lání a o změně dalších zákonů“ (v textu jen „zákon o vysílání“) k čl. 19 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/13/EU o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících poskytování audiovizuálních mediálních služeb (v textu jen „směrnice o audiovizuálních mediálních službách“) Jestliže zákonodárce ve vztahu k $ 48 odst. 4 písm. a) zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, dostatečně jasně nevymezil, zda má být sankcionováno i nerozlišení mezi reklamou a teleshoppingem, musí být to- to ustanovení s ohledem na znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/13/EU o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících poskytování audiovizuálních mediálních služeb a na požadavek pro- porcionality veřejnoprávní represe interpretováno tak, že nestanoví povinnost roz- lišit mezi reklamou a teleshoppingem. Porušení takové neexistující povinnosti tu- díž nelze ani sankcionovat. » S účinností od 1. 6. 2010 byl f 48 odst. 4 písm. a) přesunut do f 49 odst. I písm. a). 2605
lání a o změně dalších zákonů“ (v textu jen „zákon o vysílání“) k čl. 19 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/13/EU o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících poskytování audiovizuálních mediálních služeb (v textu jen „směrnice o audiovizuálních mediálních službách“) Jestliže zákonodárce ve vztahu k $ 48 odst. 4 písm. a) zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, dostatečně jasně nevymezil, zda má být sankcionováno i nerozlišení mezi reklamou a teleshoppingem, musí být to- to ustanovení s ohledem na znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/13/EU o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících poskytování audiovizuálních mediálních služeb a na požadavek pro- porcionality veřejnoprávní represe interpretováno tak, že nestanoví povinnost roz- lišit mezi reklamou a teleshoppingem. Porušení takové neexistující povinnosti tu- díž nelze ani sankcionovat. » S účinností od 1. 6. 2010 byl f 48 odst. 4 písm. a) přesunut do f 49 odst. I písm. a). 2605
C.) Podle $ 48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání je provozovatel vysílání „povinen zajistit, aby reklamy a teleshopping byly ro- zeznatelné a u provozovatele rozhlasového vysílání zřetelně zvukově, u provozovatele televizního vysílání zřetelně zvukově, obra- zově či zvukově-obrazově oddělené od ostat- ních částí programu“. Jazykový výklad citovaného ustanovení je v daném případě nejednoznačný, neboť umožňuje učinit závěr, že reklama a teleshop- ping musí být rozeznatelné a oddělené od ostatních částí programu (s výjimkou rekla- my a teleshoppingu), ale stejně tak i závěr, že reklama musí být rozeznatelná a oddělená od ostatních částí programu (včetně teleshop- pingu) a teleshopping musí být rozeznatelný a oddělený od ostatních částí programu (včetně reklamy). Povinnost stanovenou v $ 48 odst. 4 písm. 4) zákona o vysílání obsahuje také čl. 19 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/13/EU o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravu- jících poskytování audiovizuálních mediál- ních služeb a stejné ustanovení obsahovala již směrnice Rady 89/552/EHS o koordinaci ně- kterých právních a správních předpisů člen- ských států upravujících provozování televiz- ního vysílání v čl. 10 odst. L. Jak přitom vyplývá z judikatury Soudního dvora, vnitro- státní soud je povinen vnitrostátní právo, ať již přijaté před nebo po směrnici, interpreto- vat v co největší míře ve smyslu a s ohledem na účel směrnice, aby bylo dosaženo výsled- ku sledovaného směrnicí, a tím i souladu s čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie (viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 11. 1990, ve věci Marleasing, C-106/89, Recueil, s. 14135, bod 8). Podle čí. 19 odst. 1 směrnice o audiovi- zuálních službách „[t]elevizní reklama a te- leshopping musí být snadno rozeznatelné a odlišitelné od redakčního obsahu. Aniž je dotčeno použití nových reklamních technik, musí být televizní reklama a teleshopping zřetelně odlišeny od ostatních částí pořadu obrazovými nebo zvukovými nebo prostoro- vými prostředky.