7 Afs 11/2014

21. 8. 2013, čj. 7 Afs 69/2013-34, rozsudek

městského soudu čj. 6 Ca 285/2009-39 zrušil

a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud shledal, že v dané

věci byl porušen § 51 s. ř. s., protože městský

soud rozhodl ve věci bez jednání, přestože žalobkyně k výzvě soudu sdělila, že trvá na nařízení jednání ve věci. Městský soud poté, co

ve věci proběhlo jednání, novým rozsudkem

ze dne 10. 12. 2013, čj. 6 Af 51/2013-70 (dále jen

„napadený rozsudek“), žalobu opět zamítl a rozhodl, že žalobkyně je povinna zaplatit žalovanému na nákladech řízení částku 2 229,20 Kč.

Podle městského soudu institut opravy zřejmých omylů a nesprávností dle § 56 daňového řádu z roku 1992 nelze zaměňovat za

opravný prostředek proti stanovení daně

(odvolání či obnova řízení). Odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 11.

2005, čj. 10 Ca 202/2004-80, č. 1183/2007 Sb.

NSS. Proto finanční orgány správně nevyhověly žalobkyni, která se prostřednictvím tohoto institutu domáhala věcné revize své daňové povinnosti. K nákladům řízení městský

soud uvedl, že žalovaným se v průběhu řízení

stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem

v Brně, jehož pověřený pracovník přicestoval

na nařízené soudní jednání osobním automobilem Škoda Octavia, ujel 416 km. Procesně

úspěšný žalovaný tedy má právo vedle základní náhrady za používání motorových vozidel

a za zakoupení pohonných hmot také na náhradu stravného vyplaceného pověřenému

zaměstnanci v souladu s § 176 odst. 1 písm. b)

zákoníku práce z roku 2006.

Proti oběma výrokům napadeného rozsudku městského soudu podala žalobkyně

(stěžovatelka) včasnou kasační stížnost. V ní

polemizovala se závěrem městského soudu,

že v jejím případě se finanční orgány nedopustily omylu ve smyslu § 56 odst. 1 písm. a)

daňového řádu z roku 1992, neboť podle jejího názoru je nesprávně označena za adresáta

platebního výměru na daň z příjmů fyzických

osob za zdaňovací období roku 2002. Protože

její žalobě mělo být věcně vyhověno, je nesprávný i závěr městského soudu, že stěžovatelka je procesně neúspěšným účastníkem,

a stěžovatelce měla být přiznána náhrada nákladů řízení. Dále stěžovatelka argumentovala tím, že byla úspěšná v předchozím řízení

o kasační stížnosti, a za toto řízení nárokovala

náhradu jí vynaložených nákladů. Podle stěžovatelky bylo zrušení předchozího rozsudku městského soudu způsobeno hrubým pochybením městského soudu, proto jí měla

být přiznána náhrada nákladů řízení před

Nejvyšším správním soudem vůči České republice – Městskému soudu v Praze.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti

uvedl, že městský soud věc meritorně posoudil správně. Argumentaci stěžovatelky v kasační stížnosti směřující proti výroku o nákladech řízení označil za absurdní. Je zřejmé, že

pokud jde o řízení o žalobě stěžovatelky jako

celek, procesně neúspěšnou stranou je stěžovatelka. Stěžovatelka proto nemůže nárokovat ani náhradu nákladů dílčího řízení o kasační stížnosti proti rozsudku městského

soudu čj. 6 Ca 285/2009-39, v němž byla úspěšná, neboť z hlediska nákladů řízení je rozhodující celkový úspěch v řízení o žalobě.

Při předběžném posouzení věci sedmý senát Nejvyšší správního soudu dospěl k závěru

odlišnému od názoru vysloveného již v jiném

rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Konkrétně jde o výklad § 60 odst. 1 s. ř. s.

Prvý senát Nejvyššího správního soudu

ve svém rozsudku ze dne 22. 8. 2013, čj. 1 Afs

11/2013-84, vyslovil právní názor, že náklady

žalovaného na cestovné (náhrada cestovného) osobním automobilem z Brna do Hradce

Králové k jednání před Krajským soudem

v Hradci Králové a zpět a stravné byly účelně

vynaloženými náklady. Současně při tom tento senát vyslovil názor, že i když cesta a účast

na jednání u soudu spadají do rámce běžné

úřední činnosti žalovaného, nic to nemění na

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

tom, že jde o účelně vynaložené náklady žalovaného jako účastníka řízení, na jejichž náhradu má žalovaný podle § 60 odst. 1 s. ř. s. právo,

neboť měl v řízení o žalobě plný úspěch.

Sedmý senát se s názorem vysloveným

v rozsudku prvého senátu neztotožnil a odkázal na judikaturu Ústavního soudu (nález ze

dne 24. 11. 2009, sp. zn. IV. ÚS 1087/09,

č. 243/2009 Sb. ÚS), podle níž tam, kde je stát

k hájení svých zájmů vybaven příslušnými organizačními složkami finančně i personálně

zajištěnými ze státního rozpočtu, není důvod,

aby výkon svých práv a povinností v této oblasti přenášel na soukromý subjekt, jímž byl

advokát. Pokud tak činí, pak není důvod pro

uznání takových nákladů jako účelně vynaložených. Podle sedmého senátu lze tento názor vztáhnout i na cestovné k soudnímu jednání. Žalovaný správní orgán má v případě

úspěchu v soudním řízení právo na náhradu

nákladů řízení pouze tehdy, jsou-li vynaloženy účelně a zároveň přesahují-li rámec běžné

úřední činnosti. Nelze totiž po procesně neúspěšném účastníkovi spravedlivě požadovat, aby hradil náklady správního orgánu spadající do jeho běžné činnosti v rámci výkonu

veřejné správy. Sedmý senát rovněž zohlednil, že ke dni 1. 1. 2013 došlo k reorganizaci

daňové správy a v pozici žalovaného správního orgánu ve věcech daní nyní vystupuje

zpravidla Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně a s celorepublikovou působností,

namísto dosavadních krajských finančních

ředitelství, jejichž sídla odpovídala sídlům

krajských soudů rozhodujících o žalobách

proti rozhodnutím těchto finančních ředitelství. Jestliže stát přijal rozhodnutí takto změnit uspořádání finančních orgánů, musí být

připraven nést zvýšené náklady spojené

s nutností cestovat za účelem projednání žalob u krajských soudů do jiných míst, než je

sídlo Odvolacího finančního ředitelství.

Proto sedmý senát usnesením ze dne

21. 8. 2013, čj. 7 Afs 69/2013-34, rozsudek

městského soudu čj. 6 Ca 285/2009-39 zrušil

a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud shledal, že v dané

věci byl porušen § 51 s. ř. s., protože městský

soud rozhodl ve věci bez jednání, přestože žalobkyně k výzvě soudu sdělila, že trvá na nařízení jednání ve věci. Městský soud poté, co

ve věci proběhlo jednání, novým rozsudkem

ze dne 10. 12. 2013, čj. 6 Af 51/2013-70 (dále jen

„napadený rozsudek“), žalobu opět zamítl a rozhodl, že žalobkyně je povinna zaplatit žalovanému na nákladech řízení částku 2 229,20 Kč.

Podle městského soudu institut opravy zřejmých omylů a nesprávností dle § 56 daňového řádu z roku 1992 nelze zaměňovat za

opravný prostředek proti stanovení daně

(odvolání či obnova řízení). Odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 11.

2005, čj. 10 Ca 202/2004-80, č. 1183/2007 Sb.

NSS. Proto finanční orgány správně nevyhověly žalobkyni, která se prostřednictvím tohoto institutu domáhala věcné revize své daňové povinnosti. K nákladům řízení městský

soud uvedl, že žalovaným se v průběhu řízení

stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem

v Brně, jehož pověřený pracovník přicestoval

na nařízené soudní jednání osobním automobilem Škoda Octavia, ujel 416 km. Procesně

úspěšný žalovaný tedy má právo vedle základní náhrady za používání motorových vozidel

a za zakoupení pohonných hmot také na náhradu stravného vyplaceného pověřenému

zaměstnanci v souladu s § 176 odst. 1 písm. b)

zákoníku práce z roku 2006.

Proti oběma výrokům napadeného rozsudku městského soudu podala žalobkyně

(stěžovatelka) včasnou kasační stížnost. V ní

polemizovala se závěrem městského soudu,

že v jejím případě se finanční orgány nedopustily omylu ve smyslu § 56 odst. 1 písm. a)

daňového řádu z roku 1992, neboť podle jejího názoru je nesprávně označena za adresáta

platebního výměru na daň z příjmů fyzických

osob za zdaňovací období roku 2002. Protože

její žalobě mělo být věcně vyhověno, je nesprávný i závěr městského soudu, že stěžovatelka je procesně neúspěšným účastníkem,

a stěžovatelce měla být přiznána náhrada nákladů řízení. Dále stěžovatelka argumentovala tím, že byla úspěšná v předchozím řízení

o kasační stížnosti, a za toto řízení nárokovala

náhradu jí vynaložených nákladů. Podle stěžovatelky bylo zrušení předchozího rozsudku městského soudu způsobeno hrubým pochybením městského soudu, proto jí měla

být přiznána náhrada nákladů řízení před

Nejvyšším správním soudem vůči České republice – Městskému soudu v Praze.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti

uvedl, že městský soud věc meritorně posoudil správně. Argumentaci stěžovatelky v kasační stížnosti směřující proti výroku o nákladech řízení označil za absurdní. Je zřejmé, že

pokud jde o řízení o žalobě stěžovatelky jako

celek, procesně neúspěšnou stranou je stěžovatelka. Stěžovatelka proto nemůže nárokovat ani náhradu nákladů dílčího řízení o kasační stížnosti proti rozsudku městského

soudu čj. 6 Ca 285/2009-39, v němž byla úspěšná, neboť z hlediska nákladů řízení je rozhodující celkový úspěch v řízení o žalobě.

Při předběžném posouzení věci sedmý senát Nejvyšší správního soudu dospěl k závěru

odlišnému od názoru vysloveného již v jiném

rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Konkrétně jde o výklad § 60 odst. 1 s. ř. s.

Prvý senát Nejvyššího správního soudu

ve svém rozsudku ze dne 22. 8. 2013, čj. 1 Afs

11/2013-84, vyslovil právní názor, že náklady

žalovaného na cestovné (náhrada cestovného) osobním automobilem z Brna do Hradce

Králové k jednání před Krajským soudem

v Hradci Králové a zpět a stravné byly účelně

vynaloženými náklady. Současně při tom tento senát vyslovil názor, že i když cesta a účast

na jednání u soudu spadají do rámce běžné

úřední činnosti žalovaného, nic to nemění na

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

tom, že jde o účelně vynaložené náklady žalovaného jako účastníka řízení, na jejichž náhradu má žalovaný podle § 60 odst. 1 s. ř. s. právo,

neboť měl v řízení o žalobě plný úspěch.

Sedmý senát se s názorem vysloveným

v rozsudku prvého senátu neztotožnil a odkázal na judikaturu Ústavního soudu (nález ze

dne 24. 11. 2009, sp. zn. IV. ÚS 1087/09,

č. 243/2009 Sb. ÚS), podle níž tam, kde je stát

k hájení svých zájmů vybaven příslušnými organizačními složkami finančně i personálně

zajištěnými ze státního rozpočtu, není důvod,

aby výkon svých práv a povinností v této oblasti přenášel na soukromý subjekt, jímž byl

advokát. Pokud tak činí, pak není důvod pro

uznání takových nákladů jako účelně vynaložených. Podle sedmého senátu lze tento názor vztáhnout i na cestovné k soudnímu jednání. Žalovaný správní orgán má v případě

úspěchu v soudním řízení právo na náhradu

nákladů řízení pouze tehdy, jsou-li vynaloženy účelně a zároveň přesahují-li rámec běžné

úřední činnosti. Nelze totiž po procesně neúspěšném účastníkovi spravedlivě požadovat, aby hradil náklady správního orgánu spadající do jeho běžné činnosti v rámci výkonu

veřejné správy. Sedmý senát rovněž zohlednil, že ke dni 1. 1. 2013 došlo k reorganizaci

daňové správy a v pozici žalovaného správního orgánu ve věcech daní nyní vystupuje

zpravidla Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně a s celorepublikovou působností,

namísto dosavadních krajských finančních

ředitelství, jejichž sídla odpovídala sídlům

krajských soudů rozhodujících o žalobách

proti rozhodnutím těchto finančních ředitelství. Jestliže stát přijal rozhodnutí takto změnit uspořádání finančních orgánů, musí být

připraven nést zvýšené náklady spojené

s nutností cestovat za účelem projednání žalob u krajských soudů do jiných míst, než je

sídlo Odvolacího finančního ředitelství.

Proto sedmý senát usnesením ze dne

27. 2. 2014, čj. 7 Afs 11/2014-32, postoupil věc

rozšířenému senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s.

