Byla-li žaloba podána zmocněncem jménem zmocnitele (procesní úkon byl zjevně činěn za jiného), je zákonnou povinností zmocněnce doložit soudu oprávnění zmocnitele zastupovat. Pokud tuto zákonnou povinnost zmocněnec přes výzvu soudu nesplní, je soud oprávněn žalobu odmítnout pro nedostatek podmínek řízení dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., aniž by byl povinen vyzývat ke splnění této povinnosti vedle zmocněnce i samotného zmocnitele.
[17] Soudní řád správní obsahuje právní úpravu zastoupení v § 35. Uvedené ustanovení mj. stanoví, že „[ú]častník, který nemá procesní způsobilost, musí být v řízení zastoupen zákonným zástupcem“. Účastník může být zastoupen advokátem, popřípadě jinou osobou, která vykonává specializované právní poradenství podle zvláštních zákonů, týká-li se návrh oboru činnosti v nich uvedených. V určitých zvláštních případech může být zastoupen též právnickou osobou vzniklou na základě zvláštního zákona, k jejímž činnostem uvedeným ve stanovách patří ochrana před diskriminací nebo poskytování právní pomoci uprchlíkům nebo cizincům. Navrhovatel může být zastoupen též odborovou organizací, jejímž je členem. Účastník se může dát zastoupit také fyzickou osobou, která má způsobilost k právním úkonům v plném rozsahu. Soud takové zastoupení usnesením nepřipustí, není-li taková osoba zřejmě způsobilá k řádnému zastupování, nebo zastupuje v různých věcech opětovně.
[18] „V téže věci může mít účastník jen jednoho zástupce. Zástupce musí jednat osobně, nestanoví-li tak zvláštní zákon výslovně jinak“ (§ 35 odst. 8 s. ř. s.).
[19] V řízení před Nejvyšším správním soudem musí být stěžovatel „zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie“ (§ 105 odst. 2 s. ř. s.).
[20] Nedostatky zastoupení, resp. postup při jejich odstraňování soudní řád správní neupravuje komplexně, a proto je na základě § 64 s. ř. s. nutno přiměřeně použít příslušná ustanovení občanského soudního řádu. Podle § 32 odst. 1 o. s. ř. „[k]aždý, kdo v řízení vystupuje jako zástupce účastníka, popřípadě jako jeho další zástupce, musí své oprávnění doložit již [nejpozději] při prvním úkonu, který ve věci učinil“.
[21] Nedoložením oprávnění zastupovat vzniká pochybnost, zda zástupce skutečně vykonává v řízení práva osoby, za jejíhož zástupce se označil, a chybí tak jedna z podmínek řízení. Závěr, že doložení plné moci zástupce je nutnou podmínkou řízení i pro oblast správního soudnictví, potvrdil rozšířený senát v usnesení ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS, v němž uvedl, že „[v]e správním soudnictví jsou podmínky řízení vnímány jako takové podmínky, za nichž soud může rozhodnout ve věci samé; jejich nedostatek tedy brání soudu vydat meritorní rozhodnutí (srov. § 103 o. s. ř. podpůrně za použití § 64 s. ř. s.). Jsou chápány jako podmínky přípustnosti procesu jakožto celku, přičemž se upínají k procesním úkonům stran či soudu. […] Teorie procesního práva i soudní praxe řadí mezi podmínky řízení na straně soudu především pravomoc, příslušnost, na straně účastníků řízení způsobilost být účastníkem řízení, procesní způsobilost, popřípadě též plná moc zmocněnce v případě zastoupení“. V soudním řízení správním je totiž stejně jako v řízení civilním třeba zajistit, aby procesní úkony ve věci nečinil někdo, kdo k tomu není oprávněn.
[21] Nedoložením oprávnění zastupovat vzniká pochybnost, zda zástupce skutečně vykonává v řízení práva osoby, za jejíhož zástupce se označil, a chybí tak jedna z podmínek řízení. Závěr, že doložení plné moci zástupce je nutnou podmínkou řízení i pro oblast správního soudnictví, potvrdil rozšířený senát v usnesení ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS, v němž uvedl, že „[v]e správním soudnictví jsou podmínky řízení vnímány jako takové podmínky, za nichž soud může rozhodnout ve věci samé; jejich nedostatek tedy brání soudu vydat meritorní rozhodnutí (srov. § 103 o. s. ř. podpůrně za použití § 64 s. ř. s.). Jsou chápány jako podmínky přípustnosti procesu jakožto celku, přičemž se upínají k procesním úkonům stran či soudu. […] Teorie procesního práva i soudní praxe řadí mezi podmínky řízení na straně soudu především pravomoc, příslušnost, na straně účastníků řízení způsobilost být účastníkem řízení, procesní způsobilost, popřípadě též plná moc zmocněnce v případě zastoupení“. V soudním řízení správním je totiž stejně jako v řízení civilním třeba zajistit, aby procesní úkony ve věci nečinil někdo, kdo k tomu není oprávněn.
[22] Nesplnění povinnosti stanovené v § 32 odst. 1 o. s. ř. již při podání žaloby však představuje v souladu s judikaturou Nejvyššího soudu i Nejvyššího správního soudu nedostatek podmínek řízení, který lze odstranit (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 11. 1997, sp. zn. 2 Cdon 992/97, č. 48/1998 Sb. NS, či ze dne 31. 7. 2000, sp. zn. 20 Cdo 1888/98, rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2003, čj. 5 A 41/2001-28, č. 333/2004 Sb. NSS, ze dne 13. 1. 2005, čj. 7 A 79/2002-66, či ze dne 7. 5. 2009, čj. 6 As 22/2008-73).
[23] Povinnost tento nedostatek podmínek řízení odstranit, tj. doložit „oprávnění účastníka zastupovat“, je nutno vyložit tak, že je to zástupce účastníka řízení, který musí soudu deklarovat oprávnění činit v řízení procesní úkony. Zpravidla se tak děje předložením plné moci jako průkazu předtím uzavřené dohody o zastupování mezi účastníkem řízení a jeho zástupcem. Byla-li tedy žaloba podána zmocněncem jménem zmocnitele (procesní úkon byl zjevně činěn za jiného), je zákonnou povinností zmocněnce doložit soudu své oprávnění zmocnitele zastupovat. Pokud tuto zákonnou povinnost zmocněnec přes výzvu soudu nesplní, pak je soud oprávněn žalobu odmítnout pro nedostatek podmínek řízení, aniž by byl povinen vyzývat ke splnění této povinnosti vedle zmocněnce i samotného zmocnitele.
[24] Vyzve-li soud za této procesní situace k doložení plné moci též zmocnitele, poskytne mu zvýšený procesní standard, na který není právní nárok. To však neznamená, že by takový zvýšený postup byl vadou, natož důvodem ke zrušení rozhodnutí soudu.
[24] Vyzve-li soud za této procesní situace k doložení plné moci též zmocnitele, poskytne mu zvýšený procesní standard, na který není právní nárok. To však neznamená, že by takový zvýšený postup byl vadou, natož důvodem ke zrušení rozhodnutí soudu.
[25] Povinnost soudu oslovit vedle zmocněnce též přímo zmocnitele je vyhrazena jen výjimečným případům. Tak tomu bude např. v případě, když si zmocnitel nepřípustně zvolí dva různé zástupce (viz usnesení NS ze dne 24. 10. 1996, sp. zn. 2 Cdon 1007/96, či rozsudek NSS ze dne 26. 8. 2010, čj. 1 Afs 62/2010-61) nebo když zmocněnec na výzvu soudu sdělí, že podání návrhu na zahájení řízení prováděl jako neodkladný úkon, ale že plnou mocí pro řízení samotné nedisponuje (např. viz § 20 odst. 6 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii).
[26] Pro úplnost rozšířený senát uvádí, že bude-li žaloba podepsána jak zmocnitelem, tak zmocněncem a zmocněnec na výzvu soudu k předložení plné moci nereaguje, soud v řízení dále postupuje, jako by účastník zastoupen nebyl. To v žalobním řízení mimo jiné znamená, že soud bude jednat přímo s žalobcem. V kasačním řízení, ve kterém je zastoupení povinné, Nejvyšší správní soud po neúspěšné výzvě zmocněnci vyzve k předložení plné moci udělené advokátovi nebo k prokázání vysokoškolského právnického vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie, též zmocnitele.
IV.3. Aplikace na nyní projednávanou věc
(…)
[30] K prakticky jediné kasační námitce rozšířený senát uvádí, že stejně jako předkládající senát nenašel ani rozšířený senát žádné rozhodnutí, v němž by se Ústavní soud výslovně zabýval tím, komu adresovat výzvu k předložení chybějící plné moci (viz bod [10] tohoto rozsudku).
[31] S ohledem na popsanou skutkovou situaci je zřejmé, že městský soud postupoval zcela v intencích shora uvedeného názoru rozšířeného senátu. V projednávané věci byla žaloba bez jakýchkoli pochybností podána zástupcem (zmocněncem) jménem zmocnitele (stěžovatele). Byla také následně zástupcem formou uznávaného elektronického podpisu podepsána. Zástupce je advokátem, tj. profesionálem, který je oprávněný ve správním soudnictví účastníky řízení zastupovat, tím spíše bylo jeho povinností na výzvu soudu reagovat a oprávnění stěžovatele zastupovat řádně doložit.
[32] Svou nečinností zástupce rezignoval na splnění jedné ze základních a dlužno dodat rutinních povinností, jakou je předložení plné moci opravňující k zastupování účastníka v řízení. Důsledkem této jeho nečinnosti je odmítnutí žaloby pro nedostatek podmínek řízení, o čemž byl zástupce městským soudem řádně poučen.
[33] V projednávané věci nebyl dán žádný racionální důvod, pro který by měl městský soud vedle zmocněnce vyzývat též samotného zmocnitele.
V. Shrnutí
[34] Byla-li žaloba podána zmocněncem jménem zmocnitele (procesní úkon byl zjevně činěn za jiného), je zákonnou povinností zmocněnce doložit soudu oprávnění zmocnitele zastupovat. Pokud tuto zákonnou povinnost zmocněnec přes výzvu soudu nesplní, je soud oprávněn žalobu odmítnout pro nedostatek podmínek řízení dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., aniž by byl povinen vyzývat ke splnění této povinnosti vedle zmocněnce i samotného zmocnitele.