“ Podle bodu 81 odůvodnění směrnice o audiovizuálních službách „[o]lbchoďní vý- voj a technický rozvoj dávají uživatelům větší možnost výběru a větší zodpovědnost při užívání audiovizuálních mediálních slu- žeb. Aby právní úprava zůstala přiměřená ve vztahu k cílům obecného zájmu, měla by umožnit určitou míru pružností, pokud jde o televizní vysílání. Zásada oddělení by se měla omezit na televizní reklamu a te- leshopping, a umístění produktu by mělo být za určitých okolností povoleno, pokud člen- ský stát nerozhodne jinak. Skryté umístění produktu by však mělo být zakázáno. Zása- da oddělení by neměla bránit v užívání no- vých reklamních technik“ Z textu čl. 19 odst. 1 směrnice o audiovi- zuálních službách vyplývá zřejmý terminolo- gický rozdíl oproti $ 48 odst. 4 písm. a) záko- na o vysílání. Směrnice totiž požaduje, aby reklama a teleshopping byly rozeznatelné a odlišitelné od „redakčního obsahu“. Ačko- liv tento termín není ve směrnici definován ani na jiném místě použit, a to ani v jiných ja- zykových verzích, je z něj zřejmé, že jím bylo zamýšleno vyjádřit ten obsah vysílání, který není určen k propagaci zboží, služeb či image osoby vykonávající hospodářskou činnost [ty- to části vysílání představují audiovizuální ob- chodní sdělení ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. h) směrnice 0 audiovizuálních službách). Tento závěr podporuje i bod 81 odůvodnění směr- nice o audiovizuálních službách, z něhož vyplývá, že bylo možné přijmout pravidlo o oddělení (a rozlišení) pouze v omezené po- 589 2605 době, neboť v opačném případě by mohlo dojít k porušení požadavku přiměřenosti ve vztahu k cílům obecného zájmu. Nelze proto přistoupit k extenzivní interpretaci čl. 19 odst. 1 směrnice o audiovizuálních stužbách, podle níž by bylo povinností rozlišit reklamu od teleshoppingu přes absenci jakéhokoliv obecného zájmu, který by mohl takovou po- vinnost odůvodňovat. Nejvyšší správní soud proto nemá o správnosti předestřené inter- pretace čl. 19 odst. 1 směrnice o audiovizuál- ních službách pochybnosti; jedná se o acte clair (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, ve věci CILFIT, 283/81, Recueil, s. 3415, body 10-20). Ke smyslu požadavku na oddělení a rozli- šení částí programu, jež jsou vysílány v zájmu určité osoby odlišné od provozovatele vysílá- ní a jí i placeny, od ostatních částí programu se vyjádřil Nejvyšší správní soud již v rozsud- ku ze dne 29. 6. 2011, čj. 7 As 38/2011-61, tak, že „[o]značení, že pořad je sponzorován, je nutno považovat za zcela nezbytnou sou- část sponzorského vzkazu, a pokud absentu- je, řadí spot mezí sdělení jsoucí v rozporu s S 53 odst. 1 zákona o vysílání. Je tomu tak proto, že základním požadavkem obsahové transparence televizního či rozhlasového vy- sílání je, aby u sponzorského vzkazu jako části programu, jež je vysílána v zájmu urči- té osoby odlišné od provozovatele vysílání a jí i placena, byl tento rys na první pohled a bez obtíží pro diváka rozpoznatelný. Jen tak je totiž zajištěno, aby divák k obsahu sponzorského vzkazu jako svého druhu re- klamy mohl přistupovat s vědomím, že jeho objektivita rozhodně nemusí být dána, ne- boť vzkaz je vysílán na objednávku sponzo- ra a v jeho zájmu. Spot se sponzorským vzkazem musí být jednoduše identifikova- telný jako takový a oddělen od ostatních čás- tí programu podobně jako musí být podle JS 48 odst. 4 písm. a) zákona o provozování vysílání, v rozhodném znění, zřetelně oddě- lena reklama. Oddělení od ostatních částí programu však neznamená, že by spot se sponzorským vzkazem musel být na začát- ku a na konci označen jako sponzorský vzkaz, podobně jako je tomu u reklamy. Ke 590 splnění požadavku oddělení od ostatních částí programu bude zpravidla postačovat, nesplývá-li s předchozími či následujícími částmi programu po stránce obsahové tak, že by samotný vzkaz od těchto částí progra- mu divák nemohl patřičně odlišit, a je-li zře- telnou součástí jeho obsahu sdělení, že se jedná o sponzorský vzkaz [např. sdělení ty- pu „sponzorem pořadu je (...), „tento pořad vám přináší (...), „sponzorem časomíry je (...)