I. V bezpečnostním řízení je nutno najít rovnováhu mezi dvěma legitimními, avšak navzájem protichůdnými zájmy - zájmem na zajištění spravedlivého procesu pro toho, jehož bezpečnostní způsobilost je zkoumána (čl. 36 a násl. Listiny základ- ních práv a svobod), a zájmem na utajení informací potřebných k ochraně veřejné- ho zájmu. Této rovnováhy nelze dosáhnout bez účinné soudní kontroly. Proto musí mít soud v rámci soudního přezkumu přístup ke všem informacím, na základě nichž bylo rozhodnuto v bezpečnostním řízení. II. Soud je v takovém případě ve zvýšené míře než při „běžném“ soudním řízení, v němž účastník má k dispozici stejné informace jako soud, garantem práva na spra- vedlivý proces (čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod), což vyžaduje i zvýše- nou aktivitu soudu vůči postupu veřejné správy. Jen za splnění těchto podmínek může být přístup k informacím v nezbytných případech odepřen účastníkům řízení či dalším na řízení participujícím osobám (zástupcům účastníků, zúčastněným oso- bám aj.). III. Účastník řízení nemůže efektivně namítat nezákonnost určitých zjištění, ne- víli ani, co je jejich obsahem. V této specifické situaci to naopak musí být soud, kte- rý „supluje“ aktivitu účastníka řízení a přezkoumá relevanci utajovaných informací ze všech hledisek, která se vzhledem k povaze věci jeví být důležitými. IV. V bezpečnostním řízení zjištěné skutkové okolnosti musí ve svém souhrnu být přesvědčivým podkladem pro závěr, že v konkrétním případě znamená naplně- ní určité skutkové podstaty skutečně bezpečnostní riziko ($ 14 odst. 3 zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti). Skutkový základ úvahy mohou tvořit v podstatě jakékoli informace, které má pří- slušný orgán k dispozici, ať již je získal z jakýchkoli zdrojů a jakýmikoli prostředky. Podstatná je jen informační hodnota takových zjištění. Tu je nutno hodnotit ze všech pro věc relevantních hledisek, zejména je nutno hodnotit věrohodnost (a tedy pravdivostní hodnotu) dané informace a také uvážit, zda je správně vykládána a zda ve skutečnosti nemá jiný význam, než jaký se na první pohled jeví. 574 V. Posuzování informační hodnoty určitého zjištění je nutně vždy úvahou prav- děpodobnostní, založenou v určité míře na odhadu. Proto někdy pro závěr o exis- tenci bezpečnostního rizika ($ 14 odst. 3 zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajova- ných informací a © bezpečnostní způsobilosti) postačí zjištění, že je pravděpodobné, že příslušná zákonem předvídaná skutková podstata byla naplně- na. Může tomu tak být ovšem pouze v případě, že taková eventualita je nejpravděpo- dobnějším vysvětlením skutkových zjištění a že se na základě dostupných údajů jeví být významně pravděpodobnější než jiná v úvahu připadající vysvětlení.
I. V bezpečnostním řízení je nutno najít rovnováhu mezi dvěma legitimními, avšak navzájem protichůdnými zájmy - zájmem na zajištění spravedlivého procesu pro toho, jehož bezpečnostní způsobilost je zkoumána (čl. 36 a násl. Listiny základ- ních práv a svobod), a zájmem na utajení informací potřebných k ochraně veřejné- ho zájmu. Této rovnováhy nelze dosáhnout bez účinné soudní kontroly. Proto musí mít soud v rámci soudního přezkumu přístup ke všem informacím, na základě nichž bylo rozhodnuto v bezpečnostním řízení. II. Soud je v takovém případě ve zvýšené míře než při „běžném“ soudním řízení, v němž účastník má k dispozici stejné informace jako soud, garantem práva na spra- vedlivý proces (čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod), což vyžaduje i zvýše- nou aktivitu soudu vůči postupu veřejné správy. Jen za splnění těchto podmínek může být přístup k informacím v nezbytných případech odepřen účastníkům řízení či dalším na řízení participujícím osobám (zástupcům účastníků, zúčastněným oso- bám aj.). III. Účastník řízení nemůže efektivně namítat nezákonnost určitých zjištění, ne- víli ani, co je jejich obsahem. V této specifické situaci to naopak musí být soud, kte- rý „supluje“ aktivitu účastníka řízení a přezkoumá relevanci utajovaných informací ze všech hledisek, která se vzhledem k povaze věci jeví být důležitými. IV. V bezpečnostním řízení zjištěné skutkové okolnosti musí ve svém souhrnu být přesvědčivým podkladem pro závěr, že v konkrétním případě znamená naplně- ní určité skutkové podstaty skutečně bezpečnostní riziko ($ 14 odst. 3 zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti). Skutkový základ úvahy mohou tvořit v podstatě jakékoli informace, které má pří- slušný orgán k dispozici, ať již je získal z jakýchkoli zdrojů a jakýmikoli prostředky. Podstatná je jen informační hodnota takových zjištění. Tu je nutno hodnotit ze všech pro věc relevantních hledisek, zejména je nutno hodnotit věrohodnost (a tedy pravdivostní hodnotu) dané informace a také uvážit, zda je správně vykládána a zda ve skutečnosti nemá jiný význam, než jaký se na první pohled jeví. 574 V. Posuzování informační hodnoty určitého zjištění je nutně vždy úvahou prav- děpodobnostní, založenou v určité míře na odhadu. Proto někdy pro závěr o exis- tenci bezpečnostního rizika ($ 14 odst. 3 zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajova- ných informací a © bezpečnostní způsobilosti) postačí zjištění, že je pravděpodobné, že příslušná zákonem předvídaná skutková podstata byla naplně- na. Může tomu tak být ovšem pouze v případě, že taková eventualita je nejpravděpo- dobnějším vysvětlením skutkových zjištění a že se na základě dostupných údajů jeví být významně pravděpodobnější než jiná v úvahu připadající vysvětlení.
