7 Ao 26/2021 – Nejvyšší správní soud

7 Ao 26/2021- 54 - text

7 Ao 26/2021 - 60

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Davida Hipšra a soudců Tomáše Foltase a Lenky Krupičkové v právní věci navrhovatelky: JUDr. I. N., zastoupena Mgr. Davidem Záhumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 12. 2021, č. j. MZDR 14601/ 2021 32/MIN/KAN,

I. Návrh na vyslovení nezákonnosti opatření obecné povahy – mimořádného opatření odpůrce ze dne 23. 12. 2021, č. j. MZDR 14601/2021 32/MIN/KAN, v části bodu 3 písm. b), v níž dopadá na hudební, taneční, herní a podobné společenské kluby a diskotéky, herny a kasina, se odmítá.

II. Opatření obecné povahy – mimořádné opatření odpůrce ze dne 23. 12. 2021, č. j. MZDR 14601/2021 32/MIN/KAN, bylo v části bodu 3 písm. b) v rozsahu, ve kterém dopadalo na provozovny stravovacích služeb, a v části bodu 8 písm. a) a b), v rozporu se zákonem.

III. Návrh na vyslovení nezákonnosti opatření obecné povahy – mimořádného opatření odpůrce ze dne 23. 12. 2021, č. j. MZDR 14601/2021 32/MIN/KAN, v části bodu 10 písm. a) a b) a bodu 15 se odmítá pro zjevnou neopodstatněnost.

IV. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

[1] Navrhovatelka se návrhem podaným u Nejvyššího správního soudu dne 28. 12. 2021 domáhala zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne 23. 12. 2021, č. j. MZDR 14601/2021 32/MIN/KAN. Účinnost mimořádného opatření byla stanovena od 29. 12. 2021 od 00:00 hod. do 2. 1. 2022 do 23:59 hod. Zrušení se domáhala v rozsahu bodu 3 písm. b), bodu 8 písm. a), b), bodu 10 písm. a), b) a bodu 15 mimořádného opatření.

[2] V bodu 15 opatření byly stanoveny podmínky pro vstup do některých vnitřních a venkovních prostor, na které opatření odkazovalo. Pro první skupinu osob byla stanovena povinnost absolvovat nejdéle před 72 hodinami RT PCR vyšetření na přítomnost viru SARS CoV 2 (dále též „covid“ nebo „covid 19“) s negativním výsledkem. To platilo v případě, šlo li o osoby do dovršení 18 let věku, nebo osoby, které se nemohly podrobit očkování pro kontraindikaci. Dále šlo o osoby očkované proti nemoci covid 19, pokud od aplikace první dávky v případě jednodávkového schématu neuplynula doba 14 dnů, obdobně pak v případě dvoudávkového schématu. Další skupinou byly osoby, které byly proti onemocnění covid očkovány a doložily to národním certifikátem o provedeném očkování nebo certifikátem vydávaným podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/953, za podmínky, že uplynulo nejméně 14 dní od dokončeného očkovacího schématu. Poslední skupinou pak byly osoby, které prodělaly laboratorně potvrzené onemocnění covid, uplynula u nich doba izolace a od prvního pozitivního testu neuplynulo více než 180 dní.

[3] Podle § 2 odst. 2 písm. b), c) a i) zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid 19, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „pandemický zákon“), a § 69 odst. 1 písm. i) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví), stanovilo mimořádné opatření provozovatelům vyjmenovaná pravidla, pokud jde o provoz v maloobchodních prodejnách zboží a v provozovnách služeb. Šlo především o to, aby nebylo připuštěno více zákazníků v provozovně než 1 zákazník na 10m², aby provozovatelé aktivně bránili tomu, aby se zákazníci zdržovali v kratších vzdálenostech než 1,5 metrů. Provozovatelům bylo dále uloženo zajistit řízení front čekajících zákazníků, umístit dezinfekční prostředky u často dotýkaných předmětů, zajistit informování zákazníků o stanovených pravidlech a zajistit ve vnitřním prostoru maximální možnou cirkulaci vzduchu.

[4] V případě provozu holičství, kadeřnictví, pedikúry, solárií, kosmetických, masérských a podobných služeb vedle dodržení požadované vzdálenosti nařízení rovněž zakázalo využití těchto služeb, pokud zákazník vykazuje klinické příznaky onemocnění covid 19.

[5] U provozoven stravovacích služeb, hudebních, tanečních, herních a podobných společenských klubů a diskoték, heren či kasin nařídilo provozovatelům zajistit odstup min. 1,5 metru při usazení u stolu, sezení max. 4 osob u jednoho stolu, zákaz vstupu více osobám než je míst u stolu, povinnost provozovatele aktivně bránit menším odstupovým vzdálenostem, povinnost zajistit dezinfekci rukou a další. Zákazníkům pak zakazovalo vstup do naposledy uvedených zařízení, pokud vykazují klinické příznaky onemocnění a dále pokud nesplňují podmínky stanovené v bodu 15 opatření. V negativním případě zakazovalo provozovateli takovou osobu do provozovny pustit či jí poskytnout službu [bod 3 písm. b)].

[6] Pokud šlo o podmínky pro provoz nákupních center s plochou přesahující 5 000 m², provozovatelům se ukládalo zajistit viditelné označení pokynů k dodržování rozestupu 1,5 metru mezi osobami, zajistit maximální možnou cirkulaci vzduchu a zákazníkům se zakazovalo konzumovat potraviny v prostorech nákupního centra.

