Má-li být způsobilým podkladem rozhodnutí správního orgánu v bezpečnostním
řízení podle zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, utajovaná informace, je nezbytné nejen, aby tato informace byla dostatečně konkrétní, ale také aby bylo patrné, jakým způsobem byla získána
a o jaká (a jak věrohodná) konkrétní skutková zjištění se opírá.
Má-li být způsobilým podkladem rozhodnutí správního orgánu v bezpečnostním
řízení podle zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, utajovaná informace, je nezbytné nejen, aby tato informace byla dostatečně konkrétní, ale také aby bylo patrné, jakým způsobem byla získána
a o jaká (a jak věrohodná) konkrétní skutková zjištění se opírá.
Jsou-li však v předmětném pokynu upraveny takové postupy či metody, které obecně
známé nejsou a jejich popis nelze běžně nalézt ani ve veřejně dostupných odborných
kriminalistických publikacích, bude utajení
existence takových metod jistě žádoucí, ne-
stížnosti žalobce.
Dne 17. 12. 2007 žalobce obdržel na základě své žádosti a výsledků provedeného
bezpečnostního řízení osvědčení fyzické
osoby pro stupeň utajení „tajné“. Žalovaný
následně obdržel od zpravodajské služby informace, které nasvědčovaly tomu, že žalobce přestal splňovat podmínky pro vydání
osvědčení. Na základě zjištěných informací
dospěl žalovaný k názoru, že žalobce přestal
splňovat podmínky pro vydání osvědčení. Žalovaný oznámil žalobci dne 13. 1. 2009 zahájení bezpečnostního řízení o zrušení platnos-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
boť jejich prozrazení může ztížit práci policie
při odhalování trestných činů.
Posouzení celého textu tohoto pokynu
způsobem popsaným shora by však již přesahovalo přezkumnou činnost správního soudu.
Proto v tomto rozsahu vrátil věc žalovanému
k dalšímu řízení. Úkolem správních orgánů
nyní bude, aby si nejprve ujasnily, kterých
částí Závazného pokynu č. 100/2001 se žádost žalobce týká, a u zbylých částí posoudily,
zda na ně skutečně dopadá § 11 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím.
V každém případě je zřejmé, že alespoň část
textu uvedeného pokynu měla být žalobci
poskytnuta.
ti osvědčení. V průběhu tohoto řízení žalovaný zjistil, že žalobce má finanční závazky
(účty založené u různých bank) a je držitelem
živnostenského oprávnění. Následně vedl žalovaný s žalobcem pohovor, v jehož průběhu
se dotazoval na jeho finanční a majetkové poměry a rovněž zjišťoval, proč žalobce neoznámil některé změny, k nimž došlo po vydání
osvědčení. Pohovor se týkal zejména žalobcových úvěrů a platného živnostenského oprávnění. Žalobce uvedl, že si neuvědomil svoji
ohlašovací povinnost. Na otázku, na jaké ad-
rese se zdržuje, žalobce uvedl adresu svého
trvalého bydliště a adresu svého strýce. Policie České republiky však v navazujícím šetření zjistila, že se žalobce na adrese svého trvalého bydliště nezdržoval a byt pronajímal.
Žalovaný vyhodnotil jako bezpečnostní riziko podle § 14 odst. 3 písm. d) zákona o utajovaných informacích chování žalobce popsané zpravodajskou službou v informacích
označených stupněm utajení „vyhrazené“. Jako takové chování rovněž vyhodnotil nerespektování smluvních povinností plynoucích
z nájemní smlouvy k služebnímu bytu, ke kterému došlo přenecháním bytu do podnájmu
třetím osobám bez souhlasu pronajímatele
nebo jiného příslušného orgánu. Stejně žalovaný vyhodnotil i skutečnost, že žalobce byl
držitelem platného živnostenského oprávnění bez souhlasu svého zaměstnavatele.
žalobce popsané zpravodajskou službou v informacích
označených stupněm utajení „vyhrazené“. Jako takové chování rovněž vyhodnotil nerespektování smluvních povinností plynoucích
z nájemní smlouvy k služebnímu bytu, ke kterému došlo přenecháním bytu do podnájmu
třetím osobám bez souhlasu pronajímatele
nebo jiného příslušného orgánu. Stejně žalovaný vyhodnotil i skutečnost, že žalobce byl
držitelem platného živnostenského oprávnění bez souhlasu svého zaměstnavatele.
Jako bezpečnostní riziko podle § 14 odst. 3
písm. g) zákona o utajovaných informacích
vyhodnotil žalovaný nesplnění oznamovací
povinnost ve vztahu k uzavřeným smlouvám
o poskytnutí úvěrů a rovněž nepravdivou odpověď při pohovoru na otázku adresy, na které se žalobce zdržuje. Žalovaný rozhodnutím
ze dne 29. 4. 2009 zrušil žalobcovo osvědčení
pro stupeň „tajné“ z důvodů výše uvedených.
Ředitel žalovaného rozhodl dne 10. 8.
2009 o zamítnutí rozkladu. V rozhodnutí zopakoval výše uvedené závěry s tím, že z utajovaných informací zpravodajské služby představovalo bezpečnostní riziko především
žalobcovo chování popsané ve zprávě zpravodajské služby. Ostatní chování žalobce podřazené pod § 14 odst. 3 písm. d) zákona o utajovaných informacích označil ředitel žalovaného
za způsobilé představovat bezpečnostní riziko právě v souvislosti s informacemi obsaženými ve zprávách zpravodajské služby.
Ohledně neuvedení adresy pobytu dospěl
k závěru, že se zřetelem na utajované informace se nejednalo o úmyslné uvedení nepravdivého údaje. Nenahlášení uzavřených
smluv o poskytnutí úvěrů označil ředitel žalovaného za bezpečnostní riziko a zdůraznil,
že žalobce si měl být své ohlašovací povinnosti vědom.
ředitel žalovaného
za způsobilé představovat bezpečnostní riziko právě v souvislosti s informacemi obsaženými ve zprávách zpravodajské služby.
Ohledně neuvedení adresy pobytu dospěl
k závěru, že se zřetelem na utajované informace se nejednalo o úmyslné uvedení nepravdivého údaje. Nenahlášení uzavřených
smluv o poskytnutí úvěrů označil ředitel žalovaného za bezpečnostní riziko a zdůraznil,
že žalobce si měl být své ohlašovací povinnosti vědom.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce
žalobu u Městského soudu v Praze, který ji
rozsudkem ze dne 4. 6. 2012, čj. 7 Ca
256/2009-50, zamítl. Městský soud v odůvodnění uvedl, že úvaha o bezpečnostním riziku
na straně žalobce měla oporu ve spisovém
materiálu, který obsahoval dostatek poznatků a informací o konkrétních skutkových tvrzeních, v nichž žalovaný spatřoval naplnění
zákonných znaků bezpečnostního rizika ve
smyslu § 14 zákona o utajovaných informacích. Pro existenci bezpečnostního rizika postačovalo, že bylo zjištěno chování, které
mohlo mít vliv na důvěryhodnost navrhované osoby. Zákon o utajovaných informacích
bezpečnostní riziko spojuje nikoli s negativním závěrem o nedůvěryhodnosti, ale rovněž
se situací, kdy ve vztahu k navrhované osobě,
byt’ by ostatní zjištěné okolnosti svědčily pro
to, že jde o osobu důvěryhodnou, bylo zjištěno chování, které může mít vliv na její důvěryhodnost. Napadené rozhodnutí obsahovalo podrobné odůvodnění, proč měl žalovaný
za to, že v žalobcově případě bylo bezpečnostní riziko shledáno. Skutečnost, že opakovaně uvedl v písemných dokladech a do protokolu o pohovoru údaje, které byly
z objektivního hlediska nepravdivými, neúplnými či nepřesnými, bez ohledu na to, zda tak
učinil úmyslně či z nedbalosti, či na to, zda
fakticky podnikatelské oprávnění využíval či
nikoli, vede k závěru, že jde o chování, které
nepochybně má vliv na žalobcovu důvěryhodnost. Proto městský soud neshledal důvodnými žalobní námitky poukazující na žalobcův
dosavadní způsob života či na skutečnost, že
absolvoval úspěšně třikrát bezpečnostní řízení a až poté, ve velmi krátké době následující
po vydání posledního (nejnovějšího) osvědčení, s ním bylo zahájeno řízení na základě výsledků šetření zpravodajské služby.
Žalobce (stěžovatel) podal proti tomuto
rozsudku kasační stížnost, v níž namítal zejména nesprávné posouzení bezpečnostních
rizik, neboť žalovaný rozdílně od předchozího bezpečnostního řízení vyhodnotil jako
bezpečnostní riziko skutečnost, že stěžovatel
nepozastavil svůj živnostenský list. Navíc si
žalovaný ani neověřil, že stěžovatel fakticky
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
řízení na základě výsledků šetření zpravodajské služby.
Žalobce (stěžovatel) podal proti tomuto
rozsudku kasační stížnost, v níž namítal zejména nesprávné posouzení bezpečnostních
rizik, neboť žalovaný rozdílně od předchozího bezpečnostního řízení vyhodnotil jako
bezpečnostní riziko skutečnost, že stěžovatel
nepozastavil svůj živnostenský list. Navíc si
žalovaný ani neověřil, že stěžovatel fakticky
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
žádnou podnikatelskou činnost nevykonával.
Dále nesprávně kvalifikoval jako bezpečnostní riziko nenahlášení změny trvalého pobytu.
Stěžovatel přitom sdělil příslušníkům Policie
České republiky v průběhu šetření prováděných žalovaným a rovněž u pohovoru v rámci
bezpečnostního řízení, že se zdržuje u svého
strýce a nepravidelně na jiné adrese. Nesdělil
tedy u pohovoru žádnou vědomou nepravdu.
Během pohovoru potvrdil, že se na adrese jeho služebního bytu zdržuje také jeho syn.
Tento byt nepronajímal, a ani neměl v úmyslu
jej pronajímat. Že se zde krátkodobě zdržovali i přátelé jeho syna stěžovatel netušil.
K údajnému bezpečnostnímu riziku z důvodu nesplnění ohlašovací povinnosti ohledně
čerpání úvěrů stěžovatel uvedl, že tyto finanční závazky potvrdil při pohovoru dne
16. 2. 2008. Neuvedl tedy úmyslně nepravdivé informace. Na pouhé neuvedení a nedoložení těchto skutečností při podání žádosti zákon o utajovaných informacích myslí v § 102
a § 103 v podobě odstranění nedostatků nebo doplnění údajů v žádosti, a dále pak v podobě bezpečnostního pohovoru, při kterém
stěžovatel tyto údaje uvedl. V případě konstatování bezpečnostního rizika při neúmyslném neuvedení nějaké skutečnosti, která je
obsahem žádosti o prověření, by při složitosti žádosti musel žalovaný konstatovat toto
bezpečnostní riziko u téměř každého žadatele. Žalovaný tak postupoval při zjišťování bezpečnostních rizik u stěžovatele tendenčním
způsobem. Městský soud vycházel ze závěrů
žalovaného, které nemají oporu ve spisovém
materiálu. V průběhu bezpečnostního řízení
žalovaný nepožádal v souladu s § 107 zákona
o utajovaných informacích o provedení šetření. Aby mohl stěžovatel žalovanému vytknout
případnou nezákonnost jeho postupu, musí
být alespoň obecně vyrozuměn jak s výsledky
šetření příslušné zpravodajské služby, tak
s požadavkem žalovaného na provedení tohoto šetření. Z úvah městského soudu a odkazů
na judikaturu Ústavního soudu není možné
učinit závěr, zda ústavní práva prověřovaných osob mají vyšší právní sílu než požadavek na seznámení se alespoň obecným způsobem s obsahem výsledku šetření v rámci
přezkumu ve správním soudnictví. Podle ná-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
zoru stěžovatele mají Ústavou garantovaná
práva v tomto případě vyšší právní sílu než
zájem státu na utajení zásadních informací týkajících se přímo stěžovatele. Proto je podle
stěžovatele napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost nebo nedostatek důvodů.
lu než požadavek na seznámení se alespoň obecným způsobem s obsahem výsledku šetření v rámci
přezkumu ve správním soudnictví. Podle ná-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
zoru stěžovatele mají Ústavou garantovaná
práva v tomto případě vyšší právní sílu než
zájem státu na utajení zásadních informací týkajících se přímo stěžovatele. Proto je podle
stěžovatele napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost nebo nedostatek důvodů.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedl, že sdělení obsahu výsledku šetření
zpravodajské služby stěžovateli by bylo v rozporu s právními předpisy. Zpravodajské služby vedle toho poskytují žalovanému pouze
výsledky šetření, nikoliv spisový materiál. Jak
v řízení před žalovaným, tak v řízení před
městským soudem bylo stěžovateli dostatečným způsobem odůvodněno, proč nemůže
být seznámen s utajovanými důvody nevydání osvědčení fyzické osoby. Pro doplnění argumentace lze poukázat na rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 14. 2. 2006,
Turek proti Slovensku, stížnost č. 57986/00,
ECHR 2006-II, ze dne 16. 2. 2000, Rowe a Davis proti Spojenému království, stížnost
č. 28901/95, ECHR 2000-II, a ze dne 26. 3.
1996, Doorson proti Nizozemí, stížnost
č. 20524/92, Reports 1996-II.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) Rozhodnutí vydané žalovaným musí
obsahovat náležitosti v souladu s § 122 odst. 1
zákona o utajovaných informacích, přičemž
v odůvodnění se podle odstavce 3 citovaného ustanovení „uvedou důvody vydání rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy,
kterými se [žalovaný] řídil při jejich hodnocení
a při použití právních předpisů. Jsou-li některé
z důvodů vydání rozhodnutí utajovanými informacemi, uvede se v odůvodnění pouze odkaz na podklady pro vydání rozhodnutí a jejich
stupeň utajení. Úvahy, kterými se [žalovaný]
řídil při jejich hodnocení, a důvody vydání
rozhodnutí se uvedou pouze v rozsahu, ve kterém nejsou utajovanými informacemi.“
Zákon o utajovaných informacích tedy,
právě s ohledem na zvláštní charakter dané-
ho řízení, předpokládá, že určité skutečnosti,
byť byly pro rozhodnutí podstatné, zůstanou
účastníku řízení utajeny. Tomuto požadavku
se musí přizpůsobit i hodnocení rozhodných
důvodů. Je-li proti rozhodnutí o rozkladu podána žaloba, pak i soudu ukládá zákon o utajovaných informacích, aby při dokazování respektoval povinnost zachovávat mlčenlivost
o utajovaných informacích obsažených ve výsledcích šetření nebo v údajích z evidencí
zpravodajských služeb nebo policie (§ 133
odst. 2 zákona o utajovaných informacích).
byly pro rozhodnutí podstatné, zůstanou
účastníku řízení utajeny. Tomuto požadavku
se musí přizpůsobit i hodnocení rozhodných
důvodů. Je-li proti rozhodnutí o rozkladu podána žaloba, pak i soudu ukládá zákon o utajovaných informacích, aby při dokazování respektoval povinnost zachovávat mlčenlivost
o utajovaných informacích obsažených ve výsledcích šetření nebo v údajích z evidencí
zpravodajských služeb nebo policie (§ 133
odst. 2 zákona o utajovaných informacích).
V této souvislosti lze odkázat i na rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro
lidská práva ze dne 8. 12. 1999, Pellegrin proti Francii, stížnost č. 28541/95, ve kterém
tento soud vyslovil, že existuje-li u určitých
specifických profesí (typicky příslušníků bezpečnostních sborů) prokazatelně zvláštní pouto důvěry a loajality vůči státu, lze připustit
omezení, a až vyloučení jejich soudní ochrany,
ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně základních práv a svobod (č. 209/1992 Sb.), jde-li
o spory mezi těmito osobami a státem. Tato
restrikce ovšem musí být vyhrazena jen pro
zcela specifické případy a musí být založena
na silných a racionálních důvodech sledujících elementární potřeby státu včetně jeho
bezpečnosti. Soudní přezkum bezpečnostních prověrek (včetně osob nacházejících se
v zaměstnaneckém či jiném obdobném postavení vůči státu) naší legislativou vyloučen
není. Shora popsaná omezení v procesních
právech dotčených osob, ať již v řízení správním či soudním, jsou však obhajitelná i z pohledu mezinárodně uznávaného standardu
práva na soudní ochranu.
Skutečnost, že ve správním řízení zůstávají některé rozhodné skutečnosti účastníkům
řízení utajeny a nelze je výslovně hodnotit
ani ve vydaném rozhodnutí, může být vyvážena pouze v rámci soudního přezkumu. Jak
uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze
dne 25. 11. 2011, čj. 7 As 31/2011-101,
č. 2602/2012 Sb. NSS, v bezpečnostním řízení je nutno najít rovnováhu mezi dvěma legitimními, avšak navzájem protichůdnými
zájmy – zájmem na zajištění spravedlivého
procesu pro toho, jehož bezpečnostní způso-
některé rozhodné skutečnosti účastníkům
řízení utajeny a nelze je výslovně hodnotit
ani ve vydaném rozhodnutí, může být vyvážena pouze v rámci soudního přezkumu. Jak
uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze
dne 25. 11. 2011, čj. 7 As 31/2011-101,
č. 2602/2012 Sb. NSS, v bezpečnostním řízení je nutno najít rovnováhu mezi dvěma legitimními, avšak navzájem protichůdnými
zájmy – zájmem na zajištění spravedlivého
procesu pro toho, jehož bezpečnostní způso-
bilost je zkoumána [čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)],
a zájmem na utajení informací potřebných
k ochraně veřejného zájmu. Této rovnováhy
nelze dosáhnout bez účinné soudní kontroly. Proto musí mít soud v rámci soudního
přezkumu přístup ke všem informacím, na
základě nichž bylo rozhodnuto v bezpečnostním řízení. Soud je v takovém případě
ve zvýšené míře než při „běžném“ soudním
řízení, v němž účastník má k dispozici stejné
informace jako soud, garantem práva na
spravedlivý proces (čl. 36 a násl. Listiny), což
vyžaduje i zvýšenou aktivitu soudu vůči postupu veřejné správy. Jen za splnění těchto
podmínek může být přístup k informacím
v nezbytných případech odepřen účastníkům řízení či dalším na řízení participujícím osobám (zástupcům účastníků, zúčastněným osobám aj.). Účastník řízení nemůže
efektivně namítat nezákonnost určitých zjištění, neví-li ani, co je jejich obsahem. V této
specifické situaci to naopak musí být soud,
který „supluje“ aktivitu účastníka řízení
a přezkoumá relevanci utajovaných informací ze všech hledisek, která se vzhledem
k povaze věci jeví být důležitými.
Skutečnost, že stěžovateli ve správním
i soudním řízení zůstaly utajeny podstatné
skutečnosti pro vydání negativního rozhodnutí, není postačujícím důvodem ke zrušení
rozsudku městského soudu a z takového důvodu nemohl ani městský soud zrušit napadené správní rozhodnutí. Takový správní
proces nicméně budí pochybnosti o zákonnosti rozhodnutí, a právě proto je nezbytný
soudní přezkum. Je to také soud, který je zárukou řádného a úplného přezkumu důvodů
rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že neznalost
důvodů negativního rozhodnutí stěžovatele
omezuje, či mu dokonce znemožňuje, aby
proti rozhodnutí účinně argumentoval, je
soud povinen zkoumat postup a důvody rozhodnutí v úplnosti, tedy i nad rámec uplatněných žalobních bodů. Zjištěné skutečnosti
ovšem i soud musí v odůvodnění svého rozhodnutí popsat jen v těch mezích, aby nepopřel smysl ochrany utajovaných skutečností.
Hodnotit je však musí celistvě, důkladně
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
a s velkou obezřetností. Tato obezřetnost, nezbytná při hodnocení utajovaných důkazů, se
ovšem jeví shodně ve vztahu k oběma účastníkům soudního řízení. V případě, že by soud
rozhodnutí žalovaného zrušil proto, že by
utajované důkazy neshledal dostatečnými
pro závěr o bezpečnostní nespolehlivosti, nemohl by jej rovněž dostatečně přesvědčivě
odůvodnit.
ých skutečností.
Hodnotit je však musí celistvě, důkladně
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
a s velkou obezřetností. Tato obezřetnost, nezbytná při hodnocení utajovaných důkazů, se
ovšem jeví shodně ve vztahu k oběma účastníkům soudního řízení. V případě, že by soud
rozhodnutí žalovaného zrušil proto, že by
utajované důkazy neshledal dostatečnými
pro závěr o bezpečnostní nespolehlivosti, nemohl by jej rovněž dostatečně přesvědčivě
odůvodnit.
Při respektování zákonných mezí nelze
od městského soudu vyžadovat konkrétnější
hodnocení, aby přitom nevyšly najevo utajované skutečnosti. Nicméně z odůvodnění jeho rozhodnutí musí být patrné, že se zabýval
důvody, pro které bylo stěžovateli osvědčení
odejmuto. Vedle toho je povinen i vyhodnotit
důvodnost utajení utajovaných informací.
Pokud by utajení nebylo nezbytné, pak by jistě
byl povinen důkaz provést a v rozsudku výslovně vyhodnotit. Byť tak městský soud
neučinil výslovně, v odůvodnění napadeného
rozsudku uvedl, že úvahy žalovaného o bezpečnostním riziku na straně stěžovatele mají
oporu v obsahu spisového materiálu, který obsahuje dostatek poznatků a informací o konkrétních skutkových tvrzeních, v nichž žalovaný spatřuje naplnění zákonných znaků
bezpečnostního rizika ve smyslu § 14 zákona
o utajovaných informacích. Za obsah spisového materiálu lze přitom považovat jak část
přístupnou, tak i část utajovanou. Městský
soud tedy dospěl k závěru, že důvodnost utajení informací byla důvodná a že postup žalovaného je možno aprobovat jako celek. Tento
jeho závěr je však nezákonný. Městský soud
pominul, že rozhodnutí žalovaného je zatíženo vadou řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž v napadeném správním rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech.
Základním a pro věc klíčovým skutkovým důvodem rozhodnutí žalovaného byly utajované informace zpravodajské služby týkající se
zejména stěžovatelova chování popsaného ve
zprávě zpravodajské služby. Vzhledem k povaze této informace nemůže Nejvyšší správní
soud o ní sdělit nic bližšího než to, že v případě, že by byla pravdivá, jednoznačně by žalovaného opravňovala k závěru, že u stěžovatele
existuje bezpečnostní riziko. Tato informace
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
ěc klíčovým skutkovým důvodem rozhodnutí žalovaného byly utajované informace zpravodajské služby týkající se
zejména stěžovatelova chování popsaného ve
zprávě zpravodajské služby. Vzhledem k povaze této informace nemůže Nejvyšší správní
soud o ní sdělit nic bližšího než to, že v případě, že by byla pravdivá, jednoznačně by žalovaného opravňovala k závěru, že u stěžovatele
existuje bezpečnostní riziko. Tato informace
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
je pro účel bezpečnostního řízení i dostatečně konkrétní, ale zcela u ní absentuje cokoli,
co by nezávislému příjemci informace umožnilo učinit si závěr o její věrohodnosti. Z toho, co je obsahem správního spisu, včetně jeho utajované části, nelze učinit žádný závěr,
zda informace zpravodajské služby popisuje
skutečný stav věcí, anebo zda se jedná o tvrzení zcela či zčásti smyšlené nebo zkreslené.
Není z ní patrné, jakým způsobem byla získána a o jaká (a jak věrohodná) konkrétní skutková zjištění se opírá. Nezávislému příjemci
informací, jímž je v daném případě soud, pak
nezbývá nic jiného, než této informaci uvěřit,
nebo neuvěřit. Takový podklad rozhodnutí
není v právním státě přípustný, jestliže rozhodnutí správního orgánu, třebaže zcela legitimně podléhá vysokému stupni utajení, zasahuje do tak významných subjektivních práv
stěžovatele, jakým je základní právo získávat
prostředky pro své životní potřeby prací
(čl. 26 odst. 3 Listiny). Představa, že soud uvěří zpravodajské službě, aniž by měl možnost si
ověřit, že její tvrzení spočívají na skutečných
a pravděpodobně pravdivých informacích, by
znamenala rezignaci na kontrolní funkci
správního soudnictví vůči veřejné správě.
Po zpravodajské službě není pro účely
bezpečnostního řízení žádána nepochybná jistota o pravdivosti jí poskytovaných informací.
V již citovaném rozsudku čj. 7 As 31/2011-101
Nejvyšší správní soud vyslovil, že posuzování
informační hodnoty určitého zjištění je nutně vždy úvahou pravděpodobnostní, založenou v určité míře na odhadu. Proto někdy
pro závěr o existenci bezpečnostního rizika
(§ 14 odst. 3 zákona o utajovaných informacích) postačí zjištění, že je pravděpodobné,
že příslušná zákonem předvídaná skutková
podstata byla naplněna. Může tomu tak být
ovšem pouze v případě, že taková eventualita je nejpravděpodobnějším vysvětlením
skutkových zjištění a že se na základě dostupných údajů jeví být významně pravděpodobnější než jiná v úvahu připadající vysvětlení. Pro účely bezpečnostního řízení by
tedy postačoval konkrétní popis zdroje získaných informací a způsobu jejich získání, včetně popisu okolností a důvodů, pro které má
je pravděpodobné,
že příslušná zákonem předvídaná skutková
podstata byla naplněna. Může tomu tak být
ovšem pouze v případě, že taková eventualita je nejpravděpodobnějším vysvětlením
skutkových zjištění a že se na základě dostupných údajů jeví být významně pravděpodobnější než jiná v úvahu připadající vysvětlení. Pro účely bezpečnostního řízení by
tedy postačoval konkrétní popis zdroje získaných informací a způsobu jejich získání, včetně popisu okolností a důvodů, pro které má
zpravodajská služba uvedené informace za
věrohodné. Za těchto podmínek by si již soud
mohl učinit úsudek, zda jsou natolik věrohodné, aby mohly zasáhnout do osudu jednotlivce tím, že na jejím základě ztratí způsobilost pro práci s utajovanými informacemi.
Nejvyšší správní soud je si vědom nelehké
úlohy, kterou zde má zpravodajská služba. Pokud uvolní konkréta o tom, jak informace získala, může tím, že se, byť i v režimu nakládání
s utajovanými informacemi, k nim dostanou
další subjekty, konkrétně příslušní soudci,
potenciálně ohrozit zdroj informací či jiné
důležité hodnoty či zájmy chráněné zpravodajskou službou, neboť každé rozšíření okruhu subjektů, které k utajované informaci mají přístup (i když jsou povinny s ní nakládat
v režimu příslušného stupně utajení), zvyšuje
riziko jejího vyzrazení. Na druhé straně, pokud tak zpravodajská služba neučiní, její informace nemohou být podkladem pro závěr
o existenci bezpečnostního rizika. Pokud žalovaný nebude schopen existenci tohoto rizika dovodit i z jiných, na zjištěních zpravodajských služeb nezávislých, informací, může se
stát, že nebude schopen unést své důkazní
břemeno o existenci bezpečnostního rizika,
a tedy rozhodnout např. o zrušení příslušného osvědčení pro práci s utajovanými informacemi, jak tomu je v případě stěžovatele.
Tuto volbu však za žalovaného a s ním spolupracující zpravodajské služby nemůže vyřešit
soud tím, že rezignuje na svoji kontrolní
funkci, je-li mu zákonem na základě čl. 36
odst. 2 Listiny svěřena. Je na uvedených orgánech, aby zvážily, zda větším rizikem je poskytnutí příslušných informací soudu, anebo
rezignace na jejich uplatnění v bezpečnostním řízení.
Pro upřesnění Nejvyšší správní soud dodává, že významným rysem případu stěžovatele je, že žalovaný považoval za bezpečnostní
riziko především stěžovatelovo chování popsané ve zprávě zpravodajské služby. Ostatní
jeho chování podřazené pod § 14 odst. 3
základě čl. 36
odst. 2 Listiny svěřena. Je na uvedených orgánech, aby zvážily, zda větším rizikem je poskytnutí příslušných informací soudu, anebo
rezignace na jejich uplatnění v bezpečnostním řízení.
Pro upřesnění Nejvyšší správní soud dodává, že významným rysem případu stěžovatele je, že žalovaný považoval za bezpečnostní
riziko především stěžovatelovo chování popsané ve zprávě zpravodajské služby. Ostatní
jeho chování podřazené pod § 14 odst. 3
písm. d) zákona o utajovaných informacích
označil žalovaný za způsobilé představovat
bezpečnostní riziko právě v souvislosti s informacemi obsaženými ve zprávě zpravodajské služby. Pokud by existovaly důvody pro
závěr o bezpečnostním riziku, které by byly
zcela nezávislé na uvedené zprávě, tj. samy
o sobě by ukazovaly, že stěžovatel není dostatečně spolehlivý či důvěryhodný), pak by
mohly postačovat pro závěr o odejmutí
osvědčení. V případě stěžovatele je však situace taková, že dílčí rysy nespolehlivosti
a nedůvěryhodnosti (konkrétně pronájem
bytu a okolnosti ohledně držení živnostenského listu) nabývají podle rozhodnutí žalovaného významu právě ve světle informace
zpravodajské služby. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaného pak není patrné,
zda uvedené platí i pro bezpečnostní riziko
podle § 14 odst. 3 písm. g) zákona o utajovaných informacích týkající se nenahlášení
změn u finančních závazků stěžovatele, anebo
zda tyto skutečnosti považuje žalovaný za samostatný, a na informaci zpravodajské služby nezávislý, důvod. Žalovaný v této souvislosti pouze
uvedl, že bezpečnostní riziko ve stěžovatelově
případě shledává zejména s ohledem na to, že si
měl být své povinnosti neprodleného nahlášení
změn vědom, jestliže působil jako bezpečnostní
ředitel Ministerstva zemědělství. (...)
V dalším řízení městský soud vyzve žalovaného, aby opatřil informace, které by s dostatečnou mírou pravděpodobnosti umožnily
soudu učinit si závěr o věrohodnosti popsané
klíčové informace zpravodajské služby. Budou-li takové informace opatřeny a shledá-li
je městský soud přesvědčivými, bude namístě žalobu zamítnout. Nebudou-li opatřeny nebo sice opatřeny budou, ale soud je neshledá
dostatečně přesvědčivými, takže dospěje
k závěru, že informace zpravodajské služby
nemůže být stěžejním pilířem důvodů pro závěr o nedostatku bezpečnostní spolehlivosti,
bude namístě zrušit rozhodnutí žalovaného
a vrátit mu věc k dalšímu řízení.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 6 / 2 013
Ing. Jiří Ž. proti Národnímu bezpečnostnímu úřadu o osvědčení fyzické osoby, o kasační *) S účinností od 1. 1. 2012 byl § 14 změněn zákonem č. 255/2011 Sb. ného činu vezme rukavice, aby žádné otisky
prstů nezanechal. Tím pochopitelně odhalení svého trestného činu policii ztíží. Ovšem
to, že policie na místě činu může sejmout
otisky prstů a pachatele podle nich identifikovat, je skutečnost všeobecně známá, k jejímu „prozrazení“ rozhodně nedojde tím, že
bude zveřejněn Závazný pokyn č. 100/2001
policejního prezidenta.