“ apod. J“. Byť byly citované závěry vysloveny ve vztahu ke sponzorskému vzkazu, v rozsahu úvah o smyslu oddělení, resp. spíše rozlišení, od ostatních částí programu, jsou plně apli- kovatelné i na povinnost stanovenou v $ 48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání. Jeho cílem je také zajistit, aby bylo v souladu s požadav- kem obsahové transparence televizního či rozhlasového vysílání pro diváka na první po- hled a bez obtíží rozpoznatelné, že reklama či teleshopping jsou vysílány v zájmu určité osoby odlišné od provozovatele vysílání a jí i placeny. Jen tak je zajištěno, aby divák k re- klamě či teleshoppingu přistupoval s vědo- mím, že se nemusí jednat o objektivní sděle- ní. Stejně jako u sponzorského vzkazu je proto nutné, aby reklama či teleshopping po stránce obsahové nesplývaly s navazujícími částmi programu. Se smyslem požadavku oddělení a rozliše- ní reklamy, resp. teleshoppingu, od ostatních částí programu tak vůbec nekoresponduje povinnost oddělit a rozlišit také reklamu a te- leshopping od sebe navzájem. K naplnění smyslu $ 48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání je postačující, že divák je informován o tom, že předmětná část programu je vysílána v zá- jmu osoby odlišné od provozovatele vysílání a jí i placena, a že tudíž nemusí jít o objektiv- ní sdělení. Tento požadavek, a tedy i smysl ci- tovaného ustanovení, je naplněn i tehdy, ne- níli pohledem průměrného diváka zcela zjevné, zda je předmětná část programu rekla- mou nebo teleshoppingem. Povinnost oddě- lit a rozlišit reklamu a teleshopping od sebe navzájem tak postrádá objektivní zdůvodně- ní, což je důvodem pro odmítnutí extenzivní interpretace čl. 19 odst. 1 směrnice o audio- vizuálních službách, a tím i výkladu $ 48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání, který zvolila stěžovatelka. Ústavní soud ve svých rozhodnutích zdů- raznil, že zákonodárci nic nebrání, aby for- muloval skutkovou podstatu činu, který je podle něj (tedy podle většiny společnosti re- prezentované většinou dosaženou při hlaso- vání v zákonodárném sboru) natolik nebez- pečný, že musí být prohlášen za trestný. Rozhodnutí zákonodárce určitý druh jednání kvalifikovat co do formální podoby jako trest- ný čin je především projevem trestněprávní politiky státu. Ovšem tam, kde by trestní re- prese nepřípustně, tj. neproporcionálně, zasa- hovala do autonomní sféry jednotlivce, tedy do jeho základních práv a svobod, respektive by individuální práva a svobody bezdůvodně nebo nepřiměřeně omezovala, je možné zva- žovat ústavněprávní dimenzi trestněprávní politiky. Princip proporcionality trestněpráv- ní represe přitom vyžaduje, aby bylo zřejmé, jaký obecně společensky akceptovaný cíl vy- žadoval nasazení prostředků trestního práva (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 3. 2003, sp. zn. PL ÚS 4/03, č. 5/2003 Sb. ÚS, a nález ze dne 7. 11. 2006, sp. zn. I ÚS 631/05, č. 205/2006 Sb. ÚS, zejména body 18, 19 a 25). Tyto úvahy lze přiměřeně v obecné rovině vztáhnout na sankční politiku státu a formu- lování skutkových podstat veřejnoprávních deliktů. Základním východiskem těchto úvah je teze, že zákonodárce konstruuje skutkové podstaty deliktů v souladu se zásadou pro- porcionality veřejnoprávní represe tak, aby byla postihována jednání, která skutečně po- važuje za společensky nebezpečná. Pokud te- dy vymezí skutkovou podstatu deliktu tak, že do ní při použití jednoho z možných výkladů mohou spadat také typová jednání vykazující nulovou společenskou nebezpečnost, a svůj úmysl v tomto směru nijak dále neozřejmí, je nutno vycházet z premisy, že jeho záměrem bylo sankcionovat pouze ta typová jednání, která jsou skutečně společensky nebezpeč- ná. Je proto nutno dát přednost interpretaci, která bude s touto premisou v souladu a po- vede k vyloučení