Nejvyšší správní soud především odkazu- je na své rozsudky ze dne 24. 4. 2008, čj. 2 As 31/2007-107, č. 1885/2009 Sb. NSS, a ze dne 24. 4. 2008, čj. 2 As 41/2007-58, v nichž bylo vysloveno, že v soudním řízení lze zásadně provádět dokazování i ohledně obsahu utajo- vaných skutečností. To neplatí jen výjimečně, pokud by seznámení účastníků řízení s nimi vedlo k výraznému ohrožení obrany nebo bezpečnosti státu či jiných důležitých stát- ních zájmů. Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že v těchto případech se jednalo o říze- ní o vydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi a o řízení o vydání dokladu o bezpečnostní způsobilosti fyzické osoby podle zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně uta- jovaných skutečností a o změně některých zákonů, zatímco v dané věci bylo o bezpeč- nostní způsobilosti stěžovatele rozhodováno podle zákona o utajovaných informacích. Problematika dokazování ohledně obsahu utajovaných informací je však v zákoně o uta- jovaných informacích upravena v souladu s tím, jak Nejvyšší správní soud vyložil usta- novení dřívějšího právního předpisu za po- užití ústavně konformního výkladu v citova- ných rozsudcích. Podle $ 133 odst. 2 a 3 zákona o utajova- ných informacích se dokazování v soudním řízení provádí tak, aby byla šetřena povinnost zachovávat mlčenlivost o utajovaných infor- macích obsažených ve výsledcích šetření ne- bo v ůdajích z evidencí zpravodajských služeb nebo policie. K těmto okolnostem lze provést důkaz výsiechem jen tehdy, byli ten, kdo po- vinnost mlčenlivosti má, této povinnosti pří- slušným orgánem zproštěn; zprostit mičenli- vosti nelze pouze v případě, kdy by mohlo dojít k ohrožení nebo vážnému narušení Čin- nosti zpravodajských služeb nebo policie; přiměřeně se postupuje i v případech, kdy se důkaz provádí jinak než výslechem. Úřad označí okolnosti uvedené v odstavci 2, o kte- rých tvrdí, že ve vztahu k nim nelze zprostit mičenlivosti, a předseda senátu rozhodne, že části spisu, k nimž se tyto okolnosti váží, bu- dou odděleny, jestliže činnost zpravodaj- ských služeb nebo policie může být ohrožena nebo vážně narušena; do oddělených částí spi- su účastník řízení, jeho zástupce a osoby zú- častněné na řízení nahlížet nemohou. V ostat- ním nejsou ustanovení zvláštního právního předpisu (soudní řád správní) o dokazování, označování částí spisu a nahlížení do něj dotčena. Podle $ 45 odst. 3 s. ř. s. „[p]ři předložení spisu správní orgán vždy označí ty části spí- su, které obsahují utajované informace chráněné zvláštním zákonem“ a „předseda senátu tyto části spisu vyloučí z nahlížení“ Podle odstavce 4 citovaného ustanovení ne- lze z nahlížení vyloučit části spisu uvedené v odstavci 3, jimiž byl nebo bude prováděn důkaz soudem. Z posledně uvedeného ustanovení lze pro- to vyvodit, že zákon respektuje v neprospěch ochrany utajovaných informací práva účastní- ka řízení ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny, neboť ve své podstatě upravuje jeho oprávnění a oprávnění jeho zástupce nahlížet do částí spisu, jež obsahují utajované informace a ji- miž byl nebo bude prováděn důkaz soudem. Účelu zajištění ochrany utajovaných informa- cí má být dosaženo tím, že předseda senátu poučí nahlížející osoby podle zvláštního zá- kona o trestních následcích porušení tajnosti utajovaných informací, jak vyplývá z $ 45 odst. 6 s. ř. s. Podpisem protokolu o tomto po- učení se poučené osoby stávají osobami urče- nými v rozsahu potřeby k seznámení s utajo- vanou informací. S tím koresponduje i právní úprava obsažená v zákoně o utajovaných in- formacích, který v $ 58 odst. 4 odkazuje na zvláštní právní předpis (v daném případě soudní řád správní), který stanoví, které fyzic- ké osoby a za jakých podmínek mají přístup k utajované informaci bez platného osvědčení fyzické osoby v trestním řízení, v občanském soudním řízení a v soudním řízení správním, a to v rozsahu nezbytném pro uplatnění jejich práv a plnění povinností v těchto řízeních. Z citovaných ustanovení tedy vyplývá, že při soudním přezkumu nelze obecně vyloučit dokazování obsahu utajovaných informací, ovšem musí být stanoveny zvláštní podmínky pro zajištění ochrany utajovaných informací. Mezi tyto podmínky lze zařadit nutnost po- učení předsedou senátu, nutnost zproštění mlčenlivosti či dokonce vyloučení možnosti dokazování, pokud by mohlo dojít k ohrože- ní nebo vážnému narušení činnosti zpravo- dajských služeb nebo policie. Závěr městského soudu, že dokazování ohledně věcného obsahu utajovaných infor- mací nepřipadá v úvahu, tak není správný. Pokud městský soud podle $ 133 odst.2 a 3 zákona o utajovaných informacích oddělil část spisu s utajovanými informacemi, do níž nemohl stěžovatel nahlížet (na pokyn před- sedkyně senátu), přičemž vycházel ze sdělení NBÚ, nemohli Nejvyšší správní soud přezkou- mat, zda byl tento postup v souladu se záko- nem. Citované ustanovení stanoví dvě pod- mínky pro vyloučení dokazování ve věci. První podmínkou je, že NBÚ označí okolnos- ti, o kterých tvrdí, že ve vztahu k nim nelze zprostit mlčenlivosti. Tato podmínka byla v daném případě splněna. Druhou podmín- kou je, že předseda senátu rozhodne o oddě- lení těch částí spisu, kterých se tyto okolnosti týkají, jestliže činnost zpravodajských služeb nebo policie může být ohrožena nebo vážně 577 2602 narušena. Předseda senátu musí vždy podle konkrétních okolností (především podle ob- sahu a charakteru utajované skutečnosti, po- dle jejich vztahu k účastníkům řízení či dal- ším v řízení vystupujícím osobám a podle toho, jaký význam ony informace pro dotyč- né osoby mají) posoudit, zda lze zajištění ochrany utajovaných skutečností v daném případě dosáhnout prostředky, jež procesní práva prověřovaných osob omezí v menší mí- ře, než je vyloučení dokazování věcného ob- sahu utajovaných skutečností, anebo zda je třeba vyloučit dokazování věcného obsahu z důvodu, že by seznámení účastníků řízení s utajovanými informacemi vedlo k výrazné- mu ohrožení nebo vážnému narušení činnos- ti zpravodajských služeb nebo policie. Tato druhá podmínka však splněna nebyla, neboť ve