I. Provedení nebo neprovedení zápisu údajů o právních vztazích a jiných údajů do katastru nemovitostí záznamem podle § 7 a § 8 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve spojení s § 5 a § 6 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky, není trvajícím zásahem.
II. Objektivní lhůta k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením podle § 84 odst. 1 s. ř. s. běží ode dne provedení záznamu údajů do katastru nemovitostí; při neprovedení záznamu ode dne následujícího po marném uplynutí lhůty 30 dnů k provedení záznamu [§ 5 odst. 3 písm. b) zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky]. Subjektivní lhůta běží ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o provedení záznamu, nebo naopak o jeho neprovedení a vrácení listin tomu, kdo je předložil.
III. Opakovaný, obsahově shodný návrh na provedení záznamu do katastru nemovitostí podaný touž osobou, nebo jejím právním nástupcem, nemůže vyvolat nový běh lhůt podle § 84 odst. 1 s. ř. s. pro podání žaloby.
[22] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst . 1 s . ř . s .
[23] Sedmý senát (citovaný rozsudek čj . 7 Aps 2/2011-53) a první senát (citovaný rozsudek čj . 1 Aps 2/2013-24) shodně dovodily, že subjektivní lhůta k podání zásahové žaloby běží od doručení sdělení katastrálního úřadu o odmítnutí provedení zápisu záznamem .
[24] Sporné mezi nimi je, zda je pro určení počátku běhu objektivní i subjektivní lhůty k podání žaloby rozhodující již první sdělení katastrálního úřadu, že záznam neprovede, nebo zda je každé další odmítnutí provedení zápisu záznamem samostatným „novým zásahem“ tedy, zda lze návrh na provedení zápisu práv do katastru záznamem podat opakovaně, a navrhovateli tak běží nová lhůta pro podání žaloby dle § 84 odst . 1 . s . ř . s .
[25] V další judikatuře, na kterou předkládající senát odkazuje (i když se nevztahuje k zásahům spočívajícím v neprovedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem), lze vysledovat při posuzování počátku běhu lhůt k podání žaloby rozlišení různých typů (povahy) zásahu .
[26] Zásah trvající (tj . trvající nepřetržitý stav, citovaný rozsudek čj . 6 Aps 1/2013-51, bod [9]; zde zásah do práva na příznivé životní prostředí), u něhož subjektivní ani objektivní lhůta pro podání žaloby nemůže uplynout, dokud tento zásah trvá, šestý senát odlišil od zásahu jednorázového, s trvajícími následky (rozsudek ze dne 18 . 4 . 2013, čj . 4 Aps 1/2013-25; zásah spočíval ve vydání územního souhlasu), či opakujícího se (rozsudek ze dne 5 . 9 . 2007, čj . 3 Aps 7/2006-103;
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 2/2 016
zásah spočívající v opakovaném zabraňování ve výkonu práv občana obce) .
[27] Rovněž podle osmého senátu (citovaný rozsudek čj . 8 Aps 8/2012-28, body [15] až [17]; zásah spočíval v opakovaném pokynu státního dozoru k prověření těsnosti žumpy) má určení povahy zásahu (zda jde o zásah jednorázový, opakující se či trvající) zásadní dopad na stanovení počátku běhu lhůty pro podání žaloby . „U jednorázových zásahů běží objektivní lhůta k podání žaloby od okamžiku, kdy k zásahu došlo, a subjektivní lhůta ode dne, kdy se stěžovatel o zásahu dozvěděl. U zásahů trvajících, které spočívají převážně v nezákonné nečinnosti správního orgánu, subjektivní ani objektivní lhůta k podání žaloby nemůže uplynout, dokud namítaný zásah trvá […]. U zásahů opakovaných je ponecháno na vůli stěžovatele, který ze zásahů, samostatně napadnutelných žalobou, skutečně napadne (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 9. 2007, čj. 3 Aps 7/2006-103) .“
[28] Konečně předkládající senát k otázce běhu lhůt pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, konkrétně spočívajícím v zahájení a provádění daňové kontroly, poukázal na citované usnesení rozšířeného senátu čj . 2 Afs 144/2004-110 . Ačkoli podle něj zahájení a provádění daňové kontroly tvoří celek, a tedy jediný nezákonný zásah, a musí se jednat o trvající zásah, počátek běhu objektivní lhůty se odvíjí od oznámení o provedení daňové kontroly, sdělení o jejím obsahu, popř . okamžiku faktického zahájení a vymezení kontroly, a počátek běhu subjektivní lhůty se odvozuje od vědomosti o vyřízení námitek proti postupu pracovníka správce daně . Z usnesení rozšířeného senátu však neplyne, že by trvání daňové kontroly mělo mít vliv na běh těchto lhůt .
[29] Ve vztahu k zásahu spočívajícímu v provedení nebo neprovedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem tak vyvstává otázka, zda „zásahem“ je již faktické „neprovedení zápisu do katastru záznamem“ na základě předložených listin, tj . absolutní nečinnost katastrálního úřadu, aniž by katastrální úřad (aktivně) předložené listiny vrátil
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 2 /2016
(protože má za to, že záznam provedl v souladu s nimi), a tudíž aniž by sdělil dotčeným osobám, že záznam na základě předložených listin neprovede, či samo „provedení zápisu záznamem v rozporu s předloženými listinami “ bez dalšího, nebo až odmítnutí provedení zápisu a vrácení listin, popřípadě i opakované (k opakovanému návrhu) .
