6 As 85/2024

I. Pro zásah do shromažďovacího práva, byť i jen cestou udílení pokynů dle § 8 odst. 4 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím (zde výzvou neprovolávat konkrétní slogan pod hrozbou rozpuštění shromáždění), musí správní orgán disponovat konkrétními poznatky, jež nemohou přehlížet dosavadní zkušenosti s průběhem shromáždění, zejména jedná-li se o shromáždění probíhající opakovaně. II. Možnou kolizi víceznačného sloganu s ochranou práv jiných osob ve smyslu § 10 odst. 1 písm. a) zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, je třeba hodnotit na základě významu, jejž mu dávají pořadatelé a účastníci shromáždění (byť je třeba analyzovat jejich jednání a projevy jako celek s ohledem na možnost zastření skutečně zamýšleného významu), a nikoliv podle většinového veřejného mínění. III. Paušální přístup správního orgánu je akceptovatelný jen zcela výjimečně z důvodu bezprostředně přítomné (nikoliv spekulativní) hrozby pro veřejnou bezpečnost, k jejíž realizaci by použití sloganu, byť i v jiném významu, reálně mohlo přispět.

[18] Právo pokojně se shromažďovat je podle čl. 19 odst. 1 Listiny zaručeno. Shromažďovací právo patří k základním pilířům demokratického státu. Jeho uplatňování představuje jednu z hlavních forem aktivní účasti na veřejném životě a poskytuje lidem účinný prostředek k vyjadřování názorů na politické i jiné společenské otázky. Jeho prostřednictvím dochází ke kolektivnímu výkonu svobody projevu (nálezy ÚS sp. zn. II. ÚS 164/15, bod 22, a ze dne 27. 6. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 21/16, č. 282/2017 Sb., body 56 až 57). To potvrzuje i samotný § 1 odst. 2 shromažďovacího zákona, dle kterého výkon shromažďovacího práva slouží k využívání svobody projevu a dalších ústavních práv a svobod, k výměně informací a názorů a k účasti na řešení veřejných a jiných společných záležitostí vyjádřením postojů a stanovisek. V tomto směru je tedy relevantní i judikatura Evropského soudu pro lidská práva, podle níž se svoboda projevu jako taková vztahuje nejen na informace nebo myšlenky příznivě přijímané či považované za neškodné či bezvýznamné, nýbrž i na ty, které zraňují, šokují nebo znepokojují: tak tomu chtějí pluralita, tolerance a duch otevřenosti, bez nichž není demokratické společnosti (viz např. rozsudek ze dne 7. 12. 1976, Handyside proti Spojenému království, stížnost č. 5493/72).

[19] Moderní demokracie představuje vládu většiny při respektování práv menšin (čl. 6 Ústavy), která musí být připravena i ke konfrontaci s menšinovými názory, které jsou jí v daném okamžiku třeba i nepohodlné. Jakékoliv omezení politických práv, tedy též práva shromažďovacího, je proto třeba posuzovat s krajní obezřetností, neboť nesmí vést – ve svých důsledcích – k jeho postupné erozi a k vytěsnění většině nepohodlné menšiny z veřejného diskurzu (viz např. rozsudek NSS ze dne 5. 11. 2007, čj. 8 As 51/2007-67, č. 1468/2008 Sb. NSS, či nález ÚS sp. zn. II. ÚS 164/15).

[20] Tyto (změkčující) závěry nelze vztahovat na zcela extrémní a nenávistné projevy (tzv. hate speech). Omezení, či dokonce trestní postih projevů budou nezbytně nutné v demokratické společnosti tehdy, pokud budou tyto projevy (explicitně, ale i implicitně) obsahovat výzvy k násilí či k popírání, zpochybňování, schvalování nebo ospravedlňování zločinů proti lidskosti spáchaných v minulosti, jakož i k podpoře a propagaci hnutí směřujících k potlačení základních lidských práv a svobod, a to zvláště ve vztahu k některým minoritám. V případě nenávistných projevů přitom není možné zkoumat pouze jejich prvoplánový obsah, nýbrž i jejich celkový kontext, tj. především místo, čas a způsob projevu. To se týká například projevů pronášených v blízkosti problémových lokalit, míst historicky, nábožensky či identitárně spjatých s určitou menšinou (proti níž následné projevy směřují) nebo jejichž (i třeba skrytým) cílem bude „připomínka“ výročí souvisejícího s lidským utrpením nastalým v dějinách Evropy 20. století právě v důsledku selhání obranných schopností demokracie. V každém případě však musí být posuzovaný projev za hranou ochrany nikoli jen hypoteticky; aby mohl být postižen, musejí souvislosti jeho realizace vybočovat z naznačených mantinelů. V případě použití symbolů je třeba vážit pravou podstatu jejich užití. Spolu s tím je nezbytnou součástí posouzení hrozby, kterou daný symbol představuje, způsob, čas a místo užití. Hodnocení, zda je omezení základních práv nutné, leží na bedrech soudů, jejichž povinností je vždy posuzovat nezbytnost zásahu ze všech shora uvedených hledisek (nález ÚS ze dne 28. 11. 2011, sp. zn. IV. ÚS 2011/10, č. 201/2011 Sb. ÚS, body 29 a 47).