spise nejsou v utajované části založeny pod- klady, na základě kterých by mohl být vyvozen závěr, zda by seznámení účastníků řízení s uta- jovanými informacemi vedlo k ohrožení nebo vážnému narušení činnosti zpravodajských služeb nebo policie. Z obsahu utajované Části neplyne totiž žádná skutečnost, nýbrž pouze názor zpravodajských služeb o spolehlivosti stěžovatele. I když není vyloučeno, že tento názor je důvodný, nelze jej považovat za zprá- vu o výsledcích šetření. Podle $ 107 odst. 4 zákona o utajovaných informacích jsou zpravodajské služby a poli- cie povinny žádosti NBÚ o šetření vyhovět a podat zprávu o výsledcích provedených šet- ření. Toto ustanovení je úpravou speciální vů- či $ 8 odst. 3 zákona o zpravodajských službách, který stanoví, že „[z]pravodajské služby pře- dávají státním orgánům a policejním orgá- nům informace o zjištěních, která náleží do oboru jejich působnosti; to neplatí, jestliže by poskytnutí ohrozilo důležitý zájem sledo- vaný příslušnou zpravodajskou službou“. Obě ustanovení sice upravují součinnost or- gánů z hlediska „zpravodajských zjištění“, ale ustanovení zákona o utajovaných infor- macích je v daném kontextu lex specialis a je- ho úprava má přednost před zákonem o zpra- vodajských službách jako zákonem obecným (lex generalis). V zákoně o zpravodajských službách je totiž součinnost orgánů upravena 578 obecně pro všechny státní orgány a pro všechny případy, kdy je této součinnosti tře- ba, zatímco v zákoně o utajovaných informa- cích je vymezena součinnost konkrétně pro účely bezpečnostního řízení prováděného NBÚ, které má řadu specifik, zejména to, že NBŮ zásadním způsobem zasahuje do ústav- ně zaručených práv osob a jeho rozhodnutí determinuje, a to nezřídka na dlouhou dobu, či dokonce na celý život, možnost těchto osob vykonávat určité povolání či veřejnou funkci. Z hlediska povahy bezpečnostního řízení je přitom logické, a samo o sobě zcela legi- timní, že NBÚ využívá i výsledků šetření zpra- vodajských služeb, k jejichž provedení jsou zpravodajské služby oprávněny používat spe- cifické prostředky, zpravodajské prostředky nebo prostředky k získávání informací podle zákonů, které upravují činnost jednotlivých zpravodajských služeb. Za provedení a výsle- dek bezpečnostního řízení však odpovídá NBÚ. Proto je v zákoně stanoveno oprávnění vyžadovat součinnost jiných orgánů, které jsou povinny žádosti vyhovět. Zpráva o vý- sledcích požadovaných šetření proto musí obsahovat konkrétní informace či takový je- jich souhrn, že to NBÚ, a následně případně i soudu, umožní účinně ověřit relevanci zjiš- tění zpravodajských služeb, tj. zejména věro- hodnost jimi zjištěných informací, jejich vy- váženost a vztah k otázkám rozhodným pro bezpečnostní řízení. Jen tak lze v dostatečné míře zajistit vyloučení libovůle u zpravodaj- ských služeb i NBŮ, k níž by snadno mohlo dojít, pokud by se NBÚ, a následně i případný soudní přezkum, musel spokojit s tím, že zpravodajským službám se „uvěří“, aniž by je- jich informace mohly být podrobeny kognici. Pokud by informace zpravodajských služeb nebyly výše uvedeným způsobem přezkou- matelné, znamenalo by to, že o bezpečnostní způsobilosti by fakticky rozhodoval jiný or- gán než NBÚ, což by bylo v rozporu s $ 81 zá- kona o utajovaných informacích. Uvedený právní závěr není v rozporu ani s judikaturou, konkrétně rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2009, čj. 5 As 44/2006-74, neboť i ten považuje sdělení zpravodajských služeb za podkladové akty bezpečnostního ří- zení. Skutečnost, že NBÚ podle uvedeného rozsudku nemá právo takové akty přezkoumá- vat, však neznamená, že tyto mohou být pouze vyjádřením názoru, bez patřičného a soudem přezkoumatelného skutkového podkladu za- chyceného ve spise. vx? Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že v bezpečnostním řízení je nutno najít rovno- váhu mezi dvěma legitimními, avšak navzá- jem protichůdnými zájmy. Na jedné straně zá- jmem na zajištění spravedlivého procesu pro toho, jehož bezpečnostní způsobilost je zkou- mána, a na druhé straně zájmem na utajení in- formací potřebných k ochraně veřejného zá- jmu. Této rovnováhy však v žádném případě nelze dosáhnout, pokud nebude zajištěna účinná soudní, a tedy na exekutivě nezávislá a ve sporu mezi účastníkem řízení a exekuti- vou nestranná kontrola relevance informací, na základě nichž je v bezpečnostním řízení rozhodováno. Protože mezi oběma proti- chůdnými legitimními zájmy je nutno najít rovnováhu, musí mít soud v rámci soudního přezkumu přístup ke všem informacím, na základě nichž bylo rozhodnuto v bezpečnost- ním řízení. Jen tak může být zajištěna účinná soudní kontrola. Soud je zde ve zvýšené míře než při „běžném“ soudním řízení, v němž účastník má k dispozici stejné informace jako soud, garantem práva na spravedlivý proces, což vyžaduje i zvýšenou aktivitu soudu vůči postupu veřejné správy. Za splnění těchto podmínek pak může být přístup k informa- cím v nezbytných případech odepřen účastní- kům řízení či dalším na řízení participujícím osobám (zástupcům účastníků, zúčastněným osobám aj.). Ostatně právě proto mají také soudci podle $ 58 odst. 1 písm. e) a odst. 2 zá- kona o utajovaných informacích přístup k utajovaným informacím všech stupňů uta- jení bez platného osvědčení ode dne jmeno- vání do funkce po dobu jejího výkonu a v roz- sahu nezbytném pro její výkon. Soudní kontrola, které nemůže být za žádných okol- ností odepřen přístup k informacím relevant- ním pro výsledek bezpečnostního řízení, tak může v míře ještě dostačující zajistit vylouče- ní libovůle u zpravodajských služeb a NBÚ při zachování utajení té nezbytné části infor- mací relevantních pro bezpečnostní řízení, jejichž poskytnutí účastníkům řízení by bylo v rozporu s veřejným zájmem na jejich utaje- ní. Neměli by však soud k takovým informa- cím přístup, o účinnou soudní kontrolu by se nejednalo, což by bylo nutno považovat za protiústavní stav (viz také argumentaci v r0z- sudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 3. 2011, čj. 7 As 39/2010-64). Soud by totiž byl v takovém případě ve skutkové rovině „slepý“, musel by se spolehnout pouze na správnost názoru zpravodajských služeb a přezkoumával by pouze procesní námitky. Exekutiva má tedy právo za určitých okol- ností tomu, kdo je podrobován bezpečnostní prověrce, výjimečně neříci, z jakých konkrét- ních skutkových důvodů nebyl shledán bez- pečnostně způsobilým. Je však vždy povinna, chce-li, aby její rozhodnutí obstálo při soudní kontrole, umožnit v plném rozsahu, tedy ze- jména ve skutkové rovině, přezkum těchto důvodů soudem. Toho nelze dosáhnout ji- nak, než že informace, o něž se rozhodnutí v bezpečnostním řízení opírá, musí být sou- částí spisu NBÚ, spolu s ním musí být poskyt- nuty soudu-v rámci přezkumu a soud z úřední povinnosti, i nad rámec žalobních námitek, přezkoumá relevanci těch informací, jež účastníkovi řízení nebyly zpřístupněny a ve vztahu k nimž je mu znemožněno, či přinej- menším zásadně omezeno, právo namítat je- jich nezákonnost, věcnou nesprávnost nebo relevanci pro řízení. To znamená, že NBÚ může ve správním rozhodnutí své závěry opřít výlučně o informace, jež byly součástí spisu, a pokud jeho rozhodnutí stojí i na ji- ných informacích, je v tomto rozsahu vc smyslu $ 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. řízení ve- doucí k jeho vydání stiženo vadou spočívající v tom, že nemá oporu ve spisech. Obdobně ostatně na věc nahlížel Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 7. 2010, čj. 9 As 9/2010-94. V tomto případě soud příslušné skutkové podklady měl k dispozici, neboť byly součástí spisu, a proto je mohl věcně přezkoumat a uvést k nim mimo jiné.: „Zpráva o výsledku šetření zpravodajské služby založená na č listu 77 obsahuje zcela konkrétní, ucelené, podrobné informace týkající se chování 579 2602 a způsobu života stěžovatele, které v nyní projednávané věci umožňují přezkoumat relevanci předmětných zjištění ve vztahu k bezpečnostní spolehlivosti stěžovatele. [...] Chování stěžovatele je dostatečně podrobně a přesvědčivě popsáno ve výsledné zprávě zpravodajské služby a dle názoru kasačního soudu má nepochybně vliv na jeho důvěry- hodnost a může ovlivnit jeho schopnost uta- Jovat informace.“ Jak je z citace patrné, soud do odůvodnění svého rozsudku neuvedl, o ja- ké konkrétní informace se jedná, neboť měl za to, že v dané věci nad právem účastníka se s nimi seznámit, aby se k nim mohl vyjádřit, převažuje zájem na jejich utajení. Dále to pro soudní přezkum znamená, že ve vztahu k in- formacím, jež nejsou účastníku řízení zpří- stupněny, neplatí, že se tento zásadně drží pouze v mezích žalobních bodů. Ustanovení $ 75 odst. 1 s. ř. s. je proto v daném případě nepoužitelné, neboť jeho aplikací by došlo k faktickému odepření soudní ochrany. Účastník řízení nemůže efektivně namítat ne- zákonnost určitých zjištění, neví-li ani, co je jejich obsahem. V této specifické situaci to naopak musí být soud, který „supluje“ aktivi- tu účastníka řízení a přezkoumá relevanci utajovaných informací ze všech hledisek, kte- rá se vzhledem k povaze věci jeví důležitými. S ohledem na výše uvedené nemohl Nej- vyšší správní soud v daném případě přezkou- mat, zda krajský soud vyloučil dokazování v dané věci v souladu se zákonem. Informace zjištěné zpravodajskými službami nebyly za- loženy v bezpečnostním spise a spoléhat se pouze na názor zpravodajských služeb ohled- ně bezpečnostní spolehlivosti stěžovatele nelze. Stížní námitka stěžovatele je tudíž s ohledem na $ 105 odst. 1 písm. b) s. ř. s. dů- vodná, neboť řízení před NBÚ bylo stiženo vadou spočívající v tom, že napadené správní rozhodnutí nemá oporu ve spisech. Nejvyšší správní soud však v této souvis- losti podotýká, že rozhodnutí NBÚ nelze po- važovat za nepřezkoumatelné jen proto, že v něm nejsou uvedeny utajované důvody, pro které byl stěžovatel shledán bezpečnostně nezpůsobilým. NBÚ totiž postupoval v soula- du s $ 1222 odst. 3 zákona o utajovaných 580 informacích, podle kterého, „jsou-lí některé z důvodů vydání rozhodnutí utajovanými informacemi, uvede se v odůvodnění pouze odkaz na podklady pro vydání rozhodnutí a jejich stupeň utajení“. K tomu lze odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 6. 9. 2007, sp. zn. II. ÚS 377/04, č. 136/2007 Sb. ÚS ve kterém tento soud vyslovil, že „není jistě možné, aby byl NBŮ pod záminkou absolut- ního zachování procesních práv účastníka nucen uvádět ve svých rozhodnutích skuteč- nosti, které by mohly ohrozit zájem státu, efektivitu práce zpravodajských služeb či po- licejních složek, anebo bezpečnost jejich agentů či třetích osob“. Je totiž třeba vzít v potaz legitimní veřejný zájem na ochraně utajovaných informací a neuvádět do rozhod- nutí takové důvody, jejichž zveřejnění by ten- to zájem ohrožovalo. V tomto smyslu tedy rozhodnutí, v němž nejsou v souladu s $ 122 odst. 3 zákona o utajovaných informacích uvedeny důvody, jelikož se jedná o utajované informace, jen proto za nepřezkoumatelné považovat nelze, neboť zákon zde výjimečně umožňuje v rozhodnutí tyto důvody neuvá- dět. Potud, a jen potud, je správná argumen- tace NBÚ ve vyjádření ke kasační stížnosti, opřená o výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 9/2010-94. Přezkou- matelnost rozhodnutí je pak zajištěna, byť ne- pochybně obtížněji než u „běžných“ správ- ních rozhodnutí, tím, že orgán, jenž má pravomoc správní rozhodnutí přezkoumávat, tj. v první řadě soudy ve správním soudnictví, musí mít neomezený přístup k podkladům rozhodnutí obsaženým ve správním spisu, jak již bylo vyloženo. Co se týče hmotněprávních otázek uvede- ných stěžovatelem v kasační stížnosti, je nut- no v podstatné míře dát za pravdu NBÚ. Podle $ 14 odst. 1 zákona o utajovaných informacích splňuje podmínku bezpečnost- ní spolehlivosti fyzická osoba, u níž není zjiš- těno bezpečnostní riziko. Existence bezpeč- nostního rizika je tedy vylučující podmínkou bezpečnostní spolehlivosti. Kdy je bezpeč- nostní riziko dáno, vyplývá z $ 14 odst. 2 záko- na o utajovaných informacích. Jsou-li skutko- vé okolnosti předvídané tímto ustanovením dány, je dáno bezpečnostní riziko a správní ot- gán v podstatě nemá prostor pro úvahu, vyjma prostoru daného neurčitými