[7] V případě prodeje na tržištích, v tržnicích a v mobilních provozovnách bylo provozovatelům uloženo zajistit odstupy mezi stánky, stolky nebo jinými prodejními místy alespoň 2 metry, umístit nádoby s dezinfekčními prostředky u každého prodejního místa, zajistit odstup usazených osob alespoň 1,5 m s výjimkou osob sedících u jednoho stolu, přičemž u každého stolu sedí max. 4 osoby, s výjimkou osob ze společné domácnosti a stanovena pravidla pro stůl s 10 a více místy k sezení. Dále se zákazníkům zakazovalo konzumovat potraviny včetně nápojů v prostorech určených pro jejich konzumaci, pokud nejsou schopni prokázat, že splňují podmínky stanovené v bodu 15 opatření.

[8] Pokud jde o krátkodobé a rekreační ubytovací služby, opatření ukládalo provozovatelům povinnost zajistit při vstupu do provozoven možnost dezinfekce rukou. Především pak zakazovalo osobám využít ubytovacích služeb, pokud vykazují klinické příznaky onemocnění covid 19 nebo (s výjimkou dítěte do dovršení 12 let věku) nesplňují podmínky stanovené v bodu 15 opatření. Za splnění uvedených podmínek bylo lze ubytovat osobu nejdéle na 7 dnů, pro prodloužení pobytu bylo třeba splnění těchto podmínek opětovně prokázat. Rovněž zakazovalo poskytovatelům ubytovací služby takové osobě ubytování poskytnout. Splnění podmínek bodu 15 se nevyžadovalo, byly li ubytovací služby poskytovány v rámci vzdělávání výhradně žákům nebo studentům jedné školy, za splnění v opatření uvedených podmínek. Opatření dále stanovilo, kdy lze poskytnout ubytování i bez shora uvedených podmínek.

[9] V případě lázeňské a lázeňské rehabilitační péče obdobně opatření zakazovalo pacientovi nastoupit hospitalizaci, pokud vykazoval klinické příznaky onemocnění covid 19, nesplňoval podmínky stanovené v bodu 15 opatření nebo nemá negativní výsledek RT PCR vyšetření, které absolvoval nejdéle před 72 hodinami. Poskytovateli lázeňské péče se nařizovalo splnění těchto podmínek kontrolovat a v případě jejich neprokázání jej zakazovalo přijmout k hospitalizaci.

[10] Obdobné podmínky byly stanoveny pro provoz a používání sportovišť ve vnitřních prostorách staveb (tělocvičny, hřiště, kluziště, kurty, ringy, herny bowlingu, taneční studia, posilovny, fitness centra). Vyžadovalo se splnění podmínek stanovených v bodu 15 opatření, s výjimkou případů tělesné výchovy v rámci vzdělávání ve školách a školských zařízeních. Provozovateli se ukládala povinnost splnění těchto podmínek kontrolovat a v případě jejich nesplnění zákaz takovou osobu do nich vpustit. Vstupující osobě pak povinnost splnění podmínek prokázat [bod 8 písm. a), b)].

[11] Obdobně tomu bylo v případě provozu a používání umělých koupališť (plaveckých bazénů, brouzdališť atd.). I zde se ukládalo vstupujícím osobám splnit podmínky bodu 15 opatření (s výjimkou plavání v rámci vzdělávání ve školách, pokud jsou přítomní pouze žáci jedné školy, případně zajištěno oddělení užívaných prostor). Provozovatelům se ukládalo splnění těchto podmínek kontrolovat a v případě jejich nesplnění se zakazovalo takovou osobu vpustit. Vedle zajištění maximálně možné cirkulace vzduchu byla provozovateli uložena rovněž povinnost aktivně bránit shromažďování osob ve vzdálenosti menší než 1,5 m a současně se vstupujícím osobám nařizovalo udržovat rozestupy alespoň 1,5 m ve společných prostorách koupališť (mimo koupací plochy).

[12] V případě provozu lyžařských vleků a lanových drah se zakazovalo využít služeb přepravy na lanové dráze a lyžařském vleku osobám s klinickými příznaky nebo nesplňujícím podmínky stanovené v bodě 15. Splnění se nevyžadovalo v případě přepravy v rámci závazku ze smlouvy o veřejných službách. V případě žáka mladšího 18 let účastnícího se lyžařského výchovně výcvikového kurzu byly stanoveny další případy, které se považovaly za splnění podmínek bodu 15 opatření (v případě kratšího než osmidenního kurzu absolvování RT PCR vyšetření s negativním výsledkem nejdéle 72 hodin před zahájením kurzu, v případě delšího kurzu s povinností test ve stanovených intervalech opakovat). I zde byla stanovena souběžná povinnost provozovatele při prodeji skipasu tyto podmínky kontrolovat, a to i namátkově před využitím přepravy na lanové dráze nebo vleku. Základním a středním školám bylo nařízeno zkontrolovat u žáků účastnících se kurzu splnění stanovených podmínek. V přepravních prostorách lanových drah bylo nařízeno dodržovat odstupy 1,5 m a provozovatelům bylo nařízeno aktivně bránit nedodržování odstupových vzdáleností [bod 10 písm. a), b)].

[13] Pro provoz zoologických a botanických zahrad, jakož i muzeí, galérií, výstavních prostor, hradů a zámků atd., bylo obdobně účastníkům nařízeno dodržovat vzájemné rozestupy, byla zakázána účast na skupinové prohlídce osobám s příznaky onemocnění covid 19 nebo těm, kteří nesplňují podmínky bodu 15, a provozovatelům bylo uloženo kontrolovat plnění těchto podmínek.

