I. Identifikace silných a slabých stránek a příležitostí a hrozeb pro území obce (tzv. SWOT analýza) je povinnou součástí rozboru udržitelného rozvoje území v rámci územně analytických podkladů, nikoliv součástí samotného územního plánu (k § 4 odst. 1 písm. b) bodu 1 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti).
II. Územně analytické podklady byly i před 1. 1. 2013 závazným podkladem pro pořízení územního plánu obce (k § 11 odst. 1 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti).
1. zjištění a vyhodnocení udržitelného rozvoje území s uvedením jeho silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb v tematickém členění zejména na horninové prostředí a geologii, vodní režim, hygienu životního prostředí, ochranu přírody a krajiny, zemědělský půdní fond a pozemky určené k plnění funkcí lesa, veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, sociodemografické podmínky, bydlení, rekreaci, hospodářské podmínky; závěrem těchto tematických zjištění a vyhodnocení udržitelného rozvoje území je vyhodnocení vyváženosti vztahu územních podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015
2. určení problémů k řešení v územně plánovacích dokumentacích zahrnující zejména urbanistické, dopravní a hygienické závady, vzájemné střety záměrů na provedení změn v území a střety těchto záměrů s limity využití území, ohrožení území například povodněmi a jinými rizikovými přírodními jevy“.
Podle § 13 odst. 1 vyhlášky o územním plánování „[ú]zemní plán obsahuje textovou a grafickou část. Obsah územního plánu, včetně jeho odůvodnění, je stanoven v příloze č. 7.“
Podle části II odst. 1 písm. c) přílohy č. 7 k vyhlášce o územním plánování textová část odůvodnění územního plánu obsahuje, kromě náležitostí vyplývajících ze správního řádu a náležitostí uvedených v § 53 odst. 4 a 5 stavebního zákona z roku 2006, zejména též komplexní zdůvodnění přijatého řešení a vybrané varianty, včetně vyhodnocení předpokládaných důsledků tohoto řešení, zejména ve vztahu k rozboru udržitelného rozvoje území.
podkladech
provedený
Z citovaných ustanovení vyplývá, že § 4 vyhlášky o územním plánování upravuje povinné náležitosti územně analytických podkladů, zatímco příloha č. 7 vyhlášky o územním plánování upravuje náležitosti územního plánu. Z ustanovení vyhlášky přitom neplyne, že část zdůvodnění územního plánu věnovaná vyhodnocení důsledků řešení navrhovaného v územním plánu na udržitelný rozvoj území musí být zpracována právě formou tzv. SWOT analýzy, tak jak je to závazně stanoveno pro podobu územně analytických podkladů. Z části II odst. 1 písm. c) přílohy č. 7 k vyhlášce o územním plánování lze pouze dovodit, že odůvodnění územního plánu musí argumentačně zareagovat na obsah územně analytických podkladů, a to mj. i na v územně analytických rozbor udržitelného rozvoje území, jenž by měl být zpracován též za pomoci metody SWOT analýzy, tj. formou identifikace silných („Strengths“) a slabých („Weaknesses“) stránek, příležitostí („Opportunities“) a hrozeb („Threats“) spjatých s územím obce. SWOT analýza tedy má být součástí územně analytických podkladů, nikoliv samotného územního plánu.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015
S tím ovšem souvisí § 185 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, podle něhož má „[ú]zemně analytické podklady pořídit pro své správní území úřad územního plánování do 24 měsíců a krajský úřad do 30 měsíců po dni nabytí účinnosti tohoto zákona. Nebudou-li územně analytické podklady pořízeny, bude pořízení územně plánovací dokumentace vždy zahrnovat i zpracování průzkumů a rozborů řešeného území v rozsahu odpovídajícím územně analytickým podkladům.“
Navrhovatelé namítají, že věta druhá se uplatní pouze v situaci, kdy územně analytické podklady nebudou pořízeny ve lhůtách stanovených ve větě první. Takový závěr by byl ovšem absurdní. Smyslem věty druhé je zajistit, aby při zpracování územního plánu vycházel pořizovatel z územně analytických podkladů ve smyslu stavebního zákona z roku 2006. V případě, že takové územně analytické podklady dosud zpracovány nebyly, měla druhá věta § 185 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 zajistit, aby pořízení územně analytických podkladů bylo provedeno právě v rámci procesu pořizování územního plánu obce, a obec tak na jednu stranu nebyla omezována v realizaci územně plánovací činnosti případnou nečinností či zahlceností úřadu územního plánování (tj. obecního úřadu obce s rozšířenou působností – srov. § 6 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006), ale na druhou stranu vycházela z aktualizovaných vstupních údajů pro tvorbu územního plánu. Nebyly-li v době zpracování územního plánu k dispozici územně analytické podklady pro území obce zpracované v intencích stavebního zákona z roku 2006, bylo tudíž povinností pořizovatele územního plánu takové územně analytické podklady v rámci procesu pořizování územního plánu zpracovat i před 1. 1. 2009, tj. ještě před uplynutím lhůty 24 měsíců od nabytí účinnosti stavebního zákona z roku 2006. Na druhou stranu však ze žádného ustanovení citovaného zákona neplyne, že by takto pořízené územně analytické podklady (tj. i SWOT analýza území z hlediska jeho udržitelného rozvoje jako jejich součást) měly tvořit součást odůvodnění územního plá-
nu. I v takovéto situaci tedy SWOT analýza představuje pouze dílčí část podkladů, z nichž napadený územní plán má vycházet, nikoliv povinnou součást vlastního územního plánu.
Pokud odpůrkyně ovšem tvrdí, že územně analytické podklady byly jen nezávazným podkladem pro napadený územní plán, nelze s ní souhlasit. Je pravdou, že povinnost pořizovatele zpracovat zadání územního plánu nejen na základě rozhodnutí zastupitelstva obce, ale též na základě územně analytických podkladů a s využitím doplňujících průzkumů a rozborů výslovně do § 47 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 zakotvila teprve novela provedená zákonem č. 350/2012 Sb. Tato povinnost však byla již předtím zakotvena v § 11 odst. 1 vyhlášky o územním plánování a, jak vysvětluje důvodová zpráva k novele, přenesení této povinnosti do textu stavebního zákona z roku 2006 není obsahovou změnou, nýbrž pouze legislativně technickou úpravou reagující na fakt, že ustanovení ukládající povinnost by mělo být obsaženo v textu zákona, nikoliv v textu podzákonného předpisu. K tomu je pak třeba jen doplnit, že již před touto novelou povinnost územně plánovací dokumentace reagovat na obsah územně analytických podkladů bylo možno výkladem z textu stavebního zákona z roku 2006 dovodit, a to nejen již ze zmíněného § 185 odst. 3, ale též z § 25 a implicitně též z § 18, § 19 a § 53 odst. 4 písm. b) stavebního zákona z roku 2006.
Jak soud ověřil v předloženém správním spise, a to především ve složce obsahující průzkumy a rozbory zpracované pro účely územního plánu obce a v samotném textu napadeného územního plánu, součástí zpracovaných podkladů i územního plánu SWOT analýza, tj. analýza silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb, není. Ustanovení § 4 odst. 1 písm. b) bodu 1 vyhlášky o územním plánování tedy dodrženo nebylo. Zpracované průzkumy a rozbory obsahují pouze podklady pro rozbor udržitelného rozvoje ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) vyhlášky o územním plánování a dále pak výkres problémů v území odpovídající § 4 odst. 1 písm. b) bodu 2 vyhlášky o územním plánování. Je však otázkou
nakolik tato vada podkladů může mít dopady na zákonnost a správnost napadeného územního plánu. Soud v tomto řízení totiž přezkoumává opatření obecné povahy, nikoliv podklady, z nichž opatření obecné povahy vychází. I při vadnosti (nedostatečnosti či nesprávnosti) podkladů může být opatření obecné povahy bezvadným: 1) jestliže taková vada nemá vliv na vstupní údaje potřebné pro zpracování územního plánu, 2) jestliže se vadu vstupních údajů podaří napravit při samotném zpracování územního plánu nebo 3) jestliže se vada vstupních údajů neprojeví na správnosti a zákonnosti konečné podoby územního plánu.
Nevyhodnocení silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb pro udržitelný rozvoj území regulovaného územním plánem může mít nepochybně důsledky na vadné vymezení požadavků na obsah nové územně plánovací dokumentace. Požadavky na obsah územně plánovací dokumentace však mají dva prameny: kromě požadavků plynoucích z vyhodnocení udržitelného rozvoje územním plánem regulovaného území také požadavky obecní samosprávy (třetím, nepřímým pramenem pak mohou být i individuální požadavky osob, jejichž nemovitosti se v řešeném území nacházejí). Požadavek na vyloučení významné části v minulosti vymezených zastavitelných ploch (včetně sporných pozemků) vyšel z požadavku zastupitelstva obce. Tento požadavek obce přitom mohl být výsledky vyhodnocení udržitelného rozvoje území vyloučen pouze tehdy, pokud by vyhodnocení indikovalo intenzivní potřebu zástavby sporných pozemků.
V první řadě je třeba konstatovat, že nic nenasvědčuje tomu, že by výsledkem vyhodnocení silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb pro udržitelný rozvoj území odpůrkyně mohlo v případě jeho zpracování indikovat nezbytnou potřebu zástavby sporných pozemků. Takový závěr lze i při laickém pohledu na charakteristiky území obce v podstatě vyloučit, neboť v území bylo zachováno dostatek rozvojových ploch pro bydlení (zejména jde o dodatečně zachovanou plochu Z6 o rozloze 7,53 ha, plochu Z4 o rozloze 1,3 ha,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015
plochu Z7 o rozloze 4,58 ha, plochu Z8 o rozloze 4,57 ha a plochu Z10 o rozloze 0,99 ha), které v součtu s chatami určenými k přestavbě umožňují podle s. 14 odůvodnění územního plánu více než zdvojnásobit obytnou kapacitu rodinných domů v části Petrov, kam oba sporné pozemky spadají. Takové navýšení kapacity evidentně dostačuje i existujícímu trendu nárůstu počtu obyvatel, tak jak je zachycen na s. 7 průzkumů a rozborů území obce (cca o 1/3, tj. o 100 obyvatel mezi lety 2000 a 2007). Současně je evidentní, že v obci, jejíž zásadní silnou stránkou je vysoká kvalita životního prostředí a úzké sepětí s okolní přírodou, které se projevuje existencí velkého množství rekreačních objektů situovaných uprostřed přírody v rámci známých trampských osad, mnohdy na obtížně dostupných místech (v řadě případů pouze pěšky), by byla masivní výstavba propojující chatové oblasti s novou bytovou zástavbou jevem, který by mohl značně narušit identitu obce jako významný prvek z hlediska soudržnosti obyvatelstva. Z tohoto hlediska se přijaté řešení jeví být souladné s požadavky udržitelného rozvoje obce.
Zadruhé je pak třeba připomenout, že správnost a kvalita vstupních údajů ze zpracovaných průzkumů a rozborů území obce navrhovateli zpochybněna nebyla (byť je tvrzeno – ne však doloženo – že důvodem bylo neumožnění přístupu k nim). Nedošlo pouze ke zhodnocení těchto dat formou SWOT analýzy. Součástí odůvodnění napadeného územního plánu však je také část C), která na 11 stranách komplexně zdůvodňuje přijaté řešení a vybrané varianty, včetně vyhodnocení předpokládaných důsledků tohoto řešení, zejména ve vztahu k rozboru udržitelného rozvoje území. Byť ani tato část vstupní údaje nehodnotí metodou SWOT analýzy, otázkami potřebného směřování rozvoje území z hlediska zachování udržitelného rozvoje se zabývá a pro účely vyhodnocení vlivů přijaté koncepce na udržitelný rozvoj území je podle přesvědčení soudu dostačující, tj. zajišťuje, že chybějící SWOT analýza v rámci podkladů pro zpracování územního plánu nemůže mít relevantní vliv na správnost a zákonnost vý-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015
rokové části napadeného opatření obecné povahy. Lze tedy konstatovat, že tento žalobní bod nemůže být důvodem pro zrušení napadeného územního plánu.
značně
Ve vztahu k požadavku navrhovatelů na zachování zastavitelnosti sporných pozemků v lokalitách A3 a A13 lze z odůvodnění územního plánu (s. 10) citovat: „Požadavek zadání ÚP na redukci zastavitelných ploch oproti stávajícímu ÚPnSÚ Petrov byl shledán naprosto oprávněným, neboť i stávající návrh umožňuje rozsáhlou výstavbu (100 RD v zastavitelných plochách, 149 chat k přestavbě na bydlení a 63 proluk k zástavbě RD). Plochy vypuštěné ze zastavitelných ploch se navíc nacházely v dopravně obtížně dostupných lokalitách (lokality A2 až A11, A14, A16 a A18 zadání ÚP), kde by vybudování potřebné dopravní i technické infrastruktury bylo pro obec příliš finančně nákladné, navíc s negativním dopadem na životní prostředí v obci (zvýšení dopravní zátěže) i chatových osadách. Další vypuštěné lokality (A1, A12 a A13) se nacházely v dosud nezastavěných pohledově exponovaných místech, navíc stranou hlavní urbanizované části Petrova a oddělené navrhovanou přeložkou silnice II/104.
