Zrušením § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve slovech „nejméně však ve výši 250 000 Kč“ nálezem sp. zn. Pl. ÚS 52/13 otevřel Ústavní
soud cestu k tomu, aby správní orgány a soudy v probíhajících řízeních při ukládání pokuty za správní delikt umožnění výkonu nelegální práce zohlednily osobní
a majetkové poměry delikventa, aniž by je při tom limitovala protiústavně zakotvená spodní hranice pokuty ve výši 250 000 Kč. Jinak by došlo k porušení ústavně zaručeného práva podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod.
Zrušením § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve slovech „nejméně však ve výši 250 000 Kč“ nálezem sp. zn. Pl. ÚS 52/13 otevřel Ústavní
soud cestu k tomu, aby správní orgány a soudy v probíhajících řízeních při ukládání pokuty za správní delikt umožnění výkonu nelegální práce zohlednily osobní
a majetkové poměry delikventa, aniž by je při tom limitovala protiústavně zakotvená spodní hranice pokuty ve výši 250 000 Kč. Jinak by došlo k porušení ústavně zaručeného práva podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod.
[11] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnými výhrady stěžovatele proti právní
kvalifikaci jeho jednání. Stěžovatel nikterak
nerozporuje skutkový stav zjištěný státní
kontrolou. Zejména se již nijak ve své kasační
stížnosti nevrací k faktu, že dodatečně předložil oblastnímu inspektorátu dohodu o provedení práce uzavřenou údajně den před
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
provedením státní kontroly s panem S. Svou
obranu v kasační stížnosti zaměřil na to, že
činnost pana S. se sice neopírala o pracovní
smlouvu, avšak přesto ji nelze právně kvalifikovat jako nelegální práci, neboť se jednalo
jen o seznamování potencionálního zaměstnance s podmínkami výkonu práce v souladu
s § 31 zákoníku práce z roku 2006.
[11] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnými výhrady stěžovatele proti právní
kvalifikaci jeho jednání. Stěžovatel nikterak
nerozporuje skutkový stav zjištěný státní
kontrolou. Zejména se již nijak ve své kasační
stížnosti nevrací k faktu, že dodatečně předložil oblastnímu inspektorátu dohodu o provedení práce uzavřenou údajně den před
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
provedením státní kontroly s panem S. Svou
obranu v kasační stížnosti zaměřil na to, že
činnost pana S. se sice neopírala o pracovní
smlouvu, avšak přesto ji nelze právně kvalifikovat jako nelegální práci, neboť se jednalo
jen o seznamování potencionálního zaměstnance s podmínkami výkonu práce v souladu
s § 31 zákoníku práce z roku 2006.
[12] Této právní argumentaci nemůže
Nejvyšší správní soud přisvědčit. Ostatně, dostal by se tak do rozporu se svou dosavadní
judikaturou. Nelegální práce je definována
v § 5 písm. e) bodu 1 zákona o zaměstnanosti
tak, že jde o „výkon závislé práce fyzickou
osobou mimo pracovněprávní vztah“. Stěžovatel, jak již bylo výše uvedeno, v kasační stížnosti nezpochybňuje, že mezi ním a panem S.
pracovněprávní vztah uzavřen nebyl. Výhrady však má proti posouzení činnosti pana S.
jako výkonu závislé práce. Otázce, co je již
nutno považovat za závislou práci z hlediska
§ 2 zákoníku práce z roku 2006 (ve znění
účinném od 1. 1. 2012), se Nejvyšší správní
soud věnoval ve svém rozsudku ze dne 13. 2. 2014,
čj. 6 Ads 46/2013-35, č. 3027/2014 Sb. NSS,
kde dospěl k následujícímu závěru: „Společným rysem a jakýmsi leitmotivem všech
znaků závislé práce vymezených (nově)
v § 2 odst. 1 zákoníku práce [z roku 2006], je
osobní či hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli. Tyto znaky slouží
k odlišení závislé práce od jiných ekonomických aktivit (zejména samostatného podnikání), ale také od aktivit jiného charakteru
(zejména mezilidské výpomoci). Proto musí
správní orgány při postihování nelegální
práce v řízení obviněnému prokázat naplnění všech těchto znaků – zaměstnanec
osobně a soustavně vykonává práci jménem
zaměstnavatele a podle jeho pokynů, přičemž se vůči zaměstnavateli nachází v podřízeném vztahu. Odměna tedy sice přísně
vzato nepředstavuje samostatný definiční
znak závislé práce (jde o povinnost, která
zaměstnavateli na základě výkonu práce
vzniká), avšak pokud jedna osoba poskytne
nebo přislíbí druhé za její činnost odměnu,
jde o významnou skutečnost pro posouzení,
zda mezi nimi existuje vztah nadřízenosti
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
a podřízenosti vyplývající z hospodářské závislosti zaměstnance na zaměstnavateli.“
Ačkoliv Nejvyšší správní soud v dané věci řešil případ, který nakonec posoudil jako přátelskou výpomoc, dotkl se ve svých úvahách
též tzv. práce na zkoušku: „Samozřejmě zaměstnanec může být ke vstupu do podřízeného vztahu vůči zaměstnavateli motivován i jinak – typicky příslibem uzavření
pracovněprávního vztahu v budoucnu (tzv.