či obecnými práv- ními pojmy („závažnost“ a „opakovanost“ čin- nosti proti zájmům České republiky, „zjevná nepřiměřenosť“ skutečných a daňově vykáza- ných majetkových poměrů, „potlačování“ zá- kladních práv a svobod jako činnost dosahují- cí jistého minimálního stupně intenzity aj.). Jinak je tomu v případech spadajících pod $ 14 odst. 3 zákona o utajovaných infor- macích. Zde zákon reflektuje, že v realitě ži- vota mohou mít ty samé vzorce chování v různých případech velmi odlišné důsledky a že v takových případech by byl každý zá- konný automatismus kontraproduktivní. Zá- leží vždy na kontextu, tedy na době, situaci, povaze jednajícího a mnoha dalších zákonem jen obtížně definovatelných okolnostech. Zákonodárce proto v citovaném ustanovení zcela záměrně užívá slova „lze“, jímž správnímu orgánu vymezuje prostor pro komplexní, vše- strannou a do hloubky konkrétních okolností jednotlivého případu jdoucí úvahu o tom, zda v daném případě je bezpečnostní riziko vskut- ku dáno, i když je splněna nutná vstupní pod- mínka, tedy naplnění některé konkrétní skut- kové podstaty uvedené v písmenech a) až j) citovaného ustanovení. K tomu, podle jakých pravidel a na základě jakých kritérií má být správní úvaha vedena, je obsaženo vodítko v $ lá odst. 6 zákona o utajovaných informacích. Při posuzování, zda skutečnost uvedená v $ 14 odst. 3 je bezpečnostním rizikem, se přihlíží - k tomu, do jaké míry může tato skuteč- nost ovlivnit schopnost zkoumané osoby uta- jovat informace; zvažuje se tedy, zda a případ- ně v jaké míře vůbec má dotyčná skutečnost vliv na schopnost zkoumané osoby utajovat in- formace, a tedy nedopustit jejich prozrazení, ať již z jakéhokoli důvodu a jakoukoli formou; - k době výskytu uvedené skutečnosti; ze- jména proto, že nezřídka se míra rizika pro- zrazení utajované informace v čase z různých důvodů mění, ač jinak řada dalších okolností zůstává obdobná; - k jejímu rozsahu; tj. nepochybně přede- vším k rozsahu, tj. jakési velikosti, význam- nosti v obecném slova smyslu, příp. míře opakování či délce trvání rizikové skutečnos- ti, její obecné závažnosti aj.; - k charakteru této skutečnosti; tedy např. míře její zavrženíhodnosti či naopak omluvitelnosti, k tomu, nakolik je obecně či speciálně nebezpečná pro určité žádoucí hodnoty či zájmy aj., a - k (všeobecnému) chování fyzické oso- by v zákonem stanoveném rozhodném obdo- bí uvedeném v $ 14 odst. 4. Znamená to tedy, že úvaha podle $ 14 odst. 3 a 6 zákona o utajovaných informacích musí v první řadě vycházet z dostatečných skut kových zjištění o všech rozhodných znacích skutkové podstaty podle některého z písmen odstavce 3 citovaného ustanovení a o všech rozhodných vodítcích vyplývajících z jeho odstavce 6. Zjištěné skutkové okolnosti pak musí ve svém souhrnu být přesvědčivým podkladem pro závěr, že v konkrétním přípa- dě znamená naplnění určité skutkové podsta- ty skutečně bezpečnostní riziko. Je zřejmé, že skutkový základ úvahy mohou tvořit v pod- statě jakékoli informace, které má příslušný orgán k dispozici, ať již je získal z jakýchkoli zdrojů a jakýmikoli prostředky. Podstatná je jen informační hodnota takových zjištění. Tu je nutno hodnotit ze všech pro věc relevant- ních hledisek, zejména je nutno hodnotit vě- rohodnost (a tedy pravdivostní hodnotu) da- né informace a také uvážit, zda je správně vykládána a zda ve skutečnosti nemá jiný vý- znam, než jaký se na první pohled jeví. Posu- zování informační hodnoty určitého zjištění je nutně vždy úvahou pravděpodobnostní, založenou v určité míře na odhadu. Proto (a Nejvyšší správní soud to zmínil již ve svém rozsudku ze dne 30. 1. 2009, čj. 5 As 44/2006-74) někdy pro závěr o existenci bezpečnostního rizika postačí zjištění, že je pravděpodobné, že příslušná zákonem předvídaná skutková podstata byla naplněna. Může tomu tak být ovšem pouze v případě, že taková eventualita je nejpravděpodobnějším vysvětlením skut- kových zjištění a že se na základě dostupných údajů jeví být významně pravděpodobnější než jiná v úvahu připadající vysvětlení. 581 2602 Ve věci stěžovatele jsou uvedené obecné úvahy podstatné v následujících ohledech: Skutečnost, že Martin H. se v minulosti stýkal s Františkem M., jej může řadit do skupiny osob, které vyvíjí nebo vyvíjely činnost protí zájmům České republiky. Bude tomu tak ovšem jen v případě, existujíli dostatečné skutkové podklady pro závěr, že František M. např. nekalým způsobem ovlivňoval fungová- ní politického života v České republice ane- bo se obohacoval způsobem nezákonným či v podstatné míře nemorálním či k prosazová- ní svých cílů používal nezákonných nebo v podstatné míře nemorálních metod, a toto jeho jednání se negativně dotýkalo zájmů České republiky. Uvedené závěry jistě lze či- nit i na základě informací veřejně dostup- ných, tedy např. z mediálních výstupů, ovšem musí jít o informace obsahující opravdová skutková zjištění. To znamená, že Františka M. nelze považovat za někoho, kdo vyvíjel čin- nost proti zájmům České republiky jen a pou- ze proto, že to o něm různé sdělovací pro- středky opakovaně prohlašovaly. Na druhé straně, přinesly-li sdělovací prostředky infor- mace, jež lze po jejich vyhodnocení považo- vat za pravdivé, o konkrétních skutcích Fran- tiška M. majících uvedenou povahu, pak jistě mohou být tyto informace důvodem či jed- ním z důvodů pro příslušné závěry zpravo- dajské služby. Pokud František M. vskutku vy- víjel činnost proti zájmům České republiky, může být v tomto ohledu „nakažlivý“ pro ta- kové osoby, s nimiž se stýkal, o nichž lze mít na základě konkrétních skutkových zjištění za to, že se s ním na této jeho činnosti v urči- té míře podílely, pomáhaly mu v ní, ulehčova- ly mu ji, vytvářely podmínky pro její zakrytí apod. Může jít nejen o osoby, které takto jed- naly vědomě, ale i o takové, jež jednaly nevě- domky. U nevědomě jednajících osob však muselo dojít k tomu, že jejich objektivní sou- činnost s Františkem M. se musela projevit ve sféře jejich osoby tak, že ony samy o sobě „vy- víjely“ činnost proti zájmům České republi- ky, tj. že uvedená činnost byla podstatným obsahem jejich