6 Ads 35/2007- 92 - text
č. j. 6 Ads 35/2007 - 100
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci žalobkyně: Mgr. J. P., proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5, o přezkoumání rozhodnutí žalované o starobním důchodu, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 27. 12. 2006, č. j. 2 Cad 99/2005 - 54,
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 27. 12. 2006, č. j. 2 Cad 99/2005 - 54, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byla účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (§ 102 s. ř. s.) a tuto kasační stížnost podala včas (§ 106 odst. 2 s. ř. s.). V kasační stížnosti uplatňuje důvod, který sama označuje za důvod podle ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., přičemž Nejvyšší správní soud se může s touto subsumpcí ztotožnit. Nejvyšší správní soud za této situace napadený rozsudek v mezích řádně uplatněného kasačního důvodu a v rozsahu kasační stížnosti podle § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s. přezkoumal, přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud úvodem svých úvah připomíná, že správní soudnictví je důsledně vystavěno na zásadě dispoziční, a to nikoliv pouze od účinnosti úpravy správního soudnictví v soudním řádu správním, ale již od dob úpravy předchozí. Výrazem dispoziční zásady je v úpravě současné ve vztahu k žalobnímu řízení především ustanovení § 75 odst. 2 s. ř. s., podle kterého soud přezkoumá v mezích žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí. Správní soudnictví je tedy založeno na zásadě, že správní soud z vlastní iniciativy nepřezkoumává správní rozhodnutí nad rámec vymezený žalobcem a nenahrazuje žalobcovu iniciativu (k tomu srov. např. nález pléna Ústavního soudu ze dne 27.
6. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 12/99). Jedinou zákonem pozitivně formulovanou výjimkou z této zásady je v současné době toliko ustanovení § 76 odst. 2 s. ř. s., jež soudu ukládá vyslovit nicotnost rozhodnutí i bez návrhu. Rovněž ani z obsahu ustanovení § 76 odst. 1 resp. § 78 s. ř. s. nelze nijak dovodit zákonnou povinnost soudu ve správním soudnictví nad rámec žaloby vyhledávat vady řízení (§ 76 odst. 1 s. ř. s.) či nezákonnosti (§ 78 odst. 1 s. ř. s.), kterými by mohl správní akt popřípadě trpět.
Krajský soud v souladu s výše popsanou zásadou dispoziční byl při svém posuzování vázán žalobním návrhem a v něm obsaženými žalobními body. V této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že obsahem žalobních námitek žalobkyně bylo zpochybnění skutkového základu, z něhož stěžovatelka při vydání svého rozhodnutí vyšla. Konkrétně byl namítán nedostatek skutkových zjištění co do výše výdělků v měsících září - prosinec 1983. Stejně tak stěžovatelka v replice k žalobě vnímala spornou otázku jako otázku skutkovou - o tom svědčí ostatně i její návrh na provedení „důkazního řízení“. Předmětem úvah krajského soudu tedy mělo být řešení skutkové otázky, která byla oběma stranami shodně ve stejném rozsahu identifikována.
Pokud jde o řešení skutkových otázek, Nejvyšší správní soud považuje za potřebné připomenout, že rozsah skutkových zjištění je těsně a nerozlučitelně spjat s obsahem aplikované normy, která ve své hypotéze vymezuje skutkový stav, při jehož splnění se uplatní její dispozice. Je to tedy sama norma, kdo vymezuje potřebný rozsah skutkových zjištění. Otázka skutkových zjištění a dokazování se tak stává závislou na předběžné aplikaci a interpretaci rozhodné normy.
Žalobkyně žalobou napadla výpočet procentní výměry důchodu podle zákona o sociálním zabezpečení (zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení), a to v otázce skutkové, tedy prokázání výše výdělku v období září až prosinec 1983. Podle § 71 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění výše starobního důchodu, na který vznikne nárok v době od 1. ledna 1996 do 31. prosince 2005, nesmí být nižší, než je výše důchodu, která by náležela, kdyby byl důchod přiznán podle předpisů platných ke dni 31. 12. 1995, přičemž podle odstavce 4 se pro stanovení výše důchodu použije ustanovení předpisů platných ke dni 31.
12. 1995, o průměrném měsíčním výdělku, včetně určení rozhodného období pro jeho výpočet. Výše starobního důchodu činila podle § 22 odst. 1 písm. c) zákona o sociálním zabezpečení 50 % průměrného měsíčního výdělku, tato základní výměra se pak zvyšovala ve III. pracovní kategorii od 26. roku věku zaměstnání za každý rok o 1% průměrného měsíčního výdělku. Podle zákona č. 76/1995 Sb., o zvýšení vyplácených důchodů a důchodů přiznávaných v roce 1995, pak náleželo další zvýšení důchodu ve výši 38,6 % částky důchodu vyměřené ke dni přiznání.
Pro posuzovanou věc je určující výpočet průměrného měsíčního výdělku.
V případě žalobkyně je tedy stěžejní normou ustanovení § 12 zákona o sociálním zabezpečení, jehož obsahem je postup při zjišťování průměrného měsíčního výdělku, tedy veličiny, která je základní proměnnou pro výpočet výše důchodové dávky podle zákona o sociálním zabezpečení. Podle § 12 odst. 1 zákona o sociálním zabezpečení je průměrný měsíční výdělek měsíční průměr hrubých výdělků dosažených v pěti výdělkově nejlepších kalendářních letech v rozhodném období. Podle odstavce třetího písm. a) téhož ustanovení je rozhodným obdobím období deseti po sobě následujících kalendářních roků před rokem, ve kterém vznikl nárok na důchod.
Podle § 12 odst. 4 se pět výdělkově nejlepších kalendářních let zjišťuje porovnáním hrubých výdělků za jednotlivé celé kalendářní roky; odstavec pátý pak obsahuje předpis, jak postupovat, pokud v rozhodném období není pět let s výdělky („Není-li v rozhodném období pět kalendářních roků s výdělky, prodlužuje se rozhodné období postupně tak, aby zahrnovalo pět kalendářních roků s výdělky, a průměrný měsíční výdělek se zjišťuje z těchto pěti kalendářních roků. Pokud občan ani po tomto prodloužení nemá pět kalendářních roků s výdělky, zjišťuje se průměrný měsíční výdělek z nižšího dosaženého počtu kalendářních roků s výdělky.“).
Podle § 12 odst. 7 pak platí, že pravidla, které doby se vylučují při zjišťování hrubých výdělků a průměrného měsíčního výdělku, a způsob výpočtu průměrného měsíčního výdělku stanoví prováděcí předpis.
Z výše podaného přehledu obsahu rozhodné normy vyplývá, že základním skutkovým zjištěním pro aplikaci této normy musí být zjištění existence kalendářních roků s výdělky (jak je definuje § 12 odst. 2 zákona o sociálním zabezpečení) v rozhodném období. I v tomto konstatování je Nejvyšší správní soud s krajským soudem zajedno. Otázkou však je, jaký rozsah skutkových zjištění implikuje pojem „kalendářní rok s výdělky“.
Z argumentačního postupu krajského soudu vyplývá, že pojem „kalendářní rok s výdělky“ interpretoval jako období kalendářního roku, v němž bylo každý měsíc dosaženo nějakého výdělku, resp. v němž je pro celé období 12 měsíců doložen výdělek. Pokud v některém měsíci tohoto období dosaženo výdělku nebylo, či i jen pokud není tento výdělek evidován resp. je jeho existence sporná, je na místě podle krajského soudu uplatnit dispozici ustanovení § 12 odst. 5 a rozhodné období posunout.
S takovou interpretací se Nejvyšší správní soud nemůže ztotožnit. Je třeba dát za pravdu stěžovatelce, že z úpravy obsažené v zákonu o sociálním zabezpečení s přihlédnutím k prováděcímu předpisu ve smyslu § 12 odst. 7 zákona o sociálním zabezpečení (vyhláška č. 149/1988 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení; § 12) nelze dovodit, že by mělo být zkoumáno, jak naznačil svým rozsudkem krajský soud, zda-li kalendářnímu roku - tj. 365 dnům - odpovídá i výdělek, tj. zda jde o kalendářní rok tzv. úplně pokrytý výdělky, a jen takový rok zahrnout do rozhodného období.
Takový postup zcela zjevně vylučuje ustanovení § 12 vyhlášky č. 149/1988 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení, ve znění k 31. 12. 1995. Konkrétně ustanovení § 12 odst. 10 cit. vyhlášky stanoví, že při stanovení měsíčního průměru hrubých výdělků podle § 12 odst. 1 cit. vyhlášky se do období, z něhož se průměrný měsíční výdělek zjišťuje, zahrnují i doby, v nichž občan neměl žádný výdělek; z tohoto období se vylučují pouze doby uvedené v odst. 7, jestliže byly vyloučeny již při stanovení hrubých výdělků za kalendářní rok (náhradní doby, doby pracovního volna bez náhrady příjmu účastníků studia při zaměstnání a kombinovaného studia, doby soustavné přípravy na budoucí povolání, doby, po které byl poskytován vyrovnávací příspěvek v těhotenství a mateřství, doby zaměstnání v cizině, nejde-li o pracovníky v zahraničí a o doby započtené podle §10, a doby výkonu civilní služby).
Za kalendářní rok s výdělky je proto třeba považovat rok, za který vznikl nárok na některou složku započitatelného příjmu do hrubého výdělku bez ohledu na délku trvání zaměstnání v kalendářním roce a výši dosaženého výdělku.
Z výše uvedeného vyplývá, že krajský soud míru potřebného skutkového zjištění nesprávně identifikoval a v důsledku toho dospěl k vadnému závěru o možnosti aplikace § 12 odst. 5 zákona o sociálním zabezpečení. Je nutno přisvědčit jak stěžovatelce, tak ostatně i žalobkyni, které shodně v žalobním řízení označily spornou otázku za otázku skutkovou a očekávaly, že krajský soud bude provádět dokazování ohledně existence a výše výdělků žalobkyně v závěru roku 1983; podstatou žalobní námitky bylo nedostatečné zjištění skutkového stavu v řízení před stěžovatelkou, nikoli chybná aplikace právní normy (nezákonnost rozhodnutí).
Pokud se Nejvyšší správní soud vrátí k žalobnímu návrhu a k replice stěžovatelky, je zjevné že byl krajský soud konfrontován se skutkovým tvrzením žalobkyně, že i v období IX/1983 - XII/1983 pobírala mzdu, kterou bylo lze hodnotit jako hrubý výdělek ve smyslu § 12 odst. 1 a 2 zákona o sociálním zabezpečení ve spojení s § 11 vyhlášky č. 149/1988 Sb., a s jejím grosso modo důkazním návrhem (nabídka svědeckých výpovědí). Naproti tomu byl konfrontován se stěžovatelčiným apriorním odmítnutím takového důkazu, nicméně zásadním přisvědčením tomu, že jde o skutkovou otázkou, o níž je další dokazování možné.
V takové situaci měl krajský soud, vyvodil-li by výše uvedené správné závěry o nutném rozsahu skutkových zjištění vyplývajících z § 12 zákona o sociálním zabezpečení, předně přistoupit k hodnocení toho, zda (oprávněně) namítané nedostatky či rozpory ve skutkových zjištěních stěžovatelky nejsou důvodem ke zrušení jejího rozhodnutí pro vady řízení ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. i bez nařízení jednání.
Pokud by krajský soud k takovému závěru nedospěl, bylo přinejmenším zjevné, že žalobkyně ve smyslu § 101 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb. občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), ve spojení s § 64 s. ř. s. řádně tvrdila existenci rozhodných skutečností předvídaných hypotézou hmotněprávní normy, která upravuje sporný právní poměr účastníků. Vzhledem k patrné nedostatečnosti jejího důkazního návrhu bylo na místě postupovat případně dvěma způsoby: a) pokud by krajský soud dikci žaloby („nemohu doložit jinak než svědeckou výpovědí“) vyhodnotil jako úplnou absenci označení navrhovaného důkazu jakožto náležitosti žaloby ve smyslu § 71 odst. 1 písm. e) s.ř .
s., měl ji vyzvat k doplnění žaloby ve smyslu § 37 odst. 5 s. ř. s., b) vyšla-li by nedostatečnost důkazního návrhu žalobkyně při jednání, bylo na místě postupovat podle § 118a o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. a žalobkyni vyzvat, aby potřebné důkazy označila. Výše uvedenými alternativami popsaný postup však krajský soud nezvolil, a tím podle Nejvyššího správního soudu sám zatížil svůj postup vadou, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí.
Již nad rámec potřebného odůvodnění Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné učinit následující poznámku. V první řadě podotýká, že prostor pro dokazování v předmětné věci nepochybně existuje a nesdílí skepsi žalobkyně, že by nebylo možné její skutkové tvrzení dostatečně důkazně podpořit. V této souvislosti předně musí korigovat stěžovatelčino apriorní odmítnutí některých důkazních prostředků jako nezpůsobilých k prokázání určitých skutečností - Nejvyšší správní soud připomíná, že i v soudním řízení správním platí zásada, že za důkaz mohou sloužit všechny prostředky, jimiž lze zjistit stav věci, přičemž pokud není způsob provedení důkazu předepsán, určí jej soud (srov. § 125 o.
s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s.), a zásada volného hodnocení důkazů - je to tedy pouze soud, který hodnotí způsobilost navrženého důkazu prokázat tvrzené skutečnosti, a činí tak vždy ve vztahu ke konkrétnímu případu. Nejvyšší správní soud považuje rovněž za nepravděpodobné, že by, jakkoliv od roku 1983 uběhlo poměrně dosti času, nebylo možné skutková tvrzení žalobkyně podpořit i jinými důkazy. Zvláště v situaci, kdy bývalý zaměstnavatel žalobkyně byl správní orgán, který měl vždy zákonem definované nástupce, a v situaci, kdy je kontinuálně právem stanovena povinnost zaměstnavatelů uchovávat např. mzdové listy po značně dlouhou dobu (20, resp. podle nejnovější úpravy 30 let - ve vztahu ke sledovanému období srov. § 40 písm. a/ nařízení vlády č. 153/1971 Sb., o informační soustavě organizací, § 36 písm. a/ nařízení vlády č. 136/1989 Sb., o informační soustavě organizací, § 31 odst. 2 písm. b/ zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, a § 35a odst. 4 písm. d/ zákona č. 582/1992 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení), Nejvyšší správní soud považuje za možné uvažovat i o listinných důkazech skutkových tvrzení žalobkyně.
Za druhé Nejvyšší správní soud, jakkoliv rovněž obiter dictum, považuje za vhodné připomenout, že stěžovatelka, jakožto správní orgán postupující ve svém řízení primárně podle ustanovení správního řádu, je stále, byť i s významnými odchylkami vyplývajícími ze zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, vázána zásadou materiální pravdy, tedy zásadou rozhodování na základě spolehlivě zjištěného skutkového stavu. Nejvyšší správní soud si je vědom, že speciální ustanovení zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení (zejm.
§ 12 písm. b/ ve spojení s § 53 odst. 1) výrazně přesouvají břemeno důkazní na příjemce dávky. To ovšem neznamená, že by zmíněné odchylky měly vést stěžovatelku k naprosté pasivitě ve zjišťování rozhodných skutečností. Pokud bylo možno ze spisového materiálu stěžovatelky usuzovat, v řízení o přiznání dávky ani žadatelku (žalobkyni) nijak nevyzvala k osvědčení skutečností, které logicky musela vyhodnotit jako rozporné (resp. neznámé či neúplné).
Konečně pak Nejvyšší správní soud nemůže nevyužít této příležitosti k tomu, aby opětovně vyjádřil vážné znepokojení nad úrovní rozhodnutí stěžovatelky o dávkách důchodového pojištění, neboť podle názoru Nejvyššího správního soudu se pohybují těsně na hranici přezkoumatelnosti. V posuzovaném případě je zjevné, že žalobkyně disponuje širokými vědomostmi o právní úpravě a o způsobu konstrukce důchodové dávky, proto byla zjevně schopna identifikovat implicitní stěžovatelčiny úvahy při tvorbě rozhodnutí a v žalobě namítnout vadu stěžovatelčina rozhodnutí, byť rozhodnutí postrádá elementární náležitosti odůvodnění (důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků - srov. § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, obdobně i předchozí úprava v § 47 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení).
Rovněž tak krajský soud posuzoval zjevně rozhodnutí stěžovatelky s extrémní mírou příznivosti (ve svém odůvodnění rekonstruuje stěžovatelčin výpočet, rekapituluje použitelná ustanovení apod.). Nelze ovšem nevidět, že výpočet procentní výměry důchodu podle zákona o sociálním zabezpečení stěžovatelka vůbec nijak neodůvodnila, takže je vlastně nejisté, jaké rozhodné období použila a jaký průměrný měsíční výdělek vypočetla. Tzv. osobní list přiložený k rozhodnutí tyto nedostatky vůbec nemůže zhojit.
Nejvyšší správní soud s ohledem na procesní ekonomii a s ohledem na zásadní vázanost kasačními námitkami tento postup v posuzovaném případě akceptuje, ale zároveň považuje za nutné zdůraznit, že to ovšem neznamená, že by se měl takový postup stát napříště obecnou normou a že by bylo vhodné zmíněnou obecnou benevolenci vůči rozhodnutím stěžovatelky dále posilovat. Nejvyšší správní soud připomíná, že literatura (zde srov. zejména Bureš, J., Drápal, L., Mazanec, M.: Občanský soudní řád, Komentář, C.
H. Beck, Praha 2001, str. 1205 a násl.) i judikatura vymezila postupně okruh otázek, které soud i v přísně dispozičním a koncentrovaném soudním procesu správním musí zkoumat ex officio, aniž je k tomu zákonem výslovně zavazován (výslovný pokyn zákona je v současnosti obsažen toliko v ust. § 76 odst. 2 s. ř. s.). Pokud pak jde o vady řízení, judikatura se shoduje na tom, že vždy je namístě ex officio zrušit správní rozhodnutí pro vadu řízení spočívající v nepřezkoumatelnosti (tak např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 29.
12. 1995, č. j. 6 A 191/93 - 14, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2006, č. j. 8 As 12/2005 - 51, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2005, č. j. 6 A 104/2001 - 69, stejně tak Bureš, J., Drápal, L., Mazanec, M., op. cit. výše, str. 1208), a to proto, že takové rozhodnutí není schopno pro svou nesrozumitelnost jakéhokoliv přezkumu v rámci případných žalobních bodů (byť se i účastníci mohou domnívat, že srozumitelné pro ně je). Nejvyšší správní soud proto opětovně důrazně připomíná, že v situacích, kdy správní soud shledá, že nemůže pamětliv zásady definované v rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 25.
6. 1996, č. j. 6 A 825/95 - 7 („Soud může jako překlenutelnou procesní chybu posoudit to, když i přes nedostatečné odůvodnění písemného vyhotovení rozhodnutí jsou skutkové údaje, z nichž správní orgán vycházel, obsahem správního spisu, a skutkové a právní úvahy správního orgánu, které vedly k vydání rozhodnutí, jsou ze spisu alespoň v základních rysech bez pochyb rekonstruovatelné.“) slevit z nároků na dodržení jinak zcela oprávněných požadavků na obsah odůvodnění správního rozhodnutí, je oprávněn přistoupit ke zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost podle § 76 odst. 1 písm. a) s.
ř. s. i bez návrhu.
S ohledem na výše uvedené tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, proto napadené rozhodnutí krajského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).
Krajský soud je v dalším řízení právním názorem vysloveným v tomto rozhodnutí vázán (§ 110 odst. 3 s. ř. s.). Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o nákladech řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 27. února 2008
JUDr. Milada Tomková předsedkyně senátu