[30] K identifikaci úkonu, který je „zásahem“ v případě provedení nebo neprovedení zápisu do katastru záznamem, se rozšířený senát vyjádřil již v usnesení ze dne 16 . 11 . 2010, čj . 7 Aps 3/2008-98, č . 2206/2011 Sb . NSS, nikoli však k otázce, zda jde o zásah trvající, jednorázový s trvalými účinky nebo zásah opakující se z hlediska počátku běhu objektivní a subjektivní lhůty k podání zásahové žaloby .
[31] Popsané rozpory rozšířený senát dosud neřešil . Pravomoc rozšířeného senátu je tudíž dána .
III.2 Posouzení věci
a) Právní úprava a její změny
[32] Úvodem rozšířený senát předesílá, že s účinností od 1 . 1 . 2014 byl zákonem č . 256/2013 Sb ., o katastru nemovitostí (katastrální zákon) (dále jen „katastrální zákon z roku 2013“), zrušen katastrální zákon z roku 1992 i zákon o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem . Katastrální zákon z roku 2013 již stanoví, že věcná práva (včetně práva vlastnického) se do katastru nemovitostí zapisují na základě vkladové listiny, a to vkladem (§ 11); vkladová listina musí navazovat na předchozí zápisy [§ 17 odst . 2 písm . c)] . Záznamem (§ 19) se zapisují například právo hospodaření, právo správy nemovitostí apod . Pro zápis a výmaz poznámky a pro zápis jiných údajů se použijí přiměřeně ustanovení o zápisu záznamem (§ 26 a § 28) .
[33] Podle přechodného ustanovení § 63 odst . 4 katastrálního zákona z roku 2013 platí, že „[z]ápisy do katastru na základě listin doručených katastrálnímu úřadu [před 1 . 1 . 2014] se dokončí podle dosavadních právních předpisů“, tzn . včetně těch, u kterých je od 1 . 1 . 2014 možný zápis již jen vkladem . Pro případ sporu, žaloby na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v provedení
nebo neprovedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem, kdy k předložení listin k takovému zápisu došlo před 1 . 1 . 2014, je tak rozhodná právní úprava účinná do uvedeného data . Po tomto datu se zapisují záznamem do katastru práva uvedená v § 19 katastrálního zákona z roku 2013 . Poznámka dle § 26 a jiné údaje dle § 28 tohoto zákona se zapisují postupem přiměřeným záznamu . I do budoucna je tak odstranění rozporu v judikatuře a vyřešení otázky běhu lhůt k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v provedení nebo neprovedení zápisu záznamem nadále relevantní .
[34] Zápis údajů do katastru záznamem měl jen deklaratorní účinky, neměl proto vliv na vznik, změnu či zánik zejména věcných práv . Proto také žaloba podle § 82 s . ř . s . nebyla jediným a za konkrétních skutkových okolností ani odpovídajícím procesním prostředkem ochrany práv zapisovaných do katastru nemovitostí, kterým se lze domáhat soudní ochrany . Například v případě, že návrh na provedení zápisu vlastnického práva záznamem na základě listiny nenavazoval na dosavadní zápisy údajů v katastru, bylo změny zapsaných údajů možno dosáhnout až na základě pravomocného rozsudku o žalobě podané podle § 80 písm . c) o . s . ř .
[35] Podle zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem se „[k] nemovitostem evidovaným v katastru nemovitostí České republiky […][zapisovalo] vlastnické právo, zástavní právo, právo odpovídající věcnému břemeni a předkupní právo s účinky věcného práva. Do katastru se [zapisovala] i další práva, pokud tak [stanovil] zvláštní zákon.“ (§ 1 odst . 1 a 2) .
[36] Podle § 7 odst . 1 tohoto zákona „[p]rá- va uvedená v § 1 odst. 1, která vznikla, změnila se nebo zanikla ze zákona, rozhodnutím státního orgánu, příklepem licitátora na veřejné dražbě, vydržením, přírůstkem a zpracováním, se [zapisovala] záznamem […] údajů na základě listin vyhotovených státními orgány a jiných listin, které podle zvláštních předpisů potvrzují nebo osvědčují právní vztahy, do katastru. Práva, která se do katastru [zapisovala] podle § 1 odst. 2 na
základě zvláštního zákona, se [zapisovala] způsobem obdobným záznamu .“
[37] Zhotovitelé byli povinni zaslat listiny „katastrálnímu úřadu k provedení záznamu do katastru ve lhůtě do 30 dnů ode dne jejich [právní moci] nebo do 30 dnů ode dne jejich vyhotovení “ (§ 7 odst . 2 téhož zákona) . Katastrální úřad (po zjištění, zda je předložená listina bez chyb v psaní nebo počtech a bez jiných zřejmých nesprávností a zda navazuje na dosavadní zápisy v katastru, resp . způsobilosti listiny k zápisu) byl povinen nejpozději následující den po doručení listiny vyznačit v katastru, že právní vztahy jsou dotčeny změnou, a následně provést zápis do katastru, jinak vrátit listinu tomu, kdo ji předložil (§ 8 téhož zákona) .