jednání, a nikoli pouze jakým- si jeho vedlejším, z hlediska účelu jednání ne- podstatným, efektem. Pokud byl Martin H. Františkem M. skutečně takto „nakažen“ 582 (a informace z otevřených zdrojů, jsou-li pravdivé, by k takovémuto závěru zřejmě opravňovaly; přičemž Nejvyšší správní soud nemůže předjímat žádné závěry v uvedeném smyslu), znamenal styk stěžovatele s Marti- nem H. splnění vstupní podmínky pro závěr, že u stěžovatele je dáno bezpečnostní riziko. Sama o sobě by však tato skutečnost k závěru o existenci bezpečnostního rizika nestačila. Bylo by tomu tak teprve tehdy, jednalo-li by se o styk bezpečnostně relevantní, tedy tako- vý, u něhož hrozí - hodnoceno vodítky uve- denými v $ 14 odst. 6 zákona o utajovaných informacích - s nikoli bezvýznamnou prav- děpodobností újma zájmu České republiky. Běžný sporadický společenský styk s Marti- nem H. by zpravidla bezpečnostní riziko ne- představoval, i když ani to nemusí být v kon- krétním případě vyloučeno, nicméně styk rodinný či přátelský, jelikož jde většinou o styk hlubší, zpravidla více otevřený a důvěrný, a tedy i méně opatrný a co do obsahu všestran- nější, takový potenciál již mít může s podstatně větší pravděpodobností. Újma zájmů České re- publiky by v případě stěžovatele mohla připadat v úvahu například tehdy, pokud by přátelské ho- vory se stěžovatelem umožnily Martinu H., tře- ba i jen z diskusí o společných známých a aniž by to stěžovatel chtěl, získat rámcový obraz o fungování NBŮ po jeho odchodu, o proce- sech uvnitř tohoto úřadu či s tímto úřadem tak či onak souvisejících, které by se Martina H. mohly týkat, či o jiných skutečnostech, které by pro něho mohly mít význam a u nichž přitom není žádoucí, aby se je dozvěděl. Se stěžovatelem je třeba souhlasit v tom ohledu, že pro věc může být významné i ča- sové hledisko. To však záleží na konkrétních okolnostech. Jestliže tedy dříve styky stěžova- tele s Martinem H. pochyby o jeho bezpeč- nostní spolehlivosti nevyvolávaly, ač již tehdy byly známy informace, jež nyní vedou NBÚ k závěru, že Martin H. vyvíjí nebo vyvíjel čin- nost proti zájmům České republiky, zatímco nyní takové pochyby vyvolávaly, nabízí se ví- ce možných vysvětlení takového rozporu. V první řadě mohl být dřívější závěr nespráv- ný, zatímco nynější je správný. K něčemu ta- kovému jistě může dojít, pak je však třeba, aby podklady k rozhodnutí obsahovaly infor- mace vysvětlující, proč k nesprávnému závěru došlo a jak byla posléze zjištěna jeho nespráv- nost a proč je třeba nynější závěry považovat za přesvědčivější. Druhým v úvahu připadají- cím vysvětlením je změna poměrů, která může vést k tomu, že tytéž skutkové okolnosti jsou v různých dobách různě relevantní. I zde je však nezbytné, aby podklady pro rozhodnutí obsahovaly informace vysvětlující takový po- sun. Jistě není vyloučeno i jiné vysvětlení. V každém případě však takový nevysvětlený posun v přístupu NBÚ ke stěžovateli vyvolává pochybnosti, které je třeba odstranit. S% Uvedené úvahy Nejvyššího správního soudu však v tuto chvíli mohou být toliko vo- dítkem pro NBÚ v jeho dalším postupu, ne- boť hodnotit v napadeném rozhodnutí, či pří- padně v utajovaných podkladech, uvedené informace z výše uvedených hledisek není možno, neboť bezpečnostní spis takové in- formace v tuto chvíli neobsahuje. 2603 Správní řízení: povaha Policie ČR jako správního orgánu Silniční provoz: dohled na bezpečnost a plynulost provozu k $ 83 soudního řádu správního k $ 124 odst. 1 19 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a ozměnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákonů č č. 411/2005 Sb. a č. 226/2006 Sb. č. 320/2002 Sb., Policie České republiky jedná při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích podle $ 124 odst. 1 a 9 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, jako správní orgán, nikoliv jako ozbrojený bezpeč- nostní sbor.
Josef E. proti Národnímu bezpečnostnímu
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Z obsahu správních spisů vyplynulo, že důvodem, pro který byla stěžovateli zrušena platnost osvědčení fyzické osoby č. 024283 pro stupeň utajení PŘÍSNĚ TAJNÉ, byla skutečnost, že se, jak sám uvedl v bezpečnostním pohovoru, formou osobních a přátelských kontaktů stýká s M. H., bývalým bezpečnostním ředitelem NBÚ. Podle zpráv z médií se M. H. měl stýkat se zavražděným kontroverzním podnikatelem F. M. Stěžovatel uvedl, že se stýká s M. H., nezná však nikoho z okruhu jeho známých; téma jejich hovorů je široké, ale záležitosti z prostředí NBÚ M. H. nesděloval a hovořil s ním pouze o některých společných známých. Na základě uvedeného bezpečnostního pohovoru a výsledku šetření zpravodajské služby (v rozhodnutí nijak blíže nespecifikované) dospěl NBÚ k závěru, že u stěžovatele existuje bezpečnostní riziko ve smyslu ust. § 14 odst. 3 písm. g) zákona o utajovaných informacích. Na základě šetření příslušné zpravodajské služby (ani v této souvislosti nebyl výsledek šetření v rozhodnutí specifikován) pak NBÚ dospěl k závěru, že u stěžovatele existuje také bezpečnostní riziko ve smyslu ust. § 14 odst. 3 písm. e) zákona o utajovaných informacích. V rozhodnutí o rozkladu NBÚ prvoinstanční rozhodnutí ve výroku potvrdil, ale omezil důvody, pro které shledal u stěžovatele nesplnění podmínky bezpečnostní spolehlivosti. Dospěl k závěru, že důvody podle ust. § 14 odst. 3 písm. e) zákona o utajovaných informacích dány jsou, zatímco důvody podle písm. g) citovaného ustanovení nikoli. K tomu, aby ve stycích stěžovatele s M. H., bylo spatřováno bezpečnostní riziko, může dojít i tehdy, je-li M. H. osobou z hlediska trestněprávního bezúhonnou. Teoreticky připadá v úvahu z hlediska zákona i to, že bezpečnostním rizikem by mohl být styk nevědomý a jistě i styk za situace, kdy by stěžovatel nevěděl, že M. H. může být osobou vyvíjející činnost proti zájmům České republiky. To, zda určité styky jsou bezpečnostním rizikem, je třeba vyhodnotit v souladu s ust. § 14 odst. 6 zákona o utajovaných informacích posouzením, do jaké míry může takový styk ovlivnit schopnost utajovat informace a doby, rozsahu a charakteru takových styků.