Žalovaný podal k usnesení o postoupení

věci obsáhlé vyjádření. Uvedl, že náhrada nákladů řízení se ve smyslu úpravy obsažené

v soudním řádu správním řídí zásadou úspě-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

chu, podle níž účastník, který měl ve věci

plný úspěch, má právo na náhradu nákladů,

které důvodně vynaložil v řízení, proti účastníkovi, který úspěch neměl. To souvisí se zásadou kontradiktornosti řízení, podle níž

strany v soudním řízení uplatňují protichůdné zájmy. Nepřiznání náhrady nákladů řízení

by rovněž bylo v rozporu s ochrannou funkcí

procesního práva, neboť majetková sféra

účastníka, který byl v právu, by neměla být

v důsledku soudního řízení dotčena. Přiznání

nákladů řízení vyžaduje rovněž zásada rovnosti účastníků, která je garantována čl. 37

odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále

jen „Listina“). K vyrovnání případné ekonomické nerovnováhy účastníků řízení slouží

výhradně jiné nástroje procesního práva, kterými jsou osvobození od soudních poplatků

a ustanovení zástupce. Žalovaný dále poukázal na princip rovnosti zbraní vyplývající

z ustálené judikatury Ústavního soudu (srov.

nález ze dne 31. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 15/01,

č. 424/2001 Sb.), podle něhož účastníci soudního řízení musí mít rovné procesní prostředky útoku a obrany. Podle žalovaného

Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 10. 2014,

sp. zn. Pl. ÚS 39/13, č. 275/2014 Sb., zavedl test

přípustnosti rozdílného zacházení s účastníky,

kdy má být posuzováno, zda (i) jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny, (ii) je s nimi

zacházeno odlišně, (iii) je odlišné zacházení

dotčené straně k tíži a (iv) je takové odlišné

zacházení ospravedlnitelné. Žalovaný tento

test aplikuje na názor zastávaný sedmým senátem v usnesení o postoupení věci a dospívá k závěru, že prvé tři podmínky jsou splněny a odlišné zacházení není ospravedlnitelné.

Poukazuje na to, že požadované náklady nejsou nadbytečné, neboť žalovaný je nezpůsobil, uplatňuje je pouze v nezbytné míře a jednání ve věci zpravidla nevyžaduje. Žalovaný

poukazuje na to, že v důsledku soudního přezkumu naplňujícího požadavek „plné jurisdikce“ vzrostla náročnost hájení veřejného

zájmu v řízení před správními soudy a úkony

prováděné žalovaným v soudním řízení, jakkoli jsou integrální součástí výkonu státní

správy, nelze považovat za činnosti běžné.

Sedmý senát dále nijak neohraničil meze „běžné úřední činnosti“. Proto nelze vyhodnotit,

zda cestovné tyto meze překračuje, či nikoli.

Navíc právní předpisy stanovící pravomoc

žalovaného nikde nezakotvují povinnost

účastnit se soudních řízení. V soudním řízení

správní orgán ztrácí své vrchnostenské postavení vůči žalobci, proto nelze o úkonech žalovaného v soudním řízení hovořit jako o výkonu jeho pravomoci, a tedy ani o jeho běžné

úřední činnosti. Pokud by soudy nad rámec

podmínek stanovených pro přiznání náhrady

nákladů řízení v § 60 odst. 1 s. ř. s. ukládaly

další podmínky v zákoně neupravené, jednalo by se o porušení vázanosti soudu zákonem

a nepřípustnou normotvorbu soudu. Žalovaný dále polemizoval s rozsudkem Nejvyššího

správního soudu ze dne 27. 11. 2014, čj. 4 As

220/2014-20, podle něhož nelze správnímu

orgánu přiznat právo na paušální náhradu

hotových výdajů podle § 13 odst. 3 vyhlášky

č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních

služeb (advokátní tarif), ve smyslu citovaného nálezu pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl.

ÚS 39/13.

Rozšířený senát Nejvyššího správního

soudu rozhodl, že náhradu nákladů spojených s účastí pracovníků správního orgánu

u jednání správního soudu soud dle § 60

odst. 7 s. ř. s. procesně úspěšnému správnímu

orgánu zásadně nepřizná, a věc vrátil k projednání a rozhodnutí sedmému senátu.

Z odůvodnění:

III.

Posouzení věci rozšířeným senátem

III.1 Pravomoc rozšířeného senátu

[13] Rozšířený senát se nejprve zabýval

otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst. 1

s. ř. s.

[14] K posuzované právní otázce uvedl

Nejvyšší správní soud v již citovaném rozsudku čj. 1 Afs 11/2013-84 následující:

„Podle rozhodovací praxe správních soudů obvykle nenáleží náhrada nákladů řízení úspěšným správním orgánům v těch případech, kdy jim prokazatelně nevznikly

žádné náklady nad rámec běžné úřední čin-

nosti. Správním orgánům dále nebývají přiznávány náklady právního zastoupení, pokud tyto správní orgány disponují odborným aparátem k řešení dané věci. K tomuto

Ústavní soud ve své judikatuře uvádí, že [v]

souladu s nálezem Ústavního soudu ve věci

sp. zn. I. ÚS 2929/07 je nutno zdůraznit, že

tam, kde k hájení svých zájmů je stát vybaven

příslušnými organizačními složkami finančně i personálně zajištěnými ze státního rozpočtu, není důvod, aby výkon svých práv

a povinností v této oblasti přenášel na soukromý subjekt, jímž byl advokát, a pokud tak

přesto učiní, pak není důvod pro uznání takto mu vzniklých nákladů jako účelně vynaložených (viz nález Ústavního soudu ze dne

27. 2. 2014, čj. 7 Afs 11/2014-32, postoupil věc

rozšířenému senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s.

Žalovaný podal k usnesení o postoupení

věci obsáhlé vyjádření. Uvedl, že náhrada nákladů řízení se ve smyslu úpravy obsažené

v soudním řádu správním řídí zásadou úspě-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

chu, podle níž účastník, který měl ve věci

plný úspěch, má právo na náhradu nákladů,

které důvodně vynaložil v řízení, proti účastníkovi, který úspěch neměl. To souvisí se zásadou kontradiktornosti řízení, podle níž

strany v soudním řízení uplatňují protichůdné zájmy. Nepřiznání náhrady nákladů řízení

by rovněž bylo v rozporu s ochrannou funkcí

procesního práva, neboť majetková sféra

účastníka, který byl v právu, by neměla být

v důsledku soudního řízení dotčena. Přiznání

nákladů řízení vyžaduje rovněž zásada rovnosti účastníků, která je garantována čl. 37

odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále

jen „Listina“). K vyrovnání případné ekonomické nerovnováhy účastníků řízení slouží

výhradně jiné nástroje procesního práva, kterými jsou osvobození od soudních poplatků

a ustanovení zástupce. Žalovaný dále poukázal na princip rovnosti zbraní vyplývající

z ustálené judikatury Ústavního soudu (srov.

nález ze dne 31. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 15/01,

č. 424/2001 Sb.), podle něhož účastníci soudního řízení musí mít rovné procesní prostředky útoku a obrany. Podle žalovaného

Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 10. 2014,

sp. zn. Pl. ÚS 39/13, č. 275/2014 Sb., zavedl test

přípustnosti rozdílného zacházení s účastníky,

kdy má být posuzováno, zda (i) jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny, (ii) je s nimi

zacházeno odlišně, (iii) je odlišné zacházení

dotčené straně k tíži a (iv) je takové odlišné

zacházení ospravedlnitelné. Žalovaný tento

test aplikuje na názor zastávaný sedmým senátem v usnesení o postoupení věci a dospívá k závěru, že prvé tři podmínky jsou splněny a odlišné zacházení není ospravedlnitelné.

Poukazuje na to, že požadované náklady nejsou nadbytečné, neboť žalovaný je nezpůsobil, uplatňuje je pouze v nezbytné míře a jednání ve věci zpravidla nevyžaduje. Žalovaný

poukazuje na to, že v důsledku soudního přezkumu naplňujícího požadavek „plné jurisdikce“ vzrostla náročnost hájení veřejného

zájmu v řízení před správními soudy a úkony

prováděné žalovaným v soudním řízení, jakkoli jsou integrální součástí výkonu státní

správy, nelze považovat za činnosti běžné.

Sedmý senát dále nijak neohraničil meze „běžné úřední činnosti“. Proto nelze vyhodnotit,

zda cestovné tyto meze překračuje, či nikoli.

Navíc právní předpisy stanovící pravomoc

žalovaného nikde nezakotvují povinnost

účastnit se soudních řízení. V soudním řízení

správní orgán ztrácí své vrchnostenské postavení vůči žalobci, proto nelze o úkonech žalovaného v soudním řízení hovořit jako o výkonu jeho pravomoci, a tedy ani o jeho běžné

úřední činnosti. Pokud by soudy nad rámec

podmínek stanovených pro přiznání náhrady

nákladů řízení v § 60 odst. 1 s. ř. s. ukládaly

další podmínky v zákoně neupravené, jednalo by se o porušení vázanosti soudu zákonem

a nepřípustnou normotvorbu soudu. Žalovaný dále polemizoval s rozsudkem Nejvyššího

správního soudu ze dne 27. 11. 2014, čj. 4 As

220/2014-20, podle něhož nelze správnímu

orgánu přiznat právo na paušální náhradu

hotových výdajů podle § 13 odst. 3 vyhlášky

č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních

služeb (advokátní tarif), ve smyslu citovaného nálezu pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl.

ÚS 39/13.

Rozšířený senát Nejvyššího správního

soudu rozhodl, že náhradu nákladů spojených s účastí pracovníků správního orgánu

u jednání správního soudu soud dle § 60

odst. 7 s. ř. s. procesně úspěšnému správnímu

orgánu zásadně nepřizná, a věc vrátil k projednání a rozhodnutí sedmému senátu.

Z odůvodnění:

III.

Posouzení věci rozšířeným senátem

III.1 Pravomoc rozšířeného senátu

[13] Rozšířený senát se nejprve zabýval

otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst. 1

s. ř. s.

[14] K posuzované právní otázce uvedl

Nejvyšší správní soud v již citovaném rozsudku čj. 1 Afs 11/2013-84 následující:

„Podle rozhodovací praxe správních soudů obvykle nenáleží náhrada nákladů řízení úspěšným správním orgánům v těch případech, kdy jim prokazatelně nevznikly

žádné náklady nad rámec běžné úřední čin-

nosti. Správním orgánům dále nebývají přiznávány náklady právního zastoupení, pokud tyto správní orgány disponují odborným aparátem k řešení dané věci. K tomuto

Ústavní soud ve své judikatuře uvádí, že [v]

souladu s nálezem Ústavního soudu ve věci

sp. zn. I. ÚS 2929/07 je nutno zdůraznit, že

tam, kde k hájení svých zájmů je stát vybaven

příslušnými organizačními složkami finančně i personálně zajištěnými ze státního rozpočtu, není důvod, aby výkon svých práv

a povinností v této oblasti přenášel na soukromý subjekt, jímž byl advokát, a pokud tak

přesto učiní, pak není důvod pro uznání takto mu vzniklých nákladů jako účelně vynaložených (viz nález Ústavního soudu ze dne

24. 11. 2009, sp. zn. IV. ÚS 1087/09, N 243/55

SbNU 349).

V projednávané věci se ovšem nejedná

o situaci, kdy by byl žalovaný zastoupen advokátem, avšak o situaci, kdy vznikly náklady samotnému žalovanému, a to v souvislosti

s cestou na soudní jednání u Krajského soudu v Hradci Králové. Je tedy třeba se zabývat

otázkou, zda byly uvedené náklady účelně

vynaložené, a dále, jestli nepřesahovaly rámec běžné úřední činnosti žalovaného.

Stěžovatel argumentoval tím, že žalovaný mohl účastí na jednání u krajského soudu pověřit jakéhokoliv zaměstnance v pracovněprávním vztahu ke Generálnímu

finančnímu ředitelství, neboť pro účely hospodaření s majetkem státu, včetně prostředků státního rozpočtu, účetnictví a pracovněprávních vztahů, mají Odvolací finanční

ředitelství a finanční úřady postavení vnitřních organizačních jednotek Generálního finančního ředitelství. Toto tvrzení považuje

zdejší soud za zcela nepřípadné, neboť v postavení žalovaného bylo od 1. 1. 2013 (viz

zákon [o Finanční správě České republiky])

Odvolací finanční ředitelství, a proto se mohl

jednání před soudem účastnit pouze jeho odborný aparát, do jehož agendy příslušné záležitosti spadají. Nebylo tedy bez dalšího

možné, aby se jednání u soudu účastnil, dle

výkladu stěžovatele, jakýkoliv zaměstnanec

finanční správy. Nejvyšší správní soud proto

dospěl k závěru, že uplatněné náklady žalovaného byly důvodně vynaložené.

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

Zdejší soud se ztotožnil s námitkou stěžovatele, že cesta a účast na jednání u soudu

spadají do rámce běžné úřední činnosti žalovaného. To ovšem nic nemění na skutečnosti, že se jednalo o důvodně vynaložené

náklady žalovaného jako účastníka řízení,

na jejichž náhradu má žalovaný podle § 60

odst. 1 s. ř. s. právo, neboť měl v řízení před

krajským soudem plný úspěch.“ (srov. body

[66] – [69] citovaného rozsudku).

[15] Naproti tomu sedmý senát Nejvyššího správního soudu se domáhá odchýlení se

od právního názoru vysloveného v citovaném rozsudku prvního senátu zejména v tom

smyslu, že procesně úspěšnému žalovanému

správnímu orgánu nelze přiznat náhradu nákladů řízení, byť byly účelně vynaloženy, pokud nepřesahují rámec běžné úřední činnosti.

Názor sedmého senátu je tedy odlišný od názoru vysloveného již Nejvyšším správním soudem v citovaném rozsudku prvého senátu.

[16] Pravomoc rozšířeného senátu je tu-

díž dána.

III.2 Posouzení věci

[17] Podle § 60 odst. 1 s. ř. s. „[n]estanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který

měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu

nákladů řízení před soudem, které důvodně

vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl-li úspěch jen částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné

části nákladů.“ Podle odstavce 7 stejného

ustanovení platí, že „[j]sou-li pro to důvody

zvláštního zřetele hodné, může soud výjimečně rozhodnout, že se náhrada nákladů

účastníkům nebo státu zcela nebo zčásti nepřiznává“.

[18] Možným nepřiznáním náhrady nákladů žalovanému ve správním soudnictví se

zabýval již Vrchní soud v Praze v usnesení ze

dne 14. 6. 1999, čj. 6 A 7/99-39, publikovaném v časopise Soudní judikatura ve věcech

správních pod č. 1015/2002. Zde se uvádí:

„Právo na náhradu nákladů řízení soud

žádnému z účastníků nepřiznal. Žalobce neměl úspěch ve věci; žalovanému soud právo

na náhradu nákladů nepřiznal, třebaže advokát žalovaného vyčíslil náklady řízení ve

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

výši 3 225 Kč. Žalobce by sice s ohledem na

§ 146 odst. 2 o. s. ř. pro své procesní zavinění

(zpětvzetí žaloby) mohl náklady řízení požadovat [správně nahradit, poznámka Nejvyššího správního soudu], nicméně soud přihlédl k tomu, že žalovaný je významným

ústředním orgánem státní správy, který má

několik set kvalifikovaných zaměstnanců,

včetně právních útvarů a také úředníků, kteří se sami podíleli na koncipování naříkaného rozhodnutí. Lze proto od něj právem očekávat, že v řízení o správní žalobě bude také

své rozhodnutí schopen kvalifikovaně hájit

na soudě; tuto povinnost považuje soud za

integrální součást řádného výkonu státní

správy. Pokud tak žalovaný neučinil a zjednal si právní zastoupení advokátem, shledal

v tom soud důvody hodné zvláštního zřetele,

postačující k tomu, aby náhrada nákladů řízení přiznána nebyla (§ 150, § 246c a § 250h

odst. 2 o. s. ř.).“

[19] Tuto názorovou linii posléze následoval i Nejvyšší správní soud (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2007,

čj. 1 As 43/2005-102). Nejvyšší správní soud

dále argumentaci rozvinul v rozsudku ze dne

24. 11. 2009, sp. zn. IV. ÚS 1087/09, N 243/55

SbNU 349).

V projednávané věci se ovšem nejedná

o situaci, kdy by byl žalovaný zastoupen advokátem, avšak o situaci, kdy vznikly náklady samotnému žalovanému, a to v souvislosti

s cestou na soudní jednání u Krajského soudu v Hradci Králové. Je tedy třeba se zabývat

otázkou, zda byly uvedené náklady účelně

vynaložené, a dále, jestli nepřesahovaly rámec běžné úřední činnosti žalovaného.

Stěžovatel argumentoval tím, že žalovaný mohl účastí na jednání u krajského soudu pověřit jakéhokoliv zaměstnance v pracovněprávním vztahu ke Generálnímu

finančnímu ředitelství, neboť pro účely hospodaření s majetkem státu, včetně prostředků státního rozpočtu, účetnictví a pracovněprávních vztahů, mají Odvolací finanční

ředitelství a finanční úřady postavení vnitřních organizačních jednotek Generálního finančního ředitelství. Toto tvrzení považuje

zdejší soud za zcela nepřípadné, neboť v postavení žalovaného bylo od 1. 1. 2013 (viz

zákon [o Finanční správě České republiky])

Odvolací finanční ředitelství, a proto se mohl

jednání před soudem účastnit pouze jeho odborný aparát, do jehož agendy příslušné záležitosti spadají. Nebylo tedy bez dalšího

možné, aby se jednání u soudu účastnil, dle

výkladu stěžovatele, jakýkoliv zaměstnanec

finanční správy. Nejvyšší správní soud proto

dospěl k závěru, že uplatněné náklady žalovaného byly důvodně vynaložené.

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

Zdejší soud se ztotožnil s námitkou stěžovatele, že cesta a účast na jednání u soudu

spadají do rámce běžné úřední činnosti žalovaného. To ovšem nic nemění na skutečnosti, že se jednalo o důvodně vynaložené

náklady žalovaného jako účastníka řízení,

na jejichž náhradu má žalovaný podle § 60

odst. 1 s. ř. s. právo, neboť měl v řízení před

krajským soudem plný úspěch.“ (srov. body

[66] – [69] citovaného rozsudku).

[15] Naproti tomu sedmý senát Nejvyššího správního soudu se domáhá odchýlení se

od právního názoru vysloveného v citovaném rozsudku prvního senátu zejména v tom

smyslu, že procesně úspěšnému žalovanému

správnímu orgánu nelze přiznat náhradu nákladů řízení, byť byly účelně vynaloženy, pokud nepřesahují rámec běžné úřední činnosti.

Názor sedmého senátu je tedy odlišný od názoru vysloveného již Nejvyšším správním soudem v citovaném rozsudku prvého senátu.

[16] Pravomoc rozšířeného senátu je tu-

díž dána.

III.2 Posouzení věci

[17] Podle § 60 odst. 1 s. ř. s. „[n]estanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který

měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu

nákladů řízení před soudem, které důvodně

vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl-li úspěch jen částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné

části nákladů.“ Podle odstavce 7 stejného

ustanovení platí, že „[j]sou-li pro to důvody

zvláštního zřetele hodné, může soud výjimečně rozhodnout, že se náhrada nákladů

účastníkům nebo státu zcela nebo zčásti nepřiznává“.

[18] Možným nepřiznáním náhrady nákladů žalovanému ve správním soudnictví se

zabýval již Vrchní soud v Praze v usnesení ze

dne 14. 6. 1999, čj. 6 A 7/99-39, publikovaném v časopise Soudní judikatura ve věcech

správních pod č. 1015/2002. Zde se uvádí:

„Právo na náhradu nákladů řízení soud

žádnému z účastníků nepřiznal. Žalobce neměl úspěch ve věci; žalovanému soud právo

na náhradu nákladů nepřiznal, třebaže advokát žalovaného vyčíslil náklady řízení ve

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

výši 3 225 Kč. Žalobce by sice s ohledem na

§ 146 odst. 2 o. s. ř. pro své procesní zavinění

(zpětvzetí žaloby) mohl náklady řízení požadovat [správně nahradit, poznámka Nejvyššího správního soudu], nicméně soud přihlédl k tomu, že žalovaný je významným

ústředním orgánem státní správy, který má

několik set kvalifikovaných zaměstnanců,

včetně právních útvarů a také úředníků, kteří se sami podíleli na koncipování naříkaného rozhodnutí. Lze proto od něj právem očekávat, že v řízení o správní žalobě bude také

své rozhodnutí schopen kvalifikovaně hájit

na soudě; tuto povinnost považuje soud za

integrální součást řádného výkonu státní

správy. Pokud tak žalovaný neučinil a zjednal si právní zastoupení advokátem, shledal

v tom soud důvody hodné zvláštního zřetele,

postačující k tomu, aby náhrada nákladů řízení přiznána nebyla (§ 150, § 246c a § 250h

odst. 2 o. s. ř.).“

[19] Tuto názorovou linii posléze následoval i Nejvyšší správní soud (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2007,

čj. 1 As 43/2005-102). Nejvyšší správní soud

dále argumentaci rozvinul v rozsudku ze dne

26. 4. 2007, čj. 6 As 40/2006-87, č. 1260/2007

Sb. NSS (ve věci žaloby proti rozhodnutí České advokátní komory), kde uvedl: „O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle § 60

odst. 1 a 7 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel

v řízení nebyl úspěšný, proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nemá. Žalovaná by takové právo měla, sama

ostatně Nejvyššímu správnímu soudu navrhla, aby jí přiznal náhradu nákladů řízení spočívající v nákladech vynaložených na

právní zastoupení. Žalovaná svůj návrh, již

předem se patrně obávajíc, že by Nejvyšší

správní soud mohl považovat v jejím případě právní zastoupení za nedůvodně vynaložený náklad, poměrně obsáhle zdůvodnila

(odůvodnění požadavku na přiznání náhrady nákladů řízení činí více než polovinu

vyjádření ke kasační stížnosti). I přes tuto

snahu však Nejvyšší správní soud nemůže

argumentům žalované přisvědčit. Žalovaná

argumentuje především tím, že každá právnická či fyzická osoba má právo nechat se

před soudem zastoupit advokátem, že případné nepřiznání nákladů řízení je v rozporu s obecnou tendencí směřující ke specializaci právních služeb, že žalovaná má sice

tisíce členů zapsaných v seznamu, nejde

ovšem o její zaměstnance, že případné nepřiznání nákladů řízení popírá rovnost

účastníků řízení atd. Nejvyšší správní soud

k těmto argumentům nemůže než konstatovat, že nevidí důvodu ničeho změnit na konstantní judikatuře správních soudů, která

byla již podpořena i názorem soudu Ústavního, že v případě, že v soudním řízení

správním vystupuje jako účastník orgán veřejné správy v oboru své působnosti, není

v zásadě důvodně vynaloženým nákladem,

pokud se v takovém řízení nechá zastoupit.

Jak konstatoval

již Vrchní soud v Praze

v usnesení ze dne 14. 6. 1999, čj. 6 A 7/99-39,

jež bylo potvrzeno i usnesením Ústavního

soudu ze dne 29. 5. 2000, sp. zn. II. ÚS

437/99, důvodem hodným zvláštního zřetele pro výjimečné nepřiznání náhrady nákladů řízení žalovanému lze ve věcech správního soudnictví spatřovat i ve skutečnosti, že

žalovaný je významným ústředním orgánem státní správy. Schopnost a povinnost

hájit vlastní rozhodnutí na soudě je v takovém případě integrální součástí řádného výkonu státní správy, k němuž je takový správní úřad dostatečně vybaven. Stejně tak

Vrchní soud v Praze konstatoval, že povinnost správního úřadu jím vydané rozhodnutí hájit na soudě proti správní žalobě představuje samozřejmou součást povinností

plynoucí z běžné správní agendy. Nelze proto spravedlivě žádat na žalobci, aby hradil

náklady vzniklé tím, že správní úřad udělil

k zastupování plnou moc advokátovi (srov.

usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne

26. 4. 2007, čj. 6 As 40/2006-87, č. 1260/2007

Sb. NSS (ve věci žaloby proti rozhodnutí České advokátní komory), kde uvedl: „O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle § 60

odst. 1 a 7 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel

v řízení nebyl úspěšný, proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nemá. Žalovaná by takové právo měla, sama

ostatně Nejvyššímu správnímu soudu navrhla, aby jí přiznal náhradu nákladů řízení spočívající v nákladech vynaložených na

právní zastoupení. Žalovaná svůj návrh, již

předem se patrně obávajíc, že by Nejvyšší

správní soud mohl považovat v jejím případě právní zastoupení za nedůvodně vynaložený náklad, poměrně obsáhle zdůvodnila

(odůvodnění požadavku na přiznání náhrady nákladů řízení činí více než polovinu

vyjádření ke kasační stížnosti). I přes tuto

snahu však Nejvyšší správní soud nemůže

argumentům žalované přisvědčit. Žalovaná

argumentuje především tím, že každá právnická či fyzická osoba má právo nechat se

před soudem zastoupit advokátem, že případné nepřiznání nákladů řízení je v rozporu s obecnou tendencí směřující ke specializaci právních služeb, že žalovaná má sice

tisíce členů zapsaných v seznamu, nejde

ovšem o její zaměstnance, že případné nepřiznání nákladů řízení popírá rovnost

účastníků řízení atd. Nejvyšší správní soud

k těmto argumentům nemůže než konstatovat, že nevidí důvodu ničeho změnit na konstantní judikatuře správních soudů, která

byla již podpořena i názorem soudu Ústavního, že v případě, že v soudním řízení

správním vystupuje jako účastník orgán veřejné správy v oboru své působnosti, není

v zásadě důvodně vynaloženým nákladem,

pokud se v takovém řízení nechá zastoupit.

Jak konstatoval

již Vrchní soud v Praze

v usnesení ze dne 14. 6. 1999, čj. 6 A 7/99-39,

jež bylo potvrzeno i usnesením Ústavního

soudu ze dne 29. 5. 2000, sp. zn. II. ÚS

437/99, důvodem hodným zvláštního zřetele pro výjimečné nepřiznání náhrady nákladů řízení žalovanému lze ve věcech správního soudnictví spatřovat i ve skutečnosti, že

žalovaný je významným ústředním orgánem státní správy. Schopnost a povinnost

hájit vlastní rozhodnutí na soudě je v takovém případě integrální součástí řádného výkonu státní správy, k němuž je takový správní úřad dostatečně vybaven. Stejně tak

Vrchní soud v Praze konstatoval, že povinnost správního úřadu jím vydané rozhodnutí hájit na soudě proti správní žalobě představuje samozřejmou součást povinností

plynoucí z běžné správní agendy. Nelze proto spravedlivě žádat na žalobci, aby hradil

náklady vzniklé tím, že správní úřad udělil

k zastupování plnou moc advokátovi (srov.

usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne

30. 1. 1998, čj. 6 A 90/96-23). Česká advokátní komora je nepochybně, jak plyne ze zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, orgánem veřejné správy, který na svěřeném úseku

vykonává samosprávnou mocí svěřené veřejné funkce. Jde o právnickou osobu, která

má zákonem předvídaným způsobem ustavené orgány, které ji reprezentují navenek

(srov. § 40 a násl. zákona o advokacii), ve

vztahu k předmětu řízení před Nejvyšším

správním soudem pak disponuje dokonce

specializovaným orgánem, který se otázkám kárné odpovědnosti věnuje (§ 47 ve

spojení s § 33 odst. 1 zákona o advokacii).

Předmět řízení se tedy týká vlastního výkonu pravomocí žalované jako samosprávné

korporace, k němuž sama žalovaná ustavuje své specializované orgány. Považovat v takové situaci za účelně vynaložený náklad

náklady právního zastoupení žalované, které se v meritu věci omezí na konstatování toho, co v podstatě konstatoval příslušný orgán

žalované v řízení, které vedl, s ohledem na

výše citovanou judikaturu, nelze. Mimo nákladů právního zastoupení pak Nejvyšší

správní soud neshledal žádné náklady, které

by významně přesáhly náklady běžné úřední

činnosti, a proto rozhodl, že právo na náhradu nákladů řízení žalované nepřiznává.“

[20] Pro úplnost je vhodné připomenout,

že právě s odkazem na citovaný rozsudek

šestého senátu procesně úspěšným žalovaným správním orgánům nejsou zpravidla

přiznávány ani další jimi nárokované náklady

řízení spočívající v hotových výdajích. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne

30. 1. 1998, čj. 6 A 90/96-23). Česká advokátní komora je nepochybně, jak plyne ze zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, orgánem veřejné správy, který na svěřeném úseku

vykonává samosprávnou mocí svěřené veřejné funkce. Jde o právnickou osobu, která

má zákonem předvídaným způsobem ustavené orgány, které ji reprezentují navenek

(srov. § 40 a násl. zákona o advokacii), ve

vztahu k předmětu řízení před Nejvyšším

správním soudem pak disponuje dokonce

specializovaným orgánem, který se otázkám kárné odpovědnosti věnuje (§ 47 ve

spojení s § 33 odst. 1 zákona o advokacii).

Předmět řízení se tedy týká vlastního výkonu pravomocí žalované jako samosprávné

korporace, k němuž sama žalovaná ustavuje své specializované orgány. Považovat v takové situaci za účelně vynaložený náklad

náklady právního zastoupení žalované, které se v meritu věci omezí na konstatování toho, co v podstatě konstatoval příslušný orgán

žalované v řízení, které vedl, s ohledem na

výše citovanou judikaturu, nelze. Mimo nákladů právního zastoupení pak Nejvyšší

správní soud neshledal žádné náklady, které

by významně přesáhly náklady běžné úřední

činnosti, a proto rozhodl, že právo na náhradu nákladů řízení žalované nepřiznává.“

[20] Pro úplnost je vhodné připomenout,

že právě s odkazem na citovaný rozsudek

šestého senátu procesně úspěšným žalovaným správním orgánům nejsou zpravidla

přiznávány ani další jimi nárokované náklady

řízení spočívající v hotových výdajích. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne

7. 1. 2015, čj. 1 Afs 225/2014-31, se tak kupř.

uvádí: „Žalovaný požadoval paušální náhradu nákladů ve výši 300 Kč v souvislosti s jedním úkonem právní služby, spočívajícím

v písemném vyjádření ke kasační stížnosti

podle § 13 odst. 3 [advokátního tarifu]. Žalovaný dovodil, že má nárok na paušální náhradu nákladů na základě § 36 odst. 1 s. ř. s.

a nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 10. 2014,

sp. zn. Pl. ÚS 39/13. K návrhu žalovaného

Nejvyšší správní soud konstatuje, že rovnost

účastníků řízení podle § 36 odst. 1 s. ř. s. není nikterak narušena, pokud žalovanému

správnímu orgánu není v soudním řízení

správním, ve kterém měl plný úspěch, přiznána paušální náhrada nákladů řízení. Ve

smyslu § 13 odst. 1 a 3 advokátního tarifu

náleží náhrada hotových výdajů účelně vynaložených v souvislosti s poskytnutím právní služby advokátovi, přičemž nedohodl-li se

advokát s klientem na jiné paušální částce,

činí tato částka 300 Kč za jeden úkon právní

služby. Podle nálezu Ústavního soudu ze

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

dne 7. 10. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 39/13, ‘[z]ásadu

rovnosti účastníků řízení ve smyslu článku 37

odst. 3 Listiny naplňuje přiznání paušální náhrady coby náhrady hotových výdajů podle

jejich demonstrativního výčtu v § 137 odst. 1

občanského soudního řádu i účastníkovi řízení, který advokátem zastoupen není, a to v situacích, v nichž by účastníkovi řízení zastoupenému advokátem byla přiznána taková

náhrada podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu‘. A contrario z citovaného nálezu Ústavního soudu vyplývá, že paušální náhradu nákladů nelze přiznat účastníku řízení, pokud

by mu paušální náhrada nákladů nepříslušela ani při zastoupení advokátem (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne

7. 1. 2015, čj. 1 Afs 225/2014-31, se tak kupř.

uvádí: „Žalovaný požadoval paušální náhradu nákladů ve výši 300 Kč v souvislosti s jedním úkonem právní služby, spočívajícím

v písemném vyjádření ke kasační stížnosti

podle § 13 odst. 3 [advokátního tarifu]. Žalovaný dovodil, že má nárok na paušální náhradu nákladů na základě § 36 odst. 1 s. ř. s.

a nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 10. 2014,

sp. zn. Pl. ÚS 39/13. K návrhu žalovaného

Nejvyšší správní soud konstatuje, že rovnost

účastníků řízení podle § 36 odst. 1 s. ř. s. není nikterak narušena, pokud žalovanému

správnímu orgánu není v soudním řízení

správním, ve kterém měl plný úspěch, přiznána paušální náhrada nákladů řízení. Ve

smyslu § 13 odst. 1 a 3 advokátního tarifu

náleží náhrada hotových výdajů účelně vynaložených v souvislosti s poskytnutím právní služby advokátovi, přičemž nedohodl-li se

advokát s klientem na jiné paušální částce,

činí tato částka 300 Kč za jeden úkon právní

služby. Podle nálezu Ústavního soudu ze

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

dne 7. 10. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 39/13, ‘[z]ásadu

rovnosti účastníků řízení ve smyslu článku 37

odst. 3 Listiny naplňuje přiznání paušální náhrady coby náhrady hotových výdajů podle

jejich demonstrativního výčtu v § 137 odst. 1

občanského soudního řádu i účastníkovi řízení, který advokátem zastoupen není, a to v situacích, v nichž by účastníkovi řízení zastoupenému advokátem byla přiznána taková

náhrada podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu‘. A contrario z citovaného nálezu Ústavního soudu vyplývá, že paušální náhradu nákladů nelze přiznat účastníku řízení, pokud

by mu paušální náhrada nákladů nepříslušela ani při zastoupení advokátem (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne

27. 11. 2014, čj. 4 As 220/2014-20). Taková situace zcela jednoznačně nastala v nyní posuzované věci. Podle rozsudku Nejvyššího

správního soudu ze dne 26. 4. 2007, čj. 6 As

40/2006-87, č. 1260/2007 Sb. NSS, ,v případě, že v soudním řízení správním vystupuje

jako účastník orgán veřejné správy v oboru

své působnosti, není v zásadě důvodně vynaloženým nákladem, pokud se v takovém řízení nechá zastoupit. [...] Stejně tak Vrchní

soud v Praze konstatoval, že povinnost správního úřadu jím vydané rozhodnutí hájit na

soudě proti správní žalobě představuje samozřejmou součást povinností plynoucí z běžné

správní agendy. Nelze proto spravedlivě žádat na žalobci, aby hradil náklady, vzniklé

tím, že správní úřad udělil k zastupování

plnou moc advokátovi (srov. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 1. 1998,

čj. 6 A 90/96-23).’ Podle citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu by žalovanému nemohla být přiznána paušální náhrada nákladů, pokud by byl zastoupen

advokátem, a proto ve smyslu citovaného

nálezu Ústavního soudu mu tato náhrada

nemůže být přiznána ani v případě, že zastoupen není.“ Stejný názor byl vysloven

např. v citovaném rozsudku Nejvyššího

správního soudu čj. 4 As 220/2014-20.

[21] Názor, že stát nemá zpravidla právo

na náhradu nákladů řízení spočívajících v zastoupení advokátem, sdílí i Ústavní soud

(srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

27. 11. 2014, čj. 4 As 220/2014-20). Taková situace zcela jednoznačně nastala v nyní posuzované věci. Podle rozsudku Nejvyššího

správního soudu ze dne 26. 4. 2007, čj. 6 As

40/2006-87, č. 1260/2007 Sb. NSS, ,v případě, že v soudním řízení správním vystupuje

jako účastník orgán veřejné správy v oboru

své působnosti, není v zásadě důvodně vynaloženým nákladem, pokud se v takovém řízení nechá zastoupit. [...] Stejně tak Vrchní

soud v Praze konstatoval, že povinnost správního úřadu jím vydané rozhodnutí hájit na

soudě proti správní žalobě představuje samozřejmou součást povinností plynoucí z běžné

správní agendy. Nelze proto spravedlivě žádat na žalobci, aby hradil náklady, vzniklé

tím, že správní úřad udělil k zastupování

plnou moc advokátovi (srov. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 1. 1998,

čj. 6 A 90/96-23).’ Podle citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu by žalovanému nemohla být přiznána paušální náhrada nákladů, pokud by byl zastoupen

advokátem, a proto ve smyslu citovaného

nálezu Ústavního soudu mu tato náhrada

nemůže být přiznána ani v případě, že zastoupen není.“ Stejný názor byl vysloven

např. v citovaném rozsudku Nejvyššího

správního soudu čj. 4 As 220/2014-20.

[21] Názor, že stát nemá zpravidla právo

na náhradu nákladů řízení spočívajících v zastoupení advokátem, sdílí i Ústavní soud

(srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

9. 10. 2008, sp. zn. I. ÚS 2929/07, N 167/51

SbNU 65, č. 167/2008 Sb. ÚS, a ze dne 24. 11.

2009, sp. zn. IV. ÚS 1087/09, N 243/55 SbNU

349, č. 243/2009 Sb. ÚS).

[22] Rozšířený senát vyšel z citované tradiční judikatury, která zásadně omezuje náhradu nákladů řízení, již je možné přiznat

procesně úspěšnému správnímu orgánu, na

náklady přesahující rámec běžné úřední činnosti. Jakkoli se lze ztotožnit s názorem prvého

senátu, že se v případě nákladů vynaložených

v souvislosti s účastí pracovníků správního

orgánu u soudního jednání jedná o účelně

(důvodně) vynaložené náklady, má rozšířený

senát za to, že vznik těchto nákladů je přičitatelný především státu. Je totiž věcí státu, jak

uspořádá své vnitřní poměry včetně organizace soudnictví a veřejné správy. Náklady žalovaných správních orgánů spočívající v cestovních výdajích podstatně vzrostly poté, co

byla jednak změněna právní úprava místní

příslušnosti správních soudů, jednak organizace územních finančních orgánů.

[23] Podle § 7 odst. 2 s. ř. s. ve znění před

účinností zákona č. 303/2011 Sb. byl k řízení

o žalobě ve správním soudnictví zásadně příslušný krajský soud, v jehož územním obvodu bylo sídlo žalovaného správního orgánu.

Zákonem o Finanční správě České republiky,

který nabyl účinnosti 1. 1. 2013, pak bylo vytvořeno Odvolací finanční ředitelství v Brně,

které se stalo dominantním žalovaným správním orgánem ve věcech daní namísto dosavadních krajských finančních ředitelství sídlících

v jednotlivých krajských městech. Takováto

úprava organizačních poměrů byla motivována dosažením určitých úspor veřejných prostředků. Důvodová zpráva k tomu uvádí:

„Předpokládané úspory v rámci státního

rozpočtu: Po realizaci výše uvedených vstupních nákladů a po plném konstituování soustavy Finanční správy České republiky lze

odhadnout úspory státního rozpočtu v nákladech Finanční správy České republiky na

150 mil. Kč ročně, a to především v důsledku

optimalizace sítě územních pracovišť FÚ

a na ni navazující úspory mzdových a jiných nákladů vyplývající z vyššího stupně

centralizace soustavy, zahrnujícího též pro-

jednotnosti hospodaření

hloubení

jediné

účetní jednotky GFŘ.“ (srov. důvodovou zprávu k zákonu o Finanční správě České republiky, sněmovní tisk č. 450/0, VI. volební období,

uložená v digitálním repozitáři Poslanecké

sněmovny PČR na www.psp.cz). Rovněž změna místní příslušnosti krajských soudů byla

odůvodněna snahou zefektivnit práci soudů,

především pak odbřemenit Městský soud

v Praze, a eliminovat tak finanční náklady

spojené s odpovědností státu za průtahy v řízení před správními soudy (srov. důvodovou

zprávu k zákonu č. 303/2011 Sb., sněmovní

tisk č. 319/0, VI. volební období, tamtéž).

[24] Pokud stát profituje ze značných

úspor veřejných prostředků vyplývajících

z reorganizace veřejné správy a změny organizace soudnictví, lze na státu rovněž spravedlivě požadovat, aby zároveň nesl i dílčí

zvýšení některých nákladů úřední činnosti

orgánů veřejné správy s touto reorganizací

spojené, jmenovitě nákladů spojených s cestovným jeho úředníků odpovědných za obhájení rozhodnutí správních úřadů před

správními soudy, a nepřenášel tyto náklady

na neúspěšné účastníky řízení. Nelze pominout ani skutečnost, že uplatnitelné náklady

spočívající v cestovném tvoří zanedbatelnou

položku ve vztahu k celkovým prostředkům

vynakládaným z veřejných rozpočtů na úřední činnost orgánů veřejné správy i ve vztahu

k deklarovaným úsporám spojeným s výše

uvedenou reorganizací.

[25] Rozšířený senát nemá pochybnosti

o tom, že náklady spojené s účastí pověřených pracovníků správních orgánů u soudního jednání lze zahrnout do kategorie náklady

běžné úřední činnosti. Jak bylo opakovaně

konstatováno ve shora citované ustálené judikatuře, s výkonem působnosti jednotlivých

správních orgánů je nerozlučně spojena též

povinnost tuto činnost obhájit u nezávislého

soudu, povolaného na základě příkazu ústavodárce k ochraně práv jednotlivců (srov.

čl. 36 odst. 2 Listiny). Náklady takto vzniklé

při této standardní činnosti správních orgánů

jsou stejně jako veškeré náklady na fungování

veřejné správy hrazeny z veřejných rozpočtů,

tj. z výtěžku daní a poplatků hrazených všemi

občany na základě zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny). Povinnost občanů přispívat nad rámec

běžné daňové povinnosti k úhradě nákladů

orgánů veřejné moci v souvislosti s určitými

úkony se v zásadě omezuje na správní a soudní poplatky vymezené příslušnými předpisy.

Náklady spojené s cestováním pracovníků

správních orgánů při provádění jejich úředních úkonů tak patří do stejné kategorie nákladů spojených s běžnou úřední činností jako

platy těchto pracovníků, poštovné, náklady

na nákup potřebného zařízení (např. výpočetní techniky včetně příslušného software)

a materiálu (papíry, obálky, kancelářské potřeby), náklady spojené s pořízením či pronájmem budov potřebných pro činnost úřadů

apod. Podle rozšířeného senátu neexistuje

žádný důvod právě náklady cestování úředníků z této množiny nákladů spojených s činností veřejné správy (s její běžnou úřední

činností) vydělovat a účtovat k náhradě vůči

účastníkům řízení před správními soudy. Ad

absurdum by žalované správní orgány v případě úspěchu v soudním řízení mohly obdobně nárokovat i další náklady své běžné

úřední činnosti, např. mzdové náklady vynaložené na práci příslušných úředníků v souvislosti se soudním řízením na základě hodinové sazby, hotové výdaje na základě paušální

náhrady (jak ostatně správní orgány činí,

srov. k tomu judikaturu Nejvyššího správního

soudu citovanou shora), přičemž by mohly

odkazovat na otevřený výčet nákladů řízení

uvedený v § 57 odst. 1 s. ř. s.

[26] Argumentem pro přiznání nákladů

řízení spočívajících v cestovném správnímu

orgánu nemůže být ani potřeba „potrestání“

žalobce, který zbytečně zatěžuje správní orgány nedůvodnou žalobou. Takovýto účel náklady řízení plnit nemohou. Regulativní

funkci v této souvislosti mají soudní poplatky, které vedle své fiskální funkce mají i zamezit nadbytečnému podávání nedůvodných

žalob prostřednictvím

jejich zpoplatnění

(srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne

9. 10. 2008, sp. zn. I. ÚS 2929/07, N 167/51

SbNU 65, č. 167/2008 Sb. ÚS, a ze dne 24. 11.

2009, sp. zn. IV. ÚS 1087/09, N 243/55 SbNU

349, č. 243/2009 Sb. ÚS).

[22] Rozšířený senát vyšel z citované tradiční judikatury, která zásadně omezuje náhradu nákladů řízení, již je možné přiznat

procesně úspěšnému správnímu orgánu, na

náklady přesahující rámec běžné úřední činnosti. Jakkoli se lze ztotožnit s názorem prvého

senátu, že se v případě nákladů vynaložených

v souvislosti s účastí pracovníků správního

orgánu u soudního jednání jedná o účelně

(důvodně) vynaložené náklady, má rozšířený

senát za to, že vznik těchto nákladů je přičitatelný především státu. Je totiž věcí státu, jak

uspořádá své vnitřní poměry včetně organizace soudnictví a veřejné správy. Náklady žalovaných správních orgánů spočívající v cestovních výdajích podstatně vzrostly poté, co

byla jednak změněna právní úprava místní

příslušnosti správních soudů, jednak organizace územních finančních orgánů.

[23] Podle § 7 odst. 2 s. ř. s. ve znění před

účinností zákona č. 303/2011 Sb. byl k řízení

o žalobě ve správním soudnictví zásadně příslušný krajský soud, v jehož územním obvodu bylo sídlo žalovaného správního orgánu.

Zákonem o Finanční správě České republiky,

který nabyl účinnosti 1. 1. 2013, pak bylo vytvořeno Odvolací finanční ředitelství v Brně,

které se stalo dominantním žalovaným správním orgánem ve věcech daní namísto dosavadních krajských finančních ředitelství sídlících

v jednotlivých krajských městech. Takováto

úprava organizačních poměrů byla motivována dosažením určitých úspor veřejných prostředků. Důvodová zpráva k tomu uvádí:

„Předpokládané úspory v rámci státního

rozpočtu: Po realizaci výše uvedených vstupních nákladů a po plném konstituování soustavy Finanční správy České republiky lze

odhadnout úspory státního rozpočtu v nákladech Finanční správy České republiky na

150 mil. Kč ročně, a to především v důsledku

optimalizace sítě územních pracovišť FÚ

a na ni navazující úspory mzdových a jiných nákladů vyplývající z vyššího stupně

centralizace soustavy, zahrnujícího též pro-

jednotnosti hospodaření

hloubení

jediné

účetní jednotky GFŘ.“ (srov. důvodovou zprávu k zákonu o Finanční správě České republiky, sněmovní tisk č. 450/0, VI. volební období,

uložená v digitálním repozitáři Poslanecké

sněmovny PČR na www.psp.cz). Rovněž změna místní příslušnosti krajských soudů byla

odůvodněna snahou zefektivnit práci soudů,

především pak odbřemenit Městský soud

v Praze, a eliminovat tak finanční náklady

spojené s odpovědností státu za průtahy v řízení před správními soudy (srov. důvodovou

zprávu k zákonu č. 303/2011 Sb., sněmovní

tisk č. 319/0, VI. volební období, tamtéž).

[24] Pokud stát profituje ze značných

úspor veřejných prostředků vyplývajících

z reorganizace veřejné správy a změny organizace soudnictví, lze na státu rovněž spravedlivě požadovat, aby zároveň nesl i dílčí

zvýšení některých nákladů úřední činnosti

orgánů veřejné správy s touto reorganizací

spojené, jmenovitě nákladů spojených s cestovným jeho úředníků odpovědných za obhájení rozhodnutí správních úřadů před

správními soudy, a nepřenášel tyto náklady

na neúspěšné účastníky řízení. Nelze pominout ani skutečnost, že uplatnitelné náklady

spočívající v cestovném tvoří zanedbatelnou

položku ve vztahu k celkovým prostředkům

vynakládaným z veřejných rozpočtů na úřední činnost orgánů veřejné správy i ve vztahu

k deklarovaným úsporám spojeným s výše

uvedenou reorganizací.

[25] Rozšířený senát nemá pochybnosti

o tom, že náklady spojené s účastí pověřených pracovníků správních orgánů u soudního jednání lze zahrnout do kategorie náklady

běžné úřední činnosti. Jak bylo opakovaně

konstatováno ve shora citované ustálené judikatuře, s výkonem působnosti jednotlivých

správních orgánů je nerozlučně spojena též

povinnost tuto činnost obhájit u nezávislého

soudu, povolaného na základě příkazu ústavodárce k ochraně práv jednotlivců (srov.

čl. 36 odst. 2 Listiny). Náklady takto vzniklé

při této standardní činnosti správních orgánů

jsou stejně jako veškeré náklady na fungování

veřejné správy hrazeny z veřejných rozpočtů,

tj. z výtěžku daní a poplatků hrazených všemi

občany na základě zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny). Povinnost občanů přispívat nad rámec

běžné daňové povinnosti k úhradě nákladů

orgánů veřejné moci v souvislosti s určitými

úkony se v zásadě omezuje na správní a soudní poplatky vymezené příslušnými předpisy.

Náklady spojené s cestováním pracovníků

správních orgánů při provádění jejich úředních úkonů tak patří do stejné kategorie nákladů spojených s běžnou úřední činností jako

platy těchto pracovníků, poštovné, náklady

na nákup potřebného zařízení (např. výpočetní techniky včetně příslušného software)

a materiálu (papíry, obálky, kancelářské potřeby), náklady spojené s pořízením či pronájmem budov potřebných pro činnost úřadů

apod. Podle rozšířeného senátu neexistuje

žádný důvod právě náklady cestování úředníků z této množiny nákladů spojených s činností veřejné správy (s její běžnou úřední

činností) vydělovat a účtovat k náhradě vůči

účastníkům řízení před správními soudy. Ad

absurdum by žalované správní orgány v případě úspěchu v soudním řízení mohly obdobně nárokovat i další náklady své běžné

úřední činnosti, např. mzdové náklady vynaložené na práci příslušných úředníků v souvislosti se soudním řízením na základě hodinové sazby, hotové výdaje na základě paušální

náhrady (jak ostatně správní orgány činí,

srov. k tomu judikaturu Nejvyššího správního

soudu citovanou shora), přičemž by mohly

odkazovat na otevřený výčet nákladů řízení

uvedený v § 57 odst. 1 s. ř. s.

[26] Argumentem pro přiznání nákladů

řízení spočívajících v cestovném správnímu

orgánu nemůže být ani potřeba „potrestání“

žalobce, který zbytečně zatěžuje správní orgány nedůvodnou žalobou. Takovýto účel náklady řízení plnit nemohou. Regulativní

funkci v této souvislosti mají soudní poplatky, které vedle své fiskální funkce mají i zamezit nadbytečnému podávání nedůvodných

žalob prostřednictvím

jejich zpoplatnění

(srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne

24. 8. 2010, čj. 1 As 23/2009-95, č. 2163/2011

Sb. NSS). Naopak přenášení nákladů běžné

úřední činnosti na neúspěšné žalobce by mohlo odradit některé nemajetné jednotlivce od

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

obrany jejich práv před správními soudy, neboť by se obávali, že v případě neúspěchu jim

budou uloženy k náhradě náklady řízení ve

značné výši. Povinnost nahradit náklady řízení úspěšnému účastníkovi totiž není nijak

omezena např. v případě osvobození žalobce

od soudních poplatků pro jeho nemajetnost

(náklady správního orgánu jakožto účastníka

řízení před soudem je třeba odlišit od nákladů státu ve smyslu § 59 odst. 2 a § 60 odst. 4

s. ř. s.). Takovýto odstrašující účinek by byl

ovšem naprosto nežádoucí.

[27] K nutnosti přiznání náhrady nákladů

správního orgánu spočívajících v cestovném

nevede ani argument rovností účastníků

soudního řízení, respektive rovností stran.

Rovnost zbraní lze charakterizovat jako požadavek, aby každá strana měla dostatečnou

možnost představit svůj případ za takových

podmínek, které ji nestaví do podstatné nevýhody vůči její protistraně, respektive zachování férové rovnosti mezi stranami (srov.

Molek, P. Právo na spravedlivý proces. Praha :

Wolters Kluwer, 2012, s. 236). Rozšířený senát nezpochybňuje, že otázka náhrady nákladů řízení může za určitých okolností nabýt

ústavněprávní dimenzi porušení práva na

spravedlivý proces dle článku 36 Listiny

(srov. k tomu rozsáhlou judikaturu Ústavního

soudu, např. nález ze dne 8. 11. 2007, sp. zn.

II. ÚS 439/06, N 186/47 SbNU 443,

č. 186/2007 Sb. ÚS). Má však za to, že nepřiznání nákladů řízení spočívajících v cestovném na jednání soudu správnímu orgánu nenarušuje férovou rovnost mezi stranami. Je

jasné, že možnost správního orgánu představit své stanovisko k věci soudu tím nemůže

být nijak ohrožena. Rozšířený senát nemá

obavu, že by stát, resp. správní orgány, ve

standardních situacích neměly prostředky na

cestovné, a rezignovaly by tedy na účinnou

účast na soudním jednání. Naopak z materiálního hlediska je zřejmé, že prostředky a zdroje, kterými disponuje veřejná moc (v posledku stát), jsou nesrovnatelné s prostředky,

které má k dispozici jednotlivec. Faktická rovnost při uplatňování práva v soudním řízení

proto není nepřiznáním nákladů cesty

k soudnímu jednání ohrožena.

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

[28] K argumentaci žalovaného nálezem

Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/13 rozšířený senát uvádí, že nepovažuje odlišné zacházení s žalovaným správním orgánem ve vztahu k žalobci ohledně náhrady nákladů na

cestu k soudnímu jednání za nepřípustné již

jen z toho důvodu, že se nejedná o účastníky

ve srovnatelné situaci. Na jedné straně je zde

žalobce, který hradí cestovné z vlastních

omezených prostředků, na druhé straně stojí

správní orgán, jehož běžná úřední činnost zahrnující cestování k soudnímu jednání je hrazena z veřejných rozpočtů. Určitá odlišnost

v zacházení s těmito kategoriemi účastníků je

přípustná s ohledem na jejich naprosto rozdílnou situaci.

[29] Žalované správní orgány ovšem mají

právo na náhradu účelně vynaložených nákladů přesahujících jejich běžnou úřední činnost. Příkladem může být řízení o návrhu na

zrušení opatření obecné povahy (např. územního plánu) vydaného malou obcí, která nedisponuje odborným personálem ani potřebnými finančními zdroji nezbytnými pro

vedení složitého soudního řízení. Odbornou

agendu spojenou s pořízením územního plánu zákon svěřuje pořizovateli [srov. § 2 odst. 2

písm. a) stavebního zákona z roku 2006], který však za vydaný územní plán nenese odpovědnost, neboť odpůrcem v řízení před soudem je obec, jejíž zastupitelstvo opatření

obecné povahy vydalo (§ 101a odst. 3 s. ř. s.).

V takové situaci nelze náklady vynaložené

v řízení před soudem považovat za součást

běžné úřední činnosti odpůrce a ten má právo na jejich náhradu v plné výši (§ 60 odst. 1

s. ř. s.). Běžnou úřední činnost by ostatně přesahovaly i náklady správního orgánu vynaložené na obranu proti žalobám zjevně šikanózním, srov. judikaturu Nejvyššího správního

soudu k svévolnému a účelovému uplatňování práva na podání žaloby u správního soudu

(např. rozsudek ze dne 8. 3. 2012, čj. 2 As

45/2012-11, a rozsudek ze dne 26. 10. 2011,

čj. 7 As 101/2011-66, č. 2601/2012 Sb. NSS).

[30] Je třeba zdůraznit, že rozšířený senát

zaujetím svého názoru nijak nemění zákonnou normu obsaženou v § 60 odst. 1 s. ř. s.,

kterou je soud vázán, nýbrž v souladu se sho-

ra citovanou ustálenou judikaturou týkající

se nákladů spočívajících v odměně advokáta

zastupujícího správní orgán aplikuje § 60

odst. 7 s. ř. s. umožňující nepřiznání náhrady

nákladů v odůvodněných případech. O takový odůvodněný případ se zde jedná.

[31] Náklady spojené s cestováním pracovníků správních orgánů k soudnímu jednání jsou determinovány organizačním uspořádáním veřejné správy a správního soudnictví.

Tyto cestovní výdaje představují obdobně jako výdaje na platy úředníků a technické zabezpečení jejich činnosti součást nákladů

běžné úřední činnosti orgánů veřejné správy

hrazených z veřejných rozpočtů. Tato okolnost představuje zpravidla důvod zvláštního

zřetele hodný, pro který se náhrada takových

nákladů řízení procesně úspěšnému žalovanému správnímu orgánu nepřizná ve smyslu

§ 60 odst. 7 s. ř. s., ačkoli jinak by měl na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení

právo podle § 60 odst. 1 s. ř. s.

III.3 Shrnutí

[32] Rozšířený senát tedy shrnuje, že náhradu nákladů spojených s účastí pracovníků

správního orgánu u jednání správního soudu

soud dle § 60 odst. 7 s. ř. s. procesně úspěšnému správnímu orgánu zásadně nepřizná.

Odlišné stanovisko soudců JUDr. Ja-

roslava Vlašína a JUDr. Zdeňka Kühna

[1] Máme za to, že rozhodnutí rozšířeného senátu o předložené otázce není správné,

a to z následujících důvodů.

[2] Právní názor většiny je postaven na

dvou základních tezích – podle první jsou

cestovní náklady správního orgánu spojené

s účastí na jednání soudu součástí nákladů jeho běžné úřední činnosti, podle druhé pak je

nutno takto definované náklady považovat za

důvod hodný zvláštního zřetele, pro který je

podle § 60 odst. 7 s. ř. s. nelze zásadně přiznat

procesně úspěšnému správnímu orgánu

k úhradě.

[3] První teze, ač by se i o ní také dalo obsáhle polemizovat, není podle našeho názoru

pro posouzení věci podstatná (jak bude ještě

vysvětleno níže), proto se v dalším budeme

podrobněji věnovat pouze tezi druhé.

[4] K věci samotné úvodem předesíláme,

že § 36 odst. 1 s. ř. s. zakotvuje rovné postavení účastníků v řízení, přičemž soud je povinen poskytnout jim stejné možnosti k uplatnění jejich práv a též poučení o jejich

procesních právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli

újmu. Toto ustanovení na úrovni zákona realizuje zásadu rovnosti účastníků řízení před

soudem tak, jak ji upravuje čl. 96 odst. 1 Ústavy a čl. 37 odst. 3 Listiny. Podotýkáme, že citované ústavní normy nerozlišují mezi účastníky řízení podle toho, zda se jedná o osoby

fyzické, právnické, či zda je účastníkem stát

prostřednictvím své organizační složky. Stejně to nečiní, jak je vidět z výše uvedeného,

ani zákon upravující tuto problematiku.

[5] Zásada rovného postavení účastníků

se pak promítá i do právní úpravy náhrady

nákladů řízení. Ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s.

uvádí, že „[n]estanoví-li tento zákon jinak,

má účastník, který měl ve věci plný úspěch,

právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil“. Jinak stanoví

hned následující odstavec 2, v němž se uvádí,

že „[u]stanovení odstavce 1 neplatí, mělo-li

by být právo přiznáno správnímu orgánu ve

věcech důchodového pojištění, úrazového

pojištění, nemocenského pojištění, pomoci

v hmotné nouzi a sociální péče“. V této souvislosti stojí zajisté za pozornost i odstavec 4,

který při splnění určitých podmínek přiznává proti neúspěšnému účastníkovi právo na

náhradu nákladů nejen úspěšnému účastníkovi, ale i státu.

[6] V obecné rovině lze říci, že koncepce

práva na náhradu nákladů řízení je postavena

na třech zásadách – zásadě odpovědnosti za

výsledek (zásada úspěchu), zásadě odpovědnosti za zavinění a náhodu a zásadě zájmové,

která se ovšem primárně dotýká placení nákladů řízení a promítá se jen do těch ustanovení zákona, podle nichž účastníci nemají

právo na náhradu nákladů řízení. Zásada odpovědnosti za výsledek (zásada úspěchu) je

zásadou základní a v soudním řádu správním

je obsažena ve výše citovaném § 60 odst. 1

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

s. ř. s. Zásada zájmová se projevuje v odstavcích 2 a 3, v posledně uvedeném je ve větě

druhé zřetelné i působení zásady odpovědnosti za zavinění, která se dále vyskytuje

i v odstavci 6. Ze stejných zásad vychází

i úprava náhrady nákladů v občanském soudním řízení, § 142, § 146 a § 147 o. s. ř. jsou výše uvedeným ustanovením soudního řádu

správního obsahově velmi podobná.

[7] Při aplikaci zásady úspěchu ve věci

platí, a to pro všechny případy rozhodování

o náhradě nákladů, že lze přiznat náhradu

pouze těch nákladů řízení, které byly potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění

práva. Kromě tohoto limitu obsahuje pak zákon ještě další instituty, které umožňují právo

na náhradu nákladů řízení založené na zásadě

úspěchu ve věci modifikovat. V soudním řádu správním jsou upraveny v § 60 odst. 7 a 8,

podstatné pro rozhodnutí v projednávané věci je prve uvedené ustanovení, jehož obdobu

obsahuje § 150 o. s. ř.

[8] Podle § 60 odst. 7 s. ř. s. [j]sou-li pro to

důvody zvláštního zřetele hodné, může soud

výjimečně rozhodnout, že se náhrada nákladů účastníkům nebo státu zcela nebo

zčásti nepřiznává“.

[9] Jak vyplývá ze samotného textu tohoto ustanovení, je namístě podle něho postupovat pouze výjimečně, a to v případě, kdyby

se rozhodnutí podle § 60 odst. 1 s. ř. s. jevilo

vůči povinnému účastníkovi jako příliš

tvrdé. Soud proto musí pečlivě zkoumat, zda

jsou podmínky pro užití tohoto ustanovení

splněny. Zákon však tyto podmínky nevymezuje a ponechává je na úvaze soudu.

[10] Důvody zvláštního zřetele hodné

musí být přitom dány na straně žalobce

i žalovaného. Úvaha soudu o tom, zda jde

o výjimečný případ a zda tu jsou důvody hodné zvláštního zřetele, musí vycházet z posouzení všech okolností konkrétní věci. Musí

se jednat o okolnosti, pro které by se jevilo

v daném případě nespravedlivým ukládat náhradu nákladů řízení tomu účastníku, který ve

věci úspěch neměl, a zároveň by bylo možno

spravedlivě požadovat na úspěšném účastníku, aby náklady vynaložené v souvislosti s ří-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

zením nesl ze svého. Jinak řečeno, je třeba

zkoumat nejen dopad uložení povinnosti

k náhradě nákladů řízení do majetkové sféry

neúspěšného účastníka, ale i dopad nepřiznání náhrady nákladů řízení do majetkové sféry

účastníka úspěšného. Soud tak především přihlíží k majetkovým, sociálním, osobním a dalším poměrům všech účastníků řízení, ale

i k okolnostem, které vedly k soudnímu uplatnění nároku, k postojům účastníků v průběhu řízení apod. Výsledky těchto úvah pak musí vtělit do odůvodnění nákladového výroku.

[11] K výše uvedenému institutu existuje

rozsáhlá judikatura Ústavního soudu (např.

nález ze dne 15. 9. 2004, sp. zn. I. ÚS 350/04,

č. 130/2004 Sb. ÚS, nález ze dne 14. 3. 2007,

sp. zn. II. ÚS 145/06, č. 51/2007 Sb. ÚS, a nález

ze dne 13. 9. 2006, sp. zn. I. ÚS 191/06,

č. 162/2006 Sb. ÚS), která se sice vztahuje ke

zmiňovanému příbuznému § 150 o. s. ř. (jsou-li

tu důvody hodné zvláštního zřetele, nemusí

soud výjimečně náhradu nákladů řízení zcela

nebo zčásti přiznat), není však pochyb o tom,

že dopadá i na projednávanou věc. Za podrobnější citaci stojí zvláště citovaný nález

Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 191/06.

[12] Ústavní soud v něm zdůraznil, že rozhodování o nákladech soudního řízení je integrální součástí soudního řízení jako

celku. Obecně platí, že náhradu nákladů

sporného řízení ovládá zásada úspěchu ve

věci. Ustanovení § 150 o. s. ř., zakládající diskreční oprávnění soudu, nelze považovat za

předpis, který by zakládal zcela volnou diskreci (ve smyslu libovůle), nýbrž jde o ustanovení, podle něhož je soud povinen zkoumat, zda

ve věci neexistují zvláštní okolnosti, k nimž

je třeba při stanovení povinnosti k náhradě

nákladů řízení výjimečně přihlédnout.

Ustanovení § 150 o. s. ř. proto nelze vykládat tak, že lze kdykoli, bez ohledu na

základní zásady rozhodování o nákladech řízení, nepřiznat náhradu nákladů

úspěšnému účastníkovi řízení.

[13] Posoudíme-li tedy projednávanou

věc s ohledem na základní zásady, na nichž je

vybudováno právo na náhradu nákladů řízení, dále na konkrétní ustanovení soudního řádu správního, na judikaturu civilních soudů

a návazně i Ústavního soudu k téže problematice, pak je odpověď na položenou otázku

vcelku jednoduchá.

[14] Měl-li žalovaný správní orgán ve věci

úspěch a nebyly-li zjištěny v konkrétním případě žádné okolnosti hodné zvláštního zřetele, a to především na straně žalobce (ale i žalovaného), musí soud náklady, které vznikly

žalovanému v souvislosti s účastí na jednání

soudu, přiznat.

[15] K tomu je třeba zdůraznit, že soudní

řád správní (a podpůrně ani občanský soudní

řád) nezná pojem „náklady nepřesahující

běžný rámec úřední činnosti správního orgánu“, s nímž operuje názorová většina, natož aby úhradu takových nákladů vylučoval

z působení § 60 odst. 1 s. ř. s. (zákon nestanoví jinak). Jestliže je tedy tento náklad uplatněn žalovaným správním orgánem k úhradě,

je z tohoto hlediska zcela nerozhodné, zda

účast u jednání soudu, u něhož probíhá řízení o přezkoumání rozhodnutí žalovaného, lze

považovat za úkon nepřesahující běžný rámec úřední činnosti žalovaného, či nikoliv.

Ani názorová většina přitom nezpochybňuje,

že náklady takto vynaložené na cestu lze považovat za důvodné (slovy soudního řádu

správního) či účelné (slovy občanského

soudního řádu).

[16] Pojem „náklady nepřesahující běžný

rámec úřední činnosti správního orgánu“

zjevně nemůže být relevantní ani při posuzování věci z hlediska § 60 odst. 7 s. ř. s. (případně § 150 o. s. ř.). Jak bylo již vyloženo výše, toto ustanovení slouží k jakémusi změkčení

dopadů zákona tam, kde by se přiznání náhrady nákladů řízení jen podle zásady úspěchu v řízení jevilo s ohledem na poměry žalobce i žalovaného v konkrétní projednávané

věci vůči povinnému účastníkovi příliš tvrdé.

Toto ustanovení má být používáno zcela výjimečně a jeho aplikace musí být s ohledem na

konkrétní okolnosti věci soudem vždy pečlivě odůvodněna. Rozhodně jeho prostřednictvím nelze řešit typové případy nákladů vynaložených správním orgánem. Z uvedeného je

zřejmé, že pojem použitý názorovou většinou

nemá sám o sobě k institutu zde upravenému

žádný vztah.

[17] To ostatně uvádí i odborná literatura

(Potěšil, L.; Šimíček, V. a kol. Soudní řád

: Leges, 2014,

správní. Komentář. Praha

s. 519), která si povšimla, že soudy někdy

v praxi nepřiznávají úspěšným žalovaným

(především v marginálních případech) náhradu nákladů, pokud jim nevznikly nad rámec jejich běžné úřední činnosti. Shodně

s výše uvedeným pak komentář uvádí, že oporu pro takový postup nelze hledat v tomto

ustanovení, neboť to má sloužit jen pro výjimečné případy podpořené důvody hodnými

zvláštního zřetele (např. mimořádná výše nákladů na znalecké posudky, které by nebyl

schopen neúspěšný účastník uhradit, mimořádně špatná finanční či sociální situace neúspěšného účastníka, kterou by předepsaná

úhrada vzniklých nákladů

ještě zhoršila,

apod.), nikoliv pro běžnou praxi.

[18] Z tohoto hlediska považujeme argumentaci názorové většiny k dané otázce za zásadně chybnou od samého počátku. Již její

výklad zásady rovnosti účastníků je dle našeho názoru poněkud nekonzistentní. Výše bylo konstatováno, že rovnost účastníků v řízení před soudem zakotvuje primárně čl. 96

odst. 1 Ústavy a čl. 37 odst. 3 Listiny a že tento princip se pak promítá na úrovni zákona

jednak v úpravě jejich procesních práv, jednak v povinnosti soudu počínat si tak, aby

všichni účastníci mohli tato práva v průběhu

řízení účinně uplatnit (§ 36 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Právo na náhradu nákladů soudního

řízení, jež je upraveno v § 60 s. ř. s., je svou povahou právem hmotným, svůj původ má však

v předpisech procesních a je spjaté s probíhajícím řízením. Na úpravu zákonných podmínek vzniku nároku na náhradu nákladů řízení i na způsob uplatňování tohoto práva

účastníky tak dopadá princip rovnosti v plném

rozsahu.

[19] Názorová většina však působení

principu rovnosti fakticky zredukovala jen na

složku rozhodnutí ve věci samé, tj. na možnost účastníka představit svůj případ za takových podmínek, které ho nestaví do podstatné nevýhody vůči protistraně. Má přitom za

to, že nepřiznání nákladů řízení souvisejících

s účastí pracovníka žalovaného správního or-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

gánu na jednání soudu nenarušuje férovou

rovnost mezi stranami a možnost správního

orgánu představit své stanovisko soudu tím

nemůže být nijak ohrožena. Tento závěr je zajisté správný, potíž je pouze v tom, že tuto

otázku v projednávané věci rozšířený senát

neposuzuje, takže argument míří zcela mimo

podstatu problému.

[20] Při řešení předložené otázky je naopak určující to, že výrok o nákladech řízení je

výrokem akcesorickým k výroku ve věci samé

a je integrální součástí rozhodnutí soudu.

Jestliže je právní úprava náhrady nákladů řízení (ostatně jako celý proces před civilními

a správními soudy) postavena rovněž na

principu rovnosti (viz též, byť v jiné souvislosti, nález pléna Ústavního soudu ze dne

24. 8. 2010, čj. 1 As 23/2009-95, č. 2163/2011

Sb. NSS). Naopak přenášení nákladů běžné

úřední činnosti na neúspěšné žalobce by mohlo odradit některé nemajetné jednotlivce od

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

obrany jejich práv před správními soudy, neboť by se obávali, že v případě neúspěchu jim

budou uloženy k náhradě náklady řízení ve

značné výši. Povinnost nahradit náklady řízení úspěšnému účastníkovi totiž není nijak

omezena např. v případě osvobození žalobce

od soudních poplatků pro jeho nemajetnost

(náklady správního orgánu jakožto účastníka

řízení před soudem je třeba odlišit od nákladů státu ve smyslu § 59 odst. 2 a § 60 odst. 4

s. ř. s.). Takovýto odstrašující účinek by byl

ovšem naprosto nežádoucí.

[27] K nutnosti přiznání náhrady nákladů

správního orgánu spočívajících v cestovném

nevede ani argument rovností účastníků

soudního řízení, respektive rovností stran.

Rovnost zbraní lze charakterizovat jako požadavek, aby každá strana měla dostatečnou

možnost představit svůj případ za takových

podmínek, které ji nestaví do podstatné nevýhody vůči její protistraně, respektive zachování férové rovnosti mezi stranami (srov.

Molek, P. Právo na spravedlivý proces. Praha :

Wolters Kluwer, 2012, s. 236). Rozšířený senát nezpochybňuje, že otázka náhrady nákladů řízení může za určitých okolností nabýt

ústavněprávní dimenzi porušení práva na

spravedlivý proces dle článku 36 Listiny

(srov. k tomu rozsáhlou judikaturu Ústavního

soudu, např. nález ze dne 8. 11. 2007, sp. zn.

II. ÚS 439/06, N 186/47 SbNU 443,

č. 186/2007 Sb. ÚS). Má však za to, že nepřiznání nákladů řízení spočívajících v cestovném na jednání soudu správnímu orgánu nenarušuje férovou rovnost mezi stranami. Je

jasné, že možnost správního orgánu představit své stanovisko k věci soudu tím nemůže

být nijak ohrožena. Rozšířený senát nemá

obavu, že by stát, resp. správní orgány, ve

standardních situacích neměly prostředky na

cestovné, a rezignovaly by tedy na účinnou

účast na soudním jednání. Naopak z materiálního hlediska je zřejmé, že prostředky a zdroje, kterými disponuje veřejná moc (v posledku stát), jsou nesrovnatelné s prostředky,

které má k dispozici jednotlivec. Faktická rovnost při uplatňování práva v soudním řízení

proto není nepřiznáním nákladů cesty

k soudnímu jednání ohrožena.

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

[28] K argumentaci žalovaného nálezem

Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/13 rozšířený senát uvádí, že nepovažuje odlišné zacházení s žalovaným správním orgánem ve vztahu k žalobci ohledně náhrady nákladů na

cestu k soudnímu jednání za nepřípustné již

jen z toho důvodu, že se nejedná o účastníky

ve srovnatelné situaci. Na jedné straně je zde

žalobce, který hradí cestovné z vlastních

omezených prostředků, na druhé straně stojí

správní orgán, jehož běžná úřední činnost zahrnující cestování k soudnímu jednání je hrazena z veřejných rozpočtů. Určitá odlišnost

v zacházení s těmito kategoriemi účastníků je

přípustná s ohledem na jejich naprosto rozdílnou situaci.

[29] Žalované správní orgány ovšem mají

právo na náhradu účelně vynaložených nákladů přesahujících jejich běžnou úřední činnost. Příkladem může být řízení o návrhu na

zrušení opatření obecné povahy (např. územního plánu) vydaného malou obcí, která nedisponuje odborným personálem ani potřebnými finančními zdroji nezbytnými pro

vedení složitého soudního řízení. Odbornou

agendu spojenou s pořízením územního plánu zákon svěřuje pořizovateli [srov. § 2 odst. 2

písm. a) stavebního zákona z roku 2006], který však za vydaný územní plán nenese odpovědnost, neboť odpůrcem v řízení před soudem je obec, jejíž zastupitelstvo opatření

obecné povahy vydalo (§ 101a odst. 3 s. ř. s.).

V takové situaci nelze náklady vynaložené

v řízení před soudem považovat za součást

běžné úřední činnosti odpůrce a ten má právo na jejich náhradu v plné výši (§ 60 odst. 1

s. ř. s.). Běžnou úřední činnost by ostatně přesahovaly i náklady správního orgánu vynaložené na obranu proti žalobám zjevně šikanózním, srov. judikaturu Nejvyššího správního

soudu k svévolnému a účelovému uplatňování práva na podání žaloby u správního soudu

(např. rozsudek ze dne 8. 3. 2012, čj. 2 As

45/2012-11, a rozsudek ze dne 26. 10. 2011,

čj. 7 As 101/2011-66, č. 2601/2012 Sb. NSS).

[30] Je třeba zdůraznit, že rozšířený senát

zaujetím svého názoru nijak nemění zákonnou normu obsaženou v § 60 odst. 1 s. ř. s.,

kterou je soud vázán, nýbrž v souladu se sho-

ra citovanou ustálenou judikaturou týkající

se nákladů spočívajících v odměně advokáta

zastupujícího správní orgán aplikuje § 60

odst. 7 s. ř. s. umožňující nepřiznání náhrady

nákladů v odůvodněných případech. O takový odůvodněný případ se zde jedná.

[31] Náklady spojené s cestováním pracovníků správních orgánů k soudnímu jednání jsou determinovány organizačním uspořádáním veřejné správy a správního soudnictví.

Tyto cestovní výdaje představují obdobně jako výdaje na platy úředníků a technické zabezpečení jejich činnosti součást nákladů

běžné úřední činnosti orgánů veřejné správy

hrazených z veřejných rozpočtů. Tato okolnost představuje zpravidla důvod zvláštního

zřetele hodný, pro který se náhrada takových

nákladů řízení procesně úspěšnému žalovanému správnímu orgánu nepřizná ve smyslu

§ 60 odst. 7 s. ř. s., ačkoli jinak by měl na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení

právo podle § 60 odst. 1 s. ř. s.

III.3 Shrnutí

[32] Rozšířený senát tedy shrnuje, že náhradu nákladů spojených s účastí pracovníků

správního orgánu u jednání správního soudu

soud dle § 60 odst. 7 s. ř. s. procesně úspěšnému správnímu orgánu zásadně nepřizná.

Odlišné stanovisko soudců JUDr. Ja-

roslava Vlašína a JUDr. Zdeňka Kühna

[1] Máme za to, že rozhodnutí rozšířeného senátu o předložené otázce není správné,

a to z následujících důvodů.

[2] Právní názor většiny je postaven na

dvou základních tezích – podle první jsou

cestovní náklady správního orgánu spojené

s účastí na jednání soudu součástí nákladů jeho běžné úřední činnosti, podle druhé pak je

nutno takto definované náklady považovat za

důvod hodný zvláštního zřetele, pro který je

podle § 60 odst. 7 s. ř. s. nelze zásadně přiznat

procesně úspěšnému správnímu orgánu

k úhradě.

[3] První teze, ač by se i o ní také dalo obsáhle polemizovat, není podle našeho názoru

pro posouzení věci podstatná (jak bude ještě

vysvětleno níže), proto se v dalším budeme

podrobněji věnovat pouze tezi druhé.

[4] K věci samotné úvodem předesíláme,

že § 36 odst. 1 s. ř. s. zakotvuje rovné postavení účastníků v řízení, přičemž soud je povinen poskytnout jim stejné možnosti k uplatnění jejich práv a též poučení o jejich

procesních právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli

újmu. Toto ustanovení na úrovni zákona realizuje zásadu rovnosti účastníků řízení před

soudem tak, jak ji upravuje čl. 96 odst. 1 Ústavy a čl. 37 odst. 3 Listiny. Podotýkáme, že citované ústavní normy nerozlišují mezi účastníky řízení podle toho, zda se jedná o osoby

fyzické, právnické, či zda je účastníkem stát

prostřednictvím své organizační složky. Stejně to nečiní, jak je vidět z výše uvedeného,

ani zákon upravující tuto problematiku.

[5] Zásada rovného postavení účastníků

se pak promítá i do právní úpravy náhrady

nákladů řízení. Ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s.

uvádí, že „[n]estanoví-li tento zákon jinak,

má účastník, který měl ve věci plný úspěch,

právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil“. Jinak stanoví

hned následující odstavec 2, v němž se uvádí,

že „[u]stanovení odstavce 1 neplatí, mělo-li

by být právo přiznáno správnímu orgánu ve

věcech důchodového pojištění, úrazového

pojištění, nemocenského pojištění, pomoci

v hmotné nouzi a sociální péče“. V této souvislosti stojí zajisté za pozornost i odstavec 4,

který při splnění určitých podmínek přiznává proti neúspěšnému účastníkovi právo na

náhradu nákladů nejen úspěšnému účastníkovi, ale i státu.

[6] V obecné rovině lze říci, že koncepce

práva na náhradu nákladů řízení je postavena

na třech zásadách – zásadě odpovědnosti za

výsledek (zásada úspěchu), zásadě odpovědnosti za zavinění a náhodu a zásadě zájmové,

která se ovšem primárně dotýká placení nákladů řízení a promítá se jen do těch ustanovení zákona, podle nichž účastníci nemají

právo na náhradu nákladů řízení. Zásada odpovědnosti za výsledek (zásada úspěchu) je

zásadou základní a v soudním řádu správním

je obsažena ve výše citovaném § 60 odst. 1

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

s. ř. s. Zásada zájmová se projevuje v odstavcích 2 a 3, v posledně uvedeném je ve větě

druhé zřetelné i působení zásady odpovědnosti za zavinění, která se dále vyskytuje

i v odstavci 6. Ze stejných zásad vychází

i úprava náhrady nákladů v občanském soudním řízení, § 142, § 146 a § 147 o. s. ř. jsou výše uvedeným ustanovením soudního řádu

správního obsahově velmi podobná.

[7] Při aplikaci zásady úspěchu ve věci

platí, a to pro všechny případy rozhodování

o náhradě nákladů, že lze přiznat náhradu

pouze těch nákladů řízení, které byly potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění

práva. Kromě tohoto limitu obsahuje pak zákon ještě další instituty, které umožňují právo

na náhradu nákladů řízení založené na zásadě

úspěchu ve věci modifikovat. V soudním řádu správním jsou upraveny v § 60 odst. 7 a 8,

podstatné pro rozhodnutí v projednávané věci je prve uvedené ustanovení, jehož obdobu

obsahuje § 150 o. s. ř.

[8] Podle § 60 odst. 7 s. ř. s. [j]sou-li pro to

důvody zvláštního zřetele hodné, může soud

výjimečně rozhodnout, že se náhrada nákladů účastníkům nebo státu zcela nebo

zčásti nepřiznává“.

[9] Jak vyplývá ze samotného textu tohoto ustanovení, je namístě podle něho postupovat pouze výjimečně, a to v případě, kdyby

se rozhodnutí podle § 60 odst. 1 s. ř. s. jevilo

vůči povinnému účastníkovi jako příliš

tvrdé. Soud proto musí pečlivě zkoumat, zda

jsou podmínky pro užití tohoto ustanovení

splněny. Zákon však tyto podmínky nevymezuje a ponechává je na úvaze soudu.

[10] Důvody zvláštního zřetele hodné

musí být přitom dány na straně žalobce

i žalovaného. Úvaha soudu o tom, zda jde

o výjimečný případ a zda tu jsou důvody hodné zvláštního zřetele, musí vycházet z posouzení všech okolností konkrétní věci. Musí

se jednat o okolnosti, pro které by se jevilo

v daném případě nespravedlivým ukládat náhradu nákladů řízení tomu účastníku, který ve

věci úspěch neměl, a zároveň by bylo možno

spravedlivě požadovat na úspěšném účastníku, aby náklady vynaložené v souvislosti s ří-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

zením nesl ze svého. Jinak řečeno, je třeba

zkoumat nejen dopad uložení povinnosti

k náhradě nákladů řízení do majetkové sféry

neúspěšného účastníka, ale i dopad nepřiznání náhrady nákladů řízení do majetkové sféry

účastníka úspěšného. Soud tak především přihlíží k majetkovým, sociálním, osobním a dalším poměrům všech účastníků řízení, ale

i k okolnostem, které vedly k soudnímu uplatnění nároku, k postojům účastníků v průběhu řízení apod. Výsledky těchto úvah pak musí vtělit do odůvodnění nákladového výroku.

[11] K výše uvedenému institutu existuje

rozsáhlá judikatura Ústavního soudu (např.

nález ze dne 15. 9. 2004, sp. zn. I. ÚS 350/04,

č. 130/2004 Sb. ÚS, nález ze dne 14. 3. 2007,

sp. zn. II. ÚS 145/06, č. 51/2007 Sb. ÚS, a nález

ze dne 13. 9. 2006, sp. zn. I. ÚS 191/06,

č. 162/2006 Sb. ÚS), která se sice vztahuje ke

zmiňovanému příbuznému § 150 o. s. ř. (jsou-li

tu důvody hodné zvláštního zřetele, nemusí

soud výjimečně náhradu nákladů řízení zcela

nebo zčásti přiznat), není však pochyb o tom,

že dopadá i na projednávanou věc. Za podrobnější citaci stojí zvláště citovaný nález

Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 191/06.

[12] Ústavní soud v něm zdůraznil, že rozhodování o nákladech soudního řízení je integrální součástí soudního řízení jako

celku. Obecně platí, že náhradu nákladů

sporného řízení ovládá zásada úspěchu ve

věci. Ustanovení § 150 o. s. ř., zakládající diskreční oprávnění soudu, nelze považovat za

předpis, který by zakládal zcela volnou diskreci (ve smyslu libovůle), nýbrž jde o ustanovení, podle něhož je soud povinen zkoumat, zda

ve věci neexistují zvláštní okolnosti, k nimž

je třeba při stanovení povinnosti k náhradě

nákladů řízení výjimečně přihlédnout.

Ustanovení § 150 o. s. ř. proto nelze vykládat tak, že lze kdykoli, bez ohledu na

základní zásady rozhodování o nákladech řízení, nepřiznat náhradu nákladů

úspěšnému účastníkovi řízení.

[13] Posoudíme-li tedy projednávanou

věc s ohledem na základní zásady, na nichž je

vybudováno právo na náhradu nákladů řízení, dále na konkrétní ustanovení soudního řádu správního, na judikaturu civilních soudů

a návazně i Ústavního soudu k téže problematice, pak je odpověď na položenou otázku

vcelku jednoduchá.

[14] Měl-li žalovaný správní orgán ve věci

úspěch a nebyly-li zjištěny v konkrétním případě žádné okolnosti hodné zvláštního zřetele, a to především na straně žalobce (ale i žalovaného), musí soud náklady, které vznikly

žalovanému v souvislosti s účastí na jednání

soudu, přiznat.

[15] K tomu je třeba zdůraznit, že soudní

řád správní (a podpůrně ani občanský soudní

řád) nezná pojem „náklady nepřesahující

běžný rámec úřední činnosti správního orgánu“, s nímž operuje názorová většina, natož aby úhradu takových nákladů vylučoval

z působení § 60 odst. 1 s. ř. s. (zákon nestanoví jinak). Jestliže je tedy tento náklad uplatněn žalovaným správním orgánem k úhradě,

je z tohoto hlediska zcela nerozhodné, zda

účast u jednání soudu, u něhož probíhá řízení o přezkoumání rozhodnutí žalovaného, lze

považovat za úkon nepřesahující běžný rámec úřední činnosti žalovaného, či nikoliv.

Ani názorová většina přitom nezpochybňuje,

že náklady takto vynaložené na cestu lze považovat za důvodné (slovy soudního řádu

správního) či účelné (slovy občanského

soudního řádu).

[16] Pojem „náklady nepřesahující běžný

rámec úřední činnosti správního orgánu“

zjevně nemůže být relevantní ani při posuzování věci z hlediska § 60 odst. 7 s. ř. s. (případně § 150 o. s. ř.). Jak bylo již vyloženo výše, toto ustanovení slouží k jakémusi změkčení

dopadů zákona tam, kde by se přiznání náhrady nákladů řízení jen podle zásady úspěchu v řízení jevilo s ohledem na poměry žalobce i žalovaného v konkrétní projednávané

věci vůči povinnému účastníkovi příliš tvrdé.

Toto ustanovení má být používáno zcela výjimečně a jeho aplikace musí být s ohledem na

konkrétní okolnosti věci soudem vždy pečlivě odůvodněna. Rozhodně jeho prostřednictvím nelze řešit typové případy nákladů vynaložených správním orgánem. Z uvedeného je

zřejmé, že pojem použitý názorovou většinou

nemá sám o sobě k institutu zde upravenému

žádný vztah.

[17] To ostatně uvádí i odborná literatura

(Potěšil, L.; Šimíček, V. a kol. Soudní řád

: Leges, 2014,

správní. Komentář. Praha

s. 519), která si povšimla, že soudy někdy

v praxi nepřiznávají úspěšným žalovaným

(především v marginálních případech) náhradu nákladů, pokud jim nevznikly nad rámec jejich běžné úřední činnosti. Shodně

s výše uvedeným pak komentář uvádí, že oporu pro takový postup nelze hledat v tomto

ustanovení, neboť to má sloužit jen pro výjimečné případy podpořené důvody hodnými

zvláštního zřetele (např. mimořádná výše nákladů na znalecké posudky, které by nebyl

schopen neúspěšný účastník uhradit, mimořádně špatná finanční či sociální situace neúspěšného účastníka, kterou by předepsaná

úhrada vzniklých nákladů

ještě zhoršila,

apod.), nikoliv pro běžnou praxi.

[18] Z tohoto hlediska považujeme argumentaci názorové většiny k dané otázce za zásadně chybnou od samého počátku. Již její

výklad zásady rovnosti účastníků je dle našeho názoru poněkud nekonzistentní. Výše bylo konstatováno, že rovnost účastníků v řízení před soudem zakotvuje primárně čl. 96

odst. 1 Ústavy a čl. 37 odst. 3 Listiny a že tento princip se pak promítá na úrovni zákona

jednak v úpravě jejich procesních práv, jednak v povinnosti soudu počínat si tak, aby

všichni účastníci mohli tato práva v průběhu

řízení účinně uplatnit (§ 36 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Právo na náhradu nákladů soudního

řízení, jež je upraveno v § 60 s. ř. s., je svou povahou právem hmotným, svůj původ má však

v předpisech procesních a je spjaté s probíhajícím řízením. Na úpravu zákonných podmínek vzniku nároku na náhradu nákladů řízení i na způsob uplatňování tohoto práva

účastníky tak dopadá princip rovnosti v plném

rozsahu.

[19] Názorová většina však působení

principu rovnosti fakticky zredukovala jen na

složku rozhodnutí ve věci samé, tj. na možnost účastníka představit svůj případ za takových podmínek, které ho nestaví do podstatné nevýhody vůči protistraně. Má přitom za

to, že nepřiznání nákladů řízení souvisejících

s účastí pracovníka žalovaného správního or-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

gánu na jednání soudu nenarušuje férovou

rovnost mezi stranami a možnost správního

orgánu představit své stanovisko soudu tím

nemůže být nijak ohrožena. Tento závěr je zajisté správný, potíž je pouze v tom, že tuto

otázku v projednávané věci rozšířený senát

neposuzuje, takže argument míří zcela mimo

podstatu problému.

[20] Při řešení předložené otázky je naopak určující to, že výrok o nákladech řízení je

výrokem akcesorickým k výroku ve věci samé

a je integrální součástí rozhodnutí soudu.

Jestliže je právní úprava náhrady nákladů řízení (ostatně jako celý proces před civilními

a správními soudy) postavena rovněž na

principu rovnosti (viz též, byť v jiné souvislosti, nález pléna Ústavního soudu ze dne

7. 10. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 39/13, č. 275/2014 Sb.),

nelze v rozporu s tím říci, že bez ohledu na

konkrétní znění zákona bude princip rovnosti relevantní jen při rozhodování ve věci samé, kdežto při rozhodování o náhradě nákladů řízení nikoliv, a odůvodňovat to tím, že

tento výrok neovlivňuje rovnost zbraní při

posouzení věci.

[21] Dalším významným prvkem, o nějž

většina opírá svůj názor, je pojem „náklady

nepřesahující běžný rámec úřední činnosti

správního orgánu“. Již výše bylo řečeno, že

takovýto pojem zákon nezná, vytvořen a používán byl doposud pouze v judikatuře Nejvyššího správního soudu a nebyl nikdy blíže definován. V praxi se užíval většinou v těch

případech, kdy správnímu orgánu vznikly

v řízení před soudem náklady jen neurčité

a svým rozsahem spíše bagatelní (většinou na

poštovné), správní orgán je nežádal k úhradě

a soudu nestálo za to zjišťovat jejich výši z úřední

povinnosti. Rozšířený senát dal ovšem tomuto pojmu nový rozměr, neboť do něj zahrnul

prakticky všechny náklady, které správnímu

orgánu v souvislosti se soudním řízením

vznikly nebo mohou vzniknout, a zároveň

stanovil, že tyto náklady nelze úspěšnému žalovanému přiznat k úhradě.

[22] Z pojmu „náklady nepřesahující

běžný rámec úřední činnosti správního orgánu“ se tak stal Otesánek, který spolykal nejen zmiňované náklady, ale pro okruh přesně

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 015

definovaných účastníků (v řízení úspěšné

správní orgány, jež jsou orgány státu nebo orgány územního samosprávného celku konající v přenesené působnosti) i § 60 odst. 1 a 2

s. ř. s., neboť jim v důsledku jeho nenasytnosti nezůstalo fakticky nic, co by jim mohl neúspěšný žalobce podle § 60 odst. 1 s. ř. s.

uhradit. Část § 60 odst. 1 a celý odst. 2 se tak

staly pro většinu žalovaných obsoletními. Že

právě k tomuto do značné míry názorová většina směřovala (tedy ve svých důsledcích

k faktickému přepsání zákona), svědčí i ideologické zdůvodnění obsažené v bodech [24]

a [25] usnesení.

[23] Uvedené pak dokresluje i příklad

uvedený v bodu [29] usnesení rozšířeného

senátu. Územní plány přijímají obce formou

opatření obecné povahy v samostatné působnosti, nejedná se tedy o výkon státní správy

orgány státu, ani o přezkum správních rozhodnutí. Obec, na rozdíl od státu, má ostatně

jako účastník řízení zaručen i přístup k Ústavnímu soudu. Není tedy sporu o tom, že úspěšný odpůrce v řízení o návrhu na zrušení

opatření obecné povahy může uplatňovat nejen náklady spojené s účastí na jednání soudu, ale, na rozdíl od správních orgánů, například i náklady advokátního zastoupení. Jako

argument, který má vyvrátit názor, že se rozšířený senát ve svých úvahách o úhradě nákladů řízení vymezených správních orgánů

dostal zcela mimo rámec zákona, tento příklad zjevně nesedí.

[24] K použití § 60 odst. 7 s. ř. s. pak usnesení rozšířeného senátu v bodu [31] neobsahuje žádnou relevantní argumentaci, a nelze

tak ani zjistit, proč si většina myslí, že toto

ustanovení tak, jak je v zákoně koncipováno

a jak bylo výše vyloženo, může na projednávanou věc dopadat. Zde tedy můžeme znovu

jen zdůraznit, že toto ustanovení slouží primárně k tomu, aby zabránilo a) v individuálních případech, b) podle konkrétních

okolností projednávané věci, c) s přihlédnutím k poměrům žalobce i žalovaného, d) tvrdosti vůči povinnému účastníku, přičemž používáno má být e) pouze

výjimečně, neboť prolamuje základní

zásadu úspěchu ve věci.

Gao Q. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů fyzických osob, o kasač- *) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňový řád. k § 60 odst. 7 soudního řádu správního ní stížnosti žalobkyně.