[14] V případě činností obdobných zájmovým vzděláváním, jako je zájmová, výchovná, rekreační nebo vzdělávací činnost bylo provozovateli nařízeno neumožnit v jeden čas přítomnost více než 50 osob a vést evidenci účastnících se osob. Bylo nařízeno, pokud má být současně přítomno více než 20 osob, splňovat podmínky bodu 15 a tomu odpovídající povinnost provozovatele tyto podmínky kontrolovat.

[15] Pokud šlo o podmínky pro konání koncertů a jiných hudebních, divadelních, filmových a jiných uměleckých představení či sportovních utkání, bylo organizátorovi akce nařízeno neumožnit přítomnost více než 1000 diváků, resp. návštěvníků. Pokud by mělo být v jeden čas na akci přítomno více než 20 diváků, musí tito splňovat podmínky stanovené v bodu 15 nařízení (s výjimkou žáků či studentů jedné školy, pokud je pro ně zajištěn oddělený prostor). Obecný zákaz účasti v případě, že diváci vykazují klinické příznaky onemocnění covid 19, pak platil bez ohledu na počet diváků. I zde platila povinnost organizátora kontrolovat splnění podmínek pro vstup a rovněž bylo určeno, že minimální vzdálenost diváků od jeviště musí být nejméně 2 m a všichni diváci musí být usazeni.

[16] V případě veřejných nebo soukromých akcí, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě (zejm. spolkové, sportovní, kulturní, taneční a jiné podobné akce) bylo nařízeno organizátorům neumožnit v jeden čas přítomnost více než 50 osob. Osobám s klinickými příznaky byla účast zakázána, v případě přítomnosti více než 20 osob, bylo třeba navíc prokázat splnění podmínek bodu 15 nařízení (se stanovenými výjimkami např. pohřby). V případě sportovní přípravy amatérských sportovců organizované sportovními svazy byla stanovena povinnost vést vždy evidenci osob účastnících se sportovní přípravy nebo sportovního utkání pro potřeby případného epidemiologického šetření. I zde byla zakázána účast osob s klinickými příznaky onemocnění nebo nesplňujících podmínky bodu 15 opatření. II.

[17] Navrhovatelka připomněla dřívější rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, která zdůrazňují, že mimořádná opatření jsou výjimečným právním nástrojem veřejné moci a mohou být používána jen na nezbytnou dobu, v nezbytném rozsahu a nesmí se stát novou normalitou. Položila si otázku, proč mohly děti na hory jet lyžovat „pouze“ s negativním PCR testem a navrhovatelce to není dovoleno. Navrhovatelka je fyzická osoba, která dosud neabsolvovala očkování proti onemocnění covid 19, a to ani jednou dávkou očkování a nesplňuje ani jiné podmínky tzv. bezinfekčnosti podle bodu 15 opatření. Její kancelářské prostory se v době podání návrhu rekonstruovaly a ona jako advokátka je nemohla používat k setkávání s klienty. Ráda by se proto s nimi setkávala v kavárnách, restauracích a dalších podobných zařízeních. Podrobila se PCR testu a další absolvuje v den podání návrhu. Po řadu měsíců předtím negativní PCR test dokládal tzv. bezinfekčnost, kterou bylo možné dokládat také antigenním testem, a to i pokud si jej provedla sama. Podle výsledků PCR testu se rozhoduje o tom, zda budou či nebudou nařízena vážná omezení svobody pohybu, jako je karanténa či izolace. Navrhovatelce se napadeným opatřením zakazuje využívat služeb restaurací a barů, jakož i navštěvovat kulturní akce a provozovat zdraví prospěšné činnosti (tanec, posilování či lyžování). S odkazem na úpravu obsaženou v zákoně o ochraně veřejného zdraví a v pandemickém zákoně navrhovatelka uzavřela, že napadený akt je opatřením obecné povahy, které bylo vydáno ve stavu pandemické pohotovosti a k jehož přezkumu je příslušný Nejvyšší správní soud.

[18] Navrhovatelka poukázala na obecně užívaný algoritmus při přezkumu opatření obecné povahy. Zdůraznila, že napadené opatření neslouží proklamovanému cíli a jedná se pouze o nucení osob k tomu, aby se podrobili očkování. Jde tak o libovůli. Vyhláška vydaná podle zákona o ochraně veřejného zdraví, která zavedla povinné očkování proti covidu pro lidi starší 60 let a vybrané profese, u kterých více hrozí nákaza koronavirem, sice na navrhovatelku přímo nedopadá (není osobou povinnou se očkování podrobit), přesto je na ni činěn extrémní nátlak, aby se očkování podrobila. Omezení základních práv a svobod nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Podle navrhovatelky pak aktuální informace a vyjádření odborníků zásadním způsobem zpochybňují, že by opatření, tak jak jsou v napadeném opatření nastavena, fungovala jako omezení šíření infekce. Z vyjádření ministra zdravotnictví ze dne 22. 12. 2021 dovodila, že účelem napadeného opatření je bez zákonného podkladu a pod rouškou „zajištění bezinfekčnosti“ donutit jednotlivce, aby se podrobili očkování. To považuje za zneužití práva. Exekutiva může stanovit očkování jako povinné. To také učinila, ale navrhovatelku do cílové skupiny nezahrnula. Pak však nedává smysl, proč má být jiným opatřením očkování vymáháno. Navíc vzrůstají informace o škodlivých účincích očkování. Z hlediska boje s epidemií je nežádoucí, aby bylo očkování stanoveno jako doklad o bezinfekčnosti, pokud současně bezinfekčnost nezajišťuje. Proto je napadené opatření v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.