Nejvyšší správní soud především odkazuje na své rozsudky ze dne 24. 4. 2008, č. j. 2 As 31/2007 – 107, a ze dne 24. 4. 2008, č. j. 2 As 41/2007 – 58, v nichž bylo vysloveno, že v soudním řízení lze zásadně provádět dokazování i ohledně obsahu utajovaných skutečností. To neplatí jen výjimečně, pokud by seznámení účastníků řízení s nimi vedlo k výraznému ohrožení obrany nebo bezpečnosti státu či jiných důležitých státních zájmů. Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že v těchto případech se jednalo o řízení o vydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi a o řízení o vydání dokladu o bezpečnostní způsobilosti fyzické osoby podle zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zatímco v dané věci bylo o bezpečnostní způsobilosti stěžovatele rozhodováno podle zákona o ochraně utajovaných informací. Problematika dokazování ohledně obsahu utajovaných informací je však v zákoně o ochraně utajovaných informací upravena v souladu s tím, jak Nejvyšší správní soud vyložil ustanovení dřívějšího právního předpisu za použití ústavně konformního výkladu v citovaných rozsudcích.
Podle ust. § 133 odst. 2 a 3 zákona o ochraně utajovaných informací se dokazování v soudním řízení provádí tak, aby byla šetřena povinnost zachovávat mlčenlivost o utajovaných informacích obsažených ve výsledcích šetření nebo v údajích z evidencí zpravodajských služeb nebo policie. K těmto okolnostem lze provést důkaz výslechem jen tehdy, byl-li ten, kdo povinnost mlčenlivosti má, této povinnosti příslušným orgánem zproštěn; zprostit mlčenlivosti nelze pouze v případě, kdy by mohlo dojít k ohrožení nebo vážnému narušení činnosti zpravodajských služeb nebo policie; přiměřeně se postupuje i v případech, kdy se důkaz provádí jinak než výslechem. Úřad označí okolnosti uvedené v odstavci 2, o kterých tvrdí, že ve vztahu k nim nelze zprostit mlčenlivosti, a předseda senátu rozhodne, že části spisu, k nimž se tyto okolnosti váží, budou odděleny, jestliže činnost zpravodajských služeb nebo policie může být ohrožena nebo vážně narušena; do oddělených částí spisu účastník řízení, jeho zástupce a osoby zúčastněné na řízení nahlížet nemohou. V ostatním nejsou ustanovení zvláštního právního předpisu (soudní řád správní) o dokazování, označování částí spisu a nahlížení do něj dotčena.
Podle ust. § 45 odst. 3 s. ř. s. při předložení spisu správní orgán vždy označí ty části spisu, které obsahují utajované informace chráněné zvláštním zákonem, a předseda senátu tyto části spisu vyloučí z nahlížení. Podle odst. 4 citovaného ustanovení nelze z nahlížení vyloučit části spisu uvedené v odstavci 3, jimiž byl nebo bude prováděn důkaz soudem.
Z posledně uvedeného ustanovení lze proto vyvodit, že zákon respektuje v neprospěch ochrany utajovaných informací práva účastníka řízení ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, neboť ve své podstatě upravuje jeho oprávnění a oprávnění jeho zástupce nahlížet do částí spisu, jež obsahují utajované informace a jimiž byl nebo bude prováděn důkaz soudem. Účelu zajištění ochrany utajovaných informací má být dosaženo tím, že předseda senátu poučí nahlížející osoby podle zvláštního zákona o trestních následcích porušení tajnosti utajovaných informací, jak vyplývá z ust. § 45 odst. 6 s. ř. s. Podpisem protokolu o tomto poučení se poučené osoby stávají osobami určenými v rozsahu potřeby k seznámení s utajovanou informací. S tím koresponduje i právní úprava obsažená v zákoně o ochraně utajovaných informací, který v ust. § 58 odst. 4 odkazuje na zvláštní právní předpis (v daném případě s. ř. s.), který stanoví, které fyzické osoby a za jakých podmínek mají přístup k utajované informaci bez platného osvědčení fyzické osoby v trestním řízení, v občanském soudním řízení a v soudním řízení správním, a to v rozsahu nezbytném pro uplatnění jejich práv a plnění povinností v těchto řízeních.
Z citovaných ustanovení tedy vyplývá, že při soudním přezkumu nelze obecně vyloučit dokazování obsahu utajovaných informací, ovšem musí být stanoveny zvláštní podmínky pro zajištění ochrany utajovaných informací. Mezi tyto podmínky lze zařadit nutnost poučení předsedou senátu, nutnost zproštění mlčenlivosti či dokonce vyloučení možnosti dokazování, pokud by mohlo dojít k ohrožení nebo vážnému narušení činnosti zpravodajských služeb nebo policie.
