I. Dlouhodobé pozbytí zdravotní způsobilosti pro výkon dosavadní služby je třeba odlišit od pozbytí zdravotní způsobilosti pro výkon státní služby obecně, tedy na jakémkoli služebním místě. V druhém případě je na místě rozhodnutí služebního orgánu o skončení služebního poměru podle § 72 odst. 1 písm. c) zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, bez předchozího zařazení mimo službu, neboť toto zařazení nemůže splnit zákonný účel. II. Z lékařského posudku o zdravotní způsobilosti k výkonu služby, na jehož základě má služební orgán rozhodnout o skončení služebního poměru podle § 72 odst. 1 písm. c) zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, bez předchozího zařazení mimo službu, musí být jednoznačně seznatelné, že pozbytí zdravotní způsobilosti se vztahuje nejen k výkonu dosavadní služby na stávajícím služebním místě, ale k výkonu služby obecně.
[38] V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 8. 2016, čj. 4 As 150/2016-28, v němž se Nejvyšší správní soud zabýval skončením služebního poměru v režimu zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“), soud s ohledem na znění zákonných ustanovení zdůraznil rozlišení zdravotní způsobilosti k výkonu služby od zdravotní způsobilosti pro konkrétní služební místo.
[39] Podle § 13 odst. 1 písm. e) zákona o služebním poměru „[d]o služebního poměru může být přijat státní občan České republiky, který je zdravotně, osobnostně a fyzicky způsobilý k výkonu služby“. Podle § 42 odst. 1 písm. h) uvedeného zákona „[p]říslušník musí být propuštěn, jestliže podle lékařského posudku poskytovatele pracovnělékařských služeb dlouhodobě pozbyl zdravotní způsobilost k výkonu služby, s výjimkou zdravotních důvodů souvisejících s těhotenstvím“. Podle § 19 odst. 2 věty první téhož zákona „[n]estanoví-li tento zákon jinak, musí příslušník pro služební místo, na které je ustanoven, splňovat vedle stupně vzdělání též požadavek oboru nebo zaměření vzdělání, jsou-li pro služební místo stanoveny, další odborný požadavek a jiný zvláštní požadavek, jestliže je pro toto místo stanoven“. Podle § 19 odst. 6 citovaného zákona „[j]iným zvláštním požadavkem se pro účely tohoto zákona rozumí způsobilost zdravotní, fyzická nebo osobnostní“. Podle § 25 odst. 1 písm. c) téhož zákona „[p]říslušník je odvolán z dosavadního služebního místa, jestliže pozbyl zdravotní, fyzickou nebo osobnostní způsobilost požadovanou pro toto místo“.
[40] Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku zdůraznil úmysl zákonodárce umožnit výkon služby příslušníka, který pozbyl zdravotní způsobilost požadovanou pro dosavadní služební místo, avšak jeho zdravotní stav umožňuje zastávat jiné služební místo, a dospěl k závěru, že důvod pro propuštění příslušníka ze služebního poměru může při pozbytí zdravotní způsobilosti požadované pro dosavadní služební místo nastat pouze při nemožnosti výkonu služby příslušníka na jiném služebním místě. Jde-li o ztrátu zdravotní způsobilosti vyžadované pouze pro dotyčné služební místo, příslušník má být zařazen do zálohy pro přechodně nezařazené podle § 32 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru. Podle něj se do zálohy pro přechodně nezařazené zařadí příslušník ve služebním poměru na dobu neurčitou, který pozbyl zdravotní, fyzickou nebo osobnostní způsobilost požadovanou pro dosavadní služební místo, a nelze jej ustanovit na jiné služební místo.
[41] S ohledem na obdobnou strukturu právní úpravy, obdobný účel právní úpravy a obdobné jazykové vyjádření příslušných zákonných norem, vyšel Nejvyšší správní soud z této logiky i v nyní projednávaném případě.
[42] Podle § 25 odst. 1 písm. f) zákona o státní službě „žadatel o přijetí do státní služby musí mít potřebnou zdravotní způsobilost“.