Naprostá většina zastavitelných ploch je tedy přejata z původního ÚPnSÚ Petrova a nachází se v dopravně dobře dostupných lokalitách poblíž silnice II/104 (plochy Z1, Z2, Z4, Z5, Z7, Z8, Z9, Z10, Z13, Z14). Lokalita Z8 je navíc důležitá pro dopravní i urbanistické propojení původního jádra obce s novou zástavbou.“
Z uvedené dílčí citace plyne, že možnostmi udržitelného rozvoje území se pořizovatel územního plánu zabýval, vysvětlil své důvody pro přijetí daného řešení, a nelze tedy hovořit o nepřezkoumatelnosti napadeného opatření obecné povahy. Pořizovatel se také zabýval vznesenými námitkami navrhovatelů a v napadeném územním plánu se s nimi vypořádal odpovídajícím odůvodněním. Byť lze v některých částech pochybovat o jejich přesvědčivosti či správnosti, z hlediska přezkoumatelnosti je rozhodující pouze to, zda bylo na námitky navrhovatelů reagováno do té mí-
k § 118a odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve
Jestliže Česká správa sociálního zabezpečení přiznala žalobkyni na základě její žádosti (obnovený) vdovský důchod, pak žalobkyně oprávněně vycházela z presumpce správnosti vydaného správního rozhodnutí. Ze samotného faktu, že ji zaměstnanci na pobočce okresní správy sociálního zabezpečení před podáním žádosti poučili, že žádnou z podmínek pro přiznání důchodu nesplňuje, nelze dovodit, že vzhledem ke svým osobním poměrům měla a mohla předpokládat, že důchod je jí vyplácen neprávem (§ 118a odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2015, čj. 6 Ads 287/2014-19)
Prejudikatura: č. 2965/2014 Sb. NSS a č. 3081/2014 Sb. NSS.
Věc: Olga K. proti České správě sociálního zabezpečení o vdovský důchod, o kasační stížnos-
ry, že lze správnost takových závěrů přezkoumat v řízení před soudem. Ani rozhodnutí o námitkách navrhovatelů soud neshledává nepřezkoumatelným, neboť důvody rozhodnutí o námitkách jsou soudu z odůvodnění seznatelné. Přístup, kdy navrhovatelé považují takové odůvodnění za nesprávné, odhlédnou od něj, a v důsledku toho pak dovozují nedostatek odůvodnění, je metodologicky vadný. I nesprávné odůvodnění je odůvodněním a dává soudu prostor pro věcné projednání žaloby. (...)
Namítají-li navrhovatelé, že územní plán zcela opomenul územně analytické podklady zpracované úřadem územního plánování v Černošicích, lze pouze ve shodě s odpůrkyní konstatovat, že se navrhovatelé mýlí, neboť tyto podklady jsou výslovně zmiňovány v odůvodnění územního plánu na s. 6, 8, 9, 13 a 18. V čem konkrétně se mělo tvrzené nezohlednění těchto podkladů projevit, přitom navrhovatelé žádným způsobem nespecifikují, takže uplatněnou námitku nelze pojednat jinak než takto obecně.
Pokud navrhovatelé odpůrkyni vytýkají, že pořízení územního plánu zdůvodnila pouze přijetím (nového) stavebního zákona z roku 2006, je jejich námitka zcela nemístná.
3232 Důchodové pojištění: vdovský důchod
znění zákonů č. 160/1995 Sb. a č. 305/2008 Sb.
ti žalobkyně.
Rozhodnutí o pořízení nového územního plánu je v obecné rovině plně v dispozici zastupitelstva obce. Ustanovení § 188 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 v původním znění však uložilo obcím, aby do 5 let od nabytí účinnosti stavebního zákona (tj. do 1. 1. 2012) nový územní plán pořídily. Vyčítat odpůrkyni včasné plnění zákonné povinnosti (byť později došlo k posunutí lhůty k jejímu splnění) je nepřípadné.
Pořizovatel územního plánu také nebyl povinen zpracovávat územní studii, aby prokazoval nemožnost využití dříve vymezených zastavitelných ploch A1 až A18, neboť takovou povinnost mu stavební zákon ani jeho prováděcí předpisy nestanoví. (...)
S ohledem na uvedené proto soud přistoupil s účinností ke dni vyhlášení tohoto rozsudku ke zrušení napadeného územního plánu ve vztahu k pozemku [...], neboť v tomto směru přijatá regulace vlastnictví navrhovatelů v územním plánu přesáhla spravedlivou míru a jí zakotvené řešení je z hlediska nutností vyvážení vlastnického práva navrhovatelů s právem odpůrkyně na samosprávu nepřiměřené. Ve zbytku však byl shledán návrh nedůvodným.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015
Žalobkyně jako vdova pobírala vdovský důchod po dobu jednoho roku od smrti manžela, tj. od 10. 7. 2010 do 9. 7. 2011. Dne 19. 5. 2011 odeslala žalobkyně žalované korespondenční lístek, v němž se ptala na možnost prodloužení doby pobírání vdovského důchodu. V dávkovém spise je založen přípis žalované ze dne 10. 6. 2011, v němž sděluje žalobkyni zákonné podmínky, za kterých by mohla mít i po uplynutí jednoho roku nárok na vdovský důchod s tím, že se má obrátit na Okresní správu sociálního zabezpečení (dále jen „OSSZ“) v Novém Jičíně, kde se jí dostane odborné pomoci. Doručení tohoto přípisu žalobkyni se však v soudním řízení neprokázalo. Z výpovědi svědka Michala J., zaměstnance OSSZ v Novém Jičíně, nicméně vyplynulo, že žalobkyně opakovaně navštívila OSSZ v Novém Jičíně (poprvé dne 22. 12. 2011 a následně třikrát v průběhu roku 2012), aby se informovala o nároku na poskytování vdovského důchodu po uplynutí jednoho roku. Svědek žalobkyni vždy poučil, že aktuálně na vdovský důchod nárok nemá a že není ani možné, aby jí byl obnoven z důvodu dosažení 55 let věku, jako tomu bylo podle dřívější právní úpravy. Dále žalobkyni vysvětlil, že podle platné právní úpravy jí tento nárok vznikne až při dosažení důchodového věku. S touto odpovědí se žalobkyně nespokojila a prohlásila, že na sepsání žádosti o vdovský důchod bude trvat a že se obrátí na OSSZ ve Vsetíně, detašované pracoviště ve Valašském Meziříčí. To učinila a dne 22. 4. 2013 navštívila uvedené pracoviště. Svědkyně Bc. Věra V., která se žalobkyní sepisovala žádost o opětovné přiznání vdovského důchodu, uvedla, že ji poučila, že nesplňuje žádnou zákonnou podmínku pro výplatu vdovského důchodu po uplynutí jednoho roku od úmrtí manžela. Žádost se žalobkyní sepsala jen proto, že na tom žalobkyně trvala. V kolonce, v níž jsou uvedeny podmínky nároku, je zakřížkována podmínka „jiná“ a uveden věk 55 let s tím, že žalobkyně splnila uvedenou podmínku ke dni
2. určení problémů k řešení v územně plánovacích dokumentacích zahrnující zejména urbanistické, dopravní a hygienické závady, vzájemné střety záměrů na provedení změn v území a střety těchto záměrů s limity využití území, ohrožení území například povodněmi a jinými rizikovými přírodními jevy“.
Podle § 13 odst. 1 vyhlášky o územním plánování „[ú]zemní plán obsahuje textovou a grafickou část. Obsah územního plánu, včetně jeho odůvodnění, je stanoven v příloze č. 7.“
Podle části II odst. 1 písm. c) přílohy č. 7 k vyhlášce o územním plánování textová část odůvodnění územního plánu obsahuje, kromě náležitostí vyplývajících ze správního řádu a náležitostí uvedených v § 53 odst. 4 a 5 stavebního zákona z roku 2006, zejména též komplexní zdůvodnění přijatého řešení a vybrané varianty, včetně vyhodnocení předpokládaných důsledků tohoto řešení, zejména ve vztahu k rozboru udržitelného rozvoje území.
podkladech
provedený
Z citovaných ustanovení vyplývá, že § 4 vyhlášky o územním plánování upravuje povinné náležitosti územně analytických podkladů, zatímco příloha č. 7 vyhlášky o územním plánování upravuje náležitosti územního plánu. Z ustanovení vyhlášky přitom neplyne, že část zdůvodnění územního plánu věnovaná vyhodnocení důsledků řešení navrhovaného v územním plánu na udržitelný rozvoj území musí být zpracována právě formou tzv. SWOT analýzy, tak jak je to závazně stanoveno pro podobu územně analytických podkladů. Z části II odst. 1 písm. c) přílohy č. 7 k vyhlášce o územním plánování lze pouze dovodit, že odůvodnění územního plánu musí argumentačně zareagovat na obsah územně analytických podkladů, a to mj. i na v územně analytických rozbor udržitelného rozvoje území, jenž by měl být zpracován též za pomoci metody SWOT analýzy, tj. formou identifikace silných („Strengths“) a slabých („Weaknesses“) stránek, příležitostí („Opportunities“) a hrozeb („Threats“) spjatých s územím obce. SWOT analýza tedy má být součástí územně analytických podkladů, nikoliv samotného územního plánu.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015
S tím ovšem souvisí § 185 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, podle něhož má „[ú]zemně analytické podklady pořídit pro své správní území úřad územního plánování do 24 měsíců a krajský úřad do 30 měsíců po dni nabytí účinnosti tohoto zákona. Nebudou-li územně analytické podklady pořízeny, bude pořízení územně plánovací dokumentace vždy zahrnovat i zpracování průzkumů a rozborů řešeného území v rozsahu odpovídajícím územně analytickým podkladům.“
Navrhovatelé namítají, že věta druhá se uplatní pouze v situaci, kdy územně analytické podklady nebudou pořízeny ve lhůtách stanovených ve větě první. Takový závěr by byl ovšem absurdní. Smyslem věty druhé je zajistit, aby při zpracování územního plánu vycházel pořizovatel z územně analytických podkladů ve smyslu stavebního zákona z roku 2006. V případě, že takové územně analytické podklady dosud zpracovány nebyly, měla druhá věta § 185 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 zajistit, aby pořízení územně analytických podkladů bylo provedeno právě v rámci procesu pořizování územního plánu obce, a obec tak na jednu stranu nebyla omezována v realizaci územně plánovací činnosti případnou nečinností či zahlceností úřadu územního plánování (tj. obecního úřadu obce s rozšířenou působností – srov. § 6 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006), ale na druhou stranu vycházela z aktualizovaných vstupních údajů pro tvorbu územního plánu. Nebyly-li v době zpracování územního plánu k dispozici územně analytické podklady pro území obce zpracované v intencích stavebního zákona z roku 2006, bylo tudíž povinností pořizovatele územního plánu takové územně analytické podklady v rámci procesu pořizování územního plánu zpracovat i před 1. 1. 2009, tj. ještě před uplynutím lhůty 24 měsíců od nabytí účinnosti stavebního zákona z roku 2006. Na druhou stranu však ze žádného ustanovení citovaného zákona neplyne, že by takto pořízené územně analytické podklady (tj. i SWOT analýza území z hlediska jeho udržitelného rozvoje jako jejich součást) měly tvořit součást odůvodnění územního plá-
nu. I v takovéto situaci tedy SWOT analýza představuje pouze dílčí část podkladů, z nichž napadený územní plán má vycházet, nikoliv povinnou součást vlastního územního plánu.
Pokud odpůrkyně ovšem tvrdí, že územně analytické podklady byly jen nezávazným podkladem pro napadený územní plán, nelze s ní souhlasit. Je pravdou, že povinnost pořizovatele zpracovat zadání územního plánu nejen na základě rozhodnutí zastupitelstva obce, ale též na základě územně analytických podkladů a s využitím doplňujících průzkumů a rozborů výslovně do § 47 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 zakotvila teprve novela provedená zákonem č. 350/2012 Sb. Tato povinnost však byla již předtím zakotvena v § 11 odst. 1 vyhlášky o územním plánování a, jak vysvětluje důvodová zpráva k novele, přenesení této povinnosti do textu stavebního zákona z roku 2006 není obsahovou změnou, nýbrž pouze legislativně technickou úpravou reagující na fakt, že ustanovení ukládající povinnost by mělo být obsaženo v textu zákona, nikoliv v textu podzákonného předpisu. K tomu je pak třeba jen doplnit, že již před touto novelou povinnost územně plánovací dokumentace reagovat na obsah územně analytických podkladů bylo možno výkladem z textu stavebního zákona z roku 2006 dovodit, a to nejen již ze zmíněného § 185 odst. 3, ale též z § 25 a implicitně též z § 18, § 19 a § 53 odst. 4 písm. b) stavebního zákona z roku 2006.
Jak soud ověřil v předloženém správním spise, a to především ve složce obsahující průzkumy a rozbory zpracované pro účely územního plánu obce a v samotném textu napadeného územního plánu, součástí zpracovaných podkladů i územního plánu SWOT analýza, tj. analýza silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb, není. Ustanovení § 4 odst. 1 písm. b) bodu 1 vyhlášky o územním plánování tedy dodrženo nebylo. Zpracované průzkumy a rozbory obsahují pouze podklady pro rozbor udržitelného rozvoje ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) vyhlášky o územním plánování a dále pak výkres problémů v území odpovídající § 4 odst. 1 písm. b) bodu 2 vyhlášky o územním plánování. Je však otázkou
nakolik tato vada podkladů může mít dopady na zákonnost a správnost napadeného územního plánu. Soud v tomto řízení totiž přezkoumává opatření obecné povahy, nikoliv podklady, z nichž opatření obecné povahy vychází. I při vadnosti (nedostatečnosti či nesprávnosti) podkladů může být opatření obecné povahy bezvadným: 1) jestliže taková vada nemá vliv na vstupní údaje potřebné pro zpracování územního plánu, 2) jestliže se vadu vstupních údajů podaří napravit při samotném zpracování územního plánu nebo 3) jestliže se vada vstupních údajů neprojeví na správnosti a zákonnosti konečné podoby územního plánu.
Nevyhodnocení silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb pro udržitelný rozvoj území regulovaného územním plánem může mít nepochybně důsledky na vadné vymezení požadavků na obsah nové územně plánovací dokumentace. Požadavky na obsah územně plánovací dokumentace však mají dva prameny: kromě požadavků plynoucích z vyhodnocení udržitelného rozvoje územním plánem regulovaného území také požadavky obecní samosprávy (třetím, nepřímým pramenem pak mohou být i individuální požadavky osob, jejichž nemovitosti se v řešeném území nacházejí). Požadavek na vyloučení významné části v minulosti vymezených zastavitelných ploch (včetně sporných pozemků) vyšel z požadavku zastupitelstva obce. Tento požadavek obce přitom mohl být výsledky vyhodnocení udržitelného rozvoje území vyloučen pouze tehdy, pokud by vyhodnocení indikovalo intenzivní potřebu zástavby sporných pozemků.
V první řadě je třeba konstatovat, že nic nenasvědčuje tomu, že by výsledkem vyhodnocení silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb pro udržitelný rozvoj území odpůrkyně mohlo v případě jeho zpracování indikovat nezbytnou potřebu zástavby sporných pozemků. Takový závěr lze i při laickém pohledu na charakteristiky území obce v podstatě vyloučit, neboť v území bylo zachováno dostatek rozvojových ploch pro bydlení (zejména jde o dodatečně zachovanou plochu Z6 o rozloze 7,53 ha, plochu Z4 o rozloze 1,3 ha,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015
plochu Z7 o rozloze 4,58 ha, plochu Z8 o rozloze 4,57 ha a plochu Z10 o rozloze 0,99 ha), které v součtu s chatami určenými k přestavbě umožňují podle s. 14 odůvodnění územního plánu více než zdvojnásobit obytnou kapacitu rodinných domů v části Petrov, kam oba sporné pozemky spadají. Takové navýšení kapacity evidentně dostačuje i existujícímu trendu nárůstu počtu obyvatel, tak jak je zachycen na s. 7 průzkumů a rozborů území obce (cca o 1/3, tj. o 100 obyvatel mezi lety 2000 a 2007). Současně je evidentní, že v obci, jejíž zásadní silnou stránkou je vysoká kvalita životního prostředí a úzké sepětí s okolní přírodou, které se projevuje existencí velkého množství rekreačních objektů situovaných uprostřed přírody v rámci známých trampských osad, mnohdy na obtížně dostupných místech (v řadě případů pouze pěšky), by byla masivní výstavba propojující chatové oblasti s novou bytovou zástavbou jevem, který by mohl značně narušit identitu obce jako významný prvek z hlediska soudržnosti obyvatelstva. Z tohoto hlediska se přijaté řešení jeví být souladné s požadavky udržitelného rozvoje obce.
Zadruhé je pak třeba připomenout, že správnost a kvalita vstupních údajů ze zpracovaných průzkumů a rozborů území obce navrhovateli zpochybněna nebyla (byť je tvrzeno – ne však doloženo – že důvodem bylo neumožnění přístupu k nim). Nedošlo pouze ke zhodnocení těchto dat formou SWOT analýzy. Součástí odůvodnění napadeného územního plánu však je také část C), která na 11 stranách komplexně zdůvodňuje přijaté řešení a vybrané varianty, včetně vyhodnocení předpokládaných důsledků tohoto řešení, zejména ve vztahu k rozboru udržitelného rozvoje území. Byť ani tato část vstupní údaje nehodnotí metodou SWOT analýzy, otázkami potřebného směřování rozvoje území z hlediska zachování udržitelného rozvoje se zabývá a pro účely vyhodnocení vlivů přijaté koncepce na udržitelný rozvoj území je podle přesvědčení soudu dostačující, tj. zajišťuje, že chybějící SWOT analýza v rámci podkladů pro zpracování územního plánu nemůže mít relevantní vliv na správnost a zákonnost vý-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015
rokové části napadeného opatření obecné povahy. Lze tedy konstatovat, že tento žalobní bod nemůže být důvodem pro zrušení napadeného územního plánu.
značně
Ve vztahu k požadavku navrhovatelů na zachování zastavitelnosti sporných pozemků v lokalitách A3 a A13 lze z odůvodnění územního plánu (s. 10) citovat: „Požadavek zadání ÚP na redukci zastavitelných ploch oproti stávajícímu ÚPnSÚ Petrov byl shledán naprosto oprávněným, neboť i stávající návrh umožňuje rozsáhlou výstavbu (100 RD v zastavitelných plochách, 149 chat k přestavbě na bydlení a 63 proluk k zástavbě RD). Plochy vypuštěné ze zastavitelných ploch se navíc nacházely v dopravně obtížně dostupných lokalitách (lokality A2 až A11, A14, A16 a A18 zadání ÚP), kde by vybudování potřebné dopravní i technické infrastruktury bylo pro obec příliš finančně nákladné, navíc s negativním dopadem na životní prostředí v obci (zvýšení dopravní zátěže) i chatových osadách. Další vypuštěné lokality (A1, A12 a A13) se nacházely v dosud nezastavěných pohledově exponovaných místech, navíc stranou hlavní urbanizované části Petrova a oddělené navrhovanou přeložkou silnice II/104.
Naprostá většina zastavitelných ploch je tedy přejata z původního ÚPnSÚ Petrova a nachází se v dopravně dobře dostupných lokalitách poblíž silnice II/104 (plochy Z1, Z2, Z4, Z5, Z7, Z8, Z9, Z10, Z13, Z14). Lokalita Z8 je navíc důležitá pro dopravní i urbanistické propojení původního jádra obce s novou zástavbou.“
Z uvedené dílčí citace plyne, že možnostmi udržitelného rozvoje území se pořizovatel územního plánu zabýval, vysvětlil své důvody pro přijetí daného řešení, a nelze tedy hovořit o nepřezkoumatelnosti napadeného opatření obecné povahy. Pořizovatel se také zabýval vznesenými námitkami navrhovatelů a v napadeném územním plánu se s nimi vypořádal odpovídajícím odůvodněním. Byť lze v některých částech pochybovat o jejich přesvědčivosti či správnosti, z hlediska přezkoumatelnosti je rozhodující pouze to, zda bylo na námitky navrhovatelů reagováno do té mí-
k § 118a odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve
Jestliže Česká správa sociálního zabezpečení přiznala žalobkyni na základě její žádosti (obnovený) vdovský důchod, pak žalobkyně oprávněně vycházela z presumpce správnosti vydaného správního rozhodnutí. Ze samotného faktu, že ji zaměstnanci na pobočce okresní správy sociálního zabezpečení před podáním žádosti poučili, že žádnou z podmínek pro přiznání důchodu nesplňuje, nelze dovodit, že vzhledem ke svým osobním poměrům měla a mohla předpokládat, že důchod je jí vyplácen neprávem (§ 118a odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2015, čj. 6 Ads 287/2014-19)
Prejudikatura: č. 2965/2014 Sb. NSS a č. 3081/2014 Sb. NSS.
Věc: Olga K. proti České správě sociálního zabezpečení o vdovský důchod, o kasační stížnos-
ry, že lze správnost takových závěrů přezkoumat v řízení před soudem. Ani rozhodnutí o námitkách navrhovatelů soud neshledává nepřezkoumatelným, neboť důvody rozhodnutí o námitkách jsou soudu z odůvodnění seznatelné. Přístup, kdy navrhovatelé považují takové odůvodnění za nesprávné, odhlédnou od něj, a v důsledku toho pak dovozují nedostatek odůvodnění, je metodologicky vadný. I nesprávné odůvodnění je odůvodněním a dává soudu prostor pro věcné projednání žaloby. (...)
Namítají-li navrhovatelé, že územní plán zcela opomenul územně analytické podklady zpracované úřadem územního plánování v Černošicích, lze pouze ve shodě s odpůrkyní konstatovat, že se navrhovatelé mýlí, neboť tyto podklady jsou výslovně zmiňovány v odůvodnění územního plánu na s. 6, 8, 9, 13 a 18. V čem konkrétně se mělo tvrzené nezohlednění těchto podkladů projevit, přitom navrhovatelé žádným způsobem nespecifikují, takže uplatněnou námitku nelze pojednat jinak než takto obecně.
Pokud navrhovatelé odpůrkyni vytýkají, že pořízení územního plánu zdůvodnila pouze přijetím (nového) stavebního zákona z roku 2006, je jejich námitka zcela nemístná.
3232 Důchodové pojištění: vdovský důchod
znění zákonů č. 160/1995 Sb. a č. 305/2008 Sb.
ti žalobkyně.
Rozhodnutí o pořízení nového územního plánu je v obecné rovině plně v dispozici zastupitelstva obce. Ustanovení § 188 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 v původním znění však uložilo obcím, aby do 5 let od nabytí účinnosti stavebního zákona (tj. do 1. 1. 2012) nový územní plán pořídily. Vyčítat odpůrkyni včasné plnění zákonné povinnosti (byť později došlo k posunutí lhůty k jejímu splnění) je nepřípadné.
Pořizovatel územního plánu také nebyl povinen zpracovávat územní studii, aby prokazoval nemožnost využití dříve vymezených zastavitelných ploch A1 až A18, neboť takovou povinnost mu stavební zákon ani jeho prováděcí předpisy nestanoví. (...)
S ohledem na uvedené proto soud přistoupil s účinností ke dni vyhlášení tohoto rozsudku ke zrušení napadeného územního plánu ve vztahu k pozemku [...], neboť v tomto směru přijatá regulace vlastnictví navrhovatelů v územním plánu přesáhla spravedlivou míru a jí zakotvené řešení je z hlediska nutností vyvážení vlastnického práva navrhovatelů s právem odpůrkyně na samosprávu nepřiměřené. Ve zbytku však byl shledán návrh nedůvodným.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015
Žalobkyně jako vdova pobírala vdovský důchod po dobu jednoho roku od smrti manžela, tj. od 10. 7. 2010 do 9. 7. 2011. Dne 19. 5. 2011 odeslala žalobkyně žalované korespondenční lístek, v němž se ptala na možnost prodloužení doby pobírání vdovského důchodu. V dávkovém spise je založen přípis žalované ze dne 10. 6. 2011, v němž sděluje žalobkyni zákonné podmínky, za kterých by mohla mít i po uplynutí jednoho roku nárok na vdovský důchod s tím, že se má obrátit na Okresní správu sociálního zabezpečení (dále jen „OSSZ“) v Novém Jičíně, kde se jí dostane odborné pomoci. Doručení tohoto přípisu žalobkyni se však v soudním řízení neprokázalo. Z výpovědi svědka Michala J., zaměstnance OSSZ v Novém Jičíně, nicméně vyplynulo, že žalobkyně opakovaně navštívila OSSZ v Novém Jičíně (poprvé dne 22. 12. 2011 a následně třikrát v průběhu roku 2012), aby se informovala o nároku na poskytování vdovského důchodu po uplynutí jednoho roku. Svědek žalobkyni vždy poučil, že aktuálně na vdovský důchod nárok nemá a že není ani možné, aby jí byl obnoven z důvodu dosažení 55 let věku, jako tomu bylo podle dřívější právní úpravy. Dále žalobkyni vysvětlil, že podle platné právní úpravy jí tento nárok vznikne až při dosažení důchodového věku. S touto odpovědí se žalobkyně nespokojila a prohlásila, že na sepsání žádosti o vdovský důchod bude trvat a že se obrátí na OSSZ ve Vsetíně, detašované pracoviště ve Valašském Meziříčí. To učinila a dne 22. 4. 2013 navštívila uvedené pracoviště. Svědkyně Bc. Věra V., která se žalobkyní sepisovala žádost o opětovné přiznání vdovského důchodu, uvedla, že ji poučila, že nesplňuje žádnou zákonnou podmínku pro výplatu vdovského důchodu po uplynutí jednoho roku od úmrtí manžela. Žádost se žalobkyní sepsala jen proto, že na tom žalobkyně trvala. V kolonce, v níž jsou uvedeny podmínky nároku, je zakřížkována podmínka „jiná“ a uveden věk 55 let s tím, že žalobkyně splnila uvedenou podmínku ke dni
4. 3. 2012.
Navzdory výše uvedeným poučením přiznala žalovaná žalobkyni (chybně) vdovský důchod podle § 49 odst. 1 písm. a) zákona
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015
č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, a to rozhodnutím ze dne 22. 5. 2013. Žalobkyně měla mít podle uvedeného rozhodnutí nárok na obnovený vdovský důchod od 4. 3. 2012 ve výši 6 785 Kč s tím, že od ledna 2013 se tento důchod zvyšuje na 6 886 Kč. Uvedený důchod žalovaná vyplatila žalobkyni za období od 4. 3. 2012 do 9. 7. 2013, a to v celkové částce 110 523 Kč. Poté, co zjistila své pochybení, vydala žalovaná dne 26. 6. 2013 rozhodnutí č. I, kterým žalobkyni odňala vdovský důchod s účinností od 4. 3. 2012. Téhož dne vydala i rozhodnutí č. II, kterým zavázala žalobkyni vrátit přeplatek vzniklý za období od
4. 3. 2012 do 9. 7. 2013 ve výši 110 523 Kč, přičemž své rozhodnutí žalovaná opřela o § 118a odst. 1 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Námitky žalobkyně proti oběma rozhodnutím zamítla žalovaná rozhodnutím ze dne 14. 10. 2013, které žalobkyně následně napadla žalobou u Krajského soudu v Ostravě.
Krajský soud vydal dne 6. 11. 2014 rozsudek čj. 18 Ad 46/2013-56, jímž vyhověl podané žalobě jen částečně. Zrušil totiž napadené rozhodnutí pouze ve výroku č. I, kterým žalovaná potvrdila své rozhodnutí č. I, jímž žalobkyni odňala nesprávně přiznaný vdovský důchod, a to od data jeho přiznání, tedy od 4. 3.
2012. Důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí v této části se stal fakt, že žalovaná odňala žalobkyni důchod zpětně, což je v rozporu se zákonem. Žalovaná ostatně toto své pochybení sama uznala již v průběhu soudního řízení. Naproti tomu krajský soud zamítl žalobu v části směřující proti výroku č. II napadeného rozhodnutí, kterým žalovaná potvrdila své rozhodnutí č. II, jímž uložila žalobkyni povinnost vrátit vzniklý přeplatek. Žalovaná tak učinila proto, že žalobkyně podle ní přijala neoprávněně vyplacené dávky důchodového pojištění, ačkoliv musela z okolností předpokládat, že byly vyplaceny neprávem. S tímto náhledem se na základě provedeného dokazování ztotožnil i krajský soud.
Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní poměrně stručně uvedla: „Žalobkyně má za to, že rozhodnutí žalované je v rozporu
s § 56 zákona [o důchodovém pojištění], neboť toto rozhodnutí musí být vydáno a doručeno poživateli důchodu přede dnem, ke kterému má být důchod odňat, toto rozhodnutí může směřovat pouze do budoucna a do doby, za níž ještě nebyl důchod vyplácen. V jejím případě žalovaná odňala důchod nezákonně zpětně. Co se týče předepsaného přeplatku na vdovském důchodu, je žalovaná povinna zkoumat zavinění alespoň ve formě nedbalosti a prokázat či uvést, z jakých okolností dovozuje, že příjemce důchodu vzhledem ke svým osobním poměrům měl a mohl předpokládat, že důchod je mu vyplácen neprávem. Žalobkyně částku vypláceného důchodu v dobré víře využila a také na základě přiznání vdovského důchodu jí byl odňat příspěvek na živobytí.“
Nejvyšší správní soud zčásti kasační stížnost odmítl, zčásti jí vyhověl a rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě a rozhodnutí žalované částečně zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(...) [9] Nutno nejprve uvést, že krajský soud provedl ve věci pečlivé dokazování. Koneckonců ani stěžovatelka skutkový stav zjištěný v soudním řízení, resp. interpretaci provedeného dokazování krajským soudem, nijak nezpochybňuje. Proto i Nejvyšší správní soud bude ze skutkových zjištění krajského soudu dále vycházet. Nejvyšší správní soud se nicméně po pečlivé úvaze nemůže ztotožnit s právním hodnocením případu, k němuž krajský soud na základě zjištěných skutkových okolností dospěl. V posuzované věci je klíčovým výklad § 118a odst. 1 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, podle něhož platí: „Jestliže důchod byl vyplacen neprávem nebo ve vyšší částce, než náležel, protože příjemce důchodu nesplnil některou jemu uloženou povinnost, přijal důchod nebo jeho část, ačkoliv musel z okolností předpokládat, že byl vyplacen neprávem nebo ve vyšší částce, než náležel, nebo
vědomě jinak způsobil, že důchod nebo jeho část byl vyplácen neprávem nebo ve vyšší částce, než náležel, má plátce důchodu vůči příjemci důchodu nárok na vrácení, popřípadě náhradu nesprávně vyplacené částky.“
[10] Předmětné ustanovení vykládá ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu tak, že obsahuje několikero skutkových podstat upravujících situace, kdy je z různých důvodů důchodová dávka vyplacena ve vyšší částce, než by měla náležet. Konkrétně ve svém rozsudku ze dne 26. 5. 2010, čj. 3 Ads 35/2010-54, dospěl Nejvyšší správní soud k názoru, že schéma tohoto odpovědnostního vztahu je tvořeno alternativními skutkovými podmínkami, z nichž alespoň jedna musí být splněna pro vznik odpovědnosti za přeplatek na důchodu (tj. „nesplnění uložené povinnosti“, „přijetí důchodu či jeho části při vědomí jeho neoprávněného vyplacení“, „jiné vědomé způsobení vzniku přeplatku“). Teorie i praxe pak nahlíží na charakter této právní odpovědnosti tak, že u dalších dvou skutkových podstat spočívajících v přijetí důchodu vědomě ve vyšší částce a v jiném vědomém způsobení vzniku přeplatku jde o odpovědnost založenou na zavinění škodlivého následku, přičemž postačuje zavinění ve formě nedbalosti, jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 8. 2013, čj. 4 Ads 58/2013-21.
[11] Bylo tedy třeba si položit otázku, zda stěžovatelka vskutku musela z okolností předpokládat, že jí byl důchod vyplacen neoprávněně, tj. zda s ohledem na prokázané skutečnosti měla nebo mohla předpokládat, že způsobí škodlivý následek. K tomu rozhodně nepostačuje odkázat jen na zásadu, že „neznalost zákona neomlouvá“. Nestačí tedy dovodit, že stěžovatelka si měla nastudovat příslušnou právní úpravu a z ní měla zjistit, že důchod jí byl přiznán chybně. Takovouto argumentaci svorně v minulosti odmítli jak Nejvyšší správní soud, tak i veřejný ochránce práv. Nejvyšší správní soud tak učinil zejména ve svém rozsudku ze dne 18. 6. 2014, čj. 8 Ads 17/2014-33, č. 3081/2014 Sb. NSS, kde uvedl, že popsaná úvaha „nerozlišuje mezi odpovědností za nevědomou nedbalost
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015
a objektivní odpovědností, u které se zavinění vůbec nezkoumá. Zásada ,neznalost zákona neomlouvá‘ se uplatní shodně u obou typů odpovědnosti. To znamená, že odpovědná osoba se nemůže dovolávat neznalosti zákona ani při odpovědnosti objektivní, ani při odpovědnosti za nevědomou nedbalost. Odpovědnost za zavinění ve formě nevědomé nedbalosti se tak od odpovědnosti objektivní liší právě a pouze v tom, že ke vzniku odpovědnosti za nevědomou nedbalost musí být prokázáno, že příjemce důchodu vzhledem ke svým osobním poměrům a okolnostem případu nezachoval potřebnou míru opatrnosti, když předpokládal, že přijímáním důchodu neporušuje ani neohrožuje žádný zájem chráněný zákonem“ (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem). Veřejný ochránce práv pak ve své zprávě o šetření ze dne 27. 9. 2012 uvádí: „Při přijetí takového názoru by [...] zcela ztratily smysl další alternativní podmínky popsané ve výše citovaném § 118 zákona [o organizaci a provádění sociálního zabezpečení], tedy ,nesplnění uložené povinnosti‘ a ,jiné vědomé způsobení vzniku přeplatku‘, neboť [žalovaná] by vždy a ve všech případech vzniklého přeplatku mohla bez dalšího konstatovat nevědomou nedbalost (tedy ,přijetí důchodu či jeho části při vědomí jeho neoprávněného vyplacení‘) s odkazem na zákon o důchodovém pojištění. Takový postup jistě nebyl úmyslem zákonodárce, neboť v takovém případě by zákonodárce tento druh odpovědnosti konstruoval jako odpovědnost objektivní tedy odpovědnost za výsledek, kdy se nezkoumá zavinění, jako např. při souběhu výdělečné činnosti s předčasným starobním důchodem. Výše uvedená striktní a formalistická aplikace § 118a odst. 1 zákona [o organizaci a provádění sociálního zabezpečení] ve smyslu zásady ,neznalost zákona neomlouvá‘ zcela vyvazuje správní orgán z odpovědnosti za svou zákonem svěřenou činnost, resp. odpovědnost za zákonnost a správnost rozhodnutí v plném rozsahu přenáší na pojištěnce, což považuji za nepřijatelné.“