Závěr městského soudu, že dokazování ohledně věcného obsahu utajovaných informací nepřipadá v úvahu, tak není správný. Pokud městský soud podle ust. § 133 odst. 2 a 3 zákona o ochraně utajovaných informací oddělil část spisu s utajovanými informacemi, do níž nemohl stěžovatel nahlížet (pokyn předsedkyně senátu na č. l. 29), přičemž vycházel ze sdělení NBÚ, nemohl Nejvyšší správní soud přezkoumat, zda byl tento postup v souladu se zákonem. Citované ustanovení stanoví dvě podmínky pro vyloučení dokazování ve věci. První podmínkou je, že NBÚ označí okolnosti, o kterých tvrdí, že ve vztahu k nim nelze zprostit mlčenlivosti. Tato podmínka byla v daném případě splněna. Druhou podmínkou je, že předseda senátu rozhodne o oddělení těch částí spisu, kterých se tyto okolností týkají, jestliže činnost zpravodajských služeb nebo policie může být ohrožena nebo vážně narušena. Předseda senátu musí vždy podle konkrétních okolností (především podle obsahu a charakteru utajované skutečnosti, podle jejich vztahu k účastníkům řízení či dalším v řízení vystupujícím osobám a podle toho, jaký význam ony informace pro dotyčné osoby mají) posoudit, zda lze zajištění ochrany utajovaných skutečností v daném případě dosáhnout prostředky, jež procesní práva prověřovaných osob omezí v menší míře, než je vyloučení dokazování věcného obsahu utajovaných skutečností, anebo zda je třeba vyloučit dokazování věcného obsahu z důvodu, že by seznámení účastníků řízení s utajovanými informacemi vedlo k výraznému ohrožení nebo váženému narušení činnosti zpravodajských služeb nebo policie. Tato druhá podmínka však splněna nebyla, neboť ve spise nejsou v utajované části založeny podklady, na základě kterých by mohl být vyvozen závěr, zda by seznámení účastníků řízení s utajovanými informacemi vedlo k ohrožení nebo váženému narušení činnosti zpravodajských služeb nebo policie. Z obsahu utajované části neplyne totiž žádná skutečnost, nýbrž pouze názor zpravodajských služeb o spolehlivosti stěžovatele. I když není vyloučeno, že tento názor je důvodný, nelze jej považovat za zprávu o výsledcích šetření.
Podle ust. § 107 odst. 4 zákona o ochraně utajovaných informací jsou zpravodajské služby a policie povinny žádosti NBÚ o šetření vyhovět a podat zprávu o výsledcích provedených šetření. Toto ustanovení je úpravou speciální vůči ust. § 8 odst. 3 zákona o zpravodajských službách, které stanoví, že zpravodajské služby předávají státním orgánům a policejním orgánům informace o zjištěních, která náleží do oboru jejich působnosti; to neplatí, jestliže by poskytnutí ohrozilo důležitý zájem sledovaný příslušnou zpravodajskou službou. Obě ustanovení sice upravují součinnost orgánů z hlediska „zpravodajských zjištění“, ale ustanovení zákona o ochraně utajovaných informací je v daném kontextu lex specialis a jeho úprava má přednost před zákonem o zpravodajských službách jako zákonem obecným (legi generali). V zákoně o zpravodajských službách je totiž součinnost orgánů upravena obecně pro všechny státní orgány a pro všechny případy, kdy je této součinnosti třeba, zatímco v zákoně o ochraně utajovaných informací je vymezena součinnost konkrétně pro účely bezpečnostního řízení prováděného NBÚ, které má řadu specifik, zejména to, že NBÚ zásadním způsobem zasahuje do ústavně zaručených práv osob a jeho rozhodnutí determinuje, a to nezřídka na dlouhou dobu, či dokonce na celý život, možnost těchto osob vykonávat určité povolání či veřejnou funkci.
Z hlediska povahy bezpečnostního řízení je přitom logické, a samo o sobě zcela legitimní, že NBÚ využívá i výsledků šetření zpravodajských služeb, k jejichž provedení jsou zpravodajské služby oprávněny používat specifické prostředky, zpravodajské prostředky nebo prostředky k získávání informací podle zákonů, které upravují činnost jednotlivých zpravodajských služeb. Za provedení a výsledek bezpečnostního řízení však odpovídá NBÚ. Proto je v zákoně stanoveno oprávnění vyžadovat součinnost jiných orgánů, které jsou povinny žádosti vyhovět. Zpráva o výsledcích požadovaných šetření proto musí obsahovat konkrétní informace či takový jejich souhrn, že to NBÚ, a následně případně i soudu, umožní účinně ověřit relevanci zjištění zpravodajských služeb, tj. zejména věrohodnost jimi zjištěných informací, jejich vyváženost a vztah k otázkám rozhodným pro bezpečnostní řízení. Jen tak lze v dostatečné míře zajistit vyloučení libovůle u zpravodajských služeb i NBÚ, k níž by snadno mohlo dojít, pokud by se NBÚ, a následně i případný soudní přezkum, musel spokojit s tím, že zpravodajským službám se „uvěří“, aniž by jejich informace mohly být podrobeny kognici. Pokud by informace zpravodajských služeb nebyly výše uvedeným způsobem přezkoumatelné, znamenalo by to, že o bezpečnostní způsobilosti by fakticky rozhodoval jiný orgán než NBÚ, což by bylo v rozporu s ust. § 81 zákona o ochraně utajovaných informací. Uvedený právní závěr není v rozporu ani s judikaturou, konkrétně rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2009, č. j. 5 As 44/2006 - 74, www.nssoud.cz, neboť i ten považuje sdělení zpravodajských služeb za podkladové akty bezpečnostního řízení. Skutečnost, že NBÚ podle uvedeného rozsudku nemá právo takové akty přezkoumávat, však neznamená, že tyto mohou být pouze vyjádřením názoru, bez patřičného a soudem přezkoumatelného skutkového podkladu zachyceného ve spise.
Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že v bezpečnostním řízení je nutno najít rovnováhu mezi dvěma legitimními, avšak navzájem protichůdnými zájmy. Na jedné straně zájmem na zajištění spravedlivého procesu pro toho, jehož bezpečnostní způsobilost je zkoumána, a na druhé straně zájmem na utajení informací potřebných k ochraně veřejného zájmu. Této rovnováhy však v žádném případě nelze dosáhnout, pokud nebude zajištěna účinná soudní, a tedy na exekutivě nezávislá a ve sporu mezi účastníkem řízení a exekutivou nestranná kontrola relevance informací, na základě nichž je v bezpečnostním řízení rozhodováno. Protože mezi oběma protichůdnými legitimními zájmy je nutno najít rovnováhu, musí mít soud v rámci soudního přezkumu přístup ke všem informacím, na základě nichž bylo rozhodnuto v bezpečnostním řízení. Jen tak může být zajištěna účinná soudní kontrola. Soud je zde ve zvýšené míře než při „běžném“ soudním řízení, v němž účastník má k dispozici stejné informace jako soud, garantem práva na spravedlivý proces, což vyžaduje i zvýšenou aktivitu soudu vůči postupu veřejné správy. Za splnění těchto podmínek pak může být přístup k informacím v nezbytných případech odepřen účastníkům řízení či dalším na řízení participujícím osobám (zástupcům účastníků, zúčastněným osobám aj.). Ostatně právě proto mají také soudci podle ