Ustanovení § 82 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, jež správnímu orgánu znemožňuje v odvolacím řízení změnit uloženou sankci v neprospěch obviněného z přestupku, nebrání správnímu orgánu prvního stupně uložit přísnější sankci novým rozhodnutím, pokud bylo jeho původní rozhodnutí v odvolacím řízení jako celek zrušeno a správní orgán prvního stupně v novém řízení posoudil otázku viny i trestu v plném rozsahu.
[44] V trestním právu uvedená zásada tradičně nalézá své uplatnění. Komentář k trestnímu řádu zákaz změny k horšímu odůvodňuje nutností garantovat možnost obviněného napadnout rozsudek v co nejširším rozsahu bez obav z rizika, že si situaci zhorší (Šámal, P. a kol. Trestní řád, komentář. 7. vyd. Praha : C. H. Beck, 2013, s. 1808 a 3097). Zákaz reformationis in peius nutno důsledně chápat jako garanci svobody odvolacího práva. Proto je třeba jej pojímat co možná nejšířeji, jinak by se právo na podání opravného prostředku stalo do značné míry formálním, když sice určité osoby by měly právo podávat opravné prostředky, ale z obavy že toto právo by se mohlo obrátit proti nim, by ho raději nevykonávaly. (srov. Šámal, P. K úpravě trestního procesu. In: Vývoj práva v Československu v letech 1945-1989. Praha : Karolinum, 2004, s. 328). Zákaz reformationis in peius, tedy princip zákazu změny k horšímu, vyjadřuje v trestním řízení obecně požadavek zákazu zhoršení postavení osoby, která podala opravný prostředek nebo v jejíž prospěch byl opravný prostředek jinou oprávněnou osobou podán, a to jak přímo v opravném řízení, tak i v následujícím řízení po zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci k novému projednání (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 14. 8. 2013, sp. zn. 5 Tdo 741/2013, č. 44/2014 Sb. NS).
[45] Pro oblast správního trestání však z ústavněprávních předpisů nelze dovodit všeobecný zákaz změny rozhodnutí v neprospěch odvolatele, a to ani z práva na spravedlivý proces ve smyslu článku 36 Listiny základních práv a svobod (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. III. ÚS 880/08, č. 1/2009 Sb. ÚS). Skutečnost, že při správním trestání se zásada zákazu reformationis in peius bez výslovného zákonného zmocnění neuplatní, nelze považovat za protiústavní, ačkoliv část odborné veřejnosti pokládá takový postup za nesprávný.
[46] V případě správního trestání se tak zákonodárci nabízí relativní volnost v tom, jak na zákonné úrovni pravidla odvolacího řízení a řízení následujícího po případném zrušení rozhodnutí prvního stupně upraví. Již ze samotného srovnání s právní úpravou trestního práva procesního lze vysledovat podstatné rozdíly. Trestní proces vychází důsledně z chápání zásady zákazu změny k horšímu ve shora uvedeném významu, což se odráží i v příslušných ustanoveních zákona. Podle § 259 odst. 4 trestního řádu platí, že „[v] neprospěch obžalovaného může odvolací soud změnit napadený rozsudek jen na podkladě odvolání státního zástupce, jež bylo podáno v neprospěch obžalovaného“. Pokud odvolací soud sám napadený rozsudek nezmění, ale zruší jej a věc vrátí k novému projednání a rozhodnutí soudu prvního stupně, pravidla postupu jsou stanovena v § 264 trestního řádu. Podle odstavce 2 tohoto ustanovení, „[b]yl-li napadený rozsudek zrušen jen v důsledku odvolání podaného ve prospěch obžalovaného, nemůže v novém řízení dojít ke změně rozhodnutí v jeho neprospěch“.