[19] Navrhovatelka namítala, že restaurace, kavárny ani divadla na území celé ČR není možné označit za ohniska nákazy. Není důvod k vydávání plošných opatření, přijatá opatření nejsou přiměřená sledovanému cíli a jsou diskriminační. Nejvyšší správní soud již dovodil, že omezení sportovišť, fitness center, restaurací a dalších poskytovatelů služeb není možné na základě § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona, ale pouze na základě § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví. Teoreticky sice nelze vyloučit, že v extrémní situaci by ohniskem nákazy mohla být celá Česká republika a osobou podezřelou z nákazy tudíž každý, kdo se vyskytuje na jejím území. Proti tomu navrhovatelka pochybovala, že by v takovém případě bylo možné realizovat omezení styku podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami. Nebylo by koho od nich oddělovat. Postup podle § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví je ze své povahy určen k časově a místně omezeným protiepidemickým opatřením, která jsou podmíněna konkrétním podezřením na výskyt nákazy u konkrétního okruhu osob. Nemůže jít o plošný nástroj podobný tomu, která má po dobu nouzového stavu k dispozici vláda. Bylo rozhodnuto, že není třeba prodlužovat nouzový stav, který byl vyhlášen do 25. 12. 2021. Těžko lze současně tvrdit, že je situace natolik vážná, aby bylo nutné celou ČR prohlásit za ohnisko nákazy.

[20] Ještě opatření ze dne 5. 11. 2021, č. j. 14601/2021 27/MIN/KAN, navrhovatelce zaručovalo, že negativní PCR test bude průkazem bezinfekčnosti po dobu 72 hodin. Přesto opatření neumožňuje navrhovatelce navštívit restauraci, kavárnu ani se v těchto prostorách potkávat s dalšími osobami. Ani do budoucna neumožňuje se prokázat negativním testem a prokázání bezinfekčnosti je pro ni jako osobu neočkovanou a osobu, která neprodělala covid 19, vyloučeno. Za testování v zaměstnání či ve školách byly vynaloženy miliardy korun. Postup odpůrce pak považuje za vnitřně rozporný, neboť pokud jde o testování v zaměstnání a ve školách, i nová opatření umožňují tato považovat za průkaz bezinfekčnosti. Opatření z 18. 11. 2021 navrhovatelce umožňuje, aby jako advokátka navštívila věznici. Klade si otázku, proč se za splnění podobné podmínky nemůže potkat s klientem na kulturní a společenské akci. K další diskriminaci dochází, když se může i bez očkování účastnit programu v kině či divadle, pokud by byl pro 20 a méně osob. Proč se tedy nemůže účastnit pracovního programu v restauraci a kavárně, kde by byly třeba jen 3 nebo 4 osoby?

[21] Navrhovatelka se rovněž považuje za diskriminovanou ve srovnání s osobami, které se podrobily očkování a s osobami do dovršení 18 let věku. Opatření jí neumožňuje prokazovat se PCR testem ani antigenním testem, kdežto osobám do 18 let věku ano. Není epidemiologicky odůvodnitelné rozlišování, aby sedmnáctiletí či osmnáctiletí mladí lidé mohli navštěvovat provozovny stravovacích služeb či divadla bez očkování, pouze na základě negativního PCR testu, ale navrhovatelka takovou možnost nemá.

[22] Podle navrhovatelky je rovněž nezpochybnitelné, že i očkované osoby (jakož i osoby, které covid 19 prodělaly) mohou šířit virus a účinnost očkování navíc v čase klesá. Zopakovala, že ačkoli protiepidemiologické opatření má mít cíl omezit šíření nákazy, ve skutečnosti k tomuto cíli nesměřuje. Namísto toho jde o opatření, jak přimět osoby jako navrhovatelka, aby se podrobily dobrovolnému očkování. Osoby, které se očkování podrobily, mohou navštěvovat volně provozovny stravovacích služeb bez ohledu na to, zda se očkování podrobily před měsícem či rokem a bez toho, že by se prokázaly alespoň negativním testem. Aktuální vědecké poznání však ukazuje, že očkování chrání zejména před těžkým průběhem. I očkovaní lidé mohou virus šířit a mít dokonce stejnou virovou nálož. Že ochrana poskytovaná vakcínou v čase klesá, si byl odpůrce vědom již v červnu 2021, kdy vydal opatření ze dne 25. 6. 2021, č. j. MZDR 14601/2021 21/MIN/KAN, které stanovilo mezi podmínkami pro vstup do některých vnitřních a venkovních prostor nebo pro účast na hromadných akcích omezení, že od aplikace první dávky nesmí uplynout méně než 22 dní, ale rovněž ne více než 9 měsíců. Skutečnost, že osoby po očkování mohou virus šířit, vedla odpůrce k tomu, že např. povinnost nosit respirátor je stanovena také osobám očkovaným. Je proto zcela nelogické, pokud jsou v rámci jednoho opatření osoby po očkování považovány za infekční (musí nosit respirátor ve všech vnitřních prostorách), aby napadeným opatřením byly současně považovány za bezinfekční.

[23] S poukazem na shora uvedené důvody se proto navrhovatelka domáhala, aby Nejvyšší správní soud napadené mimořádné opatření v rozsahu čl. I. bodu 3 písm. b), čl. I. bodu 8 písm. a), b), čl. I bodu 10 písm. a) b) a čl. I bodu 15 pro nezákonnost zrušil. Pokud by v průběhu řízení napadená opatření pozbyla platnosti, navrhla, aby Nejvyšší správní soud konstatoval jejich nezákonnost v právě uvedeném rozsahu. Současně se domáhala v takovém případě přiznání náhrady nákladů řízení. III.