[43] Podle § 26 odst. 3 zákona o státní službě „[ž]adatel o přijetí do služebního poměru splnění předpokladu podle § 25 odst. 1 písm. f) dokládá písemným čestným prohlášením. Služební orgán ověří u vybraného žadatele splnění tohoto předpokladu postupem podle § 28 odst. 5.“
[43] Podle § 26 odst. 3 zákona o státní službě „[ž]adatel o přijetí do služebního poměru splnění předpokladu podle § 25 odst. 1 písm. f) dokládá písemným čestným prohlášením. Služební orgán ověří u vybraného žadatele splnění tohoto předpokladu postupem podle § 28 odst. 5.“
[44] Podle § 28 odst. 5 věty první zákona o státní službě „[s]lužební orgán zajistí […] vstupní lékařskou prohlídku vybraného žadatele podle zákona o specifických zdravotních službách“.
[45] Podle § 34 odst. 1 zákona o státní službě „[p]ředpoklady uvedené v § 25 odst. 1 musí státní zaměstnanec splňovat po celou dobu výkonu služby; služebnímu úřadu je povinen bez zbytečného odkladu oznámit, že tyto předpoklady přestal splňovat“.
[46] Podle § 61 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě se státní zaměstnanec „převede na jiné služební místo, nemůže-li vykonávat službu na dosavadním služebním místě ze zdravotních důvodů“.
[47] Podle § 61 odst. 2 zákona o státní službě platí, že „[p]odle odstavce 1 písm. a) se převede státní zaměstnanec na služební místo, na kterém je služba pro něj vhodná, jestliže ze závěru lékařského posudku vydaného poskytovatelem pracovnělékařských služeb vyplývá, že pozbyl dlouhodobě zdravotní způsobilost vykonávat dosavadní službu“.
[48] Podle § 61 odst. 4 zákona o státní službě „[p]ři převedení státního zaměstnance podle odstavce 2 se vedle zdravotních hledisek sleduje, aby služba byla pro něj vhodná též vzhledem k jeho kvalifikaci a schopnostem“.
[49] Podle § 62 zákona o státní službě platí, že: „(1) Nemůže-li být státní zaměstnanec v případech uvedených v § 61 odst. 1 písm. b) až h) nebo § 61 odst. 2 písm. a) převeden na jiné služební místo, protože žádné vhodné není volné, nebo nemůže-li být v případech uvedených v § 70 odst. 3 zařazen na volné služební místo, zařadí se mimo výkon služby, nejdéle však na 6 měsíců. (2) Ode dne zařazení mimo výkon služby podle odstavce 1 činí plat státního zaměstnance 80 % měsíčního platu.“
[50] Podle § 72 odst. 1 písm. c) zákona o státní službě „[s]lužební orgán rozhodne o skončení služebního poměru, nesplňuje-li státní zaměstnanec bez zavinění služebního úřadu jiný předpoklad potřebný k výkonu služby“.
[51] I z režimu zákona o státní službě vyplývá, že je potřeba odlišovat 1) předpoklad zdravotní způsobilosti pro výkon státní služby (obecně) a 2) předpoklad zdravotní způsobilosti pro výkon dosavadní služby (na určitém služebním místě).
[52] Požadavky na zdravotní stav státního zaměstnance mohou být pro různá služební místa různé a při ztrátě zdravotní způsobilosti požadované pro některé služební místo nemusí bez dalšího dojít k pozbytí zdravotní způsobilosti k výkonu státní služby jako takové.
[52] Požadavky na zdravotní stav státního zaměstnance mohou být pro různá služební místa různé a při ztrátě zdravotní způsobilosti požadované pro některé služební místo nemusí bez dalšího dojít k pozbytí zdravotní způsobilosti k výkonu státní služby jako takové.