[12] Krajský soud své úvahy nezaložil pouze na zásadě, že „neznalost zákona ne-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015
omlouvá“. Opřel se též o to, že stěžovatelce se dostalo opakovaného ústního poučení od zaměstnanců OSSZ v Novém Jičíně a ve Vsetíně, že na obnovení výplaty vdovského důchodu po uplynutí jednoho roku od smrti manžela nárok nemá. Proti tomu však stojí zcela zjevné (byť věcně nesprávné) subjektivní přesvědčení stěžovatelky, že se úředníci OSSZ mýlili. Stěžovatelka vážila cestu až na detašované pracoviště OSSZ ve Valašském Meziříčí, kam územně nespadala, aby dosáhla sepsání své žádosti. Navíc ji žalovaná v jejím omylu utvrdila svým chybným rozhodnutím, kterým jí vdovský důchod z důvodu dosažení 55 let věku v rozporu s platnou a účinnou právní úpravou přiznala. Je jen logické, že stěžovatelka se po obdržení tohoto rozhodnutí utvrdila v názoru, že řadoví úředníci na místní úrovni hodnotili při ústním posouzení její případ nesprávně, zatímco kvalifikovanější zaměstnanci na ústřední úrovni jí dali za pravdu. Ze správního spisu dokonce vyplývá, že stěžovatelka se dne 29. 5. 2013, tedy krátce po vydání rozhodnutí o přiznání opětovného nároku na vdovský důchod, dostavila na OSSZ v Novém Jičíně, kde obvinila příslušné zaměstnance, že jí více než rok podávali mylné informace k obnově vdovského důchodu. Právě na základě této její návštěvy pak adresovala vedoucí oddělení důchodového pojištění OSSZ Nový Jičín žalované okamžitě e-mail, ve kterém ji upozornila na to, že stěžovatelce byl důchod zřejmě přiznán nedopatřením. Na základě toho se pak rozběhlo správní řízení, jehož výsledkem bylo odebrání chybně přiznaného vdovského důvodu stěžovatelce.
[13] Popsaný sled událostí poměrně přesvědčivě vykresluje stěžovatelku jako osobu jednající v silném přesvědčení, že jí obnovený vdovský důchod náleží. To, že její víra byla založena na mylných předpokladech, a byla tedy objektivně nepodložená, ještě samo o sobě nestačí k tomu, aby jí vznikla povinnost neoprávněně vyplacený důchod vrátit. Musely by přistoupit konkrétní okolnosti, stěžovatelce zřejmé, z nichž by průměrně rozumný člověk jednající s běžnou péčí či opatrností mohl vyvodit, že mu byl důchod přiznán neprávem, tedy v důsledku pochybe-
ní správního orgánu. Nedostatek obezřetnosti při přijetí částky vdovského důchodu, kterou jí svým rozhodnutím přiznala sama žalovaná, ale nelze spatřovat jen v tom, že stěžovatelka nezačala aktivně ověřovat správnost rozhodnutí ústředního orgánu státní správy jen proto, že na jeho místních pobočkách ji předtím řadoví zaměstnanci informovali o jejím nároku odlišně. Stěžovatelka mohla důvodně předpokládat, že na ústředí žalované pracují zaměstnanci kvalifikovanější, kteří navíc její žádost hodnotili za účelem vydání závazného rozhodnutí a nikoliv v rámci pouhé ústní konzultace před podáním žádosti. Nejvyššímu správnímu soudu tak nezbývá než uzavřít, že zavinění škodlivého následku (přijetí neoprávněně vyplacených částek vdovského důchodu) na straně stěžovatelky se nepodařilo prokázat. V hodnocení tohoto případu se Nejvyšší správní soud shoduje s náhledem veřejného ochránce práv, který případ stěžovatelky taktéž posuzoval. Ve své zprávě o šetření ze dne 3. 12. 2013 ombudsman konstatoval: „Podání žádosti o přiznání důchodu je [...] výkonem zákonného práva, které nelze upřít ani v okamžiku, kdy by taková žádost byla neopodstatněná. [...] Argument, že stěžovatelka byla v minulosti upozorněna okresní správou sociálního zabezpečení na nesplnění podmínek opětovného vzniku nároku, je popřen skutečností, že nadřízený útvar [žalovaná] svým rozhodnutím následně nárok přiznal, stěžovatelka tudíž -musela přijímat doplatek s přesvědčením, že jí náleží – platí presumpce správnosti vydaného správního rozhodnutí, příjemce tedy oprávněně očekává, že správní orgán rozhoduje v souladu s právem.“
[14] Pro názornost Nejvyšší správní soud doplňuje, že v minulosti již řešil i případy,
kdy zavinění u téže skutkové podstaty naopak prokázáno bylo a příjemce důchodu tak byl povinen vyplacené částky vrátit. Jednalo se však o skutkově zcela odlišné kauzy. Za typickou situaci lze označit takovou, kdy žalovaná nedopatřením pokračovala ve výplatě vdoveckého důchodu přiznaného pouze na určité časové období (srov. výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 3 Ads 35/2010-54), kdy stěžovateli bylo časové omezení nároku na důchod známo přímo z textu vydaného rozhodnutí. Jiným příkladem je nesprávné pokračování ve výplatě sirotčího důchodu poté, co příjemce oznámil příslušnému správnímu orgánu, že nastoupil do zaměstnání (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2013, čj. 3 Ads 95/2012-20, č. 2965/2014 Sb.), kde Nejvyšší správní soud dovodil, že příjemce si v souvislosti se splněním oznamovací povinnosti musel být vědom toho, že s nástupem do zaměstnání nárok na sirotčí důchod zaniká a že pokračování v jeho výplatě je zapříčiněno pouze liknavostí žalované při rozhodování o skončení nároku na důchod. Oproti těmto případům v nyní posuzované věci byl nárok na důchod přiznán přímo rozhodnutím žalované (byť chybně) a důchod byl stěžovatelce bezprostředně poté toliko na základě rozhodnutí žalované vyplacen, aniž by k tomu přistoupily dodatečně nějaké další okolnosti (uplynutí času, na který by byl nárok dle rozhodnutí vázán, nebo jiná změna skutkových okolností, jež podmiňují trvání nároku, jako např. nástup do zaměstnání ve výše zmíněném případu sirotčího důchodu), z nichž by bylo možno dovozovat zavinění škodlivého následku v podobě neoprávněné výplaty důchodu.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015
a) Lubomír S. a b) Josef S. proti obci Petrov, za účasti JUDr. Martiny E., o návrh na zruše- *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobců a odpůrce proti tomuto rozsudku svým rozsud- ní opatření obecné povahy.