[24] Odpůrce k návrhu konstatoval, že považuje za zcela obecné a nedostačující tvrzení navrhovatelky o existenci její aktivní legitimace k podání návrhu. Neuvádí totiž, kdy a jakým způsobem byla omezena při výkonu advokacie, případně jaké jiné činnosti nebo služby chtěla využít a nemohla. Napadené opatření navrhovatelce nic přímo nezakazuje. Pouze podmiňuje vstup do některých prostor a účast na některých hromadných akcích prokázáním bezinfekčnosti.

[25] Správní soudy musí podle odpůrce velmi dbát na to, aby byl zachován účel řízení před správními soudy, a aby nesklouzly při své činnosti k nahrazování činnosti správních orgánů a k faktickému přebírání kompetencí. Jde o to postihnout případy zjevné libovůle či diskriminace, jinak je však na místě ohled na celkový kontext té které věci a určitá zdrženlivost při nutnosti soudního zásahu.

[26] Odpůrce je podle zákona o ochraně veřejného zdraví vrcholným orgánem ochrany veřejného zdraví. Vede soustavu krajských hygienických stanic, jejíž působnost vykonává, má li být vykonávána na území celé České republiky. Ze správního řádu vyplývá, že orgány veřejné moci činí samy odborný úsudek tam, kde je to možné. Situaci týkající se zcela nové a bezprecedentní epidemie koronaviru je třeba posuzovat komplexně. Nejen pandemie, ale i odborné poznatky o ní se dynamicky vyvíjejí. Informace a podklady, které jsou běžně dostupné pro provedení správního uvážení, nejsou za dané situace zcela k dispozici. Na to ostatně pamatuje i § 94a odst. 2 pandemického zákona, pokud předpokládá, že „epidemické“ opatření obecné povahy se vydává bez řízení o návrhu opatření obecné povahy. Veškerá opatření jsou činěna na základě všech dostupných (i když omezených) znalostí, které jsou o viru známy, při vědomí, že tyto znalosti nejsou dostatečné a přesné a že není možné čekat, až bude prokázáno a dostatečně doloženo, zda je jedno zvažované opatření lepší než jiné. Odpůrce při vydávání opatření preferuje ochranu života a zdraví, při současné snaze o co nejmenší omezení chodu společnosti.

[27] Základním cílem napadeného opatření je umožnit co nejbezpečnější provoz vyjmenovaných činností, minimalizovat riziko přenosu mezi osobami a zabránit zhoršení epidemiologické situace při zachování provozu těchto činností. Samotná omezení výrazným způsobem snižují riziko nákazy, avšak nemusí se ukázat jako dostatečná v případě, že tato místa budou stále volně navštěvovat i osoby, které nesplňují podmínku bezinfekčnosti resp. nízkého epidemiologického rizika. Proto odpůrce s odkazem na princip předběžné opatrnosti zavedl podmínku tzv. bezinfekčnosti.

[28] Odpůrce považuje u očkovaných osob riziko reinfekce za velmi nízké. Klinické hodnocení vakcín prokázalo přibližně 95% účinnost v prevenci vzniku onemocnění u osob starších 16 let a rovněž přibližně 95% účinnost u očkovaných s rizikem závažného onemocnění. Význam očkování nelze zúžit pouze na prostředek k doložení tzv. bezinfekčnosti při vstupu do provozovny nebo účasti na akci. Pokud se naočkovaná osoba setká s nemocným člověkem, je riziko nákazy několikanásobně nižší (přibližně 5x) než u neočkovaného jedince, který onemocnění dosud neprodělal. V případě, že k nákaze očkované osoby dojde, je pravděpodobně tato osoba méně infekční a současně se u očkovaných osob zkracuje doba vylučování viru.

[29] K námitce o diskriminaci vůči očkovaným osobám odpůrce uvedl, že diskriminaci lze zvažovat pouze v relaci mezi nejméně dvěma subjekty ve stejném, resp. srovnatelném postavení. Pokud by se jednalo o nestejné zacházení s nestejnými skupinami osob, nemohla by být námitka diskriminace důvodná. Rozdílný přístup u očkovaných a neočkovaných osob má svůj racionální základ a tyto osoby nejsou ve srovnatelném postavení. Očkování vytváří v organismu vakcinované osoby nepříznivé podmínky pro replikaci viru. V případě infikace virem dojde díky očkování ke snížení pravděpodobnosti vzniku mutací, které jsou více přenositelné na další osoby.

[30] Pokud navrhovatelka poukazuje na snižování účinnosti vakcíny, probíhala v rámci odborných platforem na poli Evropské unie diskuze o stanovení délky „platnosti“ očkování, avšak finální konsenzus nebyl v době vydání opatření stanoven. Poznatky o epidemii se neustále vyvíjejí, stejně jako poznatky o očkování. Bylo rozhodnuto o omezení platnosti očkovacích certifikátů na 9 měsíců. Odpůrce rovněž vznesl výhrady k závěrům o poměru očkovaných a neočkovaných na jednotkách intenzivní péče. K argumentu, že k šíření nemoci dochází i v zemích s vysokou proočkovaností, odpůrce uvedl, že právě situace v těchto zemích ukazuje na účinnost vakcinace. Dosáhnout vysoké proočkovanosti populace bylo podle odpůrce s ohledem na vysokou virovou nálož v populaci klíčové.

[31] K výhradám týkajícím se bodu 15 opatření odpůrce zdůraznil, že ve světě je obecně přijímána skutečnost, že po prodělání onemocnění lze na fyzickou osobu po dobu 180 dnů od prvního pozitivního testu pohlížet jako na chráněnou proti tomuto onemocnění. V případě laboratorně potvrzeného onemocnění pak zcela zřetelně existuje bod, od něhož lze uvedenou lhůtu počítat. Po uplynutí této lhůty se pak na danou osobu opět pohlíží jako na někoho, kdo onemocnění neprodělal. Přitom nehraje roli, zda má osoba po prodělání nemoci protilátky. Jde tedy o jakousi fikci bezinfekčnosti.