[38] Zápis poznámky se prováděl na základě „[d]oručeného rozhodnutí nebo oznámení soudu, správce daně, správce podniku, vyvlastňovacího úřadu, soudního exekutora, osoby oprávněné provádět veřejné dražby podle zvláštního právního předpisu, insolvenčního správce, Státního pozemkového úřadu, jiného správního orgánu či k doloženému návrhu toho, v jehož prospěch má být poznámka zapsána“, a to za dále stanovených podmínek (§ 9 až § 10 téhož zákona) . Zápis jiných údajů a jejich změn (§ 6 katastrálního zákona z roku 1992) se prováděl „[n]a základě a) ohlášení vlastníka nebo jiného oprávněného […], jehož přílohou je rozhodnutí nebo souhlas vydaný příslušným státním orgánem podle zvláštního právního předpisu, je-li takové rozhodnutí nebo souhlas vyžadován, b) rozhodnutí, souhlasu nebo oznámení vydaného příslušným státním orgánem podle zvláštního předpisu, který zároveň stanoví státnímu orgánu povinnost zaslat rozhodnutí, souhlas nebo oznámení k zápisu do katastru katastrálnímu úřadu“ .
[39] Záznamem se tak do 31 . 12 . 2013 prováděl například zápis předkupního práva podle § 101 odst . 1 stavebního zákona z roku 2006, který stanovil, že „[k] pozemku určenému územním plánem nebo regulačním plánem pro veřejně prospěšnou stavbu nebo veřejné prostranství a ke stavbě na tomto po-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 2/2 016
*) S účinností od 1. 1. 2003 nahrazen zákonem č. 139/2002 Sb. **) S účinností od 1. 1. 2014 zrušena katastrálním zákonem z roku 2013.
zemku má obec nebo kraj anebo stát (dále jen ‚oprávněná osoba‘) v rozsahu vymezeném touto územně plánovací dokumentací předkupní právo; to neplatí, pokud pro veřejně prospěšnou stavbu postačí zřízení věcného břemene. Předkupní právo se v územním plánu nebo regulačním plánu vymezuje označením nemovitosti podle zvláštního právního předpisu a stanovením oprávněné osoby, v případě státu též stanovením příslušné organizační složky nebo příspěvkové organizace nebo státního podniku. Textovou část územního plánu nebo regulačního plánu obsahující vymezení nebo změnu vymezení předkupního práva zašle obec nebo kraj neprodleně příslušnému katastrálnímu úřadu k záznamu předkupního práva do katastru nemovitostí a Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových. Předkupní právo podle tohoto zákona vzniká nabytím účinnosti územního plánu nebo regulačního plánu a má účinky věcného práva. Vlastník pozemku nebo stavby, u kterých vzniklo předkupní právo podle tohoto zákona (dále jen ‚povinný vlastník‘), má povinnost v případě zamýšleného úplatného převodu nabídnout oprávněné osobě tyto k odkoupení postupem a za podmínek podle tohoto zákona .“
[40] Obdobně se například v katastru nemovitostí vyznačovala ochranná pásma vodních děl a ochranná pásma vodních zdrojů údaji o způsobu ochrany nemovitosti . Vodoprávní úřad byl povinen zaslat příslušnému katastrálnímu úřadu údaje potřebné k evidenci ochrany území ochrannými pásmy do 30 dnů ode dne nabytí právní moci rozhodnutí, kterým byla tato ochrana vymezena [§ 20 odst . 2 a 3 zákona č . 254/2001 Sb ., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon)] . Podobnou úpravu záznamu údajů v katastru a povinnosti ohlásit tyto údaje katastrálnímu úřadu obsahovala (a obsahuje) řada dalších předpisů [§ 7 odst . 2 zákona č . 20/1987 Sb ., o státní památkové péči, § 42 zákona č . 114/1992 Sb ., o ochraně přírody a krajiny, § 9 odst . 5 zákona č . 284/1991 Sb .,
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 2 /2016
o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech*), resp . § 11 odst . 5 zákona č . 139/2002 Sb ., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, srov . též § 11 vyhlášky č . 26/2007 Sb ., kterou se provádí zákon č . 265/1992 Sb ., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č . 344/1992 Sb ., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů, (katastrální vyhláška)**)] .
[41] Ve vztahu k rozporné judikatuře je nutno vzít v úvahu rovněž změnu soudního řádu správního, provedenou zákonem č . 303/2011 Sb . s účinností od 1 . 1 . 2012 . Do uvedeného data § 82 s . ř . s . stanovil, že „[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem […], může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování “ . Žaloba byla nepřípustná (§ 85), domáhal-li se žalobce „pouze určení, že zásah byl nezákonný “ . Dle § 86 s . ř . s . soud řízení zastavil, zjistil-li, „že po podání žaloby již zásah ani jeho důsledky netrvají a nehrozí opakování zásahu“ . Soud rozhodoval (§ 87) „na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí “ .
[42] Změna od 1 . 1 . 2012 se nedotkla § 84 odst . 1 s . ř . s ., který stanoví: „Žaloba musí být podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo.“ Zmeškání lhůty podle odstavce 2 nelze prominout . Nově se lze domáhat i jen určení, že zásah byl nezákonný . Tomu odpovídá změna § 85 a zrušení § 86 s . ř . s . Podle § 87 odst . 1 a 2 tohoto zákona „[s]oud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí; rozhoduje-li soud pouze o určení toho, zda zásah byl nezákonný, vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době zásahu . Soud rozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho
opakování, zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem .“
b) Východiska ochrany poskytované žalobou podle § 82 a násl. s. ř. s. a obecné principy dle dosavadní judikatury
[43] Pro posouzení dané věci jsou především stále relevantní závěry vyslovené rozšířeným senátem v citovaném usnesení Nejvyššího správního soudu čj . 7 Aps 3/2008-98, podle něhož: „Soudní ochrany proti provedení či neprovedení záznamu do katastru nemovitostí podle § 7 a § 8 zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem se lze ve správním soudnictví domáhat v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s.“
[44] Rozšířený senát již zde dovodil, že zásahem může být jak aktivní konání, tak opomenutí, tedy i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí (bod [20]) . Provedení či neprovedení zápisu práv k nemovitosti záznamem podle § 7 a § 8 zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem je tak „buď faktický úkon spočívající v provedení záznamu do státem vedené evidence, anebo faktický úkon, jenž je kombinací nečinnosti (neprovedení záznamu) a činnosti (vrácení listiny, která měla být podkladem provedení záznamu, tomu, kdo ji vyhotovil, případně doplněné nad rámec výslovných zákonných požadavků oznámením o tom, že příslušný orgán záznam neprovede a z jakých důvodů). Úkon, ať již pozitivní (provedení záznamu), či negativní (neprovedení zázna- mu) […] tedy podle všeho má povahu tzv. jiného úkonu podle § 158 odst. 1 správního řádu z roku 2004“ (body [22] a [24]) .
[45] Dále uzavřel, že soud: a) zakáže žalovanému nadále zasahovat do práv stěžovatele tím, že záznam neprovedl a vrátil listiny, jestliže důvody, pro které má žalovaný za to, že záznam nelze provést, neobstojí (přitom se bude zabývat jen podmínkami záznamu spornými mezi stranami); b) zakáže žalované-
mu provedení záznamu opřené o nezákonný důvod, a byl-li již proveden, přikáže mu, aby jej, v případě provedení záznamu do katastru, ač k němu nejsou splněny podmínky, odstranil . V případě c) „že katastrální úřad bude zcela nečinný – ani neprovede záznam, ani nevyjeví vrácením listiny […] vůli záznam neprovést […], zakáže […] soud katastrálnímu úřadu pokračovat v zásahu do práva žalobce na to, aby byl […] činný a aby ve věci žalobce tak či onak konal “ (srov . zejména body [22], [24], [28] až [31]) .
[46] Současně rozšířený senát konstatoval zásadu subsidiarity soudní ochrany, nicméně dovodil, že „[s]oudní ochraně před obsahově nesprávným postupem či ‚prostou‘ nečinností katastrálního úřadu formou zásahové žaloby nebrání ani § 85 s. ř. s.“ (v tehdy platném znění), protože jiné právní prostředky, jimiž se lze ochrany nebo nápravy domáhat „ve věcech záznamu do katastru neexistují “ (bod [32]) .
[47] Rozšířený senát v nyní projednávané věci neshledal důvod se od uvedených závěrů odchýlit . Zásahem je tak faktický úkon: buď pozitivní, tj . provedení záznamu, a to i pro případ jeho provedení v rozporu s obsahem předložených listin, nebo negativní (neprovedení záznamu a vrácení listin s případným sdělením důvodů), anebo absolutní nečinnost katastrálního úřadu (nekonání vůbec) .
[48] Východiskem pro úvahy v nyní projednávané věci (ač šlo primárně o řešení otázky lhůty k podání zásahové žaloby ve vztahu k zásahu spočívajícímu v zahájení a provádění daňové kontroly) je obecný závěr rozšířeného senátu dle citovaného usnesení Nejvyššího správního soudu čj . 2 Afs 144/2004-110, že objektivní lhůta „bude vždy počítána od okamžiku, kdy došlo k úkonu, který je žalobcem označován za nezákonný“, subjektivní lhůta „je vždy vázána na vědomost žalobce o nezákonném zásahu“ .
[49] Relevantní jsou rovněž názory šestého a osmého senátu, že pro určení počátku běhu objektivní a subjektivní lhůty dle § 84 s . ř . s . je rozhodné určení, zda zásah (v daném případě spočívající ve faktickém úkonu) je
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 2/2 016
zásahem jednorázovým s trvajícími účinky, opakujícím se či trvajícím .
[50] Rozšířený senát vycházel
i ze svých závěrů vyslovených v rozsudku ze dne 17 . 2 . 2009, čj . 2 As 25/2007-118, č . 1838/2009 Sb . NSS, k otázce tzv . opomenutých účastníků, a to proto, že záznam údajů do katastru se provádí na základě listiny (pravomocného rozhodnutí či oznámení), jejímuž vydání zpravidla předchází procesní postup za účasti oprávněných či jinak dotčených osob . Jejich opomenutí, resp . absence jejich účasti v takovém řízení, pakliže jeho výsledkem je změna údajů zapisovaných do katastru záznamem, může mít vliv na běh lhůt k podání zásahové žaloby .
c) Vlastní posouzení věci
[51] Zásah spočívající v provedení nebo neprovedení konkrétního zápisu záznamem do katastru, či v absolutní nečinnosti katastrálního úřadu, je faktickým úkonem obsahově jedinečným . Listina (rozhodnutí, oznámení apod .) předložená katastrálnímu úřadu k provedení záznamu (případně i jako příloha návrhu oprávněného na jeho provedení) svým obsahem určuje, které údaje o právních vztazích či jiné údaje k evidovaným nemovitostem, popř . poznámky mají být do katastru záznamem zapsány .
[52] Vydání listiny (pravomocného rozhodnutí či oznámení), dle níž má být proveden záznam do katastru nemovitostí, předchází zpravidla správní či soudní řízení . Jeho účastníky byly osoby, jimž svědčí právo listinou konstituované či deklarované, popř . se jich dotýká změna údajů, které oproti stávajícímu stavu zapsanému v katastru mají být nově zapsány záznamem . Jim zhotovitel tuto listinu doručuje . Zhotovitel byl povinen listinu předložit katastrálnímu úřadu ve lhůtě 30 dnů od právní moci či od jejího vyhotovení (§ 7 odst . 2 zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem) a katastrální úřad byl povinen záznam provést rovněž ve lhůtě do 30 dnů [§ 5 odst . 3 písm . b) katastrálního zákona z roku 1992] .
[53] Den, kdy byl záznam (faktický úkon) proveden, a tedy kdy k zásahu došlo, je tak ob-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 2 /2016
jektivně dán . Nesoulad provedeného záznamu v katastru s údajem v listině je zjistitelný nahlédnutím do katastru a listin doručených či zveřejněných (například schválený územní plán) . Počátek objektivní dvouleté lhůty je pevně stanoven dnem provedení faktického úkonu (záznamu údaje o právním vztahu, poznámky, popř . jiného údaje ve vztahu k nemovitosti do katastru) . Objektivní dvouletou lhůtu k podání zásahové žaloby je nutno považovat za dostatečnou ke zjištění změny v údajích evidovaných v katastru ohledně nemovitostí, k nimž svědčí konkrétnímu subjektu zapsaná práva .
[54] Počátek běhu subjektivní
lhůty v konkrétním případě se odvíjí od okamžiku, kdy se žalobce dozvěděl, že k zásahu došlo . Doručením listiny či rozhodnutí (pokud listinu dokonce sám nevyhotovuje a nepředkládá k provedení záznamu) je ten, jehož se změna dotýká, s tímto podkladem pro provedení záznamu údajů seznámen . Střeží-li si své veřejné subjektivní právo na provedení záznamu do katastru v souladu s listinou, pak je v jeho dispozici zjistit, zda byla po vyhotovení (či po právní moci rozhodnutí) předložena katastrálnímu úřadu a záznam v souladu s ní proveden, či nikoli .
[55] Zásahovou žalobu proti provedení záznamu může podat každý, kdo tvrdí, že jím došlo k zásahu do jeho veřejného subjektivního práva (tzn . práva, aby byl záznam proveden v souladu s listinou předloženou), tedy i ten, kdo nebyl jinak účasten vydání listiny, případně ani informován o procesu, který jejímu vydání předcházel . Vůči „třetím“ osobám může dojít k pochybení i zřejmou nesprávností, odstranitelnou opravou . Směřoval-li by provedený záznam v katastru vůči osobě, která byla opomenuta při vydání listiny či v řízení, jež předcházelo vydání rozhodnutí, pak je nutné při určení běhu subjektivní lhůty vycházet obdobně z pravidel stanovených rozšířeným senátem v již zmíněném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj . 2 As 25/2007-118 . V něm vyslovil, že „právní moc rozhodnutí není zvrácena jen tím, že při oznamování rozhodnutí byl opomenut účastník, jsou-li splněny dva předpoklady: Prvý předpoklad
je splněn, lze-li postavit najisto, že opomenutý účastník seznal s dostatečnou jistotou a včas obsah vydaného rozhodnutí, především tedy kdy a kým bylo vydáno, jak jej lze identifikovat, jakým způsobem a v jakém rozsahu mu takové rozhodnutí zasahuje do práv, a měl tedy účinnou možnost se proti němu účinně bránit opravnými prostředky. Obvykle tu půjde o případy, kdy se opomenutý účastník s obsahem rozhodnutí seznámil prostřednictvím jiné osoby, nebo se s ním seznámil jinak, a to prokazatelně a v rozsahu potřebném pro účelnou obranu proti němu (nahlížením do spisu v jiné procesní roli atp.). Druhý předpoklad je časový moment spočívající v tom, že opomenutý účastník rozhodnutí v naznačeném rozsahu seznal v době, kdy ještě ostatní účastníci nemohli vycházet z toho, že rozhodnutí nabylo právní moci. […] Nebude tedy namístě favorizovat účastníka, který – ač prokazatelně a v dostatečném rozsahu věděl, že se mu stala újma na právech vydáním rozhodnutí v řízení, v němž byl opomenut – proti tomu včas nezasáhl (z liknavosti, z důvodů spekulačních, pro zamýšlenou budoucí šikanu třetích osob), nebo prostě proto, že se zásahem do svých vlastních práv původně souhlasil (má tu místo zásada klasické římské jurisprudence volenti not fit iniuria, neboli ‚svolnému se neděje bezpráví‘)“ .
[55] Zásahovou žalobu proti provedení záznamu může podat každý, kdo tvrdí, že jím došlo k zásahu do jeho veřejného subjektivního práva (tzn . práva, aby byl záznam proveden v souladu s listinou předloženou), tedy i ten, kdo nebyl jinak účasten vydání listiny, případně ani informován o procesu, který jejímu vydání předcházel . Vůči „třetím“ osobám může dojít k pochybení i zřejmou nesprávností, odstranitelnou opravou . Směřoval-li by provedený záznam v katastru vůči osobě, která byla opomenuta při vydání listiny či v řízení, jež předcházelo vydání rozhodnutí, pak je nutné při určení běhu subjektivní lhůty vycházet obdobně z pravidel stanovených rozšířeným senátem v již zmíněném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj . 2 As 25/2007-118 . V něm vyslovil, že „právní moc rozhodnutí není zvrácena jen tím, že při oznamování rozhodnutí byl opomenut účastník, jsou-li splněny dva předpoklady: Prvý předpoklad
je splněn, lze-li postavit najisto, že opomenutý účastník seznal s dostatečnou jistotou a včas obsah vydaného rozhodnutí, především tedy kdy a kým bylo vydáno, jak jej lze identifikovat, jakým způsobem a v jakém rozsahu mu takové rozhodnutí zasahuje do práv, a měl tedy účinnou možnost se proti němu účinně bránit opravnými prostředky. Obvykle tu půjde o případy, kdy se opomenutý účastník s obsahem rozhodnutí seznámil prostřednictvím jiné osoby, nebo se s ním seznámil jinak, a to prokazatelně a v rozsahu potřebném pro účelnou obranu proti němu (nahlížením do spisu v jiné procesní roli atp.). Druhý předpoklad je časový moment spočívající v tom, že opomenutý účastník rozhodnutí v naznačeném rozsahu seznal v době, kdy ještě ostatní účastníci nemohli vycházet z toho, že rozhodnutí nabylo právní moci. […] Nebude tedy namístě favorizovat účastníka, který – ač prokazatelně a v dostatečném rozsahu věděl, že se mu stala újma na právech vydáním rozhodnutí v řízení, v němž byl opomenut – proti tomu včas nezasáhl (z liknavosti, z důvodů spekulačních, pro zamýšlenou budoucí šikanu třetích osob), nebo prostě proto, že se zásahem do svých vlastních práv původně souhlasil (má tu místo zásada klasické římské jurisprudence volenti not fit iniuria, neboli ‚svolnému se neděje bezpráví‘)“ .
[56] Neprovedení záznamu do katastru na základě předložených listin a jejich vrácení zhotoviteli (navrhovateli záznamu), popř . dalším oprávněným osobám, je po marném uplynutí lhůty k provedení faktického úkonu zásahem . Je tak najisto postaven okamžik, od něhož se odvíjí počátek běhu objektivní lhůty k podání žaloby . Pro běh subjektivní lhůty je podstatné doručení sdělení katastrálního úřadu, že záznam nebyl proveden, a vrácení listin (popř . i sdělení důvodů, z jakých se tak stalo, nyní již povinného, § 21 odst . 2 katastrálního zákona z roku 2013) . Neprovedením záznamu nemohou být dotčeny jiné osoby než zhotovitel či osoby, jimž svědčí listina či rozhodnutí, neboť zápis údajů v katastru zůstává neprovedením záznamu nezměněn .
[57] Je-li katastrální úřad absolutně nečinný a neexistují-li jiné právní prostředky k ochraně nebo nápravě, objektivní lhůta k podání žaloby se odvíjí opět od okamžiku marného uplynutí lhůty k provedení záznamu . Subjektivní lhůta běží od okamžiku, kdy se žalobce dozvěděl, resp . kdy zjistil, že záznam proveden nebyl, ač proveden být měl .
[58] Rozšířený senát se zabýval otázkou, zda lze opakovaně podat obsahově shodný návrh na provedení záznamu . Lze důvodně předpokládat, že se oprávněný nebude „opakovaně “ domáhat téhož u katastrálního úřadu . Nebude-li provedený zápis odstraněn, nebo naopak, bude-li mu zápis záznamem jednou odepřen a budou-li mu sděleny důvody a nebude-li s nimi souhlasit, obrátí se na soud zásahovou žalobou . Podá-li návrh na provedení záznamu znovu, například po odstranění vad listin, původně vrácených, je další neprovedení jedinečným negativním úkonem, samostatným zásahem . Zde totiž nejde o obsahově shodný návrh . Jen v tomto smyslu by bylo možné (ve smyslu citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj . 3 Aps 7/2006-103) chápat zásahy jako opakující se . Neopakuje se totiž (obsahově) tentýž zásah, předmětem případného soudního sporu nejsou tytéž sporné skutečnosti, resp . důvody odepření zápisu záznamem . Rovněž provedení nebo neprovedení záznamu nemůže znamenat (z časového hlediska) různou intenzitu zásahu, dle níž by dotčená osoba měla mít na výběr, kdy se zásahovou žalobou na soud obrátí . Takový výklad by nutně vedl k porušení principu dobré víry v zápis údajů v katastru .
[59] Podání obsahově identického návrhu na zápis záznamem, již jednou katastrálním úřadem odmítnutého, byl-li by odmítnut znovu katastrálním úřadem, nezakládá nový běh lhůty pro podání žaloby .
[60] Nebránil-li se účastník zásahovou žalobou proti prvnímu odmítnutí návrhu, pak v případě hodnocení tohoto zásahu jako jednorázového s trvajícími důsledky musí být objektivní lhůta k podání zásahové žaloby počítána od marného uplynutí lhůty pro vyhovění prvnímu podanému návrhu . Subjektivní
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 2/2 016
lhůta pak od okamžiku doručení prvního sdělení, že záznam proveden nebude (popř . od jeho neprovedení v plném rozsahu jako v dané věci) . V případě absolutní nečinnosti katastrálního úřadu ve vztahu k prvnímu návrhu na provedení záznamu je objektivní i subjektivní lhůtu nutno odvíjet od marného uplynutí lhůty k provedení zápisu záznamem dle tohoto prvního návrhu .
[61] Rozšířený senát shrnuje, že zásah spočívající v provedení nebo neprovedení konkrétního zápisu záznamem do katastru, či v absolutní nečinnosti katastrálního úřadu, je úkonem faktickým a jedinečným (neopakovatelným), a tedy jednorázovým . Od případně nesprávného provedení faktického (pozitivního) úkonu, nebo naopak od jeho neprovedení, tak dochází k důsledkům zasahujícím právní sféru oprávněného, popř . všech, kteří vycházejí v dobré víře ze zápisu v katastru (§ 11 zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem) či ze závaznosti (dnes již konkrétně vymezených) údajů v katastru pro právní jednání (§ 51 katastrálního zákona z roku 2013); tento stav trvá i při absolutní nečinnosti . Pochybení katastrálního úřadu tak může mít závažné následky . Není-li údaj v katastru pravdivý, nemůže plnit účel, který se od něj očekává . Jak pro dotčené subjekty, tak pro státní orgány je zdrojem informací ve věcech daní a poplatků, ochrany životního prostředí, zemědělského půdního fondu, pozemků určených k plnění funkcí lesa, nerostného bohatství, kulturních památek, pro rozvoj území, oceňování nemovitostí, pro účely vědecké, hospodářské a statistické, resp . i pro tvorbu dalších informačních systémů pro účely úředně uvedené [§ 1 odst . 3 písm . a) katastrálního zákona z roku 1992; § 1 odst . 2 katastrálního zákona z roku 2013] . Je proto žádoucí, aby možnost nápravy prostřednictvím zásahové žaloby nebyla výrazně omezena .
[62] Z týchž důvodů nelze připustit, aby údaje evidované v katastru byly zásahovou žalobou napadnutelné kdykoli . Se zásahem do práva na příznivé životní prostředí, kvalifikovaným šestým senátem jako zásah trvající, zásah spočívající v provedení nebo neprove-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 2 /2016
dení záznamu do katastru nemovitostí, není srovnatelný . ( . . .)
Odlišné stanovisko soudce Aleše Roztočila
[1] Neztotožňuji se s názorem většiny rozšířeného senátu, konkrétně s výrokem III . a s částí odůvodnění obsaženou v bodech
[58] až [62] . Proto podávám toto odlišné stanovisko .
[2] Ve své argumentaci se přidržím výlučně právní úpravy účinné do 31 . 12 . 2013, která je rozhodná pro nyní posuzovanou věc . Nová právní úprava účinná od 1 . 1 . 2014 je založena na poněkud odlišných zásadách, na rozhodovaný případ však nedopadá, proto není zapotřebí ji rozebírat . Pokud by věc byla řešena na půdorysu nové právní úpravy, nezapisovala by se sporná práva záznamem, nýbrž vkladem, což by zcela změnilo procesní rámec, a spor o zápis těchto práv by zřejmě nebyl v takovém případě vůbec řešen správními soudy, nýbrž spíše soudy civilními, což vyplývá mj . z dosavadní judikatury i z aktuálního znění § 249 odst . 2 o . s . ř .
[3] Zápis práv záznamem, tak jak byl upraven v zákoně o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, v katastrálním zákoně z roku 1992 a v katastrální vyhlášce nebyl prováděn na základě správního řízení, na rozdíl od vkladu . Jednalo se o neformální postup katastrálního úřadu, který pouze uváděl do souladu zapsaný stav se stavem právním tak, jak byl závazně stanoven kvalifikovanou listinou, která sloužila jako podklad pro zápis práva (§ 39 odst . 3 katastrální vyhlášky) .
[4] Protože se tedy záznam neprováděl na základě správního řízení, nebyl vázán ani na návrh oprávněných osob, kterým by tyto katastrálnímu úřadu předkládaly nějakou právní otázku k rozhodnutí, případně „důvody“, a katastrální úřad nerozhodoval o této otázce či „důvodech“ . Katastrální úřad toliko posuzoval způsobilost předložené listiny pro provedení záznamu z hlediska formálního (§ 8 odst . 1 zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem) . Pokud shledal, že listina není způsobilým pod-
kladem pro provedení záznamu, vrátil listinu neformálním úkonem tomu, kdo ji předložil (odstavec 2 téhož ustanovení) . Zákon o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem katastrálnímu úřadu výslovně neukládal sdělit současně důvody, proč záznam neprovedl, tuto povinnost však bylo možno dovodit ze základních zásad činnosti správních orgánů . Nebyla zde ani žádná propadná lhůta pro předložení podkladové listiny katastrálnímu úřadu, pouze pořádková lhůta dle § 7 odst . 2 zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, který ukládal zhotovitelům podkladových listin předložit tyto do 30 dnů od jejich vyhotovení (právní moci) katastrálnímu úřadu k provedení záznamu . Nepředložení listiny v této lhůtě však nemělo žádný následek, právo na provedení záznamu v takovém případě nezanikalo . Naopak, katastrální úřad byl povinen provést záznam i na základě starších listin, jakmile se mu dostaly do dispozice .
[5] Nebyla-li zde katastrálním úřadem závazně posouzená právní otázka či obsah návrhu a nebylo-li zde pravomocné rozhodnutí, nemohla novému předložení téže listiny k provedení záznamu bránit překážka věci rozhodnuté . Listinu přitom mohly předložit jiné osoby, případně mohly (ale nemusely) doprovodit listinu argumentací (obsahem návrhu), které se zčásti či zcela mohly překrývat s argumentací, s níž byla stejná listina předložena již dříve, byla-li tehdy nějaká argumentace (návrh) uplatněna . Katastrální úřad byl povinen opětovně prozkoumat podkladovou listinu z hlediska její způsobilosti být podkladem pro záznam, a poté záznam buď provést, nebo listinu vrátit . Základní zásady činnosti správních orgánů v takovém případě ukládaly povinnost předkladatele opět informovat o důvodech vrácení, byť třeba i jen stručným odkazem na předchozí vrácení; uplatnil-li předkladatel nějaké důvody svědčící dle jeho názoru možnosti záznam provést, pak měl katastrální úřad ovšem povinnost na tyto důvody rovněž přiměřeně reagovat .
[6] Z hlediska soudní ochrany poskytované podle soudního řádu správního je zřejmé, že provedení i neprovedení záznamu je
jednorázovým zásahem s trvajícími důsledky, v tom se shoduji s názorem většiny . Samostatným zásahem je podle mého názoru však i další neprovedení záznamu na základě opětovně předložené téže listiny . Samotný zásah (tj . úkon či opomenutí správního orgánu) nelze podle mého názoru směšovat s důvody, které správní orgán v souvislosti se zásahem dotčené osobě vyjeví, či nevyjeví . Tyto důvody jsou samozřejmě zásadní pro posouzení zákonnosti či nezákonnosti zásahu, nelze je však spojovat s během lhůt pro podání žaloby . (Názor většiny zde fakticky směřuje k tomu, že správním soudem by měl být posuzován zapsaný stav, nikoli zásah správního orgánu spočívající v provedení nebo neprovedení záznamu; citované usnesení rozšířeného senátu čj . 7 Aps 3/2008-98 přitom za zásah označuje výslovně provedení či neprovedení záznamu .)
[7]
Je třeba si uvědomit, že osoby, kterým svědčí některé právo zapisované záznamem do katastru nemovitostí, mají subjektivní (veřejné) právo na to, aby zápis v katastru byl souladný s právním stavem vyplývajícím z příslušných listin . Toto právo není nijak časově omezeno, nezaniká odmítnutím provést záznam ze strany katastrálního úřadu ani se nepromlčuje . Tomuto právu nelze odepřít soudní ochranu .
[8] Uznávám, že „[s]myslem právního institutu lhůty je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích (což hraje zejména důležitou roli z hlediska dokazování v případech sporů), urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Tyto důvody vedly k zavedení lhůt již před tisíci lety .“ (srov . nález pléna Ústavního soudu ze dne 17 . 12 . 1997, sp . zn . Pl . ÚS 33/97, č . 30/1998 Sb .) . Na druhou stranu však nelze extenzivním výkladem institutu lhůt fakticky negovat existující práva, včetně práva vlastnického, které se nepromlčuje, respektive těmto právům (resp . jejich zápisu do katastru) upřít ochranu soudu . Institut lhůt nebyl zaveden proto, aby usnadňoval práci soudům, nýbrž proto, aby byla zajištěna stabilita právních poměrů . Ta-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 2/2 016
a) Anna P ., b) Ing . Růžena H . a c) Kristina Z . proti Katastrálnímu úřadu pro Plzeňský kraj o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyň . *) Ustanovení § 8 bylo s účinností od 1. 1. 2012 změněno zákonem č. 349/2011 Sb. S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon). **) Ustanovení § 5 bylo s účinností od 1. 1. 2007 změněno zákonem č. 186/2006 Sb. a s účinností od 1. 3. 2009 změněno zákonem č. 8/2009 Sb. S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon). tem, ve znění zákona č . 90/1996 Sb .*)