[21] Proklamovaný účel shromáždění jistě může skrývat cíle a záměry, které se liší od těch skutečných. Chce-li ovšem správní orgán zakázat shromáždění z toho důvodu, že podle jeho názoru svolavatel zastírá oznámeným nezávadným účelem skutečný závadný účel shromáždění, musí takový závěr prokázat a nese v tomto směru důkazní břemeno. V případě shromažďovacího práva ovšem nelze odůvodnit zákaz shromáždění například pouze odkazem na osobu svolavatele či osobu oprávněnou za svolavatele jednat. I kdyby se například jednalo o osoby přináležející k extremistickým skupinám, či projevující extremistické názory, nelze a priori vyloučit, že hodlají svého práva využít v zákonných mezích. Na druhé straně je nutné uvést, že přidají-li se k popsaným charakteristikám daných osob další skutečnosti, jako například datum a místo konání shromáždění, může být již důvod pro zákaz shromáždění dán. Takový závěr může být zdůrazněn i dalšími okolnostmi, například tím, že předpokládaný den shromáždění připadne na sobotu, která je z hlediska židovského náboženství svátkem a kdy se věřící shromažďují v synagogách (srov. rozsudek čj. 8 As 51/2007-67).

[22] Evropský soud pro lidská práva též uznává, že svoboda projevu i právo shromažďovací nejsou právy absolutními, neboť jak upřesňuje čl. 10 a čl. 11 Úmluvy (a v českém kontextu čl. 17 odst. 4 a čl. 19 odst. 2 Listiny), podléhají výjimkám, jež ovšem musí být interpretovány striktně, přičemž nezbytnost každého omezení musí být přesvědčivě prokázána. Musí být tedy vždy postaveno najisto, že dané omezení odpovídalo naléhavé společenské potřebě, bylo přiměřené sledovanému legitimnímu cíli a důvody, na něž se odvolaly vnitrostátní orgány pro jeho ospravedlnění, byly relevantní a dostatečné (srov. k tomu např. rozsudky velkého senátu ze dne 23. 9. 1994, Jersild proti Dánsku, stížnost č. 15890/89, ze dne 21. 1. 1999, Janowski proti Polsku, stížnost č. 25716/94, a ze dne 25. 11. 1999, Nilsen a Johnsen proti Norsku, stížnost č. 23118/93, nebo rozsudky ze dne 26. 4. 1979, The Sunday Times proti Spojenému království, stížnost č. 6538/74, a ze dne 29. 2. 2000, Fuentes Bobo proti Španělsku, stížnost č. 39293/98). Zároveň nelze odhlédnout ani od skutečnosti, že shromažďovací právo je omezeno také ostatními ústavně zaručenými právy a svobodami, se kterými se může dostávat do vzájemného konfliktu.

[23] Radikální opatření omezující základní práva, jako je svoboda sdružování – ve jménu ochrany demokracie – jsou jen obtížně slučitelná s duchem Úmluvy, který je zaměřen na zaručení možnosti vyslovit politické názory (včetně těch názorů, které jsou pro orgány či větší skupiny občanů obtížně akceptovatelné a zpochybňují zavedený řád společnosti) všemi mírumilovnými a zákonnými prostředky, včetně sdružení a shromáždění, ledaže lze takové sdružení rozumně považovat za živnou půdu pro násilí nebo ztělesnění negace demokratických zásad (analogicky viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 12. 7. 2005, Güneri a další proti Turecku, stížnosti č. 42853/98, č. 43609/98 a č. 44291/98, bod 76). Je-li pak vyjadřování myšlenek doprovázeno konkrétním chováním, úroveň ochrany obecně poskytovaná svobodě projevu může být snížena s ohledem na zachování důležitého veřejného zájmu v souvislosti s tímto chováním. V případě, že chování spojené s vyjadřováním myšlenek je zastrašující nebo ohrožující nebo koliduje se svobodným výkonem jakéhokoli dalšího práva nebo požíváním výsady z Úmluvy z důvodu rasy dané osoby, nelze tyto úvahy přehlížet ani v souvislosti s čl. 10 a čl. 11 (rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 9. 7. 2013, Vona proti Maďarsku, stížnost č. 35943/10, bod 66).

[24] Shromažďovací zákon upravuje podmínky, za nichž může být shromáždění správním orgánem zakázáno nebo za jejichž splnění může dojít k jeho rozpuštění, stejně jako i možnost shromáždění omezit předchozím stanovením podmínek či v době jeho konání udílením pokynů na místě. Pokyny v souladu se zásadou minimalizace zásahů umožňují pružně reagovat na aktuální situaci shromáždění (aby došlo k zajištění účelu shromáždění, k odstranění rozporů při střetu práv více svolavatelů nebo při střetu různých práv a k ochraně veřejného pořádku, zdraví a majetku), a to tak, aby shromáždění mohlo řádně proběhnout, aniž by došlo k jeho rozpuštění. Účel pokynů vydávaných na místě je proto stejný jako účel rozhodnutí o stanovení podmínek pro konání shromáždění podle § 8 odst. 2 shromažďovacího zákona. Je jím konání shromáždění při současné ochraně právem chráněných zájmů. Nerespektování rozhodnutí úřadu o stanovení podmínek pro konání shromáždění účastníky může vést k tomu, že jsou ohroženy zájmy, k jejichž ochraně bylo rozhodnutí vydáno. V takovém případě může zástupce úřadu (případně subjekty uvedené v § 12 odst. 6 shromažďovacího zákona) rozpustit shromáždění za účelem jejich ochrany, nepodařilo-li se nápravu zjednat jiným způsobem. Nerespektování pokynů zástupce úřadu rovněž může vést k ohrožení zájmů, k jejichž ochraně podle § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona je zástupce úřadu oprávněn pokyny udílet. Proto zástupce úřadu může rozpustit shromáždění podle § 12 odst. 4 uvedeného zákona i v případě, neřídí-li se účastníci shromáždění pokyny zástupce úřadu podle § 8 odst. 4 téhož zákona (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 6. 2023, čj. 8 As 334/2021-34, č. 4510/2023 Sb. NSS).

[25] Podle § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona může zástupce úřadu v místě shromáždění udílet pokyny sloužící k zajištění účelu shromáždění, k odstranění rozporů při střetu práv více svolavatelů, včetně pokynu k úpravě místa konání shromáždění, nebo při střetu různých práv a k ochraně veřejného pořádku, zdraví a majetku.

[26] Podle § 8 odst. 5 shromažďovacího zákona zástupce úřadu při výkonu svého oprávnění postupuje tak, aby případný zásah do práva na svobodu shromažďování nebo jiného práva šetřil jeho podstatu a nepřekročil míru nezbytnou k dosažení účelu sledovaného zákonem.

[27] Pokud jde o právní kvalifikaci výzvy, již zástupce žalovaného učinil vůči svolavatelce shromáždění ze dne 15. 11. 2023, stěžovatel v kasační stížnosti žádnou vlastní argumentaci nepřináší nad rámec prostého odmítnutí aplikovatelnosti § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona. V tomto směru tak kasační stížnost postrádá konkrétní důvody a tato námitka není projednatelná.

[28] V obecnosti ovšem Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem zaprvé v tom, že i sama o sobě nezávazná výzva ke zdržení se určitého jednání, je-li podpořena pohrůžkou uplatnění pravomoci správního orgánu k tíži vyzývaného, může být žalovatelným zásahem dle § 82 s. ř. s. To ostatně potvrdila již městským soudem odkazovaná judikatura Nejvyššího správního soudu, konkrétně například bod 22 rozsudku ze dne 9. 12. 2022, čj. 5 As 230/2022-66. Zadruhé lze souhlasit i s tím, že § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona opravňoval zástupce žalovaného též k udílení takových pokynů, jež zejména v zájmu ochrany střetávajících se práv či veřejného pořádku jsou způsobilé omezit svobodu projevu osob účastnících se shromáždění. Svoboda projevu a svoboda shromažďování totiž nejsou právy absolutními a neomezenými, naopak se mohou dostávat do kolize s jinými ústavně chráněnými právy a svobodami, a mohou tedy nastat případy, v nichž vzájemné vyvážení těchto kolidujících práv může opodstatňovat i jisté omezení svobody projevu, jež ovšem musí být v souladu se zásadou proporcionality vyjádřenou na zákonné úrovni § 8 odst. 5 shromažďovacího zákona. Konkrétní okolnosti mohou vést k tomu, že z objektivních (zejména časových) důvodů nelze stanovit podmínky pro konání shromáždění rozhodnutím podle § 8 odst. 2 uvedeného zákona, což ale nevylučuje, aby ochranu střetávajících se práv či veřejného pořádku žalovaný nezajistil alespoň udělením pokynu podle § 8 odst. 4 téhož zákona na místě samém. Potud prvotní východiska městského soudu obstojí a stěžovatel nepředkládá argumentaci schopnou je vyvrátit.

[29] Stěžovateli je ale třeba dát za pravdu v tom, že městský soud skutečně mohl dezinterpretovat některé jeho žalobní námitky a že upřel význam předchozím zkušenostem žalovaného se shromážděními, na nichž se žalobci podíleli, a upřednostnil většinový dojem ve společnosti před skutečným, respektive předpokládaným a předvídatelným smyslem a obsahem projevů žalobců, jež měly být na shromáždění prezentovány. V důsledku toho nesprávně vyhodnotil přiměřenost zásahu žalovaného do práv žalobců.

[30] Především má stěžovatel pravdu v tom, že v podané žalobě poukazoval na to, že shromáždění s podobným zaměřením, průběhem a účastníky organizuje pravidelně každou středu, že sporné heslo používají, ale ne jako volání po zničení Izraele, nýbrž jako upozornění na to, že na území mezi řekou Jordánem a pobřežím Středozemního moře nejsou všichni lidé svobodní a že je tam páchán zločin apartheidu, přičemž zdůrazňoval, že jednoznačně odmítají násilí. Připomínal, že demonstrace vždy probíhaly poklidně a za plné spolupráce s žalovaným a policií, a třebaže na nich bylo sporné heslo provoláváno, nevedlo to k narušení veřejného pořádku, práv a svobod druhých či jiných zákonem chráněných statků. Úmysl svolavatele a účastníků shromáždění byl z jejich tiskové zprávy i z předešlých shromáždění znám. V průběhu druhého jednání před městským soudem pak i samotný žalovaný konstatoval, že se (s pořadateli) znají z předchozích shromáždění, že jednání s nimi nemělo nějaký úřední charakter a na shromáždění to probíhalo velice přátelsky. Žalovaný v průběhu jednání též potvrdil, že předchozí shromáždění proběhla bez problémů, vždy se s pořadateli dohodli a dohody byly vždy dodrženy.

[31] Byť stěžovatel přímo doslovně neuvedl, že žalovaný měl zkušenosti s předchozími shromážděními a způsobem užití sporného hesla na nich, z kontextu zmínek o předchozích shromážděních v žalobě a replice bylo zcela zřejmé, že žalobci vysvětlují, jak vnímali a navenek prezentovali sporné heslo, že se distancovali od použití násilí oběma stranami konfliktu a že z četných předchozích shromáždění musel žalovaný o tomto kontextu a o poklidném charakteru shromáždění dobře vědět. Tuto skutečnost přitom v průběhu jednání nepřímo potvrdil i žalovaný. Přesto ale městský soud namísto zohlednění těchto vzájemně se shodujících stanovisek účastníků (popř. pokud by tuto shodu nepovažoval za úplnou, ověření rozsahu předchozích zkušeností výslovným dotazem na žalovaného) ustal na obecném principu, podle něhož při udílení pokynů dle § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona není prostor pro bližší prověřování svolavatele shromáždění či jeho účastníků. Jakkoliv tomu tak ve většině případů bude, městský soud nezkoumal (ač jej k tomu žalobní argumentace vybízela), zda v případě shromáždění konaného dne 15. 11. 2023 žalovaný již příslušnými informacemi a zkušenostmi nedisponoval na základě zkušeností z průběhu předchozích shromáždění. Ta totiž podle žalobních tvrzení potvrzovaných i žalovaným měla probíhat opakovaně každý týden. I kdyby tedy neměl žalovaný v mezidobí od oznámení chystaného shromáždění do okamžiku vydání sporného pokynu dostatečný časový prostor k sestavení profilu osob stojících za organizovaným shromážděním, nemohl přehlížet své dosavadní zkušenosti s průběhem dřívějších demonstrací.

[32] Okolnost předchozích zkušeností žalovaného s průběhem předchozích shromáždění a myšlenkami na nich šířenými je relevantní skutečností pro posouzení potřebnosti případně omezit svobodu projevu na ochranu práv a svobod druhých. Z výše shrnuté judikatury vyplývá, že okolnosti svolávané demonstrace, skutečné chování jejích účastníků a konotace jejich projevů mají zásadní význam pro posouzení přijatelnosti zásahu veřejné moci do jejich svobody shromažďování a svobody projevu, a to zejména v případě, že důvodem zásahu má být použití určitých symbolů či prohlášení, popřípadě panuje-li obava ze zastření skutečného účelu shromáždění. Pro takový zásah, byť i jen cestou udílení pokynů dle § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona, musí disponovat žalovaný konkrétními poznatky, jež musejí vycházet ze všech skutečností, jež jsou mu v době rozhodování známy, a to včetně dosavadních zkušeností. Jeho rozhodování by nemělo být založeno na automatismu a předsudcích, ale na skutečné analýze konkrétních dostupných informací.