,práce na zkoušku‘ je jedním z klasických
způsobů zastírání nelegální práce). I to může založit určitou formu osobní závislosti na
zaměstnavateli a z toho vyplývající snahu
vyhovět jeho pokynům. [...] Inspekční kontrola zpravidla odhalí jen činnost prováděnou v době kontroly samotné; na její soustavnější charakter je možno usuzovat až
z dalších skutečností zjištěných, například
z výpovědi obviněného, z výslechu svědků či
ze situace na místě (charakter činnosti,
množství již provedené práce apod.). Na závadu nemusí být ani to, že se činnost dosud
soustavnou stát nestihla (jedná se například
teprve o první den práce ,na zkoušku‘), jestliže se takovou podle vůle stran následně stát
měla (srov. k tomu Stádník, J. Kontrolní činnost
inspekce práce v oblasti agenturního zaměstnávání a nelegální práce. In: Sborník příspěvků
z mezinárodní vědecké konference Pracovní
právo 2012 na téma Závislá práce a její podoby.
Brno : Masarykova univerzita, 2012.).“
[12] Této právní argumentaci nemůže
Nejvyšší správní soud přisvědčit. Ostatně, dostal by se tak do rozporu se svou dosavadní
judikaturou. Nelegální práce je definována
v § 5 písm. e) bodu 1 zákona o zaměstnanosti
tak, že jde o „výkon závislé práce fyzickou
osobou mimo pracovněprávní vztah“. Stěžovatel, jak již bylo výše uvedeno, v kasační stížnosti nezpochybňuje, že mezi ním a panem S.
pracovněprávní vztah uzavřen nebyl. Výhrady však má proti posouzení činnosti pana S.
jako výkonu závislé práce. Otázce, co je již
nutno považovat za závislou práci z hlediska
§ 2 zákoníku práce z roku 2006 (ve znění
účinném od 1. 1. 2012), se Nejvyšší správní
soud věnoval ve svém rozsudku ze dne 13. 2. 2014,
čj. 6 Ads 46/2013-35, č. 3027/2014 Sb. NSS,
kde dospěl k následujícímu závěru: „Společným rysem a jakýmsi leitmotivem všech
znaků závislé práce vymezených (nově)
v § 2 odst. 1 zákoníku práce [z roku 2006], je
osobní či hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli. Tyto znaky slouží
k odlišení závislé práce od jiných ekonomických aktivit (zejména samostatného podnikání), ale také od aktivit jiného charakteru
(zejména mezilidské výpomoci). Proto musí
správní orgány při postihování nelegální
práce v řízení obviněnému prokázat naplnění všech těchto znaků – zaměstnanec
osobně a soustavně vykonává práci jménem
zaměstnavatele a podle jeho pokynů, přičemž se vůči zaměstnavateli nachází v podřízeném vztahu. Odměna tedy sice přísně
vzato nepředstavuje samostatný definiční
znak závislé práce (jde o povinnost, která
zaměstnavateli na základě výkonu práce
vzniká), avšak pokud jedna osoba poskytne
nebo přislíbí druhé za její činnost odměnu,
jde o významnou skutečnost pro posouzení,
zda mezi nimi existuje vztah nadřízenosti
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
a podřízenosti vyplývající z hospodářské závislosti zaměstnance na zaměstnavateli.“
Ačkoliv Nejvyšší správní soud v dané věci řešil případ, který nakonec posoudil jako přátelskou výpomoc, dotkl se ve svých úvahách
též tzv. práce na zkoušku: „Samozřejmě zaměstnanec může být ke vstupu do podřízeného vztahu vůči zaměstnavateli motivován i jinak – typicky příslibem uzavření
pracovněprávního vztahu v budoucnu (tzv.
,práce na zkoušku‘ je jedním z klasických
způsobů zastírání nelegální práce). I to může založit určitou formu osobní závislosti na
zaměstnavateli a z toho vyplývající snahu
vyhovět jeho pokynům. [...] Inspekční kontrola zpravidla odhalí jen činnost prováděnou v době kontroly samotné; na její soustavnější charakter je možno usuzovat až
z dalších skutečností zjištěných, například
z výpovědi obviněného, z výslechu svědků či
ze situace na místě (charakter činnosti,
množství již provedené práce apod.). Na závadu nemusí být ani to, že se činnost dosud
soustavnou stát nestihla (jedná se například
teprve o první den práce ,na zkoušku‘), jestliže se takovou podle vůle stran následně stát
měla (srov. k tomu Stádník, J. Kontrolní činnost
inspekce práce v oblasti agenturního zaměstnávání a nelegální práce. In: Sborník příspěvků
z mezinárodní vědecké konference Pracovní
právo 2012 na téma Závislá práce a její podoby.
Brno : Masarykova univerzita, 2012.).“
[13] Citované obecné závěry následně
Nejvyšší správní soud rozvinul v dalších kauzách, z nichž některé vykazují významnou
skutkovou podobnost s nyní projednávaným
případem. V rozsudku ze dne 10. 7. 2014,
čj. 3 Ads 101/2013-28, Nejvyšší správní soud
konstatoval, že v době státní kontroly byl
(v provozovně) přítomen i M. P., který vykonával pracovní činnost pro žalobce jako obsluha za barem – číšník. „Do protokolu uvedl,
že práci vykonává jenom na zkoušku, nemá
uzavřen pracovněprávní vztah ke kontrolované osobě a je evidován u Úřadu práce. Již
z tohoto zjištění bylo tedy zřejmé, že M. P. pro
žalobce vykonával práci se znaky závislé práce bez uzavřeného pracovněprávního vztahu.“ Obdobně v rozsudku ze dne 8. 8. 2013,
čj. 4 Ads 36/2013-38: „Stěžovatel [...] prostřednictvím svého pracovníka pana M. do
Záznamu o poskytnutí informací provedeného v rámci kontroly dodržování pracovněprávních předpisů uvedl, že s paní K. nemá uzavřen žádný pracovněprávní vztah
a byla u něho v den kontroly na pracovišti
jen ,na zkoušku‘. Stěžovatel tedy ve stanovené lhůtě nebyl schopen doložit existenci pracovněprávního smluvního vztahu mezi ním
a paní K. Dohodu o provedení práce s paní K.
stěžovatel správnímu orgánu prvního stupně předložil spolu se svým čestným prohlášením až dne 14. 2. 2012, tj. poté co obdržel
protokol o výsledku kontroly dne 9. 2. 2012,
v němž je uvedeno, že umožnil paní V. K. výkon nelegální práce.“ V obou případech dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že se
o umožnění výkonu nelegální práce s ohledem na skutkové okolnosti jednalo a že dohody o provedení práce, které žalobci v obou
případech dodatečně doložili, jsou nevěrohodné.
znak
[13] Citované obecné závěry následně
Nejvyšší správní soud rozvinul v dalších kauzách, z nichž některé vykazují významnou
skutkovou podobnost s nyní projednávaným
případem. V rozsudku ze dne 10. 7. 2014,
čj. 3 Ads 101/2013-28, Nejvyšší správní soud
konstatoval, že v době státní kontroly byl
(v provozovně) přítomen i M. P., který vykonával pracovní činnost pro žalobce jako obsluha za barem – číšník. „Do protokolu uvedl,
že práci vykonává jenom na zkoušku, nemá
uzavřen pracovněprávní vztah ke kontrolované osobě a je evidován u Úřadu práce. Již
z tohoto zjištění bylo tedy zřejmé, že M. P. pro
žalobce vykonával práci se znaky závislé práce bez uzavřeného pracovněprávního vztahu.“ Obdobně v rozsudku ze dne 8. 8. 2013,
čj. 4 Ads 36/2013-38: „Stěžovatel [...] prostřednictvím svého pracovníka pana M. do
Záznamu o poskytnutí informací provedeného v rámci kontroly dodržování pracovněprávních předpisů uvedl, že s paní K. nemá uzavřen žádný pracovněprávní vztah
a byla u něho v den kontroly na pracovišti
jen ,na zkoušku‘. Stěžovatel tedy ve stanovené lhůtě nebyl schopen doložit existenci pracovněprávního smluvního vztahu mezi ním
a paní K. Dohodu o provedení práce s paní K.
stěžovatel správnímu orgánu prvního stupně předložil spolu se svým čestným prohlášením až dne 14. 2. 2012, tj. poté co obdržel
protokol o výsledku kontroly dne 9. 2. 2012,
v němž je uvedeno, že umožnil paní V. K. výkon nelegální práce.“ V obou případech dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že se
o umožnění výkonu nelegální práce s ohledem na skutkové okolnosti jednalo a že dohody o provedení práce, které žalobci v obou
případech dodatečně doložili, jsou nevěrohodné.
znak
[14] Jediný případ, kdy Nejvyšší správní
soud navzdory podezření, že šlo o práci na
zkoušku, vrátil věc k novému posouzení a došetření s tím, že by se o nelegální práci jednat
nemuselo, se od nyní projednávané kauzy výrazně skutkově odlišoval. V době kontroly totiž
dotčená osoba, která měla vykonávat nelegální
práci, působila podle provedených důkazů na
pracovišti teprve dvě hodiny. Zaměstnavatel
se hájil tím, že výkon práce byl součástí přijímacího pohovoru. Nejvyšší správní soud považoval s ohledem na tyto okolnosti závěry
správních orgánů a krajského soudu o spáchání správního deliktu za předčasné, neboť
měl totiž pochybnosti o tom, že předmětná
činnost naplňovala
soustavnosti.
V předmětném rozsudku ze dne 30. 7. 2014,
čj. 3 Ads 111/2013-31, proto Nejvyšší správní
soud uvedl: „Právě soustavnost vykonávané
práce může být znakem, na základě něhož
lze odlišit závislou činnost, respektive nelegální práci, od [...] ověřování určitých předpokladů zájemce o práci či jiných druhů činnosti, které není možné za závislou práci
považovat. Takovou činností může být
v konkrétních případech právě také pracov-
ní pohovor vykonávaný na pracovišti, jehož
součástí je zkouška z konkrétních pracovních dovedností. Správný výběr zaměstnance je nepochybně klíčový pro řádný chod
prakticky jakéhokoli provozu, a je proto přirozené, jestliže se zaměstnavatel snaží odhalit silné a slabé stránky zaměstnance již
v průběhu výběrového řízení. Pro výběrové
řízení je na jedné straně typické, že probíhá
pouze omezenou dobu (zpravidla v řádu desítek minut až jednotek hodin), na druhou
stranu není výjimečné, že obsahuje výkon
požadovaných činností prováděný pod dohledem zkušenějšího pracovníka, který hodnotí pracovní schopnost uchazeče o zaměstnání – tak tomu mělo být i v daném případě.
Postihovat takovou činnost jako nelegální
práci by odporovalo právu zaměstnavatele
na výběr zaměstnance (§ 30 odst. 1 zákoníku práce [z roku 2006]) i hospodářským zájmům zaměstnavatelů, které ve svém důsledku dopadají i na zaměstnance. Nelze
jistě vyloučit snahu zaměstnavatele zakrývat nelegální zaměstnávání osob, avšak taková praxe nemůže být konstatována na základě neúplného dokazování.“ Nutno ještě
pro úplnost podotknout, že v uvedené věci se
obviněný po celou dobu konzistentně držel
své procesní obrany spočívající v tom, že prováděl výběrové řízení. Nepředkládal ani po
ukončení kontroly, ani po zahájení řízení
o správním deliktu žádnou pracovní smlouvu
předcházející datu provedené kontroly
(předložil pouze smlouvu, kterou se zájemkyní uzavřel v den kontroly na základě toho, že
ve výběrovém řízení uspěla).
[14] Jediný případ, kdy Nejvyšší správní
soud navzdory podezření, že šlo o práci na
zkoušku, vrátil věc k novému posouzení a došetření s tím, že by se o nelegální práci jednat
nemuselo, se od nyní projednávané kauzy výrazně skutkově odlišoval. V době kontroly totiž
dotčená osoba, která měla vykonávat nelegální
práci, působila podle provedených důkazů na
pracovišti teprve dvě hodiny. Zaměstnavatel
se hájil tím, že výkon práce byl součástí přijímacího pohovoru. Nejvyšší správní soud považoval s ohledem na tyto okolnosti závěry
správních orgánů a krajského soudu o spáchání správního deliktu za předčasné, neboť
měl totiž pochybnosti o tom, že předmětná
činnost naplňovala
soustavnosti.
V předmětném rozsudku ze dne 30. 7. 2014,
čj. 3 Ads 111/2013-31, proto Nejvyšší správní
soud uvedl: „Právě soustavnost vykonávané
práce může být znakem, na základě něhož
lze odlišit závislou činnost, respektive nelegální práci, od [...] ověřování určitých předpokladů zájemce o práci či jiných druhů činnosti, které není možné za závislou práci
považovat. Takovou činností může být
v konkrétních případech právě také pracov-
ní pohovor vykonávaný na pracovišti, jehož
součástí je zkouška z konkrétních pracovních dovedností. Správný výběr zaměstnance je nepochybně klíčový pro řádný chod
prakticky jakéhokoli provozu, a je proto přirozené, jestliže se zaměstnavatel snaží odhalit silné a slabé stránky zaměstnance již
v průběhu výběrového řízení. Pro výběrové
řízení je na jedné straně typické, že probíhá
pouze omezenou dobu (zpravidla v řádu desítek minut až jednotek hodin), na druhou
stranu není výjimečné, že obsahuje výkon
požadovaných činností prováděný pod dohledem zkušenějšího pracovníka, který hodnotí pracovní schopnost uchazeče o zaměstnání – tak tomu mělo být i v daném případě.