sankční odpovědnosti za ty- pová jednání, která nejsou společensky ne- bezpečná. Formální znaky deliktu je nutno pokud možno interpretovat tak, aby neexis- tovalo typové jednání naplňující tyto znaky a zároveň zcela postrádající společenskou ne- bezpečnost. Není-li taková interpretace mož- ná, uplatní se požadavek proporcionality ve- řejnoprávní represe také jako individuální korektiv, ovšem až po subsumpci jednání pod příslušnou skutkovou podstatu (k tomu blíže viz rozsudek Nejvyššího správního sou- du ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 As 17/2007-135, č. 1338/2007 Sb. NSS). Jestliže tedy zákonodárce ve vztahu k $ 48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání dostatečně jasně nevymezil, zda má být sankcionováno i nerozlišení mezi reklamou a teleshoppingem navzájem, musí být toto ustanovení s ohledem na znění směrnice o audiovizuálních službách a požadavek proporcionality veřejnoprávní re- prese interpretováno tak, že nestanoví povin- nost rozlišit mezi reklamou a teleshoppingem navzájem. Porušení takové neexistující povin- nosti tudíž nelze ani sankcionovat. Stěžovatelka dále namítala, že odlišení re- klamy od teleshoppingu je principiální otáz- kou v oblasti kontroly naplňování reklamních limitů. Nicméně z její argumentace vyplývá, že za nežádoucí nepovažuje samo nerozlišení reklamy od teleshoppingu, nýbrž až porušení reklamních limitů (vysílání reklamy pod hla- vičkou teleshoppingu či vysílání souvislých trvajících reklamních bloků trvajících bez přerušení více než 15 minut). Porušení re- klamních limitů je však samo 0 sobě sankcio- novatelné. Skutečnost, že je reklama vysílána pod hlavičkou teleshoppingu, neznamená, že se o reklamu nejedná. Stěžovatelce nic nebrá- ní v tom, aby jednotlivé spoty komplexně po- soudila z hledisek naplnění zákonných krité- rií podle $ 2 odst. 1 písm. n) a r) zákona o vysílání a jejich charakter vyhodnotila bez ohledu na jejich formální označení. Pokud dospěje k závěru, že byla například v te- leshoppingovém bloku vysílána reklama, a tím došlo k porušení reklamních limitů, může uložit sankce, ovšem nikoliv za porušení $ 48 odst. 4 písm. a), nýbrž např. $ 50 zákona o vy- sílání. Jak vyplývá z $ 2 odst. 1 písm. n) ar) zá- kona o vysílání, základním rozlišujícím zna- kem mezi reklamou a teleshoppingem je 591 2606 existence přímé nabídky zboží či služeb. Vy- mezení definičních znaků obou institutů v zákoně o vysílání lze proto považovat za do- statečné mantinely umožňující zajištění efek- tivní kontroly dodržování reklamních limitů. Argumentace vztahující se k limitům re- klamy pro provozovatele vysílání ze zákona (Českou televizi) není v dané věci namístě, neboť se jedná o případ postihu provozovate- le vysílání na základě licence. 2606 Opatření obecné povahy: účinnost k $ 25 odst. 3 a $ 173 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Zásady územního rozvoje nabývají v souladu s $ 173 odst. 1 ve spojení s $ 25 odst. 3 správního řádu z roku 2004 účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vy- hlášky, kterou se oznamuje vydání opatření obecné povahy, na úřední desce správ- ního orgánu, který toto opatření obecné povahy vydal.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle ust. § 48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání, podle něhož je provozovatel vysílání povinen zajistit, aby reklamy a teleshopping byly rozeznatelné a u provozovatele rozhlasového vysílání zřetelně zvukově, u provozovatele televizního vysílání zřetelně zvukově, obrazově či zvukově-obrazově oddělené od ostatních částí programu.
Jazykový výklad citovaného ustanovení je v daném případě nejednoznačný, neboť umožňuje učinit závěr, že reklama a teleshopping musí být rozeznatelné a oddělené od ostatních částí programu (s výjimkou reklamy a teleshoppingu), ale stejně tak i závěr, že reklama musí být rozeznatelná a oddělená od ostatních částí programu (včetně teleshoppingu) a teleshopping musí být rozeznatelný a oddělený od ostatních částí programu (včetně reklamy).