[32] Odůvodnění napadeného opatření obsahuje odkazy na zdroje a studie, ze kterých odpůrce vycházel. Má za to, že důvody regulace vysvětlil, jeho úvahy jsou přezkoumatelné a nejsou projevem libovůle. IV.

53. Obecně připustil, že z pohledu možného šíření onemocnění covid 19 může být postavení očkovaných osob a osob s negativním výsledkem PCR testu srovnatelné, neboť i očkované osoby mohou šířit virus SARS CoV

2 (bod 75). Tuto okolnost odpůrce nepopíral, zejména ve vyjádření k návrhu však upozorňoval na to, že neočkované osoby, které zároveň neprodělaly onemocnění covid 19, mohou být pro své okolí více nakažlivé než osoby očkované. Tento předpoklad Nejvyšší správní soud označil za opodstatněný již v rozsudku ze dne 21. 4. 2022, č. j. 8 Ao 9/2022

101 (poukázal přitom na studie, ze kterých vyplývá, že neočkovaní mohou virus šířit déle než osoby očkované). Navrhovatelka tuto okolnost zpochybňovala, Nejvyšší správní soud však nepovažoval za nutné se jí blíže zabývat. Klíčové je totiž další východisko odpůrce, že neočkovaná osoba, která nezískala imunitu ani z prodělané nemoci, není dostatečně chráněna před infekcí, na rozdíl od očkované osoby, u níž je riziko nákazy, potažmo závažného průběhu onemocnění či dokonce úmrtí, násobně nižší. Z hlediska připravenosti imunitního systému na onemocnění covid 19 tedy nelze považovat postavení očkovaných a neočkovaných osob za srovnatelné (shodně rozsudky ze dne 4. 3. 2022, č. j. 5 Ao 31/2021–34, a ze dne 9. 6. 2022, č. j. 2 Ao 32/2021 44). Toto východisko navrhovatelka nezpochybňovala (ačkoli to s ohledem na odbornou povahu řešených otázek bylo jejím úkolem – srov. rozsudek č. j. 8 Ao 9/2022

101, body 47 a 48), zaměřovala se pouze na to, do jaké míry mohou očkovaní a neočkovaní šířit virus, což však samo o sobě nemůže vyvrátit další přednosti očkování (usnesení ze dne 29. 6. 2022, č. j. 2 Ao 25/2021 60, bod 29). I kdyby tedy navrhovatelka prokázala, že očkovaní šíří virus obdobně jako osoby neočkované, mimořádné opatření by obstálo (shodně rozsudek ze dne 1. 4. 2022, č. j. 8 Ao 1/2022 62).

[58] Navrhovatelka též obecně namítala, že cílem mimořádného opatření je donutit dosud neočkované osoby, aby podstoupily vakcinaci. Ve shodě s rozsudkem č. j. 8 Ao 2/2022

53 však Nejvyšší správní soud uvádí, že z odůvodnění mimořádného opatření ani z vyjádření odpůrce nic takového nevyplývá. Opatření směřuje ke zmenšení rizika šíření onemocnění v populaci a zhoršení epidemické situace, čímž zároveň předchází zahlcení a zhroucení zdravotního systému. Tento cíl lze považovat za legitimní a opatření odpůrce je způsobilé jej dosáhnout. Negativní výsledek PCR testu přitom nelze považovat za srovnatelně účinné opatření, neboť nijak nesnižuje riziko nákazy a možnost vážného průběhu onemocnění u neočkované osoby. S ohledem na skutečnost, že v napadené části míří mimořádné opatření na služby spojené zejména s trávením volného času, tedy služby zbytné, považuje Nejvyšší správní soud zároveň toto omezení za přiměřené (shodně též rozsudek ze dne 3. 3. 2022, č. j. 9 Ao 41/2021 38).

[59] K námitce, že byla navrhovatelka diskriminována na základě věku vůči osobám mladším 18 let, kterým mimořádné opatření umožňuje využívat dotčené služby i s negativním PCR testem, Nejvyšší správní soud odkazuje na již citovaný rozsudek č. j. 8 Ao 9/2022

101, v němž zdůraznil zranitelnější postavení dětí a odlišnost jejich duševního, duchovního, mravního a sociálního rozvoje ve srovnání s dospělými (srov. též čl. 27 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte). Dospělí a děti se tedy zpravidla nenacházejí ve srovnatelném postavení (v návrhu přitom není nic, co by ukazovalo na to, že zrovna v tomto případě je tomu jinak). Nelze též pomíjet právo na vzdělání (čl. 33 Listiny základních práv a svobod), které zahrnuje i účast žáků a studentů na školních tělovýchovných akcích (tedy i lyžařských výcvikových kurzech). Odpůrce navíc vyňal děti do 12 let z povinnosti prokazovat tzv. bezinfekčnost i s ohledem na skutečnost, že až do doby bezprostředně předcházející vydání mimořádného opatření neměly k očkování přístup (očkovací látka schválená v Evropské unii pro osoby mladší 12 let totiž nebyla v České republice dostupná dřív než jen několik dní před vydáním opatření), což navrhovatelka nijak nezpochybňovala.

[60] V kontextu její argumentace tedy navrhovatelce nelze přiřknout stejné postavení jako osobám očkovaným proti onemocnění covid 19 ani jako osobám mladším 18 let, a nelze jí tedy přisvědčit, že byla ve srovnání s těmito skupinami osob diskriminována.

[61] Nejvyšší správní soud přitom obdobné námitky již vypořádal v jiných řízeních a nemá důvod se od dříve vyjádřeného právního názoru odchýlit, a proto shledal návrh v části, na niž nedopadají výše uvedené závěry o nedostatku aktivní procesní legitimace navrhovatelky a absenci opory v zákoně [tedy ve vztahu k bodu 10 písm. a) a b) ve spojení s bodem 15], zjevně neopodstatněným ve smyslu § 13 odst. 3 pandemického zákona (usnesení ze dne 18. 5. 2021, č. j. 5 Ao 2/2021

52, č. 4211/2021 Sb. NSS). Rozhodl tedy shodně jako ve věcech sp. zn. 2 Ao 25/2021 a 6 Ao 32/2021 o návrzích téže navrhovatelky na zrušení, respektive vyslovení nezákonnosti mimořádných opatření prakticky totožného obsahu ze dne 20. 11. 2021, č. j. MZDR 14601/2021 28/MIN/KAN, a ze dne 23. 12. 2021, č. j. MZDR 14601/2021 31/ MIN/KAN (obdobně též usnesení ze dne 18. 5. 2022, č. j. 2 Ao 23/2021-40, a ze dne 19. 5. 2022, č. j. 2 Ao 27/2021 23 a č. j. 2 Ao 31/2021

24).

[62] Nejvyšší správní soud se nezabýval námitkami, ve kterých navrhovatelka srovnávala imunitu vyvolanou očkováním a imunitu získanou v důsledku prodělaného onemocnění covid

53. Obecně připustil, že z pohledu možného šíření onemocnění covid 19 může být postavení očkovaných osob a osob s negativním výsledkem PCR testu srovnatelné, neboť i očkované osoby mohou šířit virus SARS CoV 2 (bod 75). Tuto okolnost odpůrce nepopíral, zejména ve vyjádření k návrhu však upozorňoval na to, že neočkované osoby, které zároveň neprodělaly onemocnění covid 19, mohou být pro své okolí více nakažlivé než osoby očkované. Tento předpoklad Nejvyšší správní soud označil za opodstatněný již v rozsudku ze dne 21. 4. 2022, č. j. 8 Ao 9/2022 101 (poukázal přitom na studie, ze kterých vyplývá, že neočkovaní mohou virus šířit déle než osoby očkované). Navrhovatelka tuto okolnost zpochybňovala, Nejvyšší správní soud však nepovažoval za nutné se jí blíže zabývat. Klíčové je totiž další východisko odpůrce, že neočkovaná osoba, která nezískala imunitu ani z prodělané nemoci, není dostatečně chráněna před infekcí, na rozdíl od očkované osoby, u níž je riziko nákazy, potažmo závažného průběhu onemocnění či dokonce úmrtí, násobně nižší. Z hlediska připravenosti imunitního systému na onemocnění covid 19 tedy nelze považovat postavení očkovaných a neočkovaných osob za srovnatelné (shodně rozsudky ze dne 4. 3. 2022, č. j. 5 Ao 31/2021–34, a ze dne 9. 6. 2022, č. j. 2 Ao 32/2021 44). Toto východisko navrhovatelka nezpochybňovala (ačkoli to s ohledem na odbornou povahu řešených otázek bylo jejím úkolem – srov. rozsudek č. j. 8 Ao 9/2022 101, body 47 a 48), zaměřovala se pouze na to, do jaké míry mohou očkovaní a neočkovaní šířit virus, což však samo o sobě nemůže vyvrátit další přednosti očkování (usnesení ze dne 29. 6. 2022, č. j. 2 Ao 25/2021 60, bod 29). I kdyby tedy navrhovatelka prokázala, že očkovaní šíří virus obdobně jako osoby neočkované, mimořádné opatření by obstálo (shodně rozsudek ze dne 1. 4. 2022, č. j. 8 Ao 1/2022 62). [58] Navrhovatelka též obecně namítala, že cílem mimořádného opatření je donutit dosud neočkované osoby, aby podstoupily vakcinaci. Ve shodě s rozsudkem č. j. 8 Ao 2/2022 53 však Nejvyšší správní soud uvádí, že z odůvodnění mimořádného opatření ani z vyjádření odpůrce nic takového nevyplývá. Opatření směřuje ke zmenšení rizika šíření onemocnění v populaci a zhoršení epidemické situace, čímž zároveň předchází zahlcení a zhroucení zdravotního systému. Tento cíl lze považovat za legitimní a opatření odpůrce je způsobilé jej dosáhnout. Negativní výsledek PCR testu přitom nelze považovat za srovnatelně účinné opatření, neboť nijak nesnižuje riziko nákazy a možnost vážného průběhu onemocnění u neočkované osoby. S ohledem na skutečnost, že v napadené části míří mimořádné opatření na služby spojené zejména s trávením volného času, tedy služby zbytné, považuje Nejvyšší správní soud zároveň toto omezení za přiměřené (shodně též rozsudek ze dne 3. 3. 2022, č. j. 9 Ao 41/2021 38). [59] K námitce, že byla navrhovatelka diskriminována na základě věku vůči osobám mladším 18 let, kterým mimořádné opatření umožňuje využívat dotčené služby i s negativním PCR testem, Nejvyšší správní soud odkazuje na již citovaný rozsudek č. j. 8 Ao 9/2022 101, v němž zdůraznil zranitelnější postavení dětí a odlišnost jejich duševního, duchovního, mravního a sociálního rozvoje ve srovnání s dospělými (srov. též čl. 27 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte). Dospělí a děti se tedy zpravidla nenacházejí ve srovnatelném postavení (v návrhu přitom není nic, co by ukazovalo na to, že zrovna v tomto případě je tomu jinak). Nelze též pomíjet právo na vzdělání (čl. 33 Listiny základních práv a svobod), které zahrnuje i účast žáků a studentů na školních tělovýchovných akcích (tedy i lyžařských výcvikových kurzech). Odpůrce navíc vyňal děti do 12 let z povinnosti prokazovat tzv. bezinfekčnost i s ohledem na skutečnost, že až do doby bezprostředně předcházející vydání mimořádného opatření neměly k očkování přístup (očkovací látka schválená v Evropské unii pro osoby mladší 12 let totiž nebyla v České republice dostupná dřív než jen několik dní před vydáním opatření), což navrhovatelka nijak nezpochybňovala. [60] V kontextu její argumentace tedy navrhovatelce nelze přiřknout stejné postavení jako osobám očkovaným proti onemocnění covid 19 ani jako osobám mladším 18 let, a nelze jí tedy přisvědčit, že byla ve srovnání s těmito skupinami osob diskriminována. [61] Nejvyšší správní soud přitom obdobné námitky již vypořádal v jiných řízeních a nemá důvod se od dříve vyjádřeného právního názoru odchýlit, a proto shledal návrh v části, na niž nedopadají výše uvedené závěry o nedostatku aktivní procesní legitimace navrhovatelky a absenci opory v zákoně [tedy ve vztahu k bodu 10 písm. a) a b) ve spojení s bodem 15], zjevně neopodstatněným ve smyslu § 13 odst. 3 pandemického zákona (usnesení ze dne 18. 5. 2021, č. j. 5 Ao 2/2021 52, č. 4211/2021 Sb. NSS). Rozhodl tedy shodně jako ve věcech sp. zn. 2 Ao 25/2021 a 6 Ao 32/2021 o návrzích téže navrhovatelky na zrušení, respektive vyslovení nezákonnosti mimořádných opatření prakticky totožného obsahu ze dne 20. 11. 2021, č. j. MZDR 14601/2021 28/MIN/KAN, a ze dne 23. 12. 2021, č. j. MZDR 14601/2021 31/ MIN/KAN (obdobně též usnesení ze dne 18. 5. 2022, č. j. 2 Ao 23/2021-40, a ze dne 19. 5. 2022, č. j. 2 Ao 27/2021 23 a č. j. 2 Ao 31/2021 24). [62] Nejvyšší správní soud se nezabýval námitkami, ve kterých navrhovatelka srovnávala imunitu vyvolanou očkováním a imunitu získanou v důsledku prodělaného onemocnění covid

