení těchto stromů, nicméně založili svá rozhodnutí na tom,
že stěžovatel ani příslušný orgán ochrany přírody, tj. Úřad městské části Praha 6, nebyli
96
oprávněni postupovat podle § 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy vycházet
z pouhého oznámení záměru pokácet předmětné dřeviny, ale že je k pokácení těchto
stromů třeba povolení zmiňovaného orgánu
ochrany přírody podle § 8 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny, v rámci něhož bude estetický a funkční význam každého jednotlivého stromu náležitě posouzen. S ohledem
na tento závěr podmínil správní orgán I. stupně ve smyslu § 66 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny možné pokácení jednotlivých stromů tím, že k tomu bude stěžovateli
vydáno pravomocné povolení orgánu ochrany přírody vydané podle § 8 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny.
Nejvyšší správní soud nemá pochyb
o tom, že správní orgán prvního stupně má
k takovému rozhodnutí pravomoc. Naopak
zdejší soud nesdílí námitku stěžovatele, podle
níž bránila v dané věci rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně překážka věci rozhodnuté, jež měla spočívat v předchozím vydání
závazného stanoviska orgánu státní památkové péče (magistrátu) či v konkludentním souhlasu příslušného orgánu ochrany přírody
(Úřadu městské části Praha 6) s oznámením
o pokácení stromů podle § 8 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny. (...)
Kasační soud souhlasí se stěžovatelem
rovněž v tom, že orgán ochrany přírody není
dotčeným správním orgánem v řízení o vydání rozhodnutí podle § 14 zákona o státní památkové péči, i když se v tomto řízení posuzuje záměr obnovy lipové aleje na území
národní kulturní památky (viz nařízení vlády
č. 111/1991 Sb., o prohlášení Břevnovského
kláštera za národní kulturní památku), tedy
i kácení dosavadních dřevin. Jak již výstižně
uvedlo ve svém výše zmiňovaném stanovisku
ze dne 10. 4. 2007 Ministerstvo kultury, jedná
se v daném případě o nikoliv subsumované,
ale řetězící se individuální správní akty, tedy
stěžovatel potřeboval k uskutečnění svého
záměru obnovy lipové aleje obě tato rozhodnutí, tj. souhlas orgánu státní památkové péče s úpravou prostředí národní kulturní památky podle § 14 odst. 1 zákona o státní
památkové péči i povolení orgánu ochrany
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
přírody ke kácení dosavadních stromů podle
§ 8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, případně výslovný či konkludentní souhlas tohoto orgánu vydaný postupem podle
§ 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, pokud by se na daný případ toto ustanovení vztahovalo. Jakkoli je vhodné a v některých případech i nutné, aby oba zmiňované
správní orgány v souladu s principem dobré
správy vyjádřeným mj. v § 8 správního řádu
svá stanoviska v nezbytně nutné míře koordinovaly tak, aby v případě protichůdných zájmů na ochraně přírody a na ochraně památek
dospěly nakonec k určitému kompromisnímu
řešení přijatelnému i pro žadatele, není možné
říci, že by v těchto případech rozhodnutí jednoho z těchto správních orgánů bylo závazným podkladem pro rozhodnutí druhé.
Ani tyto závěry, ani skutečnost, že Ministerstvo kultury neshledalo důvodným podnět správního orgánu I. stupně k zahájení
přezkumného řízení podle § 94 a násl. správního řádu ve věci zmiňovaného pravomocného rozhodnutí magistrátu ze dne 28. 4. 2006
však nic nemění na tom, že předmětem daného rozhodnutí orgánu státní památkové péče
mohlo být a také bylo v souladu s § 14 odst. 3
zákona o státní památkové péči toliko dílčí
posouzení záměru stěžovatele na obnovu lipové aleje z hlediska zájmů státní památkové
péče, tj. z hlediska zájmů ochrany národní
kulturní památky Břevnovský klášter, nikoliv
z hlediska zájmů ochrany přírody.
Zmiňované rozhodnutí magistrátu ze dne
29. 10. 2008, čj. 9 As 8/2008-80, č. 1765/2009
Sb. NSS).
Pokud je předmětem takového opatření
činnost, která byla povolena či dokonce nařízena orgánem veřejné moci, pak se může jednat o situace, kdy je toto rozhodnutí jiného
orgánu veřejné moci nezákonné právě proto,
že nezohledňuje hrozbu nedovolené změny
chráněných části přírody, nebo o situaci, kdy
po vydání a nabytí právní moci takového rozhodnutí došlo ke změně poměrů, za nichž bylo vydáno, a za těchto nových poměrů hrozí
právě nedovolená změna chráněných částí
přírody. V těchto případech nedochází uložením opatření podle § 66 zákona o ochraně
přírody a krajiny ke zrušení původního rozhodnutí jiného orgánu veřejné moci, ale vytváří se tím zákonná překážka pro jeho realizaci (viz zmiňované usnesení Ústavního
soudu sp. zn. II. ÚS 142/02). Jakkoli tedy není
původní rozhodnutí, jímž byla předmětná
95
činnost povolena či dokonce nařízena, formálně zrušeno, dovodil Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 7. 2009, sp. zn. II. ÚS 1774/08,
č. 155/2009 Sb. ÚS, že ten, jemuž v souvislosti s tímto původním rozhodnutím a následným uložením opatření podle § 66 zákona
o ochraně přírody a krajiny vznikla škoda, má
právo domáhat se vůči státu její náhrady podle příslušného zákona.
V každém případě je nezbytnou podmínkou pro uložení opatření podle § 66 zákona
o ochraně přírody krajiny existence hrozby
nedovolené změny chráněných částí přírody,
tj. takové změny, která by byla v rozporu se zákonem o ochraně přírody a krajiny, případně
s jinými právními předpisy určenými přímo
či nepřímo k ochraně přírody. Orgán ochrany přírody přitom může shledat hrozbu této
nedovolené změny přímo v porušení hmotněprávních norem na ochranu přírody. V daném případě by tomu tak bylo tehdy, pokud
by správní orgán I. stupně dospěl přímo k závěru, že pokácení některých, případně všech
lip v předmětném stromořadí by bylo vzhledem k jejich hodnotě v rozporu s § 7 a § 8 zákona o ochraně přírody a krajiny. Hrozba nedovolené změny ochrany přírody může být
ovšem podle názoru Nejvyššího správního
soudu také zapříčiněna primárně porušením
procesních ustanovení určených k tomu, aby
dopady předpokládané činnosti byly z hlediska
hmotněprávních ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny řádně posouzeny. O tento druhý případ se podle správních orgánů
jedná i v nyní posuzované věci. Správní orgán
I. stupně a následně ani žalovaný totiž nedospěli, přestože si k vyhodnocení funkční a estetické hodnoty jednotlivých lip v předmětném stromořadí nechali vypracovat
již
zmiňovaný znalecký posudek Výzkumného
ústavu Silva Taroucy pro krajinu a okrasné zahradnictví, ke konečnému závěru o tom, že
by pokácení některých či všech těchto stromů bylo v rozporu s § 7 a § 8 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny, a tedy nezakázali
stěžovateli bez dalšího pokácení těchto stromů, nicméně založili svá rozhodnutí na tom,
že stěžovatel ani příslušný orgán ochrany přírody, tj. Úřad městské části Praha 6, nebyli
96
oprávněni postupovat podle § 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy vycházet
z pouhého oznámení záměru pokácet předmětné dřeviny, ale že je k pokácení těchto
stromů třeba povolení zmiňovaného orgánu
ochrany přírody podle § 8 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny, v rámci něhož bude estetický a funkční význam každého jednotlivého stromu náležitě posouzen. S ohledem
na tento závěr podmínil správní orgán I. stupně ve smyslu § 66 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny možné pokácení jednotlivých stromů tím, že k tomu bude stěžovateli
vydáno pravomocné povolení orgánu ochrany přírody vydané podle § 8 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny.
Nejvyšší správní soud nemá pochyb
o tom, že správní orgán prvního stupně má
k takovému rozhodnutí pravomoc. Naopak
zdejší soud nesdílí námitku stěžovatele, podle
níž bránila v dané věci rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně překážka věci rozhodnuté, jež měla spočívat v předchozím vydání
závazného stanoviska orgánu státní památkové péče (magistrátu) či v konkludentním souhlasu příslušného orgánu ochrany přírody
(Úřadu městské části Praha 6) s oznámením
o pokácení stromů podle § 8 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny. (...)
Kasační soud souhlasí se stěžovatelem
rovněž v tom, že orgán ochrany přírody není
dotčeným správním orgánem v řízení o vydání rozhodnutí podle § 14 zákona o státní památkové péči, i když se v tomto řízení posuzuje záměr obnovy lipové aleje na území
národní kulturní památky (viz nařízení vlády
č. 111/1991 Sb., o prohlášení Břevnovského
kláštera za národní kulturní památku), tedy
i kácení dosavadních dřevin. Jak již výstižně
uvedlo ve svém výše zmiňovaném stanovisku
ze dne 10. 4. 2007 Ministerstvo kultury, jedná
se v daném případě o nikoliv subsumované,
ale řetězící se individuální správní akty, tedy
stěžovatel potřeboval k uskutečnění svého
záměru obnovy lipové aleje obě tato rozhodnutí, tj. souhlas orgánu státní památkové péče s úpravou prostředí národní kulturní památky podle § 14 odst. 1 zákona o státní
památkové péči i povolení orgánu ochrany
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
přírody ke kácení dosavadních stromů podle
§ 8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, případně výslovný či konkludentní souhlas tohoto orgánu vydaný postupem podle
§ 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, pokud by se na daný případ toto ustanovení vztahovalo. Jakkoli je vhodné a v některých případech i nutné, aby oba zmiňované
správní orgány v souladu s principem dobré
správy vyjádřeným mj. v § 8 správního řádu
svá stanoviska v nezbytně nutné míře koordinovaly tak, aby v případě protichůdných zájmů na ochraně přírody a na ochraně památek
dospěly nakonec k určitému kompromisnímu
řešení přijatelnému i pro žadatele, není možné
říci, že by v těchto případech rozhodnutí jednoho z těchto správních orgánů bylo závazným podkladem pro rozhodnutí druhé.
Ani tyto závěry, ani skutečnost, že Ministerstvo kultury neshledalo důvodným podnět správního orgánu I. stupně k zahájení
přezkumného řízení podle § 94 a násl. správního řádu ve věci zmiňovaného pravomocného rozhodnutí magistrátu ze dne 28. 4. 2006
však nic nemění na tom, že předmětem daného rozhodnutí orgánu státní památkové péče
mohlo být a také bylo v souladu s § 14 odst. 3
zákona o státní památkové péči toliko dílčí
posouzení záměru stěžovatele na obnovu lipové aleje z hlediska zájmů státní památkové
péče, tj. z hlediska zájmů ochrany národní
kulturní památky Břevnovský klášter, nikoliv
z hlediska zájmů ochrany přírody.
Zmiňované rozhodnutí magistrátu ze dne
28. 4. 2006 tedy samo o sobě stěžovatele ještě
neopravňovalo k pokácení předmětné lipové
aleje, tím méně pak může představovat překážku věci rozhodnuté ve vztahu k řízení vedenému správním orgánem I. stupně podle
§ 66 zákona o ochraně přírody a krajiny. Jak
již bylo řečeno, k provedení záměru stěžovatele bylo v každém případě dále třeba buďto
povolení příslušného orgánu ochrany přírody ke kácení dřevin podle § 8 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny, nebo souhlas tohoto orgánu, ať již výslovný nebo konkludentní, s oznámením tohoto kácení podle § 8
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny
v případě, že se na tuto věc § 8 odst. 2 zákona
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
o ochraně přírody a krajiny vztahoval, že byla
tedy naplněna alespoň jedna z výjimek vůči
obecnému povolovacímu režimu, které jsou
v tomto ustanovení uvedeny.
V této souvislosti správní orgán I. stupně
i žalovaný zpochybňovali nejen to, že byly
v daném případě splněny podmínky pro postup podle § 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, ale i to, že stěžovatel svůj záměr kácení dřevin vůbec příslušnému
orgánu ochrany přírody, tj. Úřadu městské
části Praha 6, řádně oznámil. Je pravdou, že
oznámení o obnově lipové aleje na nádvoří
před bazilikou sv. Markéty v areálu Břevnovského kláštera ze dne 10. 5. 2006, podepsané
správcem kláštera a doručené Úřadu městské
části Praha 6 téhož dne, byť k němu mělo být
podle údaje na tomto oznámení přiloženo
zmiňované rozhodnutí magistrátu ze dne
28. 4. 2006 tedy samo o sobě stěžovatele ještě
neopravňovalo k pokácení předmětné lipové
aleje, tím méně pak může představovat překážku věci rozhodnuté ve vztahu k řízení vedenému správním orgánem I. stupně podle
§ 66 zákona o ochraně přírody a krajiny. Jak
již bylo řečeno, k provedení záměru stěžovatele bylo v každém případě dále třeba buďto
povolení příslušného orgánu ochrany přírody ke kácení dřevin podle § 8 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny, nebo souhlas tohoto orgánu, ať již výslovný nebo konkludentní, s oznámením tohoto kácení podle § 8
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny
v případě, že se na tuto věc § 8 odst. 2 zákona
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
o ochraně přírody a krajiny vztahoval, že byla
tedy naplněna alespoň jedna z výjimek vůči
obecnému povolovacímu režimu, které jsou
v tomto ustanovení uvedeny.
V této souvislosti správní orgán I. stupně
i žalovaný zpochybňovali nejen to, že byly
v daném případě splněny podmínky pro postup podle § 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, ale i to, že stěžovatel svůj záměr kácení dřevin vůbec příslušnému
orgánu ochrany přírody, tj. Úřadu městské
části Praha 6, řádně oznámil. Je pravdou, že
oznámení o obnově lipové aleje na nádvoří
před bazilikou sv. Markéty v areálu Břevnovského kláštera ze dne 10. 5. 2006, podepsané
správcem kláštera a doručené Úřadu městské
části Praha 6 téhož dne, byť k němu mělo být
podle údaje na tomto oznámení přiloženo
zmiňované rozhodnutí magistrátu ze dne
28. 4. 2006 jakožto orgánu státní památkové
péče, neobsahuje náležitosti, které na oznámení podle § 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny klade § 8 odst. 3 a 4 vyhlášky
č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá
ustanovení zákona České národní rady
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
Není ani jasné, zda byl k oznámení vůbec přiložen vlastní popis záměru obnovy stromořadí před bazilikou sv. Markéty zpracovaný pro
stěžovatele jeho obchodními partnery, kteří
mu poskytovali zahradnické služby. V každém případě je však třeba vycházet z toho, že
Úřad městské části Praha 6 na toto oznámení
v zákonné lhůtě 15 dnů (§ 8 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny) nijak nereagoval, nevyzval stěžovatele podle § 37 odst. 3 ve
spojení s § 154 a § 158 odst. 1 správního řádu
k odstranění vad daného podání, tedy k doplnění jeho obligatorních náležitostí, ani stěžovatele neupozornil na to, že by nebyly vůbec
splněny zákonné podmínky k postupu podle
§ 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, jak se posléze domníval správní orgán
I. stupně a žalovaný. Nelze tedy dojít k jinému
závěru, než že, vzhledem k pasivitě příslušného orgánu ochrany přírody, marným uplynutím lhůty podle § 8 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny ke vzniku oprávnění stěžovatele k pokácení předmětného stromořadí
97
skutečně došlo a možnost realizace tohoto
oprávnění byla pozastavena až předběžným
opatřením správního orgánu I. stupně ze dne
28. 4. 2006 jakožto orgánu státní památkové
péče, neobsahuje náležitosti, které na oznámení podle § 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny klade § 8 odst. 3 a 4 vyhlášky
č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá
ustanovení zákona České národní rady
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
Není ani jasné, zda byl k oznámení vůbec přiložen vlastní popis záměru obnovy stromořadí před bazilikou sv. Markéty zpracovaný pro
stěžovatele jeho obchodními partnery, kteří
mu poskytovali zahradnické služby. V každém případě je však třeba vycházet z toho, že
Úřad městské části Praha 6 na toto oznámení
v zákonné lhůtě 15 dnů (§ 8 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny) nijak nereagoval, nevyzval stěžovatele podle § 37 odst. 3 ve
spojení s § 154 a § 158 odst. 1 správního řádu
k odstranění vad daného podání, tedy k doplnění jeho obligatorních náležitostí, ani stěžovatele neupozornil na to, že by nebyly vůbec
splněny zákonné podmínky k postupu podle
§ 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, jak se posléze domníval správní orgán
I. stupně a žalovaný. Nelze tedy dojít k jinému
závěru, než že, vzhledem k pasivitě příslušného orgánu ochrany přírody, marným uplynutím lhůty podle § 8 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny ke vzniku oprávnění stěžovatele k pokácení předmětného stromořadí
97
skutečně došlo a možnost realizace tohoto
oprávnění byla pozastavena až předběžným
opatřením správního orgánu I. stupně ze dne
9. 3. 2007, kterým bylo stěžovateli uloženo
zdržet se pokácení předmětné aleje, a následně v právní rovině zcela znemožněna konečným rozhodnutím tohoto správního orgánu
I. stupně vydaným na základě § 66 zákona
o ochraně přírody a krajiny.
I přes tento závěr ovšem nelze považovat
konkludentní souhlas Úřadu městské části
Praha 6 s kácením předmětného stromořadí
podle § 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny za překážku vydání rozhodnutí
správního orgánu I. stupně podle § 66 téhož
zákona. Jak již bylo konstatováno, správní orgán I. stupně je oprávněn v rámci své inspekční činnosti rozhodnutím podle § 66 zákona o ochraně přírody a krajiny omezit či
zakázat fyzické či právnické osobě jakoukoli
činnost nebo pro ni stanovit podmínky, pokud taková činnost představuje hrozbu nedovolených změn chráněných částí přírody, a to
i v případech, kdy oprávnění k této činnosti
vzniklo na základě rozhodnutí či postupu jiných orgánů veřejné moci. Z toho podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze vyjímat ani situace, kdy oprávnění k určité
činnosti představující hrozbu nedovolených
změn chráněných částí přírody vzniklo na základě rozhodnutí či postupů jiných orgánů
ochrany přírody (nejde-li o ústřední orgány
státní správy), než je správní orgán I. stupně.
III. b) Možnost postupu podle § 8
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny
Správní orgán I. stupně tedy byl oprávněn i za dané situace uložit stěžovateli opatření podle § 66 zákona o ochraně přírody
a krajiny, ovšem pouze za předpokladu, že byla splněna jediná a základní podmínka pro takové opatření, tedy existence hrozby nedovolených změn chráněných částí přírody. Tu,
jak již bylo konstatováno, správní orgány
spatřovaly v tom, že nebyly dány podmínky
pro postup podle § 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, a že tedy pokácení předmětných stromů mělo podléhat povolení podle § 8 odst. 1 zákona o ochraně přírody
a krajiny, v němž by byl funkční a estetický vý-
98
znam jednotlivých dřevin náležitě posouzen
(k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 8. 2008, čj. 4 As 20/2008-84,
č. 1788/2009 Sb. NSS). Tomu odpovídá i výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
Jakkoli tedy nelze pochybovat o tom, že
správní orgán I. stupně má obecně pravomoc
takové rozhodnutí, jaké je nyní posuzováno,
vydat, je pro přezkoumání zákonnosti tohoto
rozhodnutí v dané věci rozhodující, zda skutečně oprávnění ke kácení stromů podle § 8
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny
vzniklo na základě pochybení Úřadu městské
části Praha 6, a tedy v rozporu se zákonem,
nebo zda byly naopak dány zákonné podmínky pro postup podle tohoto ustanovení.
Podle § 8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny je ke kácení dřevin „nezbytné povolení orgánu ochrany přírody, není-li dále
stanoveno jinak. Povolení lze vydat ze závažných důvodů po vyhodnocení funkčního
a estetického významu dřevin.“ Podle § 8
odst. 2 zákona ochraně přírody a krajiny ve
znění účinném do 30. 11. 2009, „[p]ovolení
není třeba ke kácení dřevin z důvodů pěstebních, to je za účelem obnovy porostů nebo při provádění výchovné probírky porostů, a z důvodů zdravotních nebo při výkonu
oprávnění podle zvláštních předpisů. Kácení
z těchto důvodů musí být oznámeno písemně nejméně 15 dnů předem orgánu ochrany
přírody, který je může pozastavit, omezit nebo zakázat, pokud odporuje požadavkům
na ochranu dřevin nebo rozsahu zvláštního
oprávnění.“ Stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že byl oprávněn postupovat podle § 8
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny,
poukazoval přitom mj. na výjimku z povolovacího režimu, která se podle daného ustanovení vztahovala na výkon oprávnění podle
zvláštních předpisů. Stěžovatel má za to, že za
výkon oprávnění podle zvláštních předpisů
je třeba považovat i postup podle zákona
o státní památkové péči, kterým je obnova lipové aleje jakožto součásti národní kulturní
památky. Nejvyšší správní soud s tímto názorem stěžovatele nesouhlasí, ztotožňuje se naopak se závěrem žalovaného, že výkonem
oprávnění podle zvláštních předpisů nejsou
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
míněna oprávnění a zároveň povinnosti vlastníka nemovité kulturní památky, ale výhradně přímo v jiných právních předpisech upravená oprávnění ke kácení, resp. odstraňovaní
dřevin, na která citované znění § 8 odst. 2 zákona ochraně přírody a krajiny v poznámce
pod čarou odkazovalo. V dnešním znění již
toto ustanovení obdobnou formulaci neobsahuje a namísto ní uvádí přímý výčet těchto
zvláštních oprávnění – „při údržbě břehových porostů prováděné při správě vodních
toků, k odstraňování dřevin v ochranném
pásmu zařízení elektrizační a plynárenské
soustavy prováděném při provozování těchto soustav“ – opět s odkazem na příslušné
právní předpisy. (...)
Je třeba se ovšem dále zabývat tím, zda se
na případ stěžovatele nevztahovaly další možné výjimky z povolovacího režimu kácení
dřevin vyjádřené v § 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Postup podle tohoto
ustanovení je možný z důvodů pěstebních, to
je mj. za účelem obnovy porostů, a dále z důvodů zdravotních. V těchto souvislostech je
nutno připomenout závěry znaleckých posudků vypracovaných v této věci, jimiž argumentoval stěžovatel v kasační stížnosti a které se týkaly mj. stáří a zdravotního stavu
jednotlivých stromů i daného lipového stromořadí jako celku a jeho další perspektivy či
možnosti obnovy. (...)
Nelze tedy říci, že by v daném případě
zdravotní důvody jednoznačně ospravedlňovaly – pro oznámený záměr vykácení celé aleje – postup podle § 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, nanejvýš by bylo možné
se na tyto důvody odvolat, pokud by stěžovatel oznámil vykácení jen několika nejvíce poškozených stromů.