Povinnost stanovenou v ust. § 48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání obsahuje také čl. 19 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/13/EU ze dne 10. března 2010 o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících poskytování audiovizuálních mediálních služeb (dále jen „směrnice o audiovizuálních mediálních službách“) a stejné ustanovení obsahovala již směrnice Rady 89/552/EHS o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících provozování televizního vysílání v čl. 10 odst. 1. Jak přitom vyplývá z judikatury Soudního dvora, vnitrostátní soud je povinen vnitrostátní právo, ať již přijaté před nebo po směrnici, interpretovat v co největší míře ve smyslu a s ohledem na účel směrnice, aby bylo dosaženo výsledku sledovaného směrnicí, a tím i souladu s čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie (viz např. rozsudek Soudního dvora ve věci C-106/89 Marleasing, Sb.rozh. 1990, s. I-4135, bod 8).
Podle čl. 19 odst. 1 směrnice o audiovizuálních službách „[t]elevizní reklama a teleshopping musí být snadno rozeznatelné a odlišitelné od redakčního obsahu. Aniž je dotčeno použití nových reklamních technik, musí být televizní reklama a teleshopping zřetelně odlišeny od ostatních částí pořadu obrazovými nebo zvukovými nebo prostorovými prostředky.“
Podle bodu 81 odůvodnění směrnice o audiovizuálních službách „[o]bchodní vývoj a technický rozvoj dávají uživatelům větší možnost výběru a větší zodpovědnost při užívání audiovizuálních mediálních služeb. Aby právní úprava zůstala přiměřená ve vztahu k cílům obecného zájmu, měla by umožnit určitou míru pružnosti, pokud jde o televizní vysílání. Zásada oddělení by se měla omezit na televizní reklamu a teleshopping, a umístění produktu by mělo být za určitých okolností povoleno, pokud členský stát nerozhodne jinak. Skryté umístění produktu by však mělo být zakázáno. Zásada oddělení by neměla bránit v užívání nových reklamních technik.“
Z textu čl. 19 odst. 1 směrnice o audiovizuálních službách vyplývá zřejmý terminologický rozdíl oproti ust. § 48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání. Směrnice totiž požaduje, aby reklama a teleshopping byly rozeznatelné a odlišitelné od „redakčního obsahu“. Ačkoliv tento termín není ve směrnici definován ani na jiném místě použit, a to ani v jiných jazykových verzích, je z něj zřejmé, že jím bylo zamýšleno vyjádřit ten obsah vysílání, který není určen k propagaci zboží, služeb či image osoby vykonávající hospodářskou činnost [tyto části vysílání představují audiovizuální obchodní sdělení ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. h) směrnice o audiovizuálních službách]. Tento závěr podporuje i bod 81 odůvodnění směrnice o audiovizuálních službách, z něhož vyplývá, že bylo možné přijmout pravidlo o oddělení (a rozlišení) pouze v omezené podobě, neboť v opačném případě by mohlo dojít k porušení požadavku přiměřenosti ve vztahu k cílům obecného zájmu. Nelze proto přistoupit k extenzivní interpretaci čl. 19 odst. 1 směrnice o audiovizuálních službách, podle níž by bylo povinností rozlišit reklamu od teleshoppingu přes absenci jakéhokoliv obecného zájmu, který by mohl takovou povinnost odůvodňovat. Nejvyšší správní soud proto nemá o správnosti předestřené interpretace čl. 19 odst. 1 směrnice o audiovizuálních službách pochybnosti; jedná se o acte clair (srov. rozsudek Soudního dvora ve věci 283/81 CILFIT, Sb.rozh. 1982, s. 3415, body 10 – 20).