[46] V případě správního trestání se tak zákonodárci nabízí relativní volnost v tom, jak na zákonné úrovni pravidla odvolacího řízení a řízení následujícího po případném zrušení rozhodnutí prvního stupně upraví. Již ze samotného srovnání s právní úpravou trestního práva procesního lze vysledovat podstatné rozdíly. Trestní proces vychází důsledně z chápání zásady zákazu změny k horšímu ve shora uvedeném významu, což se odráží i v příslušných ustanoveních zákona. Podle § 259 odst. 4 trestního řádu platí, že „[v] neprospěch obžalovaného může odvolací soud změnit napadený rozsudek jen na podkladě odvolání státního zástupce, jež bylo podáno v neprospěch obžalovaného“. Pokud odvolací soud sám napadený rozsudek nezmění, ale zruší jej a věc vrátí k novému projednání a rozhodnutí soudu prvního stupně, pravidla postupu jsou stanovena v § 264 trestního řádu. Podle odstavce 2 tohoto ustanovení, „[b]yl-li napadený rozsudek zrušen jen v důsledku odvolání podaného ve prospěch obžalovaného, nemůže v novém řízení dojít ke změně rozhodnutí v jeho neprospěch“.
[47] Naproti tomu ve věci přestupků dle § 82 zákona o přestupcích platí, že „[v] odvolacím řízení nemůže správní orgán změnit uloženou sankci v neprospěch obviněného z přestupku“. Zákon výslovně stanoví, že změnit uloženou sankci v neprospěch obviněného nelze v odvolacím řízení. Pro následný postup orgánu prvního stupně po zrušení rozhodnutí v odvolacím řízení zákon o přestupcích ani správní řád žádná zvláštní pravidla nestanoví.
[48] Podle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu platí, že „[j]estliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a věc vrátí k novému projednání správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal; v odůvodnění tohoto rozhodnutí vysloví odvolací správní orgán právní názor, jímž je správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, při novém projednání věci vázán; proti novému rozhodnutí lze podat odvolání“. Výsledkem zrušení rozhodnutí v odvolacím řízení dle obecných ustanovení správního řádu je tedy nové projednání věci. V něm má účastník řízení plnohodnotnou možnost bránit se proti skutkovým i právním závěrům správního orgánu, včetně případné korekce závazným právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozhodnutí. Ostatně, hlavní smysl omezení změny uložené sankce k horšímu v odvolacím řízení spočívá právě v tom, aby účastníku řízení bylo umožněno na přísnější posouzení věci reagovat adekvátní obranou ještě v rámci správního řízení.
[48] Podle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu platí, že „[j]estliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a věc vrátí k novému projednání správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal; v odůvodnění tohoto rozhodnutí vysloví odvolací správní orgán právní názor, jímž je správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, při novém projednání věci vázán; proti novému rozhodnutí lze podat odvolání“. Výsledkem zrušení rozhodnutí v odvolacím řízení dle obecných ustanovení správního řádu je tedy nové projednání věci. V něm má účastník řízení plnohodnotnou možnost bránit se proti skutkovým i právním závěrům správního orgánu, včetně případné korekce závazným právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozhodnutí. Ostatně, hlavní smysl omezení změny uložené sankce k horšímu v odvolacím řízení spočívá právě v tom, aby účastníku řízení bylo umožněno na přísnější posouzení věci reagovat adekvátní obranou ještě v rámci správního řízení.
[49] Zákaz změny k horšímu v odvolacím řízení plyne a contrario i z § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, podle něhož odvolací orgán „napadené rozhodnutí nebo jeho část změní; změnu nelze provést, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se“. Ustanovení § 90 odst. 3 správního řádu („Odvolací správní orgán nemůže změnit napadené rozhodnutí v neprospěch odvolatele, ledaže odvolání podal také jiný účastník, jehož zájmy nejsou shodné, anebo je napadené rozhodnutí v rozporu s právními předpisy nebo jiným veřejným zájmem.“) nemá před § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu přednost. Ve srovnání s úpravou v trestním řádu nelze opomenout, že v případě správního trestání, včetně přestupkového řízení, nevystupuje jako účastník tohoto řízení „veřejný“ žalobce; povinnost zrušit napadené rozhodnutí pro rozpor s právními předpisy, aniž by kdokoli mohl podat odvolání do výroku o vině či trestu v neprospěch přestupce, tak leží na odvolacím orgánu, který dle § 89 odst. 2 správního řádu „přezkoumává soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem.“