Postihovat takovou činnost jako nelegální
práci by odporovalo právu zaměstnavatele
na výběr zaměstnance (§ 30 odst. 1 zákoníku práce [z roku 2006]) i hospodářským zájmům zaměstnavatelů, které ve svém důsledku dopadají i na zaměstnance. Nelze
jistě vyloučit snahu zaměstnavatele zakrývat nelegální zaměstnávání osob, avšak taková praxe nemůže být konstatována na základě neúplného dokazování.“ Nutno ještě
pro úplnost podotknout, že v uvedené věci se
obviněný po celou dobu konzistentně držel
své procesní obrany spočívající v tom, že prováděl výběrové řízení. Nepředkládal ani po
ukončení kontroly, ani po zahájení řízení
o správním deliktu žádnou pracovní smlouvu
předcházející datu provedené kontroly
(předložil pouze smlouvu, kterou se zájemkyní uzavřel v den kontroly na základě toho, že
ve výběrovém řízení uspěla).
[15] V nyní projednávané věci nemá Nejvyšší správní soud o zjištěném skutkovém stavu a jeho subsumpci pod skutkovou podstatu
spočívající v umožnění výkonu nelegální práce žádné pochybnosti. Pan Petr S. (osoba provádějící pro stěžovatele práci u jeho stánku)
uvedl, a stěžovatel to nepopírá, že v den kontroly tam pracoval již druhý den. To podle názoru Nejvyššího správního soudu značně
přesahuje časový rozsah pouhého ověřování
schopností zaměstnance na pozici stánkového prodavače v rámci výběrového řízení. Také o tom, že by šlo o seznamování budoucího
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
zaměstnance s pracovními podmínkami ve
smyslu § 31 zákoníku práce z roku 2006, jak
tvrdí stěžovatel v kasační stížnosti, lze za daných okolností těžko uvažovat. Z kontrolních
zjištění vyplývá, že pan S. aktivně vykonával
pracovní činnost, nebyl tedy pouhým pasivním příjemcem informací od budoucího zaměstnavatele, jak by tomu mělo být u osoby
seznamované s podmínkami na pracovišti,
která dosud pokynům zaměstnavatele nepodléhá. Pan S. tedy jednoznačně vykonával
pro stěžovatele činnost naplňující znaky závislé práce, za niž mu měla náležet odměna,
čemuž konec konců odpovídá i jeho tvrzení,
že odměnu za „zkoušku“ bude mít vyplacenou v hotovosti. Nelze než konstatovat, že stěžovatel umožnil panu S. výkon závislé práce
spočívající ve výpomoci s prodejem ovoce
a zeleniny u stěžovatelova stánku, a to mimo
pracovněprávní vztah. Jakkoliv nelze vyloučit,
že se tak stalo z neznalosti příslušné právní
úpravy, k naplnění skutkové podstaty správního deliktu, vymezeného v § 140 odst. 1 písm. c)
zákona o zaměstnanosti, to postačuje.
[15] V nyní projednávané věci nemá Nejvyšší správní soud o zjištěném skutkovém stavu a jeho subsumpci pod skutkovou podstatu
spočívající v umožnění výkonu nelegální práce žádné pochybnosti. Pan Petr S. (osoba provádějící pro stěžovatele práci u jeho stánku)
uvedl, a stěžovatel to nepopírá, že v den kontroly tam pracoval již druhý den. To podle názoru Nejvyššího správního soudu značně
přesahuje časový rozsah pouhého ověřování
schopností zaměstnance na pozici stánkového prodavače v rámci výběrového řízení. Také o tom, že by šlo o seznamování budoucího
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
zaměstnance s pracovními podmínkami ve
smyslu § 31 zákoníku práce z roku 2006, jak
tvrdí stěžovatel v kasační stížnosti, lze za daných okolností těžko uvažovat. Z kontrolních
zjištění vyplývá, že pan S. aktivně vykonával
pracovní činnost, nebyl tedy pouhým pasivním příjemcem informací od budoucího zaměstnavatele, jak by tomu mělo být u osoby
seznamované s podmínkami na pracovišti,
která dosud pokynům zaměstnavatele nepodléhá. Pan S. tedy jednoznačně vykonával
pro stěžovatele činnost naplňující znaky závislé práce, za niž mu měla náležet odměna,
čemuž konec konců odpovídá i jeho tvrzení,
že odměnu za „zkoušku“ bude mít vyplacenou v hotovosti. Nelze než konstatovat, že stěžovatel umožnil panu S. výkon závislé práce
spočívající ve výpomoci s prodejem ovoce
a zeleniny u stěžovatelova stánku, a to mimo
pracovněprávní vztah. Jakkoliv nelze vyloučit,
že se tak stalo z neznalosti příslušné právní
úpravy, k naplnění skutkové podstaty správního deliktu, vymezeného v § 140 odst. 1 písm. c)
zákona o zaměstnanosti, to postačuje.
[16] Pro úplnost Nejvyšší správní soud
podotýká, že stěžovatelův poukaz na rozsudek zdejšího soudu čj. 4 Ads 44/2010-132 považuje za nepřípadný. Nejvyšší správní soud
v něm sice shledal, že kontrolní protokol není
postačujícím důkazem pro prokázání, že došlo k umožnění výkonu nelegální práce, učinil tak však nikoliv obecně, ale s ohledem na
konkrétní důkazní situaci. Osoba, která měla
nelegální práci provádět, totiž od počátku
konzistentně tvrdila, že prodejnu, v níž byla
kontrola provedena, pouze pohlídala na žádost majitele, který musel nečekaně odjet
s dítětem k lékaři a nemohl prodejnu zavřít,
protože objednaná zákaznice si měla přijít vyzvednout sukni. Z kontrolního protokolu přitom nevyplývaly žádné informace o tom, že
by ve skutečnosti osoba přítomná v prodejně
obsluhovala zákazníky nebo prováděla jinou
činnost příslušející prodavačce. Situace v nyní
řešené kauze je však zcela jiná, neboť kontrolní protokol svědčí o výkonu pracovní činnosti, pan S. to svým vyjádřením pro kontrolní
pracovníky potvrdil, a nepopírá to ostatně
ani sám stěžovatel. Sporné bylo z pohledu stě-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
žovatele pouze právní hodnocení této činnosti, zde mu však Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů nemohl dát za pravdu.
III.b Odůvodnění výše pokuty
[16] Pro úplnost Nejvyšší správní soud
podotýká, že stěžovatelův poukaz na rozsudek zdejšího soudu čj. 4 Ads 44/2010-132 považuje za nepřípadný. Nejvyšší správní soud
v něm sice shledal, že kontrolní protokol není
postačujícím důkazem pro prokázání, že došlo k umožnění výkonu nelegální práce, učinil tak však nikoliv obecně, ale s ohledem na
konkrétní důkazní situaci. Osoba, která měla
nelegální práci provádět, totiž od počátku
konzistentně tvrdila, že prodejnu, v níž byla
kontrola provedena, pouze pohlídala na žádost majitele, který musel nečekaně odjet
s dítětem k lékaři a nemohl prodejnu zavřít,
protože objednaná zákaznice si měla přijít vyzvednout sukni. Z kontrolního protokolu přitom nevyplývaly žádné informace o tom, že
by ve skutečnosti osoba přítomná v prodejně
obsluhovala zákazníky nebo prováděla jinou
činnost příslušející prodavačce. Situace v nyní
řešené kauze je však zcela jiná, neboť kontrolní protokol svědčí o výkonu pracovní činnosti, pan S. to svým vyjádřením pro kontrolní
pracovníky potvrdil, a nepopírá to ostatně
ani sám stěžovatel. Sporné bylo z pohledu stě-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
žovatele pouze právní hodnocení této činnosti, zde mu však Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů nemohl dát za pravdu.
III.b Odůvodnění výše pokuty
[17] Ačkoliv Nejvyšší správní soud shledal, že napadený rozsudek krajského soudu
je (v intencích právní úpravy platné v době
jeho přijetí) dostatečně odůvodněný a též
věcně správný, přesto musí přistoupit k jeho
zrušení a ke zrušení jemu předcházejícího
správního rozhodnutí. Činí tak v důsledku
výše citovaného nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 52/13, kterým byl zrušen § 140
odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti ve slovech „nejméně však ve výši 250 000 Kč“. Na
základě tohoto nálezu by totiž připadalo
v úvahu i uložení nižší pokuty než 250 000 Kč.
Logicky však – protože k vydání citovaného
nálezu Ústavního soudu došlo až v průběhu
řízení před Nejvyšším správním soudem –
ani žalobou napadené správní rozhodnutí ani
kasační stížností napadený rozsudek neobsahují odůvodnění toho, proč byla zvolena pokuta ve výši 250 000 Kč, s výjimkou prostého
konstatování, že jde o pokutu na samé spodní
hranici (tehdy platného) zákonného rozmezí, čímž měly být zohledněny i všechny případné polehčující okolnosti.
[17] Ačkoliv Nejvyšší správní soud shledal, že napadený rozsudek krajského soudu
je (v intencích právní úpravy platné v době
jeho přijetí) dostatečně odůvodněný a též
věcně správný, přesto musí přistoupit k jeho
zrušení a ke zrušení jemu předcházejícího
správního rozhodnutí. Činí tak v důsledku
výše citovaného nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 52/13, kterým byl zrušen § 140
odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti ve slovech „nejméně však ve výši 250 000 Kč“. Na
základě tohoto nálezu by totiž připadalo
v úvahu i uložení nižší pokuty než 250 000 Kč.
Logicky však – protože k vydání citovaného
nálezu Ústavního soudu došlo až v průběhu
řízení před Nejvyšším správním soudem –
ani žalobou napadené správní rozhodnutí ani
kasační stížností napadený rozsudek neobsahují odůvodnění toho, proč byla zvolena pokuta ve výši 250 000 Kč, s výjimkou prostého
konstatování, že jde o pokutu na samé spodní
hranici (tehdy platného) zákonného rozmezí, čímž měly být zohledněny i všechny případné polehčující okolnosti.
[18] Nelze samozřejmě oprávněně tento
nedostatek žalovanému správnímu orgánu
ani soudu vzhledem k okolnostem vytýkat.
Zároveň však ani nemohou jejich rozhodnutí
z tohoto hlediska obstát. Naopak, důsledky
zrušujícího nálezu Ústavního soudu je nutno
uplatnit ve všech probíhajících řízeních před
orgány veřejné moci bez ohledu na to, v jaké
procesní fázi se nacházejí, řízení o kasační
stížnosti nevyjímaje. To vyplývá z nálezu
Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1777/07 ze
dne 18. 12. 2007, N 228/47 SbNU 983,
č. 228/2007 Sb. ÚS, bodu 19, kde se uvádí:
„Orgány veřejné moci mohou neaplikovat
zákon [...] v případě, že Ústavní soud konstatuje ve svém nálezu, že příslušný zákon je
v rozporu s ústavním pořádkem, a aplikace
zákona by v konkrétní věci znamenala porušení ústavně garantovaného základního
práva jednotlivce. Musí se [...] jednat o zásah
do ústavně garantovaných základních práv
jednotlivce takové intenzity, jenž by odůvodňoval zrušení příslušného rozhodnutí v řízení o ústavní stížnosti.“ Z obdobných pozic
vychází i nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS
72/06 ze dne 29. 1. 2008, N 23/48 SbNU 263,
č. 291/2008 Sb., kde se v bodu 52 uvádí:
„S ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou důsledky shledané protiústavnosti orgány veřejné moci povinny promítnout do své rozhodovací praxe, tedy při řešení konkrétních
případů citované [pozn.: tímto nálezem zrušené] ustanovení neaplikovat.“ V nálezu ze
dne 27. 11. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 1/12
č. 437/2012 Sb., v bodu 388 pak Ústavní soud
výslovně uvedl: „V případě § 30 odst. 2 písm. d)
zákona o zaměstnanosti ve znění zákona
č. 367/2011 Sb. dopadají důvody derogace
na všechny případy aplikace, kdy došlo na
základě tohoto ustanovení k vyřazení osoby
z evidence uchazečů o zaměstnání. Tím sice
není dotčena platnost rozhodnutí, jimiž bylo
rozhodnuto podle tohoto ustanovení, tato
skutečnost však nebrání tomu, aby předmětné derogační důvody byly zohledněny v rámci případného následného přezkumu těchto rozhodnutí, uplatnila-li
proti nim dotčená osoba právní prostředky,
jež jí zákon poskytuje k ochraně jejích práv “
(zvýrazněno Nejvyšším správním soudem).
[18] Nelze samozřejmě oprávněně tento
nedostatek žalovanému správnímu orgánu
ani soudu vzhledem k okolnostem vytýkat.
Zároveň však ani nemohou jejich rozhodnutí
z tohoto hlediska obstát. Naopak, důsledky
zrušujícího nálezu Ústavního soudu je nutno
uplatnit ve všech probíhajících řízeních před
orgány veřejné moci bez ohledu na to, v jaké
procesní fázi se nacházejí, řízení o kasační
stížnosti nevyjímaje. To vyplývá z nálezu
Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1777/07 ze
dne 18. 12. 2007, N 228/47 SbNU 983,
č. 228/2007 Sb. ÚS, bodu 19, kde se uvádí:
„Orgány veřejné moci mohou neaplikovat
zákon [...] v případě, že Ústavní soud konstatuje ve svém nálezu, že příslušný zákon je
v rozporu s ústavním pořádkem, a aplikace
zákona by v konkrétní věci znamenala porušení ústavně garantovaného základního
práva jednotlivce. Musí se [...] jednat o zásah
do ústavně garantovaných základních práv
jednotlivce takové intenzity, jenž by odůvodňoval zrušení příslušného rozhodnutí v řízení o ústavní stížnosti.“ Z obdobných pozic
vychází i nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS
72/06 ze dne 29. 1. 2008, N 23/48 SbNU 263,
č. 291/2008 Sb., kde se v bodu 52 uvádí:
„S ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou důsledky shledané protiústavnosti orgány veřejné moci povinny promítnout do své rozhodovací praxe, tedy při řešení konkrétních
případů citované [pozn.: tímto nálezem zrušené] ustanovení neaplikovat.“ V nálezu ze
dne 27. 11. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 1/12
č. 437/2012 Sb., v bodu 388 pak Ústavní soud
výslovně uvedl: „V případě § 30 odst. 2 písm. d)
zákona o zaměstnanosti ve znění zákona
č. 367/2011 Sb. dopadají důvody derogace
na všechny případy aplikace, kdy došlo na
základě tohoto ustanovení k vyřazení osoby
z evidence uchazečů o zaměstnání. Tím sice
není dotčena platnost rozhodnutí, jimiž bylo
rozhodnuto podle tohoto ustanovení, tato
skutečnost však nebrání tomu, aby předmětné derogační důvody byly zohledněny v rámci případného následného přezkumu těchto rozhodnutí, uplatnila-li
proti nim dotčená osoba právní prostředky,
jež jí zákon poskytuje k ochraně jejích práv “
(zvýrazněno Nejvyšším správním soudem).
[19] Ustanovení zákona o zaměstnanosti
zrušené Ústavním soudem bránilo dosud správním orgánům užít správního uvážení a přizpůsobit výši sankce osobní a ekonomické situaci
delikventa, což mohlo vést k uložení likvidační
pokuty. Takový výsledek správního, resp. soudního řízení by byl přitom v rozporu s ustálenou
judikaturou Ústavního soudu (srov.
např. nálezy ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS
3/02, N 105/27 SbNU 177, č. 405/2002 Sb., ze
dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02, N 36/32
SbNU 345, č. 299/2004 Sb., ze dne 13. 12. 2004,
sp. zn. I. ÚS 416/04, N 190/35 SbNU 485,
č. 485/2004 Sb. ÚS, ze dne 10. 3. 2004, sp. zn.
Pl. ÚS 12/03, N 37/32 SbNU 367, č. 300/2004 Sb.).
Zrušovacím nálezem sp. zn. Pl. ÚS 52/13 otevřel Ústavní soud cestu k tomu, aby správní
orgány tyto skutečnosti nově zohlednily i při
ukládání pokuty stěžovateli za správní delikt
umožnění výkonu nelegální práce, aniž by je
při tom limitovala protiústavně zakotvená
spodní hranice pokuty ve výši 250 000 Kč.
Pokud by tak neučinily, resp. pokud by je Nejvyšší správní soud nepřiměl tak učinit, hrozil
by zde zásah do ústavně zaručeného práva
stěžovatele vlastnit a užívat svůj majetek, zakotveného v článku 11 Listiny základních práv
a svobod. Tento zásah by přitom byl takové intenzity, že by odůvodňoval zrušení rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v řízení
o ústavní stížnosti. Tomu nasvědčují skutečnosti uváděné stěžovatelem v žalobě i v kasační stížnosti. Jakkoliv totiž stěžovatel považoval spodní hranici zákonného rozmezí pro
uložení pokuty za danou, a nezpochybňoval
proto přímo zákonnost uložené sankce, přesto v žalobě upozorňoval na to, že výše uložené sankce „je pro něj naprosto likvidační“,
což jednak doložil soudu daňovými přiznáními za roky 2011 a 2012 a jednak poukázal na
skutečnosti zjištěné již ve správním řízení, totiž že splácí hypotéku na dům, leasing na automobil a že jeho manželka, která mu dříve
pomáhala v podnikání, nyní převážně pečuje
o dítě. Tyto skutečnosti pak zopakoval i v kasační stížnosti v souvislosti s žádostí o přiznání jejího odkladného účinku. S ohledem na
tyto okolnosti přistoupil Nejvyšší správní
soud ke zrušení napadeného rozsudku i jemu
předcházejícího správního rozhodnutí, aby
žalovanému umožnil zohlednit nově ve výši
ukládané sankce veškeré relevantní okolnosti, včetně závažnosti spáchaného deliktu
a osobních poměrů stěžovatele. (...)
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 3 / 2 015
Aleksan M. proti Státnímu úřadu inspekce práce o uložení pokuty, o kasační stížnosti *) S účinností od 20. 10. 2014 změněno nálezem Ústavního soudu č. 219/2014 Sb. a od 1. 1. 2015 zákonem do 19. 10. 2014*) k čl. 11 Listiny základních práv a svobod žalobce.