I. Společným rysem všech znaků závislé práce vymezených v § 2 odst. 1 zákoníku
práce z roku 2006 je osobní či hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavate- *) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 89/2012 Sb., občanským zákoníkem. hu podané žaloby, tj. na základě žalobních
tvrzení a žalobního petitu. V žalobním návrhu žalobkyně uvádí, že v důsledku výpovědi
smlouvy ze strany žalovaného a následném
neplnění povinnosti žalovaného vyrovnávat
žalobkyni příslušná ekonomická břemena,
došlo u žalobkyně k poklesu hodnoty vlastního kapitálu. K tomu předkládá znalecký posudek s názvem „Snížení hodnoty podniku
zajišťujícího veřejnou službu“, ve kterém
znalecký ústav uvádí znehodnocení podniku
v důsledku ukončení smlouvy ze strany žalovaného ve výši 735 000 000 Kč. Podle § 7 odst. 1 o. s. ř. „[v] občanském
soudním řízení projednávají a rozhodují
soudy spory a jiné právní věci, které vyplývají z občanskoprávních pracovních, rodinných a obchodních vztahů, pokud je podle
zákona neprojednávají a nerozhodují
o nich jiné orgány“. Podle § 420 občanského zákoníku z roku
1964*) „[k]aždý odpovídá za škodu, kterou
způsobil porušením právní povinnosti“. Žalobkyně v předmětné věci v souvislosti
s primárním petitem dovozuje nárok na zaplacení částky z titulu náhrady škody, způsobené
neplněním povinnosti žalovaného vyrovnávat
žalobkyni příslušná ekonomická břemena
v důsledku ukončení smlouvy o závazku veřejné služby ze strany žalovaného. Obě strany
tohoto sporu mají rovné postavení, jedna není nadřízena druhé a žádná ze stran nemůže
prosadit svou vůli jinak než před orgánem,
který je k řešení takového sporu povolán zá- Zaměstnanost: znaky závislé práce č. 185/2011 Sb. a č. 365/2011 Sb. a č. 376/2011 Sb. konem. Jde tedy o spor vyplývající ze soukromoprávního vztahu. Tyto spory zásadně náleží rozhodovat soudům (§ 7 odst. 1 o. s. ř.). Zvláštní senát se tak ztotožňuje s názorem
Nejvyššího správního soudu vyjádřeného
v rozhodnutí čj. Komp 2/2011-90, který
v odůvodnění uvádí, že žalobkyně „zde tedy
nežádala zaplacení prokazatelné ztráty vyplývající ze smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě podle § 19 zákona o silniční dopravě (o němž by byl
příslušný rozhodovat ústřední správní orgán), ale domáhala se zaplacení náhrady
škody z důvodu poklesu vlastního kapitálu,
způsobeného podle jejího tvrzení neplatnou
výpovědí veřejnoprávní smlouvy. Správní
řád v § 141 odst. 1 stanoví, že ve sporném řízení správní orgán řeší spory z veřejnoprávních smluv. Nárok [žalobkyně] ale nelze považovat za nárok vyplývající z veřejnoprávní
smlouvy podle tohoto ustanovení. Náhrada
škody, kterou [žalobkyně] v této žalobě žádá, je soukromoprávním institutem, a spory
o náhrady škod zásadně rozhodují soudy
(prvá část § 7 odst. 1 o. s. ř.).“ Zvláštní senát z uvedených důvodů vyslovil, že k rozhodnutí o věci je dána pravomoc
soudu (§ 5 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb.).
Současně podle § 5 odst. 3 téhož zákona zrušil rozhodnutí okresního soudu, které výroku
zvláštního senátu odporuje a kterým soud
svou pravomoc popřel. O nákladech řízení,
které žalobce požaduje, bude rozhodnuto
v souvislosti se skončením daného řízení. (...) S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 014 li. Tyto znaky slouží k odlišení závislé práce od jiných ekonomických aktivit (zejména samostatného podnikání), ale také od aktivit jiného charakteru (zejména mezilidské výpomoci). Proto musí správní orgány při postihování nelegální práce [§ 5
písm. e) bodu 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti] obviněnému prokázat naplnění všech těchto znaků – zaměstnanec osobně a soustavně vykonává práci jménem zaměstnavatele a podle jeho pokynů, přičemž se vůči zaměstnavateli nachází
v podřízeném vztahu. II. Odměna sice nepředstavuje samostatný definiční znak závislé, resp. nelegální
práce, avšak pokud jedna osoba poskytne nebo přislíbí druhé za její činnost odměnu,
jde o významnou skutečnost pro posouzení, zda mezi nimi existuje vztah nadřízenosti a podřízenosti vyplývající z hospodářské závislosti zaměstnance na zaměstnavateli.
I. Společným rysem všech znaků závislé práce vymezených v § 2 odst. 1 zákoníku
práce z roku 2006 je osobní či hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavate- *) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 89/2012 Sb., občanským zákoníkem. hu podané žaloby, tj. na základě žalobních
tvrzení a žalobního petitu. V žalobním návrhu žalobkyně uvádí, že v důsledku výpovědi
smlouvy ze strany žalovaného a následném
neplnění povinnosti žalovaného vyrovnávat
žalobkyni příslušná ekonomická břemena,
došlo u žalobkyně k poklesu hodnoty vlastního kapitálu. K tomu předkládá znalecký posudek s názvem „Snížení hodnoty podniku
zajišťujícího veřejnou službu“, ve kterém
znalecký ústav uvádí znehodnocení podniku
v důsledku ukončení smlouvy ze strany žalovaného ve výši 735 000 000 Kč. Podle § 7 odst. 1 o. s. ř. „[v] občanském
soudním řízení projednávají a rozhodují
soudy spory a jiné právní věci, které vyplývají z občanskoprávních pracovních, rodinných a obchodních vztahů, pokud je podle
zákona neprojednávají a nerozhodují
o nich jiné orgány“. Podle § 420 občanského zákoníku z roku
1964*) „[k]aždý odpovídá za škodu, kterou
způsobil porušením právní povinnosti“. Žalobkyně v předmětné věci v souvislosti
s primárním petitem dovozuje nárok na zaplacení částky z titulu náhrady škody, způsobené
neplněním povinnosti žalovaného vyrovnávat
žalobkyni příslušná ekonomická břemena
v důsledku ukončení smlouvy o závazku veřejné služby ze strany žalovaného. Obě strany
tohoto sporu mají rovné postavení, jedna není nadřízena druhé a žádná ze stran nemůže
prosadit svou vůli jinak než před orgánem,
který je k řešení takového sporu povolán zá- Zaměstnanost: znaky závislé práce č. 185/2011 Sb. a č. 365/2011 Sb. a č. 376/2011 Sb. konem. Jde tedy o spor vyplývající ze soukromoprávního vztahu. Tyto spory zásadně náleží rozhodovat soudům (§ 7 odst. 1 o. s. ř.). Zvláštní senát se tak ztotožňuje s názorem
Nejvyššího správního soudu vyjádřeného
v rozhodnutí čj. Komp 2/2011-90, který
v odůvodnění uvádí, že žalobkyně „zde tedy
nežádala zaplacení prokazatelné ztráty vyplývající ze smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě podle § 19 zákona o silniční dopravě (o němž by byl
příslušný rozhodovat ústřední správní orgán), ale domáhala se zaplacení náhrady
škody z důvodu poklesu vlastního kapitálu,
způsobeného podle jejího tvrzení neplatnou
výpovědí veřejnoprávní smlouvy. Správní
řád v § 141 odst. 1 stanoví, že ve sporném řízení správní orgán řeší spory z veřejnoprávních smluv. Nárok [žalobkyně] ale nelze považovat za nárok vyplývající z veřejnoprávní
smlouvy podle tohoto ustanovení. Náhrada
škody, kterou [žalobkyně] v této žalobě žádá, je soukromoprávním institutem, a spory
o náhrady škod zásadně rozhodují soudy
(prvá část § 7 odst. 1 o. s. ř.).“ Zvláštní senát z uvedených důvodů vyslovil, že k rozhodnutí o věci je dána pravomoc
soudu (§ 5 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb.).
Současně podle § 5 odst. 3 téhož zákona zrušil rozhodnutí okresního soudu, které výroku
zvláštního senátu odporuje a kterým soud
svou pravomoc popřel. O nákladech řízení,
které žalobce požaduje, bude rozhodnuto
v souvislosti se skončením daného řízení. (...) S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 014 li. Tyto znaky slouží k odlišení závislé práce od jiných ekonomických aktivit (zejména samostatného podnikání), ale také od aktivit jiného charakteru (zejména mezilidské výpomoci). Proto musí správní orgány při postihování nelegální práce [§ 5
písm. e) bodu 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti] obviněnému prokázat naplnění všech těchto znaků – zaměstnanec osobně a soustavně vykonává práci jménem zaměstnavatele a podle jeho pokynů, přičemž se vůči zaměstnavateli nachází
v podřízeném vztahu. II. Odměna sice nepředstavuje samostatný definiční znak závislé, resp. nelegální
práce, avšak pokud jedna osoba poskytne nebo přislíbí druhé za její činnost odměnu,
jde o významnou skutečnost pro posouzení, zda mezi nimi existuje vztah nadřízenosti a podřízenosti vyplývající z hospodářské závislosti zaměstnance na zaměstnavateli.
2012. Proto osoba zúčastněná na řízení ještě
téhož dne sepsala s žalobkyní dohodu o provedení práce. V průvodním dopise ze dne
5. 4. 2012, kterým tuto dohodu zaslala oblastní-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 014
mu inspektorátu, vysvětlila, že vůbec nevěděla, že porušuje zákon. Žalobkyně s ní bydlela
v bytě, a proto jí hlídala prodejnu vždy, když
byla ona sama jako majitelka pryč (konkrétně
v době kontroly byla na obědě). Protože ji
však inspektorát práce poučil, že i takovouto
krátkodobou výpomoc musí mít ošetřenu
pracovní smlouvou nebo dohodou o provedení práce, uzavřela osoba zúčastněná na řízení s žalobkyní dohodu o provedení práce
do konce dubna 2012, přičemž v budoucnu,
když bude potřeba, zaměstná zaměstnance
na pracovní smlouvu.
Oblastní inspektorát následně zahájil se
žalobkyní správní řízení o přestupku spočívajícím ve výkonu nelegální práce pro osobu
zúčastněnou na řízení. Žalobkyně se prostřednictvím svého právního zástupce hájila
tím, že nevykonávala závislou práci mimo
pracovní poměr, jelikož nebyla ke své tetě ve
vztahu podřízeném, neměla stanovenu pracovní dobu a nepobírala za svou výpomoc
žádnou odměnu. S těmito argumenty však neuspěla. Oblastní inspektorát jí uložil rozhodnutím ze dne 18. 5. 2012 za výkon nelegální
práce pokutu ve výši 15 000 Kč a povinnost
uhradit náklady správního řízení ve výši
1 000 Kč [§ 139 odst. 1 písm. c) a odst. 3
písm. c) zákona o zaměstnanosti].
Žalobkyně podala proti rozhodnutí oblastního inspektorátu odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 13. 8. 2012 zamítl.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně,
který ji rozsudkem ze dne 15. 5. 2013, čj. 41 A
42/2012-64, zamítl.
Proti rozsudku krajského soudu podala
žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost.
V ní uvedla, že své tetě poskytovala pouze výjimečnou výpomoc. Podle stěžovatelky není
takováto krátkodobá výpomoc, kterou poskytuje například majitel jedné provozovny majiteli provozovny sousední, v běžném životě nijak
výjimečnou událostí. Nemohlo jít o nelegální
práci, jelikož stěžovatelka nebyla ke své tetě ve
vztahu podřízenosti a nedostávala žádnou odměnu. Své kasační námitky tak stěžovatelka logicky směřuje k tomu, jak se krajský soud vypořádal s provedeným dokazováním ve věci,
přičemž rozsudek krajského soudu je podle jejího názoru v tomto ohledu nesprávný, a zčásti
dokonce nepřezkoumatelný.
Pokud jde o kontrolní protokol, ten podle
stěžovatelky nemůže sloužit sám o sobě jako
důkaz, neboť byl vyhotoven ještě před zahájením správního řízení (zde stěžovatelka argumentovala rozsudkem Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 4. 2012, čj. 4 Ads 177/2011-120).
Navíc stěžovatelka poukázala na možnost
zkreslení informací získaných v průběhu
kontroly způsobené tím, že záznam o poskytnutí informací ze dne 3. 4. 2012 byl vyhotoven bez přítomnosti tlumočníka, přičemž
majitelka prodejny, která vysvětlení podávala, je cizinka. Stěžovatelka se domnívala, že
oblastní inspektorát měl v rámci správního
řízení vyslechnout jako svědka i ji. Touto argumentací obsaženou již v podané žalobě se
podle názoru stěžovatelky krajský soud vůbec nezabýval.
Co se týká dalšího stěžejního důkazu, tedy
následně uzavřené dohody o provedení práce mezi osobou zúčastněnou na řízení a stěžovatelkou, ta podle stěžovatelky také není
způsobilým důkazním prostředkem, jelikož
představuje pouhou reakci na opatření k nápravě uložené oblastním inspektorátem s po-
učením, že jinak se osoba zúčastněná na řízení dopouští správního deliktu. Krajský soud
se však motivací vedoucí k uzavření dohody
vůbec nezabýval a pojal ji nejen jako uznání
výkonu nelegální práce, ale navíc jako důkaz
o tom, že i činnost, vykonávaná před uzavřením této dohody, byla prováděna za úplatu
(mzdu). Úvaha o úplatnosti prováděné výpomoci přitom nemá jakoukoliv oporu ve spise.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti
označil stěžovatelkou citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 Ads 177/2011-120
za nepřiléhavý, neboť v něm šlo o případ, kdy
správní orgán neprovedl řádné dokazování
protokolem o kontrole. V nyní posuzované
věci správní orgán provedl ve věci ústní jednání, jehož se stěžovatelka zúčastnila a využila možnosti podat k provedeným důkazům
(včetně protokolu o kontrole) jakožto obviněná vyjádření; správní orgán nicméně ani
poté neměl důvodné pochybnosti o zjištěném stavu věci, proto neshledal důvod vyslýchat stěžovatelku jako svědkyni. Dále žalovaný uvedl, že stěžovatelka nezpochybňovala
povahu své činnosti, pouze její právní kvalifikaci jako nelegální práci; ostatně pokud by
podle žalovaného nebyla připravena prodat
zákazníkovi vystavené zboží, pak samotné hlídání prodejny o polední pauze by nemělo
smysl – prodejna by mohla být rovnou zavřena. Stěžovatelka nikdy dříve na možnost záměny pojmů při podávání vysvětlení kvůli své
národnosti nepoukazovala, navíc „prodávat“
a „hlídat prodejnu“ ani nejsou právní pojmy.
Žalovaný také odmítl tezi stěžovatelky, že
by dohoda o provedení práce byla vynucena
tím, že inspektor oblastního inspektorátu
provádějící kontrolu uložil majitelce prodejny její uzavření. Podle žalovaného představuje uložení opatření k odstranění nedostatků
zjištěných při kontrole zákonem předvídaný
postup, za nepodání písemné zprávy o přijatých opatřeních nicméně kontrolované osobě nehrozí žádná sankce. Žalovaný k tomu citoval jednak pasáže z vyjádření právního
zástupce stěžovatelky k podkladům řízení,
jednak pasáže z odvolání stěžovatelky, v nichž
uvádí, že neměla v úmyslu obcházet zákon,
proto na základě poučení inspektora dohodu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 014
o provedení práce se svou tetou uzavřela. Konečně žalovaný také uvedl, že argumentace
krajského soudu ohledně existence odměny
má východisko v (nové) definici pojmu „závislá práce“ obsažené v zákoníku práce z roku 2006. Podle ní již odměna není definičním znakem závislé práce, nýbrž pouze
důsledkem jejího výkonu – jde o povinnost,
která pro zaměstnavatele vyplývá z existujícího pracovněprávního vztahu. Proto odměňování stěžovatelky nebylo, a ani nemuselo být,
předmětem dokazování.
V replice k vyjádření žalovaného stěžovatelka zdůraznila, že výsledky kontroly nemohou nahradit řádné dokazování ve správním
řízení. Ve svém vyjádření k podkladům řízení
jasně uvedla, že provozovnu pouze hlídala,
proto měl oblastní inspektorát ohledně povahy její činnosti vést dokazování. Úvahy žalovaného o tom, že samotné hlídání prodejny by
nemělo smysl, označila stěžovatelka za pouhé
domněnky. Ve skutečnosti je uzavření a následné otevření prodejny časově náročné, neboť zboží vystavené mimo prodejnu je potřeba uklidit dovnitř a následně opět vynést ven.
K dohodě o provedení práce stěžovatelka
uvedla, že pokud je komukoliv uložena pokuta, sdělen důvod a uložena povinnost k nápravě, pak tato osoba učiní potřebné úkony
ve snaze vyhnout se sankci další, ačkoliv třeba s postupem a posouzením správního orgánu nesouhlasí. Tvrzení žalovaného, že odměna není znakem závislé práce, přičemž
zároveň uvádí, že jelikož stěžovatelka vykonávala závislou práci, musela za ni obdržet odměnu, považuje stěžovatelka za rozporné.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí
Krajského soudu v Brně a rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
(...) [13] Pro posouzení důvodnosti stěžovatelčiných námitek musel Nejvyšší správní
soud nejprve zodpovědět otázku, jaké jsou
definiční znaky závislé práce (jinými slovy, co
všechno mělo být v řízení o uložení sankce za
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 014
nelegální práci prokazováno), a teprve následně se mohl zabývat tím, zda krajský soud
zhodnotil provedené dokazování dostatečně
a správně.
III.a Znaky závislé práce
[14] Zákon o zaměstnanosti definuje v § 5
písm. e) bodu 1 (který je relevantní pro případ stěžovatelky) nelegální práci jako „výkon
závislé práce fyzickou osobou mimo pracovněprávní vztah“. O tom, že v době provedené kontroly mezi stěžovatelkou a její tetou nějaká písemná pracovněprávní smlouva či
dohoda, jež by formálně nastolila pracovněprávní vztah, uzavřena nebyla, není mezi
účastníky sporu. Rozhodující pro posouzení
případu bude tedy obsah sousloví „výkon závislé práce“. Ohledně pojmu „závislá práce“ odkazuje zákon o zaměstnanosti na § 2 zákoníku
práce z roku 2006. Toto ustanovení definuje závislou práci ve svém odstavci 1 následovně: „Závislou prací je práce, která je vykonávána ve
vztahu nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance, jménem zaměstnavatele, podle pokynů zaměstnavatele a zaměstnanec ji pro zaměstnavatele vykonává osobně.“
V odstavci 2 citovaného ustanovení pak zákon dodává: „Závislá práce musí být vykonávána za mzdu, plat nebo odměnu za práci,
na náklady a odpovědnost zaměstnavatele,
v pracovní době na pracovišti zaměstnavatele, popřípadě na jiném dohodnutém místě.“
[15] Mezi účastníky není sporu o tom, že
předmětem dokazování ve správním řízení
mělo být naplnění znaků obsažených v odstavci 1 citovaného ustanovení zákoníku práce z roku 2006, tj. osobní výkon práce podle
pokynů zaměstnavatele a jeho
jménem
a vztah nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance. Účastníci řízení se liší
pouze v názoru, zda se tyto znaky podařilo
řádně prokázat, či nikoliv, to však bude předmětem hodnocení v další části rozsudku. Žalovaný nicméně v rozhodnutí o odvolání stěžovatelky i ve svém vyjádření ke kasační
stížnosti uplatnil argument, že vzhledem
k odlišnosti výše citované definice závislé
práce od definice, která byla v zákoníku práce obsažena dříve, již ke znakům závislé práce nepatří odměna, a tudíž tímto směrem nebylo vůbec potřeba vést dokazování.
Uvedenou otázkou se tudíž musel Nejvyšší
správní soud zabývat na prvním místě.
[16] Až do 31. 12. 2011 obsahoval zákoník
práce z roku 2006 v § 2 odst. 4 následující definici závislé práce: „Za závislou práci, která
je vykonávána ve vztahu nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance,
se považuje výlučně osobní výkon práce zaměstnance pro zaměstnavatele, podle pokynů zaměstnavatele, jeho jménem, za mzdu,
plat nebo odměnu za práci, v pracovní době
nebo jinak stanovené nebo dohodnuté době
na pracovišti zaměstnavatele, popřípadě na
jiném dohodnutém místě, na náklady zaměstnavatele a na jeho odpovědnost.“ Ke
změně spočívající v rozdělení uvedené definice do dvou samostatných odstavců citovaných výše došlo zákonem č. 365/2011 Sb. Důvodová zpráva k tomuto právnímu předpisu
odůvodňuje navrženou změnu následovně:
„V právní teorii i praxi bývá dosavadní legální definici závislé práce vytýkáno, že neorganicky směšuje znaky závislé práce
s podmínkami, za kterých musí být vykonávána. Navrhuje se proto upravit legální definici závislé práce tak, že v odstavci 1 jsou vyjádřeny znaky závislé práce a v odstavci 2
podmínky jejího výkonu.“
[17] Z lapidárního vyjádření v důvodové
zprávě není tak úplně zřejmé, na jakou „právní teorii i praxi“ se odvolává. Tehdejší komentářová literatura se do žádné kritiky legální definice závislé práce vesměs nepouštěla (srov.
např. publikace Hochman, J.; Kottnauer, A.;
Úlehlová, H. Nový zákoník práce s komentářem, použitelnou judikaturou a předpisy
souvisejícími. 2. vyd. Praha : Linde, 2008; Jakubka, J.; Hloušková P.; Hoffmanová, E.;
Schmied, Z.; Šubertová, Z.; Tomandlová, L.;
Trylč, L. Zákoník práce s komentářem. 1. vyd.
Olomouc : ANAG, 2007; Steinichová, L. a kol.
Zákon o zaměstnanosti. Komentář. 1. vyd.
Praha : Wolters Kluwer ČR, 2010). Ve vztahu
k nyní platné právní úpravě se pak lze např.
v komentáři k zákoníku práce z roku 2006
z dílny M. Běliny a kol. dočíst: „Dle našeho názoru rozlišení znaků závislé práce a podmínek jejího výkonu, tak jak je provedla novela č. 365/2011 Sb., problematiku definice
závislé práce spíše zatemňuje a je bez prak-
tického významu.“ (Bělina, M. a kol. Zákoník
práce. Komentář. 1. vyd. Praha : C. H. Beck,
2012). Jiný komentář zákoníku práce z roku
2006 však novou definici závislé práce nekriticky akceptuje a nabádá k rozlišování znaků
závislé práce na straně jedné a podmínek (povinností), za nichž má být konána, na straně
druhé, kam patří i povinnost poskytovat odměnu (Vysokajová, M.; Kahle, B.; Randlová, N.;
Hůrka, P.; Doležílek, J. Zákoník práce. Komentář. 4. vyd. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2013).
[18] V odborném tisku z doby před výše
citovanou novelou zákoníku práce z roku
2006 lze nicméně dohledat přinejmenším jeden kvalifikovaný pokus o novou definici závislé práce, odlišnou od té zákonné a vycházející z německé právní doktríny (Bezouška, P.
Závislá práce. Právní rozhledy, 2008, č. 16).
Podle ní je klíčovým znakem závislé práce
osobní závislost zaměstnance na zaměstnavateli. Na přítomnost tohoto znaku ukazují některé typické objektivní okolnosti, zejména
vázanost pokyny zaměstnavatele a začlenění
zaměstnance do zaměstnavatelovy organizační struktury. Dalšími (pomocnými) kritérii
mohou být kontrolní a disciplinární oprávnění zaměstnavatele, výkon práce zaměstnancem na účet zaměstnavatele a s využitím jeho
prostředků a stálost pracovního poměru. Na
závislou práci lze pohlížet také tak, že jde
o závislost hospodářskou – zaměstnavatel na
sebe přebírá hospodářské riziko (ve smyslu
nebezpečí, že se dosažené výsledky podnikání budou odchylovat od výsledků předpokládaných) a zaměstnanec se na oplátku dobrovolně zříká svobody využívat ve svůj
prospěch šance, které se na trhu nabízejí (neobchoduje na vlastní účet). Autor uzavírá:
„Musíme se dívat velmi pozorně, abychom
poznali, kdy právní vztah dosáhne takového
stavu, který připouští závěr, že jedna osoba
skutečně nakládá s pracovní silou druhé.“
Z výše uvedeného lze dovodit, že odměna za
práci není (resp. nemá být) samostatným
znakem závislé práce, ale spíše
jednou
z „okolností“, z nichž lze usuzovat na vztah
osobní či hospodářské závislosti.
[19] Dosavadní judikatura je pro posouzení znaků závislé práce použitelná jen omezeně, neboť se vztahuje k definici závislé prá-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 014
ce před účinností výše uvedené novely. Nelze
ovšem v dalších úvahách zcela pominout
fakt, že Nejvyšší správní soud podle předchozí právní úpravy opakovaně docházel k závěru, že odměna je definičním znakem závislé
práce, a to dokonce jedním ze stěžejních. Například v rozsudku ze dne 29. 9. 2011, čj. 4 Ads
75/2011-73, se Nejvyšší správní soud (za velmi podobných skutkových okolností, jakými
se vyznačuje i tento případ) ztotožnil s názorem Městského soudu v Praze, že „pojem
,úsluha‘ ve smyslu ,bezúplatná laskavost‘ není
ekvivalentní k pojmu ,práce‘“. V rozsudku ze
dne 23. 3. 2012, čj. 4 Ads 175/2011-92,
č. 2638/2012 Sb. NSS, zdejší soud dokonce
uvedl: „Mzda, plat nebo odměna za práci je
jedním ze základních definičních znaků závislé práce ve smyslu § 2 odst. 4 zákoníku
práce [z roku 2006]. Z uvedeného tedy plyne,
že pracovněprávní vztah bez úplaty nemůže
vzniknout, tedy že závislá práce nemůže být
vykonávána bez nároku na odměnu.“ Pro
doplnění je možno uvést, že zdejší soud již
v minulosti dovodil, že definičním prvkem
závislé práce může být i takový znak, který
v zákoně není výslovně vyjádřen: ve výše citovaném rozsudku čj. 4 Ads 75/2011-73 uvedl,
že „jedním ze základních pojmových znaků
práce je soustavnost“. Důvody pro vymezení
obou znaků (tedy odměny a soustavnosti) vysvětlil Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 4 Ads 177/2011-120, kde
uvažoval takto: „K posouzení práce cizincem
jako nelegální práce ve smyslu zákona o zaměstnanosti je třeba, aby tuto práci vykonával cizinec soustavně, podle pokynů a za
mzdu, plat nebo odměnu. [...] Podle bodu 7
preambule [směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/52/ES o minimálních normách pro sankce a opatření vůči zaměstnavatelům neoprávněně pobývajících státních
příslušníků třetích zemí] by definice zaměstnání měla zahrnovat jeho zakládající prvky, tj. činnosti, které jsou nebo by měly být
vykonávány za odměnu podle pokynů nebo
pod dohledem zaměstnavatele, bez ohledu
na právní vztah. V článku 2 je vytvořena definice zaměstnání nebo zaměstnávání pro
účely této směrnice tak, že ,zaměstnáním‘ či
,zaměstnáváním‘ se rozumí výkon činností
zahrnujících jakoukoli formu práce uprave-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 014
nou vnitrostátními právními předpisy nebo
zavedenou praxí pro zaměstnavatele nebo
podle jeho pokynů či pod jeho dohledem. Nepochybně tak není cílem zákona o zaměstnanosti potírat bezúplatnou jednorázovou
pomoc mezi příbuznými.“
[20] Nejvyšší správní soud nicméně dosud v žádném kasačním řízení nečelil otázce,
zda by ke změně dosavadního vymezení závislé práce neměl přistoupit na základě toho,
jak zákonodárce upravil v roce 2011 její zákonnou definici. Důvod pro setrvání na dosavadní judikatuře by mohl představovat fakt,
že shodně zřejmě chápe vztah odměny a závislé práce i Soudní dvůr Evropské unie. Například v rozsudku ze dne 3. 7. 1986, Lawrie
Blum, 66/85, Recueil, s. 2121, Soudní dvůr
uvedl: „Pojem ,pracovník‘ v článku 48 Smlouvy má komunitární význam a musí být vykládán v souladu s objektivními kritérii, která charakterizují pracovněprávní vztah
odkazem na práva a povinnosti dotčených
osob. Základní charakteristikou pracovněprávního vztahu je skutečnost, že zaměstnanec vykonává činnost přinášející ekonomickou hodnotu pro jiný subjekt, podle jeho
pokynů a za odměnu. Povaha právního
vztahu mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem není z hlediska aplikace článku 48
Smlouvy podstatná.“ Poněkud jinak ovšem
vyznívá rozsudek ze dne 10. 12. 1991, Merci
convenzionali porto di Genova, C-179/90,
Recueil, s. I-5889: „Pojem pracovníka ve
smyslu článku. 48 Smlouvy předpokládá, že
osoba vykonává po určitou stanovenou dobu služby pro jiný subjekt a na základě jeho
pokynů, za což dostává odměnu.“ Z tohoto
vyjádření již není tak zcela zřejmé, zda odměna nemá být skutečně až důsledkem výkonu
závislé práce (a povinností vznikající z výkonu práce zaměstnavateli). Navíc aktuální judikatura krajských soudů už se zřejmě vydala
tímto směrem (srov. Stádník, J.; Kieler, P. Aktuální rozsudky v oblasti nelegální práce. Práce a mzda, 2014, č. 1) a také právní doktrína,
alespoň její část, již změnu legální definice
bere na vědomí (srov. Šubrt, B.; Trezziová, D.
Závislá práce, nelegální práce a „švarcsystém“
od 1. 1. 2012 – I. a II. část. Práce a mzda, 2011,
č. 12, a 2012, č. 1).
[21] Otázka výkladu pojmu závislá práce
je zjevně více než živá. Musíme se tudíž vrátit
na začátek a ptát se, jaký je vlastně účel legální definice závislé práce (a z ní vycházející
definice nelegální práce). Smyslem uvedené
úpravy je nepochybně odlišit závislou práci
od jiných aktivit, přičemž tento cíl vystupuje
na povrch zejména tehdy, když správní orgán
zkoumá, zda zaměstnavatel neporušil svou zákonnou povinnost tím, že neumožnil zaměstnanci vykonávat závislou práci v pracovněprávním vztahu, který je k tomu určen. Pojem
závislá práce tak musí být vykládán tak, aby
obsáhl veškeré formy zastřených pracovních
vztahů, stejně jako práci vykonávanou bez náležité protihodnoty, např. práci „na zkoušku“
nebo práci vykonávanou pod hrozbou násilí
či jiné újmy. Zároveň však nesmí tento pojem
zcela ztratit obrysy, aby správní orgány nezaměňovaly závislou práci s ryze obchodními
vztahy, s nefalšovaným samostatným podnikáním nebo s upřímnou mezilidskou výpomocí, ať již v podobě úsluhy blízkému člověku či nezištné laskavosti.
[22] Těmto požadavkům ovšem „nová“
definice závislé práce vyhoví docela dobře.
Stačí pouze spojit jednotlivé znaky uvedené
v § 2 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006 společným prvkem osobní či hospodářské závislosti zaměstnance na zaměstnavateli – jenž
ostatně vyplývá již ze samotného pojmu „závislá práce“ – a naplnit je v duchu této optiky
konkrétním obsahem. Za (samostatný) znak
je ovšem nutno považovat již první část definice, která hovoří o tom, že práce „je vykonávána“. Nejen z tohoto gramatického vyjádření (vid nedokonavý), ale zejména z účelu
definice a postihu nelegální práce je zřejmé,
že mohou zůstat v platnosti dřívější judikaturní závěry o soustavnosti jako znaku závislé
práce, neboť při jednorázové či příležitostné
spolupráci se jen těžko může mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem vytvořit jakýkoliv
vztah, natožpak vztah závislosti.
[23] Samozřejmě je třeba tento první
znak v konkrétních případech aplikovat uvážlivě. Inspekční kontrola zpravidla odhalí jen
činnost prováděnou v době kontroly samotné; na její soustavnější charakter je možno
usuzovat až z dalších skutečností zjištěných,
například z výpovědi obviněného, z výslechu
svědků či ze situace na místě (charakter činnosti, množství již provedené práce apod.).
Na závadu nemusí být ani to, že se činnost dosud soustavnou stát nestihla (jedná se například
teprve o první den práce „na zkoušku“), jestliže se takovou podle vůle stran následně stát
měla (srov. k tomu Stádník, J. Kontrolní činnost
inspekce práce v oblasti agenturního zaměstnávání a nelegální práce. Sborník příspěvků z mezinárodní vědecké konference Pracovní právo
2012 na téma Závislá práce a její podoby. Brno :
Masarykova univerzita, 2012).
[24] Zaměstnanec dále musí práci vykonávat osobně – pokud by používal k plnění
úkolů další osoby (např. v době své nemoci),
nutně by se vytratil prvek osobní závislosti na
zaměstnavateli a šlo by spíše o obchodní
vztah, kdy jedna strana poptává u druhé službu či dílo a nezáleží jí na tom, kdo službu provede nebo dílo vytvoří. Zaměstnanec také vykonává práci podle zaměstnavatelových
pokynů – jestliže by plnil zadání samostatně
a druhá strana by nebyla oprávněna mu průběžně zadávat jednotlivé úkoly a kontrolovat
jejich plnění, jednalo by se spíše o vztah zadavatele zakázky a samostatného podnikatele, který ji pro něj plní. Skutečností osvědčující řídící pravomoc zaměstnavatele může být
též určování a vykazování pracovní doby.
Zaměstnanec musí taktéž jednat jménem zaměstnavatele – v tomto znaku se koncentruje
hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli, neboť zaměstnavatel poskytuje
pro práci svůj kapitál, hmotné i nehmotné
prostředky, vytváří pro ni předpoklady a nese
riziko neúspěchu, zaměstnanec však nemůže
jednat na svůj účet a získávat ze své práce jiné
ekonomické výhody než ty, jež mu poskytuje
zaměstnavatel. Doplňkovým hlediskem může
být i to, zda se osoba jeví jako zaměstnanec
z pohledu třetích osob. Konečně posledním
znakem závislé práce je vztah nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance –
podřízenost zaměstnance typicky vyvěrá
z osobní (ať již ekonomické či jiné) závislosti
zaměstnance na zaměstnavateli a pomáhá odlišit závislou práci od mezilidské výpomoci.
Proto je nutno v souvislosti s posuzovaným
případem věnovat tomuto znaku a jeho prokazování zvláštní pozornost.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 014
*) S účinností od 1. 1. 2014 byl nahrazen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.
[25] Vztah podřízenosti zaměstnance vůči zaměstnavateli představuje nutně subjektivní kategorii. Rozhodující je tedy zejména
to, zda zaměstnanec sám vnímá své postavení
jako podřízené a to je důvodem, proč respektuje pokyny zaměstnavatele. Pokud má ovšem
správní orgán naplnění tohoto subjektivního
znaku objektivně prokázat, musí zkoumat,
zda je dána osobní závislost zaměstnance na
zaměstnavateli, a zejména co je její příčinou.
A zde začíná být zřejmé, že i když poskytování
odměny zaměstnanci není vymezeno v zákoně jako znak závislé práce, neznamená to, že
by zcela ztratilo smysl tuto otázku v rámci postihování nelegální práce zkoumat. Neboť právě pobírání odměny představuje typickou
skutečnost, která závislé postavení zaměstnance na zaměstnavateli věrohodně prokazuje. Podmínkou samozřejmě je, aby odměna
tvořila (ne nutně jediný, ale ekonomicky významný) zdroj zaměstnancových příjmů – poskytnutí drobné protihodnoty např. v podobě
daru je běžným zvykem i v případě jednorázové mezilidské výpomoci.
lze zahrnout
[26] Samozřejmě zaměstnanec může být
ke vstupu do podřízeného vztahu vůči zaměstnavateli motivován i jinak – typicky příslibem uzavření pracovněprávního vztahu
v budoucnu (tzv. „práce na zkoušku“ je jedním z klasických způsobů zastírání nelegální
práce). I to může založit určitou formu osobní závislosti na zaměstnavateli a z toho vyplývající snahu vyhovět jeho pokynům. Formálně sem
i případy, kdy
zaměstnanec vykonává práci zcela nedobrovolně, jelikož jeho závislost na zaměstnavateli
má specifické příčiny (psychická závislost,
strach apod.); i pak sice půjde o nelegální
práci, její společenská nebezpečnost však již
bude ležet spíše v rovině trestního práva (vydírání, obchodování s lidmi apod.). Jestliže
ale správní orgán neprokáže ani pobírání či
příslib odměny, ani jinou skutečnost, která
by zavdávala důvod se domnívat, že byla
u jedné osoby dána osobní závislost na druhé, pak se o závislou práci jednat nebude, neboť zde chybí znak spočívající ve vztahu podřízenosti a nadřízenosti. Platí tedy, že když
určitá osoba vykonává danou činnost pro ji-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 014
nou osobu dobrovolně a zároveň s vědomím,
že protistraně nevzniká závazek poskytnout
jí jakoukoliv protihodnotu (resp. nepodaří-li
se prokázat opak), půjde zpravidla o přátelskou výpomoc či dobrovolnickou činnost.
[27] Nejvyšší správní soud nehodlá zlehčovat problém nelegální práce a jejího postihování. Odlišovat závislou práci od mezilidské výpomoci je však nezbytné. Nelegální
práce je nepochybně závažným a rozšířeným
negativním společenským jevem a jeho původci jistě mají a budou mít snahu skrývat jej
za jednání jiná, právem dovolená. Prokazování znaků jako je soustavnost či vztah podřízenosti vůči zaměstnavateli představuje v konkrétních případech pro inspektoráty práce
velmi náročný úkol. Přesto na ně však nelze
rezignovat a namísto odlišování různých činností jednu z nich prohlásit za neexistující
(tedy tvrdit, že závislou prací je vlastně jakákoliv činnost, kterou jeden člověk vykonává
pro druhého podle jeho požadavků). Není
zkrátka a dobře možné v rámci boje proti
nežádoucí praxi nelegálního zaměstnávání
likvidovat běžný občanský život.
[28] Ostatně je možno doplnit, že na popsanou formu sociální interakce pamatuje samo právo. Takzvaná občanská výpomoc není
sice v současnosti v žádném účinném právním předpise definována, avšak § 384 a násl.
občanského zákoníku z roku 1964*) ve znění
účinném do 31. 12. 1991 ji charakterizoval
takto: „Jestliže občan pro jiného občana na
jeho žádost provede nějakou práci, poskytne
mu půjčku anebo mu jinak vypomůže, jde
o občanskou výpomoc.“ Citovaná právní
úprava nevylučovala dokonce ani poskytnutí
určité protihodnoty za občanskou výpomoc.
Nejvyšší správní soud samozřejmě nehodlá
opomíjet fakt, že „socialistický“ občanský zákoník z roku 1964 v podstatě jen nahradil klasický příkazní vztah názvem občanská výpomoc, který byl zřejmě pro tehdejší politické
vedení v duchu panující ideologie přijatelnější. Občanský zákoník z roku 2012 kromě klasické příkazní smlouvy v § 2430 a násl. upravuje v § 700 a násl. tzv. rodinný závod, který
vymezuje následujícím způsobem: „Za rodin-
ný se považuje závod, ve kterém společně
pracují manželé nebo alespoň s jedním
z manželů i jejich příbuzní až do třetího
stupně nebo osoby s manžely sešvagřené až
do druhého stupně a který je ve vlastnictví
některé z těchto osob.“ V tomto případě se
dokonce počítá jak se soustavnou prací členů
rodiny, tak i s jejich odměňováním ve formě
podílu na zisku, to vše mimo režim zákoníku
práce z roku 2006. A tak i tyto instituty, dřívější či současné, jsou projevem skutečnosti,
že vzájemná mezilidská výpomoc či ryzí dobrovolnická činnost byly a jsou součástí sociální reality, kterou nemůže právo ignorovat,
anebo dokonce popírat. Jde o vztahy přirozené a žádoucí, jež nemohou být demokratickým právním státem postihovány.
[29] Nejvyšší správní soud uzavírá, že
společným rysem a jakýmsi leitmotivem
všech znaků závislé práce vymezených (nově) v § 2 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006,
je osobní či hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli. Tyto znaky slouží
k odlišení závislé práce od jiných ekonomických aktivit (zejména samostatného podnikání), ale také od aktivit jiného charakteru (zejména mezilidské výpomoci). Proto musí
správní orgány při postihování nelegální práce v řízení obviněnému prokázat naplnění
všech těchto znaků – zaměstnanec osobně
a soustavně vykonává práci jménem zaměstnavatele a podle jeho pokynů, přičemž se vůči zaměstnavateli nachází v podřízeném vztahu.
Odměna tedy sice přísně vzato nepředstavuje
samostatný definiční znak závislé práce (jde
o povinnost, která zaměstnavateli na základě
výkonu práce vzniká), avšak pokud jedna osoba poskytne nebo přislíbí druhé za její činnost
odměnu, jde o významnou skutečnost pro posouzení, zda mezi nimi existuje vztah nadřízenosti a podřízenosti vyplývající z hospodářské
závislosti zaměstnance na zaměstnavateli.
[30] Ve světle těchto závěrů je nutno hodnotit postup správních orgánů a zejména krajského soudu v dané věci. A zde musí Nejvyšší
správní soud konstatovat, že krajský soud zatížil své rozhodnutí vadou, která mohla mít za
následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé,
k níž musel Nejvyšší správní soud přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.).
III.b Hodnocení věci krajským soudem
[31] Žalovaný v odůvodnění svého žalobou napadeného rozhodnutí o odvolání jasně a jednoznačně vycházel z toho, že odměna
není přísně vzato znakem závislé práce (tento závěr je správný), a že proto její poskytování či příslib nebylo třeba vůbec prokazovat
(tento závěr je za daných skutkových okolností, kdy osobní závislost stěžovatelky na její tetě nebyla prokázána žádným jiným způsobem, chybný). Naopak krajský soud bez
podrobnějšího odůvodnění založil své rozhodnutí na opačném předpokladu, totiž že
odměna závislou práci charakterizuje, nicméně shledal, že naplnění tohoto znaku bylo dostatečně prokázáno obsahem dodatečně
uzavřené dohody o provedení práce mezi stěžovatelkou a její tetou (osobou zúčastněnou
na řízení). Jakkoliv v obecné rovině platí, že
krajský soud v řízení o správní žalobě hodnotí důkazy provedené správním orgánem autonomně, a dokonce může provádět i důkazy
nové (srov. § 77 odst. 2 s. ř. s.), možnost vyvozovat z provedených důkazů nové závěry má
své meze. Krajský soud nemůže důkazy posoudit prizmatem zcela odlišného právního
názoru, než z jakého vycházel správní
orgán, a na základě toho žalobu zamítnout,
jestliže právní názor zastávaný správním
orgánem měl či mohl mít dopad na práva žalobce. Soud by tak totiž zcela nahrazoval žalovaný správní orgán v jeho roli, což soudu nepřísluší. Smyslem § 77 je umožnit krajskému
soudu, aby důkazy nově posoudil či doplnil
v rozsahu nezbytném pro posouzení důvodnosti žaloby, nikoliv aby namísto žalovaného
sám ve věci nově (jinak) rozhodl.
[32] Uvedená pravidla vyplývají například
z nálezu Ústavního soudu ze dne 18. 10. 1999,
sp. zn. IV. ÚS 279/99, N 142/16 SbNU 63,
č. 142/1999 Sb. ÚS, ve kterém Ústavní soud
uvedl: „Změna právního názoru soudu v řízení o žalobě proti rozhodnutím správních
orgánů je nevyhnutelně důvodem pro zrušení správního rozhodnutí, jestliže soud dospěje k závěru, že správní rozhodnutí posoudilo
věc nesprávně, a nejde přitom o případ, kdy
účastník, ačkoli zákon porušen byl, na svých
právech nebyl nijak dotčen. V projednávané
věci však soud poté, co dospěl k závěru o ne-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 014
správnosti posouzení věci správním rozhodnutím, sám právně i skutkově ,vykročil‘ jiným směrem a předejmul stanovisko, jež by
v prvém sledu měl zaujmout správní orgán.
V takových případech je totiž účastníkům
zcela uzavřena cesta k tomu, aby mohli
předložit důkazy, které z dosavadního pohledu se neukazovaly jako relevantní, byť
důkazní břemeno zde může býti na straně
účastníka, a navíc je takovým soudním rozhodnutím věc posunuta do roviny nepřezkoumatelnosti.“ Na tuto úvahu navázal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 10.
2004, čj. 5 As 20/2003-64, kde přijal následující závěr: „Zamítl-li ve svém rozhodnutí krajský soud žalobu, ačkoli vycházel z právního
a skutkového stavu odlišného od stavu, z něhož vycházel správní orgán, a ze skutečností, které v řízení před správním orgánem nebyly zjišťovány, resp. není zřejmé, zda vůbec
byly zjišťovány, je takové rozhodnutí zatíženo vadami, pro které Nejvyšší správní soud
podle § 110 odst. 1 s. ř. s. rozhodnutí soudu
prvního stupně zrušil.“
[33] Z těchto důvodů nezbylo Nejvyššímu
správnímu soudu, než zrušit napadený rozsudek krajského soudu a – vzhledem k vadnému
právnímu názoru, z něhož žalovaný vycházel
ve svém rozhodnutí o odvolání – též rozhodnutí žalovaného. Jelikož věc se tak vrací žalovanému k dalšímu (odvolacímu) řízení, považuje Nejvyšší správní soud za vhodné vyjádřit
se i k dokazování, vůči němuž stěžovatelka také v kasační stížnosti vznášela námitky.
III.c Dokazování v řízení navazují-
cím na státní kontrolu
[34] V řízení navazujícím na státní kontrolu má mimořádný význam § 137 odst. 4
správního řádu, který za nepřípustný důkazní prostředek označuje záznam o podání vysvětlení (tedy nikoliv protokol o státní kontrole, jak se mylně domnívá stěžovatelka).
Samozřejmě nepřípustnost použití záznamu
o podání vysvětlení není absolutní – jistě je
možné se svědka v průběhu svědecké výpovědi dotazovat například na důvody odlišnosti jeho výpovědi od vysvětlení, které podal
před zahájením správního řízení. Nicméně
k tomu, že čtením záznamu o podání vysvětlení nelze ve správním řízení plnohodnotnou
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 014
svědeckou výpověď nahradit, existuje již bohatá judikatura zdejšího soudu (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
5. 4. 2012, kterým tuto dohodu zaslala oblastní-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 014
mu inspektorátu, vysvětlila, že vůbec nevěděla, že porušuje zákon. Žalobkyně s ní bydlela
v bytě, a proto jí hlídala prodejnu vždy, když
byla ona sama jako majitelka pryč (konkrétně
v době kontroly byla na obědě). Protože ji
však inspektorát práce poučil, že i takovouto
krátkodobou výpomoc musí mít ošetřenu
pracovní smlouvou nebo dohodou o provedení práce, uzavřela osoba zúčastněná na řízení s žalobkyní dohodu o provedení práce
do konce dubna 2012, přičemž v budoucnu,
když bude potřeba, zaměstná zaměstnance
na pracovní smlouvu.
Oblastní inspektorát následně zahájil se
žalobkyní správní řízení o přestupku spočívajícím ve výkonu nelegální práce pro osobu
zúčastněnou na řízení. Žalobkyně se prostřednictvím svého právního zástupce hájila
tím, že nevykonávala závislou práci mimo
pracovní poměr, jelikož nebyla ke své tetě ve
vztahu podřízeném, neměla stanovenu pracovní dobu a nepobírala za svou výpomoc
žádnou odměnu. S těmito argumenty však neuspěla. Oblastní inspektorát jí uložil rozhodnutím ze dne 18. 5. 2012 za výkon nelegální
práce pokutu ve výši 15 000 Kč a povinnost
uhradit náklady správního řízení ve výši
1 000 Kč [§ 139 odst. 1 písm. c) a odst. 3
písm. c) zákona o zaměstnanosti].
Žalobkyně podala proti rozhodnutí oblastního inspektorátu odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 13. 8. 2012 zamítl.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně,
který ji rozsudkem ze dne 15. 5. 2013, čj. 41 A
42/2012-64, zamítl.
Proti rozsudku krajského soudu podala
žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost.
V ní uvedla, že své tetě poskytovala pouze výjimečnou výpomoc. Podle stěžovatelky není
takováto krátkodobá výpomoc, kterou poskytuje například majitel jedné provozovny majiteli provozovny sousední, v běžném životě nijak
výjimečnou událostí. Nemohlo jít o nelegální
práci, jelikož stěžovatelka nebyla ke své tetě ve
vztahu podřízenosti a nedostávala žádnou odměnu. Své kasační námitky tak stěžovatelka logicky směřuje k tomu, jak se krajský soud vypořádal s provedeným dokazováním ve věci,
přičemž rozsudek krajského soudu je podle jejího názoru v tomto ohledu nesprávný, a zčásti
dokonce nepřezkoumatelný.
Pokud jde o kontrolní protokol, ten podle
stěžovatelky nemůže sloužit sám o sobě jako
důkaz, neboť byl vyhotoven ještě před zahájením správního řízení (zde stěžovatelka argumentovala rozsudkem Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 4. 2012, čj. 4 Ads 177/2011-120).
Navíc stěžovatelka poukázala na možnost
zkreslení informací získaných v průběhu
kontroly způsobené tím, že záznam o poskytnutí informací ze dne 3. 4. 2012 byl vyhotoven bez přítomnosti tlumočníka, přičemž
majitelka prodejny, která vysvětlení podávala, je cizinka. Stěžovatelka se domnívala, že
oblastní inspektorát měl v rámci správního
řízení vyslechnout jako svědka i ji. Touto argumentací obsaženou již v podané žalobě se
podle názoru stěžovatelky krajský soud vůbec nezabýval.
Co se týká dalšího stěžejního důkazu, tedy
následně uzavřené dohody o provedení práce mezi osobou zúčastněnou na řízení a stěžovatelkou, ta podle stěžovatelky také není
způsobilým důkazním prostředkem, jelikož
představuje pouhou reakci na opatření k nápravě uložené oblastním inspektorátem s po-
učením, že jinak se osoba zúčastněná na řízení dopouští správního deliktu. Krajský soud
se však motivací vedoucí k uzavření dohody
vůbec nezabýval a pojal ji nejen jako uznání
výkonu nelegální práce, ale navíc jako důkaz
o tom, že i činnost, vykonávaná před uzavřením této dohody, byla prováděna za úplatu
(mzdu). Úvaha o úplatnosti prováděné výpomoci přitom nemá jakoukoliv oporu ve spise.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti
označil stěžovatelkou citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 Ads 177/2011-120
za nepřiléhavý, neboť v něm šlo o případ, kdy
správní orgán neprovedl řádné dokazování
protokolem o kontrole. V nyní posuzované
věci správní orgán provedl ve věci ústní jednání, jehož se stěžovatelka zúčastnila a využila možnosti podat k provedeným důkazům
(včetně protokolu o kontrole) jakožto obviněná vyjádření; správní orgán nicméně ani
poté neměl důvodné pochybnosti o zjištěném stavu věci, proto neshledal důvod vyslýchat stěžovatelku jako svědkyni. Dále žalovaný uvedl, že stěžovatelka nezpochybňovala
povahu své činnosti, pouze její právní kvalifikaci jako nelegální práci; ostatně pokud by
podle žalovaného nebyla připravena prodat
zákazníkovi vystavené zboží, pak samotné hlídání prodejny o polední pauze by nemělo
smysl – prodejna by mohla být rovnou zavřena. Stěžovatelka nikdy dříve na možnost záměny pojmů při podávání vysvětlení kvůli své
národnosti nepoukazovala, navíc „prodávat“
a „hlídat prodejnu“ ani nejsou právní pojmy.
Žalovaný také odmítl tezi stěžovatelky, že
by dohoda o provedení práce byla vynucena
tím, že inspektor oblastního inspektorátu
provádějící kontrolu uložil majitelce prodejny její uzavření. Podle žalovaného představuje uložení opatření k odstranění nedostatků
zjištěných při kontrole zákonem předvídaný
postup, za nepodání písemné zprávy o přijatých opatřeních nicméně kontrolované osobě nehrozí žádná sankce. Žalovaný k tomu citoval jednak pasáže z vyjádření právního
zástupce stěžovatelky k podkladům řízení,
jednak pasáže z odvolání stěžovatelky, v nichž
uvádí, že neměla v úmyslu obcházet zákon,
proto na základě poučení inspektora dohodu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 014
o provedení práce se svou tetou uzavřela. Konečně žalovaný také uvedl, že argumentace
krajského soudu ohledně existence odměny
má východisko v (nové) definici pojmu „závislá práce“ obsažené v zákoníku práce z roku 2006. Podle ní již odměna není definičním znakem závislé práce, nýbrž pouze
důsledkem jejího výkonu – jde o povinnost,
která pro zaměstnavatele vyplývá z existujícího pracovněprávního vztahu. Proto odměňování stěžovatelky nebylo, a ani nemuselo být,
předmětem dokazování.
V replice k vyjádření žalovaného stěžovatelka zdůraznila, že výsledky kontroly nemohou nahradit řádné dokazování ve správním
řízení. Ve svém vyjádření k podkladům řízení
jasně uvedla, že provozovnu pouze hlídala,
proto měl oblastní inspektorát ohledně povahy její činnosti vést dokazování. Úvahy žalovaného o tom, že samotné hlídání prodejny by
nemělo smysl, označila stěžovatelka za pouhé
domněnky. Ve skutečnosti je uzavření a následné otevření prodejny časově náročné, neboť zboží vystavené mimo prodejnu je potřeba uklidit dovnitř a následně opět vynést ven.
K dohodě o provedení práce stěžovatelka
uvedla, že pokud je komukoliv uložena pokuta, sdělen důvod a uložena povinnost k nápravě, pak tato osoba učiní potřebné úkony
ve snaze vyhnout se sankci další, ačkoliv třeba s postupem a posouzením správního orgánu nesouhlasí. Tvrzení žalovaného, že odměna není znakem závislé práce, přičemž
zároveň uvádí, že jelikož stěžovatelka vykonávala závislou práci, musela za ni obdržet odměnu, považuje stěžovatelka za rozporné.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí
Krajského soudu v Brně a rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
(...) [13] Pro posouzení důvodnosti stěžovatelčiných námitek musel Nejvyšší správní
soud nejprve zodpovědět otázku, jaké jsou
definiční znaky závislé práce (jinými slovy, co
všechno mělo být v řízení o uložení sankce za
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 014
nelegální práci prokazováno), a teprve následně se mohl zabývat tím, zda krajský soud
zhodnotil provedené dokazování dostatečně
a správně.
III.a Znaky závislé práce
[14] Zákon o zaměstnanosti definuje v § 5
písm. e) bodu 1 (který je relevantní pro případ stěžovatelky) nelegální práci jako „výkon
závislé práce fyzickou osobou mimo pracovněprávní vztah“. O tom, že v době provedené kontroly mezi stěžovatelkou a její tetou nějaká písemná pracovněprávní smlouva či
dohoda, jež by formálně nastolila pracovněprávní vztah, uzavřena nebyla, není mezi
účastníky sporu. Rozhodující pro posouzení
případu bude tedy obsah sousloví „výkon závislé práce“. Ohledně pojmu „závislá práce“ odkazuje zákon o zaměstnanosti na § 2 zákoníku
práce z roku 2006. Toto ustanovení definuje závislou práci ve svém odstavci 1 následovně: „Závislou prací je práce, která je vykonávána ve
vztahu nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance, jménem zaměstnavatele, podle pokynů zaměstnavatele a zaměstnanec ji pro zaměstnavatele vykonává osobně.“
V odstavci 2 citovaného ustanovení pak zákon dodává: „Závislá práce musí být vykonávána za mzdu, plat nebo odměnu za práci,
na náklady a odpovědnost zaměstnavatele,
v pracovní době na pracovišti zaměstnavatele, popřípadě na jiném dohodnutém místě.“
[15] Mezi účastníky není sporu o tom, že
předmětem dokazování ve správním řízení
mělo být naplnění znaků obsažených v odstavci 1 citovaného ustanovení zákoníku práce z roku 2006, tj. osobní výkon práce podle
pokynů zaměstnavatele a jeho
jménem
a vztah nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance. Účastníci řízení se liší
pouze v názoru, zda se tyto znaky podařilo
řádně prokázat, či nikoliv, to však bude předmětem hodnocení v další části rozsudku. Žalovaný nicméně v rozhodnutí o odvolání stěžovatelky i ve svém vyjádření ke kasační
stížnosti uplatnil argument, že vzhledem
k odlišnosti výše citované definice závislé
práce od definice, která byla v zákoníku práce obsažena dříve, již ke znakům závislé práce nepatří odměna, a tudíž tímto směrem nebylo vůbec potřeba vést dokazování.
Uvedenou otázkou se tudíž musel Nejvyšší
správní soud zabývat na prvním místě.
[16] Až do 31. 12. 2011 obsahoval zákoník
práce z roku 2006 v § 2 odst. 4 následující definici závislé práce: „Za závislou práci, která
je vykonávána ve vztahu nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance,
se považuje výlučně osobní výkon práce zaměstnance pro zaměstnavatele, podle pokynů zaměstnavatele, jeho jménem, za mzdu,
plat nebo odměnu za práci, v pracovní době
nebo jinak stanovené nebo dohodnuté době
na pracovišti zaměstnavatele, popřípadě na
jiném dohodnutém místě, na náklady zaměstnavatele a na jeho odpovědnost.“ Ke
změně spočívající v rozdělení uvedené definice do dvou samostatných odstavců citovaných výše došlo zákonem č. 365/2011 Sb. Důvodová zpráva k tomuto právnímu předpisu
odůvodňuje navrženou změnu následovně:
„V právní teorii i praxi bývá dosavadní legální definici závislé práce vytýkáno, že neorganicky směšuje znaky závislé práce
s podmínkami, za kterých musí být vykonávána. Navrhuje se proto upravit legální definici závislé práce tak, že v odstavci 1 jsou vyjádřeny znaky závislé práce a v odstavci 2
podmínky jejího výkonu.“
[17] Z lapidárního vyjádření v důvodové
zprávě není tak úplně zřejmé, na jakou „právní teorii i praxi“ se odvolává. Tehdejší komentářová literatura se do žádné kritiky legální definice závislé práce vesměs nepouštěla (srov.
např. publikace Hochman, J.; Kottnauer, A.;
Úlehlová, H. Nový zákoník práce s komentářem, použitelnou judikaturou a předpisy
souvisejícími. 2. vyd. Praha : Linde, 2008; Jakubka, J.; Hloušková P.; Hoffmanová, E.;
Schmied, Z.; Šubertová, Z.; Tomandlová, L.;
Trylč, L. Zákoník práce s komentářem. 1. vyd.
Olomouc : ANAG, 2007; Steinichová, L. a kol.
Zákon o zaměstnanosti. Komentář. 1. vyd.
Praha : Wolters Kluwer ČR, 2010). Ve vztahu
k nyní platné právní úpravě se pak lze např.
v komentáři k zákoníku práce z roku 2006
z dílny M. Běliny a kol. dočíst: „Dle našeho názoru rozlišení znaků závislé práce a podmínek jejího výkonu, tak jak je provedla novela č. 365/2011 Sb., problematiku definice
závislé práce spíše zatemňuje a je bez prak-
tického významu.“ (Bělina, M. a kol. Zákoník
práce. Komentář. 1. vyd. Praha : C. H. Beck,
2012). Jiný komentář zákoníku práce z roku
2006 však novou definici závislé práce nekriticky akceptuje a nabádá k rozlišování znaků
závislé práce na straně jedné a podmínek (povinností), za nichž má být konána, na straně
druhé, kam patří i povinnost poskytovat odměnu (Vysokajová, M.; Kahle, B.; Randlová, N.;
Hůrka, P.; Doležílek, J. Zákoník práce. Komentář. 4. vyd. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2013).
[18] V odborném tisku z doby před výše
citovanou novelou zákoníku práce z roku
2006 lze nicméně dohledat přinejmenším jeden kvalifikovaný pokus o novou definici závislé práce, odlišnou od té zákonné a vycházející z německé právní doktríny (Bezouška, P.
Závislá práce. Právní rozhledy, 2008, č. 16).
Podle ní je klíčovým znakem závislé práce
osobní závislost zaměstnance na zaměstnavateli. Na přítomnost tohoto znaku ukazují některé typické objektivní okolnosti, zejména
vázanost pokyny zaměstnavatele a začlenění
zaměstnance do zaměstnavatelovy organizační struktury. Dalšími (pomocnými) kritérii
mohou být kontrolní a disciplinární oprávnění zaměstnavatele, výkon práce zaměstnancem na účet zaměstnavatele a s využitím jeho
prostředků a stálost pracovního poměru. Na
závislou práci lze pohlížet také tak, že jde
o závislost hospodářskou – zaměstnavatel na
sebe přebírá hospodářské riziko (ve smyslu
nebezpečí, že se dosažené výsledky podnikání budou odchylovat od výsledků předpokládaných) a zaměstnanec se na oplátku dobrovolně zříká svobody využívat ve svůj
prospěch šance, které se na trhu nabízejí (neobchoduje na vlastní účet). Autor uzavírá:
„Musíme se dívat velmi pozorně, abychom
poznali, kdy právní vztah dosáhne takového
stavu, který připouští závěr, že jedna osoba
skutečně nakládá s pracovní silou druhé.“
Z výše uvedeného lze dovodit, že odměna za
práci není (resp. nemá být) samostatným
znakem závislé práce, ale spíše
jednou
z „okolností“, z nichž lze usuzovat na vztah
osobní či hospodářské závislosti.
[19] Dosavadní judikatura je pro posouzení znaků závislé práce použitelná jen omezeně, neboť se vztahuje k definici závislé prá-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 014
ce před účinností výše uvedené novely. Nelze
ovšem v dalších úvahách zcela pominout
fakt, že Nejvyšší správní soud podle předchozí právní úpravy opakovaně docházel k závěru, že odměna je definičním znakem závislé
práce, a to dokonce jedním ze stěžejních. Například v rozsudku ze dne 29. 9. 2011, čj. 4 Ads
75/2011-73, se Nejvyšší správní soud (za velmi podobných skutkových okolností, jakými
se vyznačuje i tento případ) ztotožnil s názorem Městského soudu v Praze, že „pojem
,úsluha‘ ve smyslu ,bezúplatná laskavost‘ není
ekvivalentní k pojmu ,práce‘“. V rozsudku ze
dne 23. 3. 2012, čj. 4 Ads 175/2011-92,
č. 2638/2012 Sb. NSS, zdejší soud dokonce
uvedl: „Mzda, plat nebo odměna za práci je
jedním ze základních definičních znaků závislé práce ve smyslu § 2 odst. 4 zákoníku
práce [z roku 2006]. Z uvedeného tedy plyne,
že pracovněprávní vztah bez úplaty nemůže
vzniknout, tedy že závislá práce nemůže být
vykonávána bez nároku na odměnu.“ Pro
doplnění je možno uvést, že zdejší soud již
v minulosti dovodil, že definičním prvkem
závislé práce může být i takový znak, který
v zákoně není výslovně vyjádřen: ve výše citovaném rozsudku čj. 4 Ads 75/2011-73 uvedl,
že „jedním ze základních pojmových znaků
práce je soustavnost“. Důvody pro vymezení
obou znaků (tedy odměny a soustavnosti) vysvětlil Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 4 Ads 177/2011-120, kde
uvažoval takto: „K posouzení práce cizincem
jako nelegální práce ve smyslu zákona o zaměstnanosti je třeba, aby tuto práci vykonával cizinec soustavně, podle pokynů a za
mzdu, plat nebo odměnu. [...] Podle bodu 7
preambule [směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/52/ES o minimálních normách pro sankce a opatření vůči zaměstnavatelům neoprávněně pobývajících státních
příslušníků třetích zemí] by definice zaměstnání měla zahrnovat jeho zakládající prvky, tj. činnosti, které jsou nebo by měly být
vykonávány za odměnu podle pokynů nebo
pod dohledem zaměstnavatele, bez ohledu
na právní vztah. V článku 2 je vytvořena definice zaměstnání nebo zaměstnávání pro
účely této směrnice tak, že ,zaměstnáním‘ či
,zaměstnáváním‘ se rozumí výkon činností
zahrnujících jakoukoli formu práce uprave-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 014
nou vnitrostátními právními předpisy nebo
zavedenou praxí pro zaměstnavatele nebo
podle jeho pokynů či pod jeho dohledem. Nepochybně tak není cílem zákona o zaměstnanosti potírat bezúplatnou jednorázovou
pomoc mezi příbuznými.“
[20] Nejvyšší správní soud nicméně dosud v žádném kasačním řízení nečelil otázce,
zda by ke změně dosavadního vymezení závislé práce neměl přistoupit na základě toho,
jak zákonodárce upravil v roce 2011 její zákonnou definici. Důvod pro setrvání na dosavadní judikatuře by mohl představovat fakt,
že shodně zřejmě chápe vztah odměny a závislé práce i Soudní dvůr Evropské unie. Například v rozsudku ze dne 3. 7. 1986, Lawrie
Blum, 66/85, Recueil, s. 2121, Soudní dvůr
uvedl: „Pojem ,pracovník‘ v článku 48 Smlouvy má komunitární význam a musí být vykládán v souladu s objektivními kritérii, která charakterizují pracovněprávní vztah
odkazem na práva a povinnosti dotčených
osob. Základní charakteristikou pracovněprávního vztahu je skutečnost, že zaměstnanec vykonává činnost přinášející ekonomickou hodnotu pro jiný subjekt, podle jeho
pokynů a za odměnu. Povaha právního
vztahu mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem není z hlediska aplikace článku 48
Smlouvy podstatná.“ Poněkud jinak ovšem
vyznívá rozsudek ze dne 10. 12. 1991, Merci
convenzionali porto di Genova, C-179/90,
Recueil, s. I-5889: „Pojem pracovníka ve
smyslu článku. 48 Smlouvy předpokládá, že
osoba vykonává po určitou stanovenou dobu služby pro jiný subjekt a na základě jeho
pokynů, za což dostává odměnu.“ Z tohoto
vyjádření již není tak zcela zřejmé, zda odměna nemá být skutečně až důsledkem výkonu
závislé práce (a povinností vznikající z výkonu práce zaměstnavateli). Navíc aktuální judikatura krajských soudů už se zřejmě vydala
tímto směrem (srov. Stádník, J.; Kieler, P. Aktuální rozsudky v oblasti nelegální práce. Práce a mzda, 2014, č. 1) a také právní doktrína,
alespoň její část, již změnu legální definice
bere na vědomí (srov. Šubrt, B.; Trezziová, D.
Závislá práce, nelegální práce a „švarcsystém“
od 1. 1. 2012 – I. a II. část. Práce a mzda, 2011,
č. 12, a 2012, č. 1).
[21] Otázka výkladu pojmu závislá práce
je zjevně více než živá. Musíme se tudíž vrátit
na začátek a ptát se, jaký je vlastně účel legální definice závislé práce (a z ní vycházející
definice nelegální práce). Smyslem uvedené
úpravy je nepochybně odlišit závislou práci
od jiných aktivit, přičemž tento cíl vystupuje
na povrch zejména tehdy, když správní orgán
zkoumá, zda zaměstnavatel neporušil svou zákonnou povinnost tím, že neumožnil zaměstnanci vykonávat závislou práci v pracovněprávním vztahu, který je k tomu určen. Pojem
závislá práce tak musí být vykládán tak, aby
obsáhl veškeré formy zastřených pracovních
vztahů, stejně jako práci vykonávanou bez náležité protihodnoty, např. práci „na zkoušku“
nebo práci vykonávanou pod hrozbou násilí
či jiné újmy. Zároveň však nesmí tento pojem
zcela ztratit obrysy, aby správní orgány nezaměňovaly závislou práci s ryze obchodními
vztahy, s nefalšovaným samostatným podnikáním nebo s upřímnou mezilidskou výpomocí, ať již v podobě úsluhy blízkému člověku či nezištné laskavosti.
[22] Těmto požadavkům ovšem „nová“
definice závislé práce vyhoví docela dobře.
Stačí pouze spojit jednotlivé znaky uvedené
v § 2 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006 společným prvkem osobní či hospodářské závislosti zaměstnance na zaměstnavateli – jenž
ostatně vyplývá již ze samotného pojmu „závislá práce“ – a naplnit je v duchu této optiky
konkrétním obsahem. Za (samostatný) znak
je ovšem nutno považovat již první část definice, která hovoří o tom, že práce „je vykonávána“. Nejen z tohoto gramatického vyjádření (vid nedokonavý), ale zejména z účelu
definice a postihu nelegální práce je zřejmé,
že mohou zůstat v platnosti dřívější judikaturní závěry o soustavnosti jako znaku závislé
práce, neboť při jednorázové či příležitostné
spolupráci se jen těžko může mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem vytvořit jakýkoliv
vztah, natožpak vztah závislosti.
[23] Samozřejmě je třeba tento první
znak v konkrétních případech aplikovat uvážlivě. Inspekční kontrola zpravidla odhalí jen
činnost prováděnou v době kontroly samotné; na její soustavnější charakter je možno
usuzovat až z dalších skutečností zjištěných,
například z výpovědi obviněného, z výslechu
svědků či ze situace na místě (charakter činnosti, množství již provedené práce apod.).
Na závadu nemusí být ani to, že se činnost dosud soustavnou stát nestihla (jedná se například
teprve o první den práce „na zkoušku“), jestliže se takovou podle vůle stran následně stát
měla (srov. k tomu Stádník, J. Kontrolní činnost
inspekce práce v oblasti agenturního zaměstnávání a nelegální práce. Sborník příspěvků z mezinárodní vědecké konference Pracovní právo
2012 na téma Závislá práce a její podoby. Brno :
Masarykova univerzita, 2012).
[24] Zaměstnanec dále musí práci vykonávat osobně – pokud by používal k plnění
úkolů další osoby (např. v době své nemoci),
nutně by se vytratil prvek osobní závislosti na
zaměstnavateli a šlo by spíše o obchodní
vztah, kdy jedna strana poptává u druhé službu či dílo a nezáleží jí na tom, kdo službu provede nebo dílo vytvoří. Zaměstnanec také vykonává práci podle zaměstnavatelových
pokynů – jestliže by plnil zadání samostatně
a druhá strana by nebyla oprávněna mu průběžně zadávat jednotlivé úkoly a kontrolovat
jejich plnění, jednalo by se spíše o vztah zadavatele zakázky a samostatného podnikatele, který ji pro něj plní. Skutečností osvědčující řídící pravomoc zaměstnavatele může být
též určování a vykazování pracovní doby.
Zaměstnanec musí taktéž jednat jménem zaměstnavatele – v tomto znaku se koncentruje
hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli, neboť zaměstnavatel poskytuje
pro práci svůj kapitál, hmotné i nehmotné
prostředky, vytváří pro ni předpoklady a nese
riziko neúspěchu, zaměstnanec však nemůže
jednat na svůj účet a získávat ze své práce jiné
ekonomické výhody než ty, jež mu poskytuje
zaměstnavatel. Doplňkovým hlediskem může
být i to, zda se osoba jeví jako zaměstnanec
z pohledu třetích osob. Konečně posledním
znakem závislé práce je vztah nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance –
podřízenost zaměstnance typicky vyvěrá
z osobní (ať již ekonomické či jiné) závislosti
zaměstnance na zaměstnavateli a pomáhá odlišit závislou práci od mezilidské výpomoci.
Proto je nutno v souvislosti s posuzovaným
případem věnovat tomuto znaku a jeho prokazování zvláštní pozornost.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 014
*) S účinností od 1. 1. 2014 byl nahrazen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.
[25] Vztah podřízenosti zaměstnance vůči zaměstnavateli představuje nutně subjektivní kategorii. Rozhodující je tedy zejména
to, zda zaměstnanec sám vnímá své postavení
jako podřízené a to je důvodem, proč respektuje pokyny zaměstnavatele. Pokud má ovšem
správní orgán naplnění tohoto subjektivního
znaku objektivně prokázat, musí zkoumat,
zda je dána osobní závislost zaměstnance na
zaměstnavateli, a zejména co je její příčinou.
A zde začíná být zřejmé, že i když poskytování
odměny zaměstnanci není vymezeno v zákoně jako znak závislé práce, neznamená to, že
by zcela ztratilo smysl tuto otázku v rámci postihování nelegální práce zkoumat. Neboť právě pobírání odměny představuje typickou
skutečnost, která závislé postavení zaměstnance na zaměstnavateli věrohodně prokazuje. Podmínkou samozřejmě je, aby odměna
tvořila (ne nutně jediný, ale ekonomicky významný) zdroj zaměstnancových příjmů – poskytnutí drobné protihodnoty např. v podobě
daru je běžným zvykem i v případě jednorázové mezilidské výpomoci.
lze zahrnout
[26] Samozřejmě zaměstnanec může být
ke vstupu do podřízeného vztahu vůči zaměstnavateli motivován i jinak – typicky příslibem uzavření pracovněprávního vztahu
v budoucnu (tzv. „práce na zkoušku“ je jedním z klasických způsobů zastírání nelegální
práce). I to může založit určitou formu osobní závislosti na zaměstnavateli a z toho vyplývající snahu vyhovět jeho pokynům. Formálně sem
i případy, kdy
zaměstnanec vykonává práci zcela nedobrovolně, jelikož jeho závislost na zaměstnavateli
má specifické příčiny (psychická závislost,
strach apod.); i pak sice půjde o nelegální
práci, její společenská nebezpečnost však již
bude ležet spíše v rovině trestního práva (vydírání, obchodování s lidmi apod.). Jestliže
ale správní orgán neprokáže ani pobírání či
příslib odměny, ani jinou skutečnost, která
by zavdávala důvod se domnívat, že byla
u jedné osoby dána osobní závislost na druhé, pak se o závislou práci jednat nebude, neboť zde chybí znak spočívající ve vztahu podřízenosti a nadřízenosti. Platí tedy, že když
určitá osoba vykonává danou činnost pro ji-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 014
nou osobu dobrovolně a zároveň s vědomím,
že protistraně nevzniká závazek poskytnout
jí jakoukoliv protihodnotu (resp. nepodaří-li
se prokázat opak), půjde zpravidla o přátelskou výpomoc či dobrovolnickou činnost.
[27] Nejvyšší správní soud nehodlá zlehčovat problém nelegální práce a jejího postihování. Odlišovat závislou práci od mezilidské výpomoci je však nezbytné. Nelegální
práce je nepochybně závažným a rozšířeným
negativním společenským jevem a jeho původci jistě mají a budou mít snahu skrývat jej
za jednání jiná, právem dovolená. Prokazování znaků jako je soustavnost či vztah podřízenosti vůči zaměstnavateli představuje v konkrétních případech pro inspektoráty práce
velmi náročný úkol. Přesto na ně však nelze
rezignovat a namísto odlišování různých činností jednu z nich prohlásit za neexistující
(tedy tvrdit, že závislou prací je vlastně jakákoliv činnost, kterou jeden člověk vykonává
pro druhého podle jeho požadavků). Není
zkrátka a dobře možné v rámci boje proti
nežádoucí praxi nelegálního zaměstnávání
likvidovat běžný občanský život.
[28] Ostatně je možno doplnit, že na popsanou formu sociální interakce pamatuje samo právo. Takzvaná občanská výpomoc není
sice v současnosti v žádném účinném právním předpise definována, avšak § 384 a násl.
občanského zákoníku z roku 1964*) ve znění
účinném do 31. 12. 1991 ji charakterizoval
takto: „Jestliže občan pro jiného občana na
jeho žádost provede nějakou práci, poskytne
mu půjčku anebo mu jinak vypomůže, jde
o občanskou výpomoc.“ Citovaná právní
úprava nevylučovala dokonce ani poskytnutí
určité protihodnoty za občanskou výpomoc.
Nejvyšší správní soud samozřejmě nehodlá
opomíjet fakt, že „socialistický“ občanský zákoník z roku 1964 v podstatě jen nahradil klasický příkazní vztah názvem občanská výpomoc, který byl zřejmě pro tehdejší politické
vedení v duchu panující ideologie přijatelnější. Občanský zákoník z roku 2012 kromě klasické příkazní smlouvy v § 2430 a násl. upravuje v § 700 a násl. tzv. rodinný závod, který
vymezuje následujícím způsobem: „Za rodin-
ný se považuje závod, ve kterém společně
pracují manželé nebo alespoň s jedním
z manželů i jejich příbuzní až do třetího
stupně nebo osoby s manžely sešvagřené až
do druhého stupně a který je ve vlastnictví
některé z těchto osob.“ V tomto případě se
dokonce počítá jak se soustavnou prací členů
rodiny, tak i s jejich odměňováním ve formě
podílu na zisku, to vše mimo režim zákoníku
práce z roku 2006. A tak i tyto instituty, dřívější či současné, jsou projevem skutečnosti,
že vzájemná mezilidská výpomoc či ryzí dobrovolnická činnost byly a jsou součástí sociální reality, kterou nemůže právo ignorovat,
anebo dokonce popírat. Jde o vztahy přirozené a žádoucí, jež nemohou být demokratickým právním státem postihovány.
[29] Nejvyšší správní soud uzavírá, že
společným rysem a jakýmsi leitmotivem
všech znaků závislé práce vymezených (nově) v § 2 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006,
je osobní či hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli. Tyto znaky slouží
k odlišení závislé práce od jiných ekonomických aktivit (zejména samostatného podnikání), ale také od aktivit jiného charakteru (zejména mezilidské výpomoci). Proto musí
správní orgány při postihování nelegální práce v řízení obviněnému prokázat naplnění
všech těchto znaků – zaměstnanec osobně
a soustavně vykonává práci jménem zaměstnavatele a podle jeho pokynů, přičemž se vůči zaměstnavateli nachází v podřízeném vztahu.
Odměna tedy sice přísně vzato nepředstavuje
samostatný definiční znak závislé práce (jde
o povinnost, která zaměstnavateli na základě
výkonu práce vzniká), avšak pokud jedna osoba poskytne nebo přislíbí druhé za její činnost
odměnu, jde o významnou skutečnost pro posouzení, zda mezi nimi existuje vztah nadřízenosti a podřízenosti vyplývající z hospodářské
závislosti zaměstnance na zaměstnavateli.
[30] Ve světle těchto závěrů je nutno hodnotit postup správních orgánů a zejména krajského soudu v dané věci. A zde musí Nejvyšší
správní soud konstatovat, že krajský soud zatížil své rozhodnutí vadou, která mohla mít za
následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé,
k níž musel Nejvyšší správní soud přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.).
III.b Hodnocení věci krajským soudem
[31] Žalovaný v odůvodnění svého žalobou napadeného rozhodnutí o odvolání jasně a jednoznačně vycházel z toho, že odměna
není přísně vzato znakem závislé práce (tento závěr je správný), a že proto její poskytování či příslib nebylo třeba vůbec prokazovat
(tento závěr je za daných skutkových okolností, kdy osobní závislost stěžovatelky na její tetě nebyla prokázána žádným jiným způsobem, chybný). Naopak krajský soud bez
podrobnějšího odůvodnění založil své rozhodnutí na opačném předpokladu, totiž že
odměna závislou práci charakterizuje, nicméně shledal, že naplnění tohoto znaku bylo dostatečně prokázáno obsahem dodatečně
uzavřené dohody o provedení práce mezi stěžovatelkou a její tetou (osobou zúčastněnou
na řízení). Jakkoliv v obecné rovině platí, že
krajský soud v řízení o správní žalobě hodnotí důkazy provedené správním orgánem autonomně, a dokonce může provádět i důkazy
nové (srov. § 77 odst. 2 s. ř. s.), možnost vyvozovat z provedených důkazů nové závěry má
své meze. Krajský soud nemůže důkazy posoudit prizmatem zcela odlišného právního
názoru, než z jakého vycházel správní
orgán, a na základě toho žalobu zamítnout,
jestliže právní názor zastávaný správním
orgánem měl či mohl mít dopad na práva žalobce. Soud by tak totiž zcela nahrazoval žalovaný správní orgán v jeho roli, což soudu nepřísluší. Smyslem § 77 je umožnit krajskému
soudu, aby důkazy nově posoudil či doplnil
v rozsahu nezbytném pro posouzení důvodnosti žaloby, nikoliv aby namísto žalovaného
sám ve věci nově (jinak) rozhodl.
[32] Uvedená pravidla vyplývají například
z nálezu Ústavního soudu ze dne 18. 10. 1999,
sp. zn. IV. ÚS 279/99, N 142/16 SbNU 63,
č. 142/1999 Sb. ÚS, ve kterém Ústavní soud
uvedl: „Změna právního názoru soudu v řízení o žalobě proti rozhodnutím správních
orgánů je nevyhnutelně důvodem pro zrušení správního rozhodnutí, jestliže soud dospěje k závěru, že správní rozhodnutí posoudilo
věc nesprávně, a nejde přitom o případ, kdy
účastník, ačkoli zákon porušen byl, na svých
právech nebyl nijak dotčen. V projednávané
věci však soud poté, co dospěl k závěru o ne-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 014
správnosti posouzení věci správním rozhodnutím, sám právně i skutkově ,vykročil‘ jiným směrem a předejmul stanovisko, jež by
v prvém sledu měl zaujmout správní orgán.
V takových případech je totiž účastníkům
zcela uzavřena cesta k tomu, aby mohli
předložit důkazy, které z dosavadního pohledu se neukazovaly jako relevantní, byť
důkazní břemeno zde může býti na straně
účastníka, a navíc je takovým soudním rozhodnutím věc posunuta do roviny nepřezkoumatelnosti.“ Na tuto úvahu navázal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 10.
2004, čj. 5 As 20/2003-64, kde přijal následující závěr: „Zamítl-li ve svém rozhodnutí krajský soud žalobu, ačkoli vycházel z právního
a skutkového stavu odlišného od stavu, z něhož vycházel správní orgán, a ze skutečností, které v řízení před správním orgánem nebyly zjišťovány, resp. není zřejmé, zda vůbec
byly zjišťovány, je takové rozhodnutí zatíženo vadami, pro které Nejvyšší správní soud
podle § 110 odst. 1 s. ř. s. rozhodnutí soudu
prvního stupně zrušil.“
[33] Z těchto důvodů nezbylo Nejvyššímu
správnímu soudu, než zrušit napadený rozsudek krajského soudu a – vzhledem k vadnému
právnímu názoru, z něhož žalovaný vycházel
ve svém rozhodnutí o odvolání – též rozhodnutí žalovaného. Jelikož věc se tak vrací žalovanému k dalšímu (odvolacímu) řízení, považuje Nejvyšší správní soud za vhodné vyjádřit
se i k dokazování, vůči němuž stěžovatelka také v kasační stížnosti vznášela námitky.
III.c Dokazování v řízení navazují-
cím na státní kontrolu
[34] V řízení navazujícím na státní kontrolu má mimořádný význam § 137 odst. 4
správního řádu, který za nepřípustný důkazní prostředek označuje záznam o podání vysvětlení (tedy nikoliv protokol o státní kontrole, jak se mylně domnívá stěžovatelka).
Samozřejmě nepřípustnost použití záznamu
o podání vysvětlení není absolutní – jistě je
možné se svědka v průběhu svědecké výpovědi dotazovat například na důvody odlišnosti jeho výpovědi od vysvětlení, které podal
před zahájením správního řízení. Nicméně
k tomu, že čtením záznamu o podání vysvětlení nelze ve správním řízení plnohodnotnou
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 014
svědeckou výpověď nahradit, existuje již bohatá judikatura zdejšího soudu (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
9. 9. 2010, čj. 1 As 34/2010-73, č. 2208/2011 Sb. NSS).
Z tohoto pohledu lze hodnotit jako pochybení oblastního inspektorátu, že využil při ústním jednání jako důkazní prostředek záznam
o podání informace sepsaný se stěžovatelčinou tetou v průběhu kontroly.
[35] Naopak protokol o kontrole jakožto
listinný důkaz je důkazním prostředkem přípustným, musí být ovšem řádně jako důkaz
proveden – a právě k tomu se vyjadřoval Nejvyšší správní soud ve výše již citovaném
rozsudku čj. 4 Ads 177/2011-120, na nějž poukazovala v žalobě i v kasační stížnosti stěžovatelka. V daném případě totiž správní orgán
vůbec nenařídil ústní jednání ani neoznámil
účastníkům řízení, že bude provádět dokazování mimo ústní jednání. Naproti tomu v nyní posuzovaném případě ústní jednání proběhlo a protokol o kontrole na něm byl řádně
přečten, což stěžovatelka nezpochybňuje. Relevanci by však kasační námitky mohly mít
v tom směru, že samotný kontrolní protokol
nepostačuje k prokázání těch skutečností,
které jsou pro posouzení věci relevantní. To
beze zbytku platí pro otázku vztahu podřízenosti a nadřízenosti jako znaku závislé práce,
jak o ní Nejvyšší správní soud pojednal v části III.a tohoto rozsudku – tohoto tématu se
protokol o kontrole nijak nedotýká. Podle stěžovatelky však protokol není způsobilým důkazem ani ohledně naplnění dalších znaků
závislé práce, zejména výkonu práce podle
pokynů zaměstnavatele a jeho jménem.
[36] Při posouzení této otázky je nutno se
opírat o dosavadní judikaturu. Z ní především vyplývá, že protokol o kontrole není důkazem neotřesitelným, ale že jeho závěry mohou být zpochybněny důkazy následně
provedenými ve správním řízení nebo navrženými účastníkem řízení (srov. např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
9. 9. 2010, čj. 1 As 34/2010-73, č. 2208/2011 Sb. NSS).
Z tohoto pohledu lze hodnotit jako pochybení oblastního inspektorátu, že využil při ústním jednání jako důkazní prostředek záznam
o podání informace sepsaný se stěžovatelčinou tetou v průběhu kontroly.
[35] Naopak protokol o kontrole jakožto
listinný důkaz je důkazním prostředkem přípustným, musí být ovšem řádně jako důkaz
proveden – a právě k tomu se vyjadřoval Nejvyšší správní soud ve výše již citovaném
rozsudku čj. 4 Ads 177/2011-120, na nějž poukazovala v žalobě i v kasační stížnosti stěžovatelka. V daném případě totiž správní orgán
vůbec nenařídil ústní jednání ani neoznámil
účastníkům řízení, že bude provádět dokazování mimo ústní jednání. Naproti tomu v nyní posuzovaném případě ústní jednání proběhlo a protokol o kontrole na něm byl řádně
přečten, což stěžovatelka nezpochybňuje. Relevanci by však kasační námitky mohly mít
v tom směru, že samotný kontrolní protokol
nepostačuje k prokázání těch skutečností,
které jsou pro posouzení věci relevantní. To
beze zbytku platí pro otázku vztahu podřízenosti a nadřízenosti jako znaku závislé práce,
jak o ní Nejvyšší správní soud pojednal v části III.a tohoto rozsudku – tohoto tématu se
protokol o kontrole nijak nedotýká. Podle stěžovatelky však protokol není způsobilým důkazem ani ohledně naplnění dalších znaků
závislé práce, zejména výkonu práce podle
pokynů zaměstnavatele a jeho jménem.
[36] Při posouzení této otázky je nutno se
opírat o dosavadní judikaturu. Z ní především vyplývá, že protokol o kontrole není důkazem neotřesitelným, ale že jeho závěry mohou být zpochybněny důkazy následně
provedenými ve správním řízení nebo navrženými účastníkem řízení (srov. např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
30. 8. 2001, čj. 7 A 59/99-45, nebo rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2008,
čj. 4 As 21/2007-80). Správní orgán nemůže
odmítnout takové důkazy provést například
jen proto, že kontrolovaná osoba nepodala
proti kontrolním zjištěním včas námitky a po-
nechala si svou procesní obranu až do samotného správního řízení (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 8. 1993, čj. 6 A
82/93-21). Nelze ovšem přehlížet, že v dosud
uvedených případech předkládal účastník řízení vždy návrhy na provedení konkrétních
důkazů, zatímco v nyní posuzovaném případě se stěžovatelka omezila na to, že kontrolní
zjištění zpochybňovala pouze svými tvrzeními. Přesto ani procesní pasivita stěžovatelky
sama o sobě neopravňovala správní orgán
k závěru, že postačí vycházet z kontrolního
protokolu a dohody o provedení práce jako
jediných důkazů o protiprávním jednání stěžovatelky. S ohledem na to, že sankční řízení
je trestním řízením ve smyslu článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), byl to správní orgán,
kdo měl prokázat vinu stěžovatelky mimo rozumnou pochybnost, veden při tom zásadou
vyšetřovací charakteristickou pro řízení zahajovaná z moci úřední (§ 50 odst. 3 správního
řádu). Ostatně Nejvyšší správní soud k tomu
zaujal stanovisko například již v rozsudku ze
dne 18. 12. 2003, čj. 6 A 45/2001-31,
č. 157/2004 Sb. NSS, kde uvedl, že povinnost
prokázat, že jde o zastřený pracovněprávní
vztah, leží na správním orgánu, jelikož jeho
úlohou je vyvrátit tvrzení účastníka řízení
o tom, že se o takový zastřený pracovněprávní vztah nejedná.
[37] Kontrolní protokol v daném případě
zachycuje poměrně jednoznačně pozorování
inspektora provádějícího kontrolu o povaze
činnosti stěžovatelky (osobně obsluhovala zákazníky, kasírovala peníze a vydávala zboží).
Z informací podaných stěžovatelčinou tetou
v rámci kontroly by mohlo vyplývat naplnění
dalších znaků závislé práce (stěžovatelka zřejmě vykonávala činnost opakovaně a na základě pokynů své tety, s využitím jejích prostředků a vůči zákazníkům zřejmě též jejím
jménem). V ostatních otázkách, zejména pokud jde o jakékoliv skutečnosti svědčící
o vztahu nadřízenosti a podřízenosti mezi
stěžovatelkou a její tetou, je však protokol
dosti kusý. Konkrétně trpí tím, že inspektor
vůbec informačně nevytěžil stěžovatelku samotnou a nezjistil její postoj k věci, zejména
motivy, které ji k výkonu práce vedly a mohly
by svědčit o osobní či hospodářské závislosti
na její tetě. Protokol o kontrole samotný je
tak k prokázání skutku nedostačující. Tento
závěr platí tím spíše, že v daném případě
k velmi stručným kontrolním zjištěním přistupuje tvrzení stěžovatelky popírající mimo
jiné naplnění právě onoho nedostatečně zjištěného znaku závislé práce (vztah nadřízenosti a podřízenosti, resp. výkon práce za odměnu), přičemž stěžovatelka zpochybňuje
též relevanci důkazu dalšího – dodatečně
uzavřené dohody o provedení práce. Její
uzavření a motivy k němu vedoucí stěžovatelka vyložila ve svém vyjádření k podkladům řízení vedeném oblastním inspektorátem ze
dne 9. 5. 2012. S těmito skutečnostmi a námitkami se tak bude muset žalovaný v novém
řízení přesvědčivě vyrovnat, neboť dosud tak
neučinil.
IV.
Závěr a náklady řízení
[38] Nejvyšší správní soud uzavírá, že
správní orgány dokazování ohledně odměňování stěžovatelky vůbec nevedly a žalovaný to
pro posouzení věci nepovažoval za relevantní. Naopak krajský soud otázku odměny vyhodnotil jako podstatnou, nicméně žalobu
stěžovatelky přesto zamítl, jelikož poskytování odměny měl za prokázané obsahem později uzavřené dohody o provedení práce. Takovýmto postupem však krajský soud porušil
zákon a zatížil své řízení vadou, která mohla
mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí, neboť
novým právním posouzením věci odňal stěžovatelce možnost obrany ve správním řízení, navržení nových důkazů apod. Proto musel Nejvyšší správní soud rozsudek krajského
soudu zrušit a – jelikož již v řízení před krajským soudem byly důvody pro zrušení rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 110
odst. 2 písm. a) s. ř. s., protože správní orgán
neprokázal žádným hodnověrným způsobem
existenci vztahu podřízenosti a nadřízenosti
mezi stěžovatelkou a její tetou – zrušil Nejvyšší správní soud též rozhodnutí žalovaného. Žalovanému také podle § 78 odst. 4 s. ř. s.
věc vrací k dalšímu řízení, v němž je podle
odstavce 5 téhož ustanovení vázán právním
názorem v tomto rozsudku vysloveným.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 5 / 2 014
T. H. Nguyen proti Státnímu úřadu inspekce práce, za účasti T. M. T. Ngo, o uložení po- kuty, o kasační stížnosti žalobkyně.