Zbývá tedy možný postup podle § 8 odst. 2
zákona o ochraně přírody a krajiny z důvodů
pěstebních, tj. za účelem obnovy porostů. Podle názoru žalovaného vyjádřeného na straně 6 žalobou napadeného rozhodnutí použití
pěstebních důvodů v daném případě nelze
přisvědčit s ohledem na druh dřevin a pozemku, resp. celkový charakter místa samého. Žalovaný je toho názoru, že v daném případě se nejedná o obnovu či výchovnou
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
probírku porostů, protože kácení není, na
rozdíl od opatření k pravidelné obnově ovocných sadů či záměrného utváření tzv. živých
plotů, součástí pěstování těchto dřevin. Tento výklad ovšem považuje Nejvyšší správní
soud za příliš zužující. Jak výstižně uvedlo Ministerstvo kultury ve svém opakovaně zmiňovaném stanovisku ze dne 10. 4. 2007, předmětem věci nejsou nahodile rostoucí dřeviny
mimo les, ale člověkem cíleně vytvořená alej,
která se navíc podílí na hodnotě dané kulturní památky. Lipové stromořadí, přestože je
součástí živé přírody, je tedy dílem lidských
rukou obdobně jako ovocné sady či živé ploty
a má obdobně jako tyto porosty svou životnost, byť ji lze počítat na více lidských generací.
Tato delší doba životnosti ovšem nic nemění
na tom, že nakonec každé takové stromořadí
vlivem přirozeného procesu stárnutí či případně za spolupůsobení dalších negativních
faktorů dospěje do stadia, kdy je nezbytná anebo přinejmenším vhodná jeho celková obnova. Na takové případy, je-li záměr, proč je nutné či vhodné obnovit předmětné stromořadí
jako celek, tj. vykácet dosavadní stromy a vysadit stromy nové, dostatečně zdůvodněn, případně se též opírá o příslušné odborné posouzení, je tak podle názoru Nejvyššího správního
soudu možné § 8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny použít.
Zároveň se Nejvyšší správní soud domnívá, že právě o takový případ se jednalo i v nyní posuzované věci. Jakkoli odborné posudky
připouštěly možnost prodloužení životnosti
dané aleje, stěžovatel považoval ve shodě
s jedním z těchto posudků za nejvhodnější řešení obnovu celého stromořadí tak, aby dosavadní stromy, vysazené v nejednotném sponu,
navíc různého stáří, vzhledu i zdravotního
stavu (jež bylo ovšem u některých stromů
nutno považovat za velmi vážný a nebezpečný pro okolí), byly nahrazeny novými mladými stromy stejného věku a sázenými v jednotném sponu. Stěžovatel tedy ve svém záměru
vědomě upřednostnil před estetickou a přírodní (funkční) hodnotou jednotlivých dosavadních stromů estetickou hodnotu daného
stromořadí jako celku, jeho pravidelnost, korespondující navíc, dle názoru stěžovatele,
99
s nímž se ztotožnilo rozhodnutí magistrátu ze
dne 28. 4. 2006 i jemu předcházející odborné
vyjádření Národního památkového ústavu,
s estetickou hodnotou národní kulturní památky Břevnovského kláštera, jehož okolí alej
dotváří. Záměrem stěžovatele tedy nebylo
pouhé vykácení těchto lip a využití daného
prostoru pro jiné účely, ale skutečně celková
obnova stromořadí, tedy nahrazení dosavadních stromů v téže lokalitě stromy novými.
Za těchto okolností byl stěžovatel podle
názoru Nejvyššího správního soudu oprávněn postupovat podle § 8 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny, tedy v souladu
s tímto ustanovením oznámit záměr obnovy
porostu, tj. lipové aleje příslušnému orgánu
ochrany přírody, v daném případě Úřadu
městské části Praha 6. To samozřejmě neznamená, že by tento správní orgán musel nutně
s oznámením stěžovatele vyjádřit výslovný či
konkludentní souhlas. Pokud by tento správní orgán dospěl ve správním řízení, jehož
součástí by muselo být nutně vydání předběžného opatření k zabránění okamžitému
pokácení stromů, na základě shromážděných
podkladů k závěru, že přírodní a estetická
hodnota všech, případně některých jednotlivých stromů převyšuje hodnotu budoucí aleje, např. právě proto, že jde o stromy staré, výrazně zvyšující přírodní a estetickou hodnotu
daného místa (i když nejde přímo o významný krajinný prvek či o památné stromy), by
byl oprávněn podle § 8 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny kácení omezit
pouze na některé stromy nebo zcela zakázat.
Z pozdějších vyjádření Úřadu městské
části Praha 6 založených ve správním spise
nicméně vyplývá, že tento orgán ochrany přírody k takovým k závěrům nedospěl, naopak
považoval stejně jako stěžovatel a orgán státní
památkové péče za nejvhodnější řešení celkovou obnovu aleje, což bylo patrně důvodem, proč zůstal v rámci postupu podle § 8
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny nečinným. I za těchto okolností by byl správní
orgán I. stupně následně oprávněn zákaz pokácení některých nebo všech stromů stěžovateli uložit formou opatření podle § 66 zákona
o ochraně přírody a krajiny, pokud by shro-
máždil v tomto řízení dostatečné podklady
pro závěr, že pokácení těchto stromů odporuje zákonným požadavkům na ochranu dřevin. Správní orgán I. stupně ovšem nebyl
oprávněn vydat předmětné rozhodnutí, jímž
pokácení jednotlivých stromů podmínil vydáním povolení podle § 8 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny. K takovému rozhodnutí chyběla nezbytná zákonná podmínka,
totiž hrozba nedovolené změny chráněných
částí přírody, neboť, jak již bylo vysvětleno,
stěžovatel byl v daném případě oprávněn postupovat podle § 8 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny, jednalo se tedy o postup,
jímž vzniklo oprávnění kácet dřeviny způsobem zákonem dovoleným. Námitku stěžovatele k oprávněnosti postupu podle § 8 odst. 2
zákona o ochraně přírody a krajiny tedy shledal Nejvyšší správní soud důvodnou, naopak
rozhodnutí správních orgánů v dané věci je
třeba považovat z uvedených důvodů za nezákonná, a nemůže tudíž obstát ani rozsudek
městského soudu, který měl pro tuto důvodně vytýkanou vadu rozhodnutí žalovaného
zrušit.
III. c) Vedení řízení ředitelstvím Čes-
ké inspekce životního prostředí
Zbývá vypořádat námitku stěžovatele, podle níž správní řízení podle § 66 zákona
o ochraně přírody a krajiny účelově zahájilo
a vedlo, namísto podle organizačního řádu
příslušného oblastního inspektorátu Praha,
ředitelství správního orgánu I. stupně.
Nejvyšší správní soud souhlasí se žalovaným, že zákon nerozlišuje, která složka správního orgánu I. stupně je příslušná k danému
správnímu řízení. Nicméně podle § 15 odst. 2
správního řádu úkony správního orgánu v řízení provádějí úřední osoby oprávněné k tomu
podle vnitřních předpisů správního orgánu
nebo pověřené vedoucím správního orgánu.
V tomto případě řízení vedli pracovníci jiného
útvaru, než který je k tomu podle organizačního řádu určen. Podle tehdy platného organizačního řádu správního orgánu I. stupně,
který je založen ve správním spisu, ředitelství
zajišťovalo integrovaný výkon všech činností
správního orgánu I. stupně, a to tím, že jeho
odborné sekce pro jednotlivé složky životní-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 1 / 2 013
Benediktinské arciopatství sv. Vojtěcha a sv. Markéty v Praze-Břevnově proti Ministerstvu životního prostředí o povolení ke kácení dřevin, o kasační stížnosti žalobce.