[49] Zákaz změny k horšímu v odvolacím řízení plyne a contrario i z § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, podle něhož odvolací orgán „napadené rozhodnutí nebo jeho část změní; změnu nelze provést, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se“. Ustanovení § 90 odst. 3 správního řádu („Odvolací správní orgán nemůže změnit napadené rozhodnutí v neprospěch odvolatele, ledaže odvolání podal také jiný účastník, jehož zájmy nejsou shodné, anebo je napadené rozhodnutí v rozporu s právními předpisy nebo jiným veřejným zájmem.“) nemá před § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu přednost. Ve srovnání s úpravou v trestním řádu nelze opomenout, že v případě správního trestání, včetně přestupkového řízení, nevystupuje jako účastník tohoto řízení „veřejný“ žalobce; povinnost zrušit napadené rozhodnutí pro rozpor s právními předpisy, aniž by kdokoli mohl podat odvolání do výroku o vině či trestu v neprospěch přestupce, tak leží na odvolacím orgánu, který dle § 89 odst. 2 správního řádu „přezkoumává soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem.“
[50] Stěžovatel odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2014, čj. 2 Afs 67/2013-53, z něhož dovozuje zásadu všeobecného zákazu změny rozhodnutí v neprospěch odvolatele při správním trestání stejným způsobem, jakým je upravena v citovaných ustanoveních trestního řádu. Nejvyšší správní soud tuto interpretaci nesdílí. Je pravdou, že v citovaném rozsudku je zmiňována odborná literatura, která považuje zákaz změny k horšímu za reálnou garanci odvolacího práva, která musí platit pro řízení jako celek (jde o stejný článek, na nějž stěžovatel odkazuje v kasační stížnosti). Na tyto úvahy navazuje i vyslovený závěr, že „z hlediska zákazu zakotveného v § 90 odst. 3 správního řádu je třeba správní řízení brát jako celek. Opačný výklad by mj. umožnil snadné obcházení zákazu změny k horšímu.“ Tento závěr byl nicméně vysloven v situaci, kdy odvolací správní orgán potvrdil rozhodnutí prvního stupně ve výroku o vině a zrušil pouze výrok o trestu, kterým byla uložena pokuta. Tím de facto závazně vymezil možný postup orgánu prvního stupně a neponechal žádný prostor pro úvahu, k níž by bylo možno dospět při doplnění skutkových zjištění. V takovém případě skutečně tvoří všechna rozhodnutí jeden celek sestávající z prvního rozhodnutí prvního stupně (v části, kterou bylo rozhodnuto o vině), odvolacího rozhodnutí, druhého rozhodnutí prvního stupně (v části, kterou bylo rozhodnuto o trestu) a následného zamítavého odvolacího rozhodnutí.
[50] Stěžovatel odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2014, čj. 2 Afs 67/2013-53, z něhož dovozuje zásadu všeobecného zákazu změny rozhodnutí v neprospěch odvolatele při správním trestání stejným způsobem, jakým je upravena v citovaných ustanoveních trestního řádu. Nejvyšší správní soud tuto interpretaci nesdílí. Je pravdou, že v citovaném rozsudku je zmiňována odborná literatura, která považuje zákaz změny k horšímu za reálnou garanci odvolacího práva, která musí platit pro řízení jako celek (jde o stejný článek, na nějž stěžovatel odkazuje v kasační stížnosti). Na tyto úvahy navazuje i vyslovený závěr, že „z hlediska zákazu zakotveného v § 90 odst. 3 správního řádu je třeba správní řízení brát jako celek. Opačný výklad by mj. umožnil snadné obcházení zákazu změny k horšímu.“ Tento závěr byl nicméně vysloven v situaci, kdy odvolací správní orgán potvrdil rozhodnutí prvního stupně ve výroku o vině a zrušil pouze výrok o trestu, kterým byla uložena pokuta. Tím de facto závazně vymezil možný postup orgánu prvního stupně a neponechal žádný prostor pro úvahu, k níž by bylo možno dospět při doplnění skutkových zjištění. V takovém případě skutečně tvoří všechna rozhodnutí jeden celek sestávající z prvního rozhodnutí prvního stupně (v části, kterou bylo rozhodnuto o vině), odvolacího rozhodnutí, druhého rozhodnutí prvního stupně (v části, kterou bylo rozhodnuto o trestu) a následného zamítavého odvolacího rozhodnutí.
[51] V nyní posuzovaném případě však bylo rozhodnutí prvního stupně odstraněno a správní orgán opětovně celou věc projednal v novém řízení, v němž byly všechny skutkové a právní otázky znovu hodnoceny a stěžovateli byla dána plná možnost k uplatnění jeho práv. Jak upozorňuje i žalovaná, z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu výslovně vyplývá, že se jeho závěry vztahují výhradně na situaci, kdy dojde ke zrušení rozhodnutí pouze ve výroku o trestu. Pokud správní orgán znovu váží o vině i o pokutě, je nová úvaha o výši pokuty možná.
[51] V nyní posuzovaném případě však bylo rozhodnutí prvního stupně odstraněno a správní orgán opětovně celou věc projednal v novém řízení, v němž byly všechny skutkové a právní otázky znovu hodnoceny a stěžovateli byla dána plná možnost k uplatnění jeho práv. Jak upozorňuje i žalovaná, z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu výslovně vyplývá, že se jeho závěry vztahují výhradně na situaci, kdy dojde ke zrušení rozhodnutí pouze ve výroku o trestu. Pokud správní orgán znovu váží o vině i o pokutě, je nová úvaha o výši pokuty možná.
[52] Uloženou sankci také nelze z pohledu stěžovatele považovat za překvapivou. Stěžovatel byl již prvním rozhodnutím trestán za to, že v období let 1995–2009 poskytoval investiční službu obchodování na vlastní účet bez příslušného povolení. V novém řízení žalovaná doplnila skutková zjištění prostřednictvím výslechu svědků a písemného dotázání dalších osob. Zároveň interpretovala použité právní předpisy tím způsobem, že k poskytování investiční služby tak, jak činil stěžovatel, nevyžadoval zákon ve znění účinném do 31. 12. 2000 získání příslušného povolení. Stěžovatel byl tedy ve srovnání s prvním rozhodnutím potrestán za výrazně kratší období (konkrétně o 6 let), přičemž sankce byla oproti prvnímu rozhodnutí uložena ve dvojnásobné výši. Pokud je však rozhodnutí zrušeno v odvolacím řízení pro vady řízení a rozpor s právními předpisy, nemůže ani teoreticky zakládat legitimní očekávání, že by z něj bylo možné v dalším řízení jakkoliv vycházet. O původně vyměřenou pokutu se tudíž nelze opírat jako o jakési závazné východisko pro stanovení konečné pokuty (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 1. 2017, čj. 6 As 261/2016-22). Pokud uložená pokuta splňuje zákonná kritéria pro ukládání sankcí, nelze ji považovat za nepřiměřenou či překvapivou jen z toho důvodu, že v dřívějším zrušeném rozhodnutí byla její výše poloviční.
[52] Uloženou sankci také nelze z pohledu stěžovatele považovat za překvapivou. Stěžovatel byl již prvním rozhodnutím trestán za to, že v období let 1995–2009 poskytoval investiční službu obchodování na vlastní účet bez příslušného povolení. V novém řízení žalovaná doplnila skutková zjištění prostřednictvím výslechu svědků a písemného dotázání dalších osob. Zároveň interpretovala použité právní předpisy tím způsobem, že k poskytování investiční služby tak, jak činil stěžovatel, nevyžadoval zákon ve znění účinném do 31. 12. 2000 získání příslušného povolení. Stěžovatel byl tedy ve srovnání s prvním rozhodnutím potrestán za výrazně kratší období (konkrétně o 6 let), přičemž sankce byla oproti prvnímu rozhodnutí uložena ve dvojnásobné výši. Pokud je však rozhodnutí zrušeno v odvolacím řízení pro vady řízení a rozpor s právními předpisy, nemůže ani teoreticky zakládat legitimní očekávání, že by z něj bylo možné v dalším řízení jakkoliv vycházet. O původně vyměřenou pokutu se tudíž nelze opírat jako o jakési závazné východisko pro stanovení konečné pokuty (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 1. 2017, čj. 6 As 261/2016-22). Pokud uložená pokuta splňuje zákonná kritéria pro ukládání sankcí, nelze ji považovat za nepřiměřenou či překvapivou jen z toho důvodu, že v dřívějším zrušeném rozhodnutí byla její výše poloviční.
[53] Podle § 192 odst. 2 a 3 zákona o podnikání na kapitálovém trhu se při stanovení výše pokuty uložené za spáchání přestupku fyzické osobě přihlédne k závažnosti deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán, popřípadě též k délce trvání porušení právní povinnosti, finanční situaci přestupce, významu neoprávněného prospěchu, pokud jej lze stanovit, ztrátě třetích osob způsobené zjištěným porušením právní povinnosti, součinnosti v řízení o přestupku a předchozímu protiprávnímu jednání. Při ukládání sankce lze „nad rámec kritérií uvedených v zákoně přihlédnout i k jiným okolnostem, pokud jsou svojí povahou podstatné pro posouzení závažnosti správního deliktu, a které by s ohledem na skutkové okolnosti konkrétního případu mohly být kvalifikovány jako polehčující či přitěžující. Takovýto postup odpovídá obecné trestněprávní zásadě individualizace trestu, resp. trestní sankce, jejímž smyslem je, aby co nejvíce odpovídala okolnostem případu. Jinými slovy, aby byla co nejvíce ‚spravedlivá‘. Případné zohlednění těchto kritérií spadá do rámce správního uvážení příslušného správního orgánu“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2013, čj. 1 Afs 106/2012-45). Žalovaná nepochybila, když při výpočtu výše pokuty vycházela z majetkového prospěchu stěžovatele ve vztahu k investičním nástrojům, se kterými stěžovatel obchodoval nejčastěji, a který dosáhl celkové výše 17 700 000 Kč. Sám stěžovatel v příloze k žalobě svůj zisk vyčíslil částkou 15 275 000 Kč, přičemž i ve vztahu k této částce se jeví pokuta ve výši 1 000 000 Kč přiměřenou.
[53] Podle § 192 odst. 2 a 3 zákona o podnikání na kapitálovém trhu se při stanovení výše pokuty uložené za spáchání přestupku fyzické osobě přihlédne k závažnosti deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán, popřípadě též k délce trvání porušení právní povinnosti, finanční situaci přestupce, významu neoprávněného prospěchu, pokud jej lze stanovit, ztrátě třetích osob způsobené zjištěným porušením právní povinnosti, součinnosti v řízení o přestupku a předchozímu protiprávnímu jednání. Při ukládání sankce lze „nad rámec kritérií uvedených v zákoně přihlédnout i k jiným okolnostem, pokud jsou svojí povahou podstatné pro posouzení závažnosti správního deliktu, a které by s ohledem na skutkové okolnosti konkrétního případu mohly být kvalifikovány jako polehčující či přitěžující. Takovýto postup odpovídá obecné trestněprávní zásadě individualizace trestu, resp. trestní sankce, jejímž smyslem je, aby co nejvíce odpovídala okolnostem případu. Jinými slovy, aby byla co nejvíce ‚spravedlivá‘. Případné zohlednění těchto kritérií spadá do rámce správního uvážení příslušného správního orgánu“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2013, čj. 1 Afs 106/2012-45). Žalovaná nepochybila, když při výpočtu výše pokuty vycházela z majetkového prospěchu stěžovatele ve vztahu k investičním nástrojům, se kterými stěžovatel obchodoval nejčastěji, a který dosáhl celkové výše 17 700 000 Kč. Sám stěžovatel v příloze k žalobě svůj zisk vyčíslil částkou 15 275 000 Kč, přičemž i ve vztahu k této částce se jeví pokuta ve výši 1 000 000 Kč přiměřenou.
[54] Teprve v kasační stížnosti stěžovatel poprvé namítá možný likvidační charakter uložené sankce. Podle § 104 odst. 4 s. ř. s. však platí, že „[k]asační stížnost není přípustná, opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v § 103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl“. V žalobě přitom stěžovatel žádným způsobem netvrdil, že by pro něj měla mít uložená sankce ve vztahu k jeho majetkovým poměrům likvidační důsledky. Ani městský soud se touto problematikou v napadeném rozsudku nezabýval a majetkové poměry stěžovatele nehodnotil. V řízení před Nejvyšším správním soudem se tudíž jedná o námitku nepřípustnou dle citovaného ustanovení.