[53] Ztráta zdravotní způsobilosti nemusí být vždy takového rázu, aby bylo nezbytné hned, bez dalšího ukončit služební poměr, proto zákon upravuje institut převedení na jiné služební místo. Ustanovení § 61 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě stanovuje kogentní povinnost převést státního zaměstnance na jiné služební místo, neboť služební orgán nesmí ponechat na služebním místě státního zaměstnance, který pro služební místo nesplňuje zákonný předpoklad. Jiné služební místo, na něž je státní zaměstnanec převáděn, musí být pro státního zaměstnance vhodné a musí být volné.
[54] Není-li možné realizovat převedení na jiné služební místo, zakotvuje zákon institut zařazení mimo výkon služby. Jde o dočasný instrument personální politiky, jehož smyslem má být ochrana státního zaměstnance před předčasným propuštěním ze služebního poměru, přičemž po dobu zařazení mimo výkon služby má státní zaměstnanec garantované určité finanční nároky.
[55] V obecné rovině je představitelné, že při prohlídce vyjde najevo, že státní zaměstnanec pozbyl zdravotní způsobilost vykonávat dosavadní službu (na dosavadním služebním místě), ale mohou vyjít najevo také skutečnosti odůvodňující závěr, že státní zaměstnanec pozbyl zdravotní způsobilost pro výkon služby obecně, tedy že pozbyl zdravotní způsobilost jako tzv. jiný předpoklad pro výkon státní služby, a není proto zdravotně způsobilý vykonávat jakoukoli státní službu. Z posudku však musí být takový závěr jednoznačně seznatelný. Musí tedy být jednoznačně seznatelné, zda se pozbytí zdravotní způsobilosti vztahuje k výkonu dosavadní služby na stávajícím služebním místě, nebo zda se vztahuje k výkonu služby obecně.
[56] Posudek sám o sobě nezakládá zaměstnanci ani jeho zaměstnavateli žádná práva ani povinnosti (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 12. 2016, čj. 2 As 225/2016-36), musí však být dostatečně přesvědčivým podkladem pro následný postup služebního orgánu, jinak následné úkony služebního orgánu nemohou v soudním přezkumu obstát.
[57] V případě, že posudek není dostatečný, je v zájmu služebního orgánu, aby lékaři zadal doplnění či zpřesnění závěrů posudku, resp. upřesnil zadání posudku, např. zpřesněním popisu výkonu dosavadní služby na dosavadním služebním místě, aby měl své případné následné rozhodnutí podložené dostatečnými a korektními podklady a eliminoval riziko, že bude postupovat v rozporu se zákonem.
[58] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem krajského soudu, že v nyní projednávaném případě posudek neposkytuje dostatečný podklad pro závěr služebního orgánu, podle něhož žalobkyně pozbyla zdravotní způsobilost pro výkon služby obecně, resp. že nemá zdravotní způsobilost pro výkon služby na žádném služebním místě, jak tvrdí stěžovatel.
[58] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem krajského soudu, že v nyní projednávaném případě posudek neposkytuje dostatečný podklad pro závěr služebního orgánu, podle něhož žalobkyně pozbyla zdravotní způsobilost pro výkon služby obecně, resp. že nemá zdravotní způsobilost pro výkon služby na žádném služebním místě, jak tvrdí stěžovatel.
[59] V žádosti o posouzení zdravotní způsobilosti žalobkyně ze dne 28. 8. 2017 je jako zařazení na služební místo uvedeno odborný referent a jako druh a režim výkonu služby práce s PC (administrativní a odborná činnost), jednosměnný režim, kontrolní činnost, občasná práce v terénu, komunikace s daňovými subjekty. Z lékařského posudku o zdravotní způsobilosti ze dne 29. 8. 2017 na téže listině pak vyplývá, že způsobilost žalobkyně byla posuzována právě k uvedenému služebnímu zařazení a druhu a režimu služby se závěrem, že pozbyla dlouhodobě zdravotní způsobilost – příčinou je obecné onemocnění.
[60] Z takto formulované žádosti a posudku je nutno učinit závěr, že posouzení způsobilosti žalobkyně bylo provedeno ve vztahu k vymezení jejího dosavadního služebního zařazení jako celku a nelze z něj následně dovozovat, že žalobkyně pozbyla zdravotní způsobilost jak ke všem uvedeným činnostem charakterizujícím druh a režim výkonu služby, tak i ke každé jednotlivé činnosti zvlášť.
[61] Není přitom bez dalšího rozhodné, že všechna systemizovaná místa v rámci Finanční správy České republiky jsou zařazena do I. kategorie ve smyslu § 3 vyhlášky Ministerstva zdravotnictví č. 432/2003 Sb., neboť kombinace činností na různých služebních místech, případně rozsahu, v jakém jsou tyto činnosti na různých služebních místech vykonávány, nutně nemusí být totožná, byť jde o služební místa v téže pracovní kategorii. Není tedy jednoznačné, zda by závěr o zdravotní způsobilosti byl jiný, kdyby v popisu druhu a režimu služby chyběla např. občasná práce v terénu. Tuto nedostatečnost nezhojilo ani rozhodnutí o přezkoumání lékařského posudku ze dne 15. 11. 2017. V kasační stížnosti stěžovatel dovozuje skutkové závěry, které posudkem ani rozhodnutím o přezkoumání podloženy nejsou.
[62] Rozhodnutí o přezkoumání lékařského posudku ze dne 5. 5. 2021, na nějž stěžovatel odkazuje, není v nynějším řízení relevantní. Podle § 75 odst. 1 s. ř. s. platí, že „[p]ři přezkoumání napadeného správního rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu“. Ze skutečností zjišťovaných po vydání napadeného rozhodnutí správního orgánu nelze dovozovat správnost závěrů obsažených v napadeném rozhodnutí.
[63] Stejně tak není pro nyní projednávanou věc relevantní, že žalobkyni byla přiznána invalidita III. stupně. Posuzování zdravotního stavu a invalidity pro účely důchodového pojištění má odlišný účel i odlišný režim než posouzení zdravotní způsobilosti poskytovatelem pracovnělékařských služeb.
[64] Nejvyšší správní soud se rovněž vyjádřil ke sporné otázce, zda v situaci, kdy není možné realizovat převedení na jiné vhodné služební místo, je nezbytné aktivovat zařazení mimo výkon služby.
[64] Nejvyšší správní soud se rovněž vyjádřil ke sporné otázce, zda v situaci, kdy není možné realizovat převedení na jiné vhodné služební místo, je nezbytné aktivovat zařazení mimo výkon služby.
[65] Za předpokladu, že státní zaměstnanec, který dlouhodobě pozbyl zdravotní způsobilost pro výkon dosavadní služby (na určitém služebním místě), nemůže být převeden na jiné služební místo, protože místo, které by pro něj bylo vhodné, není volné, služební orgán zařadí takového státního zaměstnance mimo výkon služby, nejdéle však na 6 měsíců. Jestliže se vhodné místo během 6 měsíců neuvolní, teprve pak přichází na řadu propuštění ze služebního poměru. Z dikce § 62 odst. 1 zákona o státní službě vyplývá, že jde o obligatorní souslednost v postupu.
[66] Vhodnost jiného služebního místa má být při převádění posuzována s ohledem na zdravotní hlediska a též s ohledem na kvalifikaci státního zaměstnance a jeho schopnosti. Tato hlediska zákon v § 61 odst. 4 zákona o státní službě uvádí výslovně, jde však pouze o výčet příkladmý. Vhodnost bude třeba posuzovat například také s ohledem na vzdálenost služebního působiště od bydliště aj.
[67] V komentáři k zákonu o státní službě je vyjádřen názor, že se může jednat o převedení na jiné služební místo pouze v rámci služebního úřadu, ve kterém státní zaměstnanec vykonává službu, přičemž argumentuje paralelou s úpravou v zákoníku práce, podle níž není možné zaměstnance převést k jinému zaměstnavateli, ale pouze v rámci jednoho zaměstnavatele, u kterého je zaměstnanec v pracovním poměru (Bělina, M. Zákon o státní službě. Komentář. In: Pichrt, J. a kol. Praha : Wolters Kluwer, 2015, k § 6). Nejvyšší správní soud právě s ohledem na tuto paralelu dospěl k závěru opačnému. Služební poměr má charakter veřejnoprávního vztahu založeného jmenováním na služební místo v oboru služby a vznikajícího po složení slibu jmenovanou fyzickou osobou. Státní zaměstnanec je při přijetí do státní služby zařazen na služební místo u určitého služebního úřadu, státní služba však je vztahem k České republice. Jde o jeden kompaktní systém státní služby ve správních úřadech s jednotnými pravidly a jednotným systémem organizace, nikoli o sumu státních služeb u všech správních úřadů v České republice. Subjekty služebních vztahů jsou státní zaměstnanci a stát. Stát v tomto vztahu vystupuje jako právnická osoba, zastoupená služebními orgány. Zaměstnavatelem je tedy v systému státní služby ve vztahu ke státnímu zaměstnanci Česká republika, nikoli konkrétní služební úřad.
[68] Součástí úvahy proto má být i posouzení, zda pro státního zaměstnance, který má být převeden, není vhodné některé z volných míst u jiného služebního úřadu. Za tím účelem je potřeba nahlédnout do evidence volných služebních míst v Informačním systému o státní službě (ISoSS). Se shromážděnými podklady včetně lustrací z ISoSS se může státní zaměstnanec jako účastník řízení seznámit a k vhodnosti některého z volných služebních míst se vyjádřit v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu.
[68] Součástí úvahy proto má být i posouzení, zda pro státního zaměstnance, který má být převeden, není vhodné některé z volných míst u jiného služebního úřadu. Za tím účelem je potřeba nahlédnout do evidence volných služebních míst v Informačním systému o státní službě (ISoSS). Se shromážděnými podklady včetně lustrací z ISoSS se může státní zaměstnanec jako účastník řízení seznámit a k vhodnosti některého z volných služebních míst se vyjádřit v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu.
[69] Situaci, kdy státní zaměstnanec pozbyl dlouhodobě zdravotní způsobilost (pouze) pro výkon dosavadní služby, je třeba odlišit od situace, kdy státní zaměstnanec pozbyl zdravotní způsobilost pro výkon státní služby obecně, tedy že pozbyl zdravotní způsobilost vykonávat státní službu na jakémkoli služebním místě. V druhém uvedeném případě by bylo na místě rozhodnutí služebního orgánu o skončení služebního poměru podle § 72 odst. 1 písm. c) zákona o státní službě bez předchozího zařazení mimo službu. V případě, kdy státní zaměstnanec pozbyl zdravotní způsobilost vykonávat státní službu na jakémkoli služebním místě, bez zavinění služebního úřadu přestal splňovat jiný předpoklad potřebný k výkonu služby vyžadovaný dle § 25 odst. 1 ve spojení s § 34 odst. 1 zákona o státní službě po celou dobu trvání služebního vztahu. Zařazení mimo službu v takovém případě nemůže splnit sledovaný účel, protože jiné vhodné místo s ohledem na pozbytí jednoho z předpokladů pro výkon státní služby neexistuje. Důvody ani nespočívají v organizačních důvodech, jak předpokládá § 62 zákona o státní službě, nýbrž v subjektivních důvodech na straně státního zaměstnance. Nejvyšší správní soud však znovu zdůrazňuje, že z posudku musí jednoznačně vyplynout, zda závěr o zdravotní způsobilosti se týká zdravotní způsobilosti vykonávat dosavadní službu, nebo zdravotní způsobilosti pro výkon služby obecně. Skutkový závěr o pozbytí zdravotní způsobilosti pro výkon služby obecně služební úřad nesmí fabulovat, nýbrž musí být posudkem zřetelně podložen.
[70] V nyní projednávaném případě úvaha, že ani pro futuro nebude, resp. nemůže být žádné vhodné místo pro žalobkyni, v odůvodnění rozhodnutí stěžovatele obsažena není a už vůbec tento závěr nebyl postaven najisto, jak tvrdí stěžovatel. Tento závěr služebních orgánů I. a II. stupně lékařským posudkem či jeho následným přezkoumáním není jednoznačně podložen.