Ke smyslu požadavku na oddělení a rozlišení částí programu, jež jsou vysílány v zájmu určité osoby odlišné od provozovatele vysílání a jí i placeny, od ostatních částí programu se vyjádřil Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 29. 6. 2011, č. j. 7 As 38/2011 – 61, dostupném na www.nssoud.cz tak, že „Označení, že pořad je sponzorován, je nutno považovat za zcela nezbytnou součást sponzorského vzkazu, a pokud absentuje, řadí spot mezi sdělení jsoucí v rozporu s § 53 odst. 1 zákona o vysílání. Je tomu tak proto, že základním požadavkem obsahové transparence televizního či rozhlasového vysílání je, aby u sponzorského vzkazu jako části programu, jež je vysílána v zájmu určité osoby odlišné od provozovatele vysílání a jí i placena, byl tento rys na první pohled a bez obtíží pro diváka rozpoznatelný. Jen tak je totiž zajištěno, aby divák k obsahu sponzorského vzkazu jako svého druhu reklamy mohl přistupovat s vědomím, že jeho objektivita rozhodně nemusí být dána, neboť vzkaz je vysílán na objednávku sponzora a v jeho zájmu. Spot se sponzorským vzkazem musí být jednoduše identifikovatelný jako takový a oddělen od ostatních částí programu podobně jako musí být podle § 48 odst. 4 písm. a) zákona o provozování vysílání, v rozhodném znění, zřetelně oddělena reklama. Oddělení od ostatních částí programu však neznamená, že by spot se sponzorským vzkazem musel být na začátku a na konci označen jako sponzorský vzkaz, podobně jako je tomu u reklamy. Ke splnění požadavku oddělení od ostatních částí programu bude zpravidla postačovat, nesplývá-li s předchozími či následujícími částmi programu po stránce obsahové tak, že by samotný vzkaz od těchto částí programu divák nemohl patřičně odlišit, a je-li zřetelnou součástí jeho obsahu sdělení, že se jedná o sponzorský vzkaz [např. sdělení typu „sponzorem pořadu je (…)“, „tento pořad vám přináší (…)“, „sponzorem časomíry je (…)“ apod.“ Byť byly citované závěry vysloveny ve vztahu ke sponzorskému vzkazu, v rozsahu úvah o smyslu oddělení, resp. spíše rozlišení, od ostatních částí programu jsou plně aplikovatelné i na povinnost stanovenou v ust. § 48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání. Jejím cílem je také zajistit, aby bylo v souladu s požadavkem obsahové transparence televizního či rozhlasového vysílání pro diváka na první pohled a bez obtíží rozpoznatelné, že reklama či teleshopping jsou vysílány v zájmu určité osoby odlišné od provozovatele vysílání a jí i placeny. Jen tak je zajištěno, aby divák k reklamě či teleshoppingu přistupoval s vědomím, že se nemusí jednat o objektivní sdělení. Stejně jako u sponzorského vzkazu je proto nutné, aby reklama či teleshopping po stránce obsahové nesplývaly s navazujícími částmi programu.
Se smyslem požadavku oddělení a rozlišení reklamy, resp. teleshoppingu, od ostatních částí programu tak vůbec nekoresponduje povinnost oddělit a rozlišit také reklamu a teleshopping od sebe navzájem. K naplnění smyslu ust. § 48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání je postačující, že divák je informován o tom, že předmětná část programu je vysílána v zájmu osoby odlišné od provozovatele vysílání a jí i placena, a že tudíž nemusí jít o objektivní sdělení. Tento požadavek, a tedy i smysl citovaného ustanovení, je naplněn i tehdy, není-li pohledem průměrného diváka zcela zjevné, zda je předmětná část programu reklamou nebo teleshoppingem. Povinnost oddělit a rozlišit reklamu a teleshopping od sebe navzájem tak postrádá objektivní zdůvodnění, což je důvodem pro odmítnutí extenzivní interpretace čl. 19 odst. 1 směrnice o audiovizuálních službách, a tím i výkladu ust. § 48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání, který zvolila stěžovatelka.
Ústavní soud ve svých rozhodnutích zdůraznil, že zákonodárci nic nebrání, aby formuloval skutkovou podstatu činu, který je podle něj (tedy podle většiny společnosti reprezentované většinou dosaženou při hlasování v zákonodárném sboru) natolik nebezpečný, že musí být prohlášen za trestný. Rozhodnutí zákonodárce určitý druh jednání kvalifikovat co do formální podoby jako trestný čin je především projevem trestněprávní politiky státu. Ovšem tam, kde by trestní represe nepřípustně, tj. neproporcionálně, zasahovala do autonomní sféry jednotlivce, tedy do jeho základních práv a svobod, respektive by individuální práva a svobody bezdůvodně nebo nepřiměřeně omezovala, je možné zvažovat ústavněprávní dimenzi trestněprávní politiky. Princip proporcionality trestněprávní represe přitom vyžaduje, aby bylo zřejmé, jaký obecně společensky akceptovaný cíl vyžadoval nasazení prostředků trestního práva (srov. zejména usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 3. 2003, sp. zn. Pl.ÚS 4/03, nález Ústavního soudu ze dne 7. 11. 2006, sp. zn. I. ÚS 631/05, zejména body 18, 19 a 25, obě rozhodnutí dostupná na http://nalus.usoud.cz). Tyto úvahy lze přiměřeně v obecné rovině vztáhnout na sankční politiku státu a formulování skutkových podstat veřejnoprávních deliktů. Základním východiskem těchto úvah je teze, že zákonodárce konstruuje skutkové podstaty deliktů v souladu se zásadou proporcionality veřejnoprávní represe tak, aby byla postihována jednání, která skutečně považuje za společensky nebezpečná. Pokud tedy vymezí skutkovou podstatu deliktu tak, že do ní při použití jednoho z možných výkladů mohou spadat také typová jednání vykazující nulovou společenskou nebezpečnost, a svůj úmysl v tomto směru nijak dále neozřejmí, je nutno vycházet z premisy, že jeho záměrem bylo sankcionovat pouze ta typová jednání, která jsou skutečně společensky nebezpečná. Je proto nutno dát přednost interpretaci, která bude s touto premisou v souladu a povede k vyloučení sankční odpovědnosti za typová jednání, která nejsou společensky nebezpečná. Formální znaky deliktu je nutno pokud možno interpretovat tak, aby neexistovalo typové jednání naplňující tyto znaky a zároveň zcela postrádající společenskou nebezpečnost. Není-li taková interpretace možná, uplatní se požadavek proporcionality veřejnoprávní represe také jako individuální korektiv, ovšem až po subsumpci jednání pod příslušnou skutkovou podstatu (k tomu blíže viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007 - 135, č. 1338/2007 Sb. NSS, dostupný na www.nssoud.cz).
Jestliže tedy zákonodárce ve vztahu k ust. § 48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání dostatečně jasně nevymezil, zda má být sankcionováno i nerozlišení mezi reklamou a teleshoppingem navzájem, musí být toto ustanovení s ohledem na znění směrnice o audiovizuálních službách a požadavek proporcionality veřejnoprávní represe interpretováno tak, že nestanoví povinnost rozlišit mezi reklamou a teleshoppingem navzájem. Porušení takové neexistující povinnosti tudíž nelze ani sankcionovat.
Stěžovatelka dále namítala, že odlišení reklamy od teleshoppingu je principiální otázkou v oblasti kontroly naplňování reklamních limitů. Nicméně z její argumentace vyplývá, že za nežádoucí nepovažuje samo nerozlišení reklamy od teleshoppingu, nýbrž až porušení reklamních limitů (vysílání reklamy pod hlavičkou teleshoppingu či vysílání souvislých trvajících reklamních bloků trvajících bez přerušení více než 15 minut). Porušení reklamních limitů je však samo o sobě sankcinovatelné. Skutečnost, že je reklama vysílána pod hlavičkou teleshoppingu, neznamená, že se o reklamu nejedná. Stěžovatelce nic nebrání v tom, aby jednotlivé spoty komplexně posoudila z hledisek naplnění zákonných kritérií podle ust. § 2 odst. 1 písm. n) a r) zákona o vysílání a jejich charakter vyhodnotila bez ohledu na jejich formální označení. Pokud dospěje k závěru, že byla například v teleshoppingovém bloku vysílána reklama, a tím došlo k porušení reklamních limitů, může uložit sankce, ovšem nikoliv za porušení ust. § 48 odst. 4 písm. a), nýbrž např. ust. § 50 zákona o vysílání. Jak vyplývá z ust. § 2 odst. 1 písm. n) a r) zákona o vysílání, základním rozlišujícím znakem mezi reklamou a teleshoppingem je existence přímé nabídky zboží či služeb. Vymezení definičních znaků obou institutů v zákoně o vysílání lze proto považovat za dostatečné mantinely umožňující zajištění efektivní kontroly dodržování reklamních limitů.
Argumentace vztahující se k limitům reklamy pro provozovatele vysílání ze zákona (Českou televizi) není v dané věci na místě, neboť se jedná o případ postihu provozovatele vysílání na základě licence.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je nedůvodná, a proto ji zamítl (§ 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Ve věci rozhodl v souladu s ust. § 109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. § 60 odst. 1 věta první ve spojení s § 120 s. ř. s. podle kterého, nestanoví - li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a finančnímu ředitelství žádné náklady s tímto řízením nevznikly.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. listopadu 2011
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu