I. Rozhodnutí správního orgánu v řízení o uložení pokuty, jehož výro- kem I se bez dalšího odůvodnění řízení zastavuje a jehož výrokem II se ukládá pokuta, je nepřezkoumatelné - ve vztahu k výroku I pro nedostatek důvodů, ve vztahu k oběma výrokům pro nesrozumitelnost spočívající v je- jich vzájemné rozpornosti. K této vadě Nejvyšší správní soud přihlédne z úřední povinnosti, byla-li zcela pominuta odvolacím správním orgánem a krajským soudem, jejichž rozhodnutí se vypořádala pouze s odvolací- mi/žalobními námitkami, nevěnovala však pozornost nepřezkoumatelnos- ti rozhodnutí správního orgánu I. stupně. II. Povinnost kontrolních pracovníků oznámit kontrolované osobě za- hájení kontroly [$ 12 odst. 2 písm. a) zákona ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole] směřuje k možnosti kontrolované osoby bránit svá práva v prů- běhu kontroly, a je-li to možné, být přítomna jejímu průběhu. Z žádného ustanovení zákona o státní kontrole nevyplývá požadavek, aby kontrolova- ná osoba byla vždy fyzicky přítomna provádění kontroly. Je ovšem vylou- čeno, aby v případě kontroly prováděné úřadem práce nebyly o jejím zahá- jení vyrozuměny statutární orgány kontrolované společnosti, jsou-li přítomny, a v opačném případě jiná odpovědná osoba.
I. Rozhodnutí správního orgánu v řízení o uložení pokuty, jehož výro- kem I se bez dalšího odůvodnění řízení zastavuje a jehož výrokem II se ukládá pokuta, je nepřezkoumatelné - ve vztahu k výroku I pro nedostatek důvodů, ve vztahu k oběma výrokům pro nesrozumitelnost spočívající v je- jich vzájemné rozpornosti. K této vadě Nejvyšší správní soud přihlédne z úřední povinnosti, byla-li zcela pominuta odvolacím správním orgánem a krajským soudem, jejichž rozhodnutí se vypořádala pouze s odvolací- mi/žalobními námitkami, nevěnovala však pozornost nepřezkoumatelnos- ti rozhodnutí správního orgánu I. stupně. II. Povinnost kontrolních pracovníků oznámit kontrolované osobě za- hájení kontroly [$ 12 odst. 2 písm. a) zákona ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole] směřuje k možnosti kontrolované osoby bránit svá práva v prů- běhu kontroly, a je-li to možné, být přítomna jejímu průběhu. Z žádného ustanovení zákona o státní kontrole nevyplývá požadavek, aby kontrolova- ná osoba byla vždy fyzicky přítomna provádění kontroly. Je ovšem vylou- čeno, aby v případě kontroly prováděné úřadem práce nebyly o jejím zahá- jení vyrozuměny statutární orgány kontrolované společnosti, jsou-li přítomny, a v opačném případě jiná odpovědná osoba.
Nejvyšší správní soud dospěl k zá- věru, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně je pro nedostatek důvodů a pro nesrozumitelnost nepřezkoumatelné [$ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]; správní orgán II. stupně - ani pak městský soud - k té- to skutečnosti nepřihlédl a odvolání, po- sléze i žalobu, z věcných důvodů zamítl. (...) Rozhodnutí úřadu práce postrá- dá jakékoliv odůvodnění ve vztahu k vý- roku I. Nejvyšší správní soud proto uza- vřel na nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně, spočívající v nedostatku důvodů. Rozhodnutí úřadu práce je ovšem rovněž nesrozumitelné pro vnitřní logic- kou rozpornost výroků I a II. Jak již zmí- něno, výrokem I správní orgán rozhodl o zastavení řízení. Podle $ 30 správního řádu správní orgán zastaví řízení, vzalli účastník návrh na jeho zahájení zpět a souhlasí-li s tím ostatní účastníci řízení, nebo odpadli důvod řízení zahájeného z podnětu správního orgánu. Rozhodnu- tío zastavení řízení je tedy rozhodnutím, jímž se řízení o deliktu končí. Správní 495 865 orgán tak rozhoduje např. v případě ří- zení o uložení sankce za správní delikt, uplynula-li lhůta pro její uložení. Oproti tomu výrok II o uložení pokuty je roz- hodnutím ve věci samé, tedy rozhodnu- tím meritorním, ve které řízení o ulože- ní pokuty vyústilo. Je proto vyloučeno, aby správní orgán - při rozhodování o jednom skutku - prvním výrokem roz- hodnutí řízení zastavil a druhým výro- kem téhož rozhodnutí věcně rozhodl (např. o uložení sankce, jako v posuzo- vané věci). S ohledem na skutečnost, že výroky rozhodnutí správního orgánu I. stupně nesplňují nároky kladené na rozhodnutí z oblasti správního trestání, jak je dále podrobněji rozepsáno, nelze ani dovo- dit, že bylo každým z výroků rozhodová- no 0 jiném skutku. Je-li správním delik- tem protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem a za které uklá- dá správní úřad trest stanovený normou správního práva (srov. Hendrych D. a kol: Správní právo. Obecná část. 5. vy- dání, C. H. Beck, Praha 2003, str. 201), je jednoznačné vymezení takového proti- právního jednání condicio sine gua non zákonnosti správního rozhodnutí je po- stihující. V posuzované věci správní or- gán vymezení skutku zcela opomenul již v oznámení o zahájení správního řízení, kde se omezil pouze na výčet zákonných ustanovení, k jejichž porušení mělo do- jít. Výrok I rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vymezení skutku vůbec opomíjí; výrok II pak skutek vymezuje pouze obecně jako porušení zmíněných ustanovení (tj. např. „zaměstnavatel ne- platil zaměstnanci za vykonanou práci mzdu“) s uvedením jediného konkrétní- ho údaje, a to, že porušení bylo zjištěno v případě R. H. Proto Nejvyšší správní soud uzavřel, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně je nepřezkoumatelné. 496 Požadavek na určitost a přesnost vý- roku správního aktu obecně, a v oblasti správního trestání tím spíše, vyplývá V posuzované věci jednak z obecných principů, na nichž nutně spočívá právní stát (srov. např. čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož je možno státní moc uplatňovat pouze způsoby, které stanoví zákon), jednak z procesní normy, kterou byl správní řád z r. 1967. Podle $ 47 odst. 2 správního řádu výrok obsahuje rozhod- nutí ve věci spolu s uvedením ustanove- ní právního předpisu, podle něhož bylo rozhodnuto. Jestliže předmětem řízení bylo ulože- ní pokuty za spáchání správního deliktu, potom nepominutelnou součástí výro- ku, kterým se ukládá povinnost uhradit pokutu jako trest za správní delikt, musí být rovněž i určení, o jaký delikt jde, a to vymezením jeho skutkových i právních znaků. Pokud tomu tak není ve skutkové části samotného výroku, lze výjimečně připustit, že je-li skutek popsán v odů- vodnění rozhodnutí, nemusí být takový správní akt nutně nezákonný. Pokud však - tak jako v projednávané věci - ob- sahuje rozhodnutí vedle sebe jak výrok o zastavení řízení, tak výrok o uložení pokuty, a odůvodnění zjevně nepokrývá rozsah obou výroků, pak nedostatečně určité rozhodnutí obstát nemůže. Jeho důsledkem je totiž narušení principu právní jistoty (není jasné, za jaký delikt byl vlastně žalobce postižen), což může vést i k pochybnostem o tom, zda určitá jednání či opomenutí, která měla napl- nit skutkovou podstatu deliktu, byla po- trestána či nikoliv, a tedy zda pro bu- doucno jde o věc rozhodnutou. I ve správním trestání, které je ze své povahy ovládáno principy shodnými se soud- ním řízením trestním, totiž platí obecná zásada ne bis in idem (nikdo nemůže být dvakrát potrestán pro tentýž skutek). Ta- kový výrok není přesný a určitý a neod- povídá výše citovanému požadavku $ 47 odst. 2 správního řádu, aby bylo rozhod- nuto „ve věci“. V projednávané věci do- šlo k tomu, že z výroku správního roz- hodnutí nelze vůbec seznat, kterých deliktů a jaké povahy (ve smyslu jakým zcela jednoznačně specifikovaným jed- náním či opominutím) se žalobce do- pustil. (V této argumentaci srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2005, čj. 6 As 57/2004-54, dostupný na www.nssoud.cz.*?) Nejvyšší správní soud již ve svém rozhodnutí ze dne 12. 12. 2003, čj. 2 Ads 33/2003-78, publikovaném pod č. 523/2005 Sb. NSS, konstatoval, že není vázán důvody kasač- ní stížnosti podle $ 109 odst. 3 s. ř. s., je-li rozsudek krajského soudu nepře- zkoumatelný. Takový je i rozsudek zamí- tající žalobu na základě nedůvodnosti v žalobě uplatněných námitek a nepři- hlížející přitom ke skutečnosti, že samo správní rozhodnutí bylo nepřezkouma- telné pro nesrozumitelnost, spočívající ve vnitřní rozpornosti výroku a vzájem- né rozpornosti výroku a odůvodnění. Ta- kové rozhodnutí měl krajský soud zrušit bez ohledu na žalobní námitky ($ 76 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud na tomto místě doplňuje, že obdobně je vadou nepře- zkoumatelnosti stiženo rozhodnutí od- volacího správního orgánu, které (ač se věcně vypořádalo s odvolacími námitka- mi) zcela pominulo nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu L stupně, spočívající v nedostatku odůvodnění jednoho výroku rozhodnutí a ve vzájem- né rozpornosti dvou výroků téhož roz- hodnutí. (...) S ohledem na odůvodnění shora již pouze na okraj Nejvyšší správní soud do- plňuje, že při posuzování zákonnosti 9 Publikováno pod č. 772/2006 Sb. NSS. kontroly prováděné u stěžovatele dne 30. 4. 2003 je třeba vyjít především z usta- novení $ 12 zákona ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Citované ustanovení stanoví povinnosti kontrolních pracovní- ků, jeho odst. 2 písm. a) pak mimo jiné povinnost oznámit kontrolované osobě zahájení kontroly. V souladu s čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Lis- tiny základních práv a svobod lze státní moc uplatňovat pouze v případech a me- zích stanovených zákonem a pouze způ- sobem, který zákon stanoví. Je to sama státní moc, která tvorbou zákonů, a mož- ností jejich vynucení, stanoví meze svého fungování. Proto i ona musí dbát hranic, které si vytyčila. V případě nejasností je pak třeba interpretovat meze výkonu státní moci restriktivním způsobem. Povinnost kontrolních pracovníků oznámit kontrolované osobě zahájení kon- troly směřuje k možnosti kontrolované osoby bránit svá práva v průběhu kontroly, a je-li to možné, být přítomna jejímu prů- běhu. Z žádného ustanovení zákona o státní kontrole nevyplývá požadavek, aby kontro- lovaná osoba byla vždy fyzicky přítomna provádění kontroly (srov. č. 719/2005 Sb. NSS). Je ovšem vyloučeno, aby v případě kontroly úřadu práce nebyl o jejím zaháje- ní vyrozuměn statutární orgán kontrolova- né společnosti, je-li přítomen, av opačném případě jiná odpovědná osoba. Neposta- čuje, jednáli kontrolní pracovník pouze s osobou, u níž je sporné i to, zda je vůbec zaměstnancem společnosti. Za situace, kdy je protokol z kontroly provedené s porušením $ 12 odst. 2 písm. a) zákona o státní kontrole jediným, či ales- poň určujícím důkazním prostředkem, pak nezákonnost kontroly zakládá rovněž nezákonnost následného správního řízení. 497 866 866 Správní trestání: postavení správce konkursní podstaty v řízení k $ 16 odst. 1 písm. a) zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci) k $ l4 odst. 1 písm. a) ad) a $ 14a zákona č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění zákonů č. 94/1996 Sb., č. 12/1998 Sb. a č. 105/2000 Sb. I. Správce konkursní podstaty je z titulu výkonu správy majetku úpadce tvořícího konkursní podstatu způsobilý být účastníkem správního sankč- ního řízení za porušení či opomenutí administrativně právní povinnosti namísto úpadce jako provozovatele zařízení ve smyslu zákona 0 integrova- né prevenci. II. Správní orgán při dovození skutkové podstaty správního deliktu nepl- nění podmínek integrovaného povolení pochybil nepřesným a nekonkrét- ním vymezením skutku, pokud jej vázal na opomenutí (porušení) administ- rativně právní povinnosti výlučně osobou správce konkursní podstaty po prohlášení konkursu, a nikoli na opomenutí (porušení) této povinnosti úpadcem jako provozovatelem zařízení, protože fyzická osoba ve funkci správce konkursní podstaty úpadce není adresátem uložené sankce směřu- jící proti společnosti, jejíž majetek konkursní správce spravuje.
Společnost s ručením omezeným H. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 26. ledna 2006
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu
8 As 12/2005 - 59