19. Navrhovatelka totiž onemocnění covid 19 neprodělala (shodně usnesení č. j. 2 Ao 25/2021 60, bod 23, či rozsudek č. j. 8 Ao 2/2022 53, bod 39). Nejvyšší správní soud nepřihlížel ani k obsahu mimořádného opatření odpůrce ze dne 14. 1. 2022, č. j. MZDR 1518/2022 1/MIN/KAN, na které navrhovatelka odkázala v průběhu řízení. Opatření obecné povahy se totiž přezkoumává podle skutkového stavu, který tu byl v době jeho vydání (§ 101b odst. 3 s. ř. s.), uvedené mimořádné opatření však bylo vydáno více než dva týdny po tom nyní přezkoumávaném. [63] S ohledem na vše výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že navrhovatelka je osobou zjevně neoprávněnou k návrhu na vyslovení nezákonnosti bodu 3 písm. b) mimořádného opatření v části, v níž dopadá na hudební, taneční, herní a podobné společenské kluby a diskotéky, herny a kasina, a proto návrh v tomto rozsahu odmítl [§ 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Ve vztahu k omezení provozoven stravovacích služeb, sportovišť ve vnitřních prostorech staveb, tanečních studií, posiloven a fitness center [část bodu 3 písm. b) a bod 8 písm. a) a b) mimořádného opatření] byl návrh důvodný, neboť odpůrce neměl pro přijetí regulace těchto služeb oporu v pandemickém zákoně ani v zákoně o ochraně veřejného zdraví. Nejvyšší správní soud proto vyslovil nezákonnost této části mimořádného opatření (§ 13 odst. 4 pandemického zákona). Konečně ohledně stanovení podmínek pro využívání některých služeb (tzv. bezinfekčnost) v návaznosti na využívání lanových drah a lyžařských vleků [tj. bod 10 písm. a) a b) ve spojení s bodem 15 mimořádného opatření] vyhodnotil Nejvyšší správní soud návrh jako zjevně neopodstatněný a odmítl jej podle § 13 odst. 3 pandemického zákona. [64] Nejvyšší správní soud o návrhu rozhodl bez jednání, neboť odpůrce s tímto postupem souhlasil a navrhovatelka na základě výzvy soudu nevyjádřila s takovým projednáním nesouhlas (§ 51 odst. 1 s. ř. s.). Dokazování Nejvyšší správní soud neprováděl, neboť navrhovatelka označila důkazy pouze k otázce, zda mohou očkované osoby šířit virus SARS CoV

2. Tyto důkazy lze s ohledem na úvahy vyjádřené v tomto rozsudku považovat za nadbytečné. [65] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl li úspěch jen částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné části nákladů. [66] V projednávané věci uspěli oba účastníci řízení přibližně ve stejné míře: navrhovatelka brojila proti čtyřem bodům mimořádného opatření, uspěla ve vztahu ke dvěma z nich. Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá vůči tomu druhému právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 8. listopadu 2022

David Hipšr

předseda senátu

Plný text rozhodnutí