[33] Lze též připomenout nález ze dne 28. 5. 2019, sp. zn. III. ÚS 3564/18, č. 101/2019 Sb. ÚS, v němž se Ústavní soud zabýval možností omezení svobody projevu pokynem policisty, v daném případě za účelem ochrany probíhajícího shromáždění. Vzhledem k tomu, že svoboda shromažďování je způsobem uplatňování svobody projevu, v ústavní rovině jsou limity pro správní orgán omezující svobodu shromažďování obdobné jako limity pro policistu omezujícího svobodu projevu individuálního občana, ať již je tak činěno za účelem ochrany shromažďovacího práva (tj. svobody projevu) jiného nebo za účelem ochrany jiných práv a svobod ostatních. Ústavní soud v bodě 47 zmíněného nálezu upozornil na to, že omezení výměny názorů mezi účastníky shromáždění a nesouhlasící osobou je možné, ale musí „reagovat na její konkrétní jednání, proti němuž je třeba shromáždění poskytnout ochranu (zde půjde o následnou výzvu v reakci na proběhlé jednání dané osoby), nebo musí existovat důvodný předpoklad opřený o dostatečná zjištění, že osoba, vůči níž tato výzva směřuje, má v úmyslu vystoupit proti shromáždění násilně, vyhrožovat účastníkům násilím či jim jinak znemožnit výkon jejich svobody se pokojně shromažďovat (zde půjde o svého druhu preventivní ochranu shromáždění). Zjištění musí mít vztah k osobě, proti níž výzva směřuje. V případě preventivní výzvy je však třeba klást rovněž požadavky na zjištění policie o úmyslu vyzvané osoby. “ Ústavní soud zde připomenul nutnost vyvažovat kolidující práva a konstatoval, že pro méně omezující opatření postačí i jen obecná zjištění o vyzvané osobě a povaze možného rizika, zatímco u výzvy zcela znemožňující přiblížení se shromáždění (a tedy adresování vlastního projevu shromážděným) je třeba trvat na konkrétních poznatcích vůči vyzvané osobě. Zdrojem informací o úmyslu jednoho člena skupiny přitom může být i chování jiných členů skupiny, v níž se pohybuje, případně jeho reakce na jejich chování.

[34] Pokud by žalovaný na základě dosavadních zkušeností věděl, že organizátoři shromáždění používají sporné heslo, avšak jen ve významu požadujícím zachovávání a rovné zajištění základních lidských práv a svobod všech obyvatel území mezi řekou Jordánem a Středozemním mořem bez rozlišení jejich původu, přičemž vystupují proti násilnému řešení konfliktů a ani svým faktickým chováním při minulých shromážděních nezavdávali vážný důvod se domnívat, že jejich úmysly jsou jiné, nebyly by dány důvody pro preventivní zásah do shromažďovacího práva a svobody projevu účastníků shromáždění. Městský soud tudíž byl povinen tyto argumenty stěžovatele náležitě vyhodnotit, a pokud tak neučinil (implicitně vyhodnotil argument dosavadními zkušenostmi žalovaného jako irelevantní), dopustil se nezákonnosti.

[35] Nejvyšší správní soud zároveň nesdílí závěr městského soudu o nepoužitelnosti obecných závěrů Evropského soudu pro lidská práva vyslovených v rozsudcích ve věcech Vajnai proti Maďarsku a Gül proti Turecku. Z pohledu Úmluvy se jedná o zásah do práva chráněného čl. 10, respektive čl. 11 jak v případě trestněprávního postihu svobody projevu, tak i v případě zákazu shromáždění či faktických opatření odrazujících od použití konkrétních formulací v rámci zákonného shromáždění. Liší se jen intenzita zásahu a s tím spojený požadavek na intenzitu kolize realizovaného práva s jinými chráněnými právy či s chráněnými veřejnými zájmy, nikoliv však obecná pravidla posuzování chráněnosti uskutečňovaných projevů a shromáždění.

[36] Nelze tudíž přehlížet, že Evropský soud pro lidská práva v těchto rozsudcích formuloval požadavek, že v případě víceznačných symbolů či prohlášení (ve zmíněných případech pěticípá hvězda či provolávání hesel jako „Jsme odvážným hlasem dělníků a rolníků; jsme kulkou lidu nabitou v hlavni zbraně! “, „Politická síla vyrůstá z hlavně zbraně! “ či „My dělníci, rolníci a mladí jsme sjednoceni v lidovém boji! “) je vždy nutno hodnotit konkrétní kontext, v němž jsou v rámci svobody projevu používány. I když mohou v jednom ze svých významů, a to třeba i ve svém doslovném znění, mít násilný charakter či připomínat totalitní režimy, v nichž docházelo k masovému porušování lidských práv, je třeba hodnotit konkrétní záměr těch, kdo takový symbol či slogan použili. Pokud jejich záměr nesměřoval k podněcování násilí (šlo jen o „stereotypní levičácké slogany“ či symbol užívaný dělnickými hnutími a legitimními levicovými stranami) a ani nebylo prokázáno vážné a bezprostřední riziko, že by se účastníci shromáždění násilí dopouštěli či že by v zemi bezprostředně hrozilo obnovení komunistické diktatury, není možné podle Evropského soudu pro lidská práva takové slogany a symboly paušálně zakazovat či postihovat, jelikož takový zásah by postihoval i jednání a myšlenky chráněné čl. 10 a čl. 11 Úmluvy. Podle Evropského soudu pro lidská práva nelze potlačení šíření prostého spekulativního nebezpečí považovat za naléhavou společenskou potřebu, která by odůvodňovala reálný zásah do práv chráněných Úmluvou. V bodě 57 rozsudku ve věci Vajnai proti Maďarsku zároveň Evropský soud pro lidská práva sice vyjádřil pochopení pro oběti komunistického režimu a jejich příbuzné, u nichž prezentace pěticípé hvězdy může vyvolávat znepokojení, ovšem konstatoval, že jakkoliv jsou pochopitelné, tyto obavy z návratu totalitního režimu nebyly v situaci dané země racionální, a proto nemohly samy o sobě vytvářet limity pro svobodu projevu. Právní režim, který omezuje lidská práva s cílem vyhovět diktátu veřejného mínění, nemůže být podle Evropského soudu pro lidská práva považován za nezbytný v demokratické společnosti, jelikož taková společnost si musí zachovávat rozumný úsudek. Svoboda projevu a myšlení nemůže podléhat vetu křiklounů (provokatérů).

[37] Z nastíněného nahlížení Evropského soudu pro lidská práva na přípustné meze svobody projevu a shromažďování přitom plyne i důvodnost výtek stěžovatele proti tomu, že městský soud v napadeném rozsudku za dostatečný důvod pro pokyn vystříhat se užívání sporného hesla považoval veřejné mínění prezentované ve sdělovacích prostředcích. V situaci, kdy městský soud měl za prokázané, že sporné heslo má vedle nepřijatelných významů i významy legitimní, a ani žalovaný netvrdil, že by měl důvody se domnívat, že na shromáždění bude sporné heslo používáno s cílem podporovat či podněcovat k porušování práv a svobod jiných, chyběly důvody pro preventivní zákaz jeho používání.

[38] Dostatečným racionálním důvodem pro potlačení použití sporného hesla ve významu volajícím po garanci dodržování lidských práv všech obyvatel území mezi řekou Jordánem a Středozemním mořem nemůže být situace v jiných zemích a chování tamějších účastníků shromáždění, stejně jako skutečnost, že totožné heslo používá v jiném významu teroristická organizace, jestliže se pořadatelé a účastníci shromáždění od něj a od ní distancují. Pokud neexistují vážné důvody se domnívat, že nebezpečí násilného jednání a potlačování lidských práv obyvatel hlásících se k židovskému náboženství či národu, popřípadě podporujících Izrael, je bezprostřední právě v České republice a že konané shromáždění pravděpodobně používáním sporného hesla (třebaže v legitimním významu) k realizaci takové hrozby přispěje (ať již např. s ohledem na zastírané, ale prokazatelné extremistické názory pořadatelů shromáždění, či na nezvládnutelné riziko připojení se nepominutelného množství účastníků prosazujících neakceptovatelný význam sporného hesla), není paušální přístup ze strany žalovaného přiměřeným řešením, jež by mohlo splňovat požadavky § 8 odst. 5 shromažďovacího zákona vykládaného ve světle standardu základních lidských práv a svobod garantovaného Úmluvou.

[39] Nejde-li prokazatelně o takovou výjimečnou situaci, musí namísto paušálního přístupu (odůvodnitelného preventivním předcházením realizace bezprostředně přítomné hrozby pro veřejnou bezpečnost) vycházet příslušný pokyn žalovaného z individuálního posouzení stanovisek zastávaných svolavatelem a z významu, jenž spornému heslu dávají právě pořadatelé shromáždění (byť se nelze spokojit jen s jejich tvrzením, ale je třeba analyzovat jejich jednání a projevy jako celek). Ani většinové veřejné mínění (zejména když zpravidla vychází z povrchních a nepřesných informací či automaticky předpokládaných motivů účastníků shromáždění) nemůže žalovaného opravňovat k zásahu do svobody projevu a shromažďování – jeho kroky musí vycházet z reálných informací o účastnících a svolavateli shromáždění, a nikoliv z názoru veřejnosti, jelikož pak by opravdu hrozilo, že i případné legitimní menšinové názory budou potlačovány jen proto, že budou (bez konkrétního racionálního podkladu) vnímány většinovým lokálním či mezinárodním publikem jako nepohodlné či ohrožující. Otevření takové možnosti potlačování menšinových názorů by bylo ústavně nepřijatelné.

[40] Pokud jde v této souvislosti o sporovanou otázku, zda je žalovaný povinen prověřovat osobu svolavatele shromáždění, i zde musí dát Nejvyšší správní soud v podstatě za pravdu stěžovateli. Byť shromažďovací zákon výslovně takovou povinnost žalovanému nezakotvuje, plyne z povahy věci. Žalovaný totiž může do shromažďovacího práva a s ním neoddělitelně spjaté svobody projevu zasáhnout jen tehdy, má-li pro takový zásah konkrétní důvod, jenž samozřejmě nemůže být jen spekulativní, ale musí být skutkově podložen. Jestliže tedy podle výše parafrázované judikatury Evropského soudu pro lidská práva musí omezení používání určitého sloganu či symbolu vycházet (až na zmíněnou výjimku bezprostředního ohrožení) z toho, jaký význam mu přikládají a jak se chovají účastníci shromáždění, pak žalovanému nezbývá, zejména hodlá-li shromáždění omezit preventivně, získat dopředu potřebná zjištění, jež jej budou opravňovat k uložení pokynu podle § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona. Jelikož v tomto případě byl předmětem sporu před městským soudem pokyn preventivního charakteru, který nebyl prostou reakcí na to, co se již před zástupcem žalovaného v průběhu konaného shromáždění odehrálo, a ani ze znaleckého posudku, který městský soud při svém rozhodování zohlednil, nevyplynulo, že by v České republice bylo přítomno větší množství sympatizantů teroristického hnutí Hamás a panovalo bezprostřední riziko antisemitských útoků či nepokojů, mohl žalovaný svým pokynem omezit svobodu projevu účastníků shromáždění jen na základě konkrétních zjištění, o něž by mohl opřít důvodný předpoklad, že použijí sporné heslo na podporu omezování práv a svobod druhých či s cílem narušení veřejného pořádku a bezpečnosti. Chtěl-li takový pokyn uložit, musel si tedy potřebné informace o svolavateli a s ním spjatých osobách získat předem, a tedy si osobu svolavatele prověřit.

[41] Na posouzení zákonnosti zásahu žalovaného přitom nemůže nic změnit ani samotná skutečnost, že účel shromáždění byl podle městského soudu naplněn i bez použití sporného hesla. I když deklarovaný účel shromáždění byl naplněn, nic to nemění na tom, že učiněná výzva omezila především svobodu projevu účastníků shromáždění, k čemuž musí mít žalovaný relevantní důvod. Pokud by žalovaný nebyl schopen prokázat existenci relevantního důvodu v intencích výše shrnutých závěrů judikatury, nebylo by možné jeho pokyn považovat za přiměřený ve smyslu § 8 odst. 5 shromažďovacího zákona.

[42] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že zásah v podobě pokynu omezujícího účastníky shromáždění v používání jednoho jediného hesla je nepochybně mírnějším krokem než zákaz shromáždění či jeho rozpuštění, ale i tak platí, že žalovaný musí mít pro realizaci své pravomoci adekvátní důvod, jenž v dané situaci nemohl mít jen abstraktní, s chováním (byť třeba jen dřívějším) účastníků shromáždění bezprostředně nesouvisející povahu. Dostatečným důvodem nemohlo být ani to, že ministerstvo jakožto ústřední orgán státní správy na úseku shromažďovacího práva vydalo určitý interní pokyn ke sjednocení správní praxe, jelikož žalovaný je povinen se při výkonu úřední pravomoci řídit právními předpisy a interní pokyny (směrnice ministerstva jako ústředního správního úřadu) musí respektovat, jen pokud nevybočují z tohoto právního rámce a pokud byly publikovány ve Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány obcí [srov. § 31 odst. 3 písm. b) zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze].

[43] Nicméně v tomto případě je namístě dodat, že samotné stanovisko ministerstva se nejeví být nezákonným, jelikož imperativně nestanoví, že by sporné heslo bylo závadné bez dalšího. Stanovisko ministerstva pouze upozorňuje na to, že by tomu tak pravděpodobně mohlo být, přičemž ale dodává, že situaci je nutno posoudit na místě samém podle kontextu a průběhu shromáždění. Nejvyšší správní soud nepopírá, že v kontextu rozjitřené atmosféry v měsících bezprostředně následujících po brutálním a neospravedlnitelném teroristickém útoku hnutí Hamás bylo namístě, aby orgány veřejné moci byly ve střehu a nepřecházely bez povšimnutí případné projevy schvalující takový teroristický akt či se k němu hlásící, což nutně znamená i potřebu upnout pozornost na případy, v nichž jsou užívány symboly či slogany, které mohou mít s tímto teroristickým hnutím spojitost. Protože se ovšem nejedná o události, které by se odehrály přímo na území České republiky, a dle všeho neexistoval ani potenciál, že by v tuzemsku vážně hrozila jejich lokální nápodoba či celospolečensky relevantní rozvoj podpory takových hnutí, nemohly tyto okolnosti vést ke změně pravidel hry a k paušálnímu potírání sporného hesla, aniž by bylo možné v té době doložit důvodnou obavu žalovaného, že sporné heslo bude užíváno například ke schvalování teroristických útoků či náboženského pronásledování.

[44] Žalovaný v takové situaci mohl preventivně svolavatelku varovat před používáním sporného hesla způsobem, který by přímo (či nepřímo, např. s ohledem na místo a čas konání či jiné faktické signály) vyjadřoval podporu či se přihlašoval k myšlenkám Hamásu, nebyl však oprávněn svolavatelce adresovat bezpodmínečný požadavek na upuštění provolávání sporného hesla, který by se vztahoval i na jeho jiné významy a konotace. Z napadeného rozsudku ovšem nevyplývá, že by výzva žalovaného byla takto konkretizována – naopak žalovaný nepopírá, že byla formulována paušálně. Jen skutečnost, že žalovaný ex post připustil, že k rozpuštění shromáždění by nejspíše přistoupil až v případě, že by sporné heslo bylo použito v závadovém kontextu, přitom nic nemění na tom, že samotná výzva takto formulována nebyla a důvodně mohla ve svolavatelce vyvolat obavu, že použití sporného hesla povede k zákroku žalovaného bez dalšího. To přirozeně vedlo k mrazícímu efektu na svobodu vyjadřování a k autocenzuře shromáždění.

[45] Pokud tedy žalovaný není schopen doložit, že měl pádné důvody se domnívat, že účastníci shromáždění hodlají sporné heslo použít jako výzvu k popírání základních lidských práv a svobod židovského obyvatelstva či jako výraz podpory skutkům hnutí Hamás, nebyl oprávněn svolavatelce adresovat paušální výzvu dle § 8 odst. 4 shromažďovacího zákona, aby se používání sporného hesla na shromáždění zdržela. V takovém případě by došlo k nepřiměřenému zásahu do práva účastníků shromáždění (včetně stěžovatele) na svobodu projevu.

[46] Na okraj věci Nejvyšší správní soud pouze dodává, že oproti situaci posuzované v již připomínaném rozsudku čj. 8 As 51/2007-67 nejsou v tomto případě patrné jasné indicie zastřeného úmyslu a zneužití shromažďovacího práva, jelikož se nejeví, že by shromáždění bylo oznámeno cíleně na určité výročí a že by mělo být záměrně vedeno uličkami historického židovského města (ohlášená trasa pochodu byla v podstatě nejkratší spojnicí mezi Staroměstským náměstím a Malostranským náměstím přes náměstí Jana Palacha). Uvedená náměstí jsou místy, kde se běžně konají nejrůznější shromáždění, a nejsou (stejně jako ul. Kaprova) vnímány ve zvláštním vztahu k židovské komunitě. Měl-li snad žalovaný obavy tohoto charakteru, bylo na něm, aby před preventivním zákazem použití sporného hesla disponoval, respektive v řízení před městským soudem předložil logickou, uzavřenou a ničím nenarušenou soustavu důkazů, které na sebe navazují a vzájemně se doplňují, nejsou vyvráceny jinými důkazy svědčícími o opaku a je z nich možno dovodit právě jediný závěr o záměru použít sporné heslo ve významu vyzývajícím k popření práv osob židovské národnosti či víry, respektive připomínajícím teroristický útok Hamásu (obdobně viz rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 As 7/2008-116, č. 1953/2009 Sb. NSS).

Právní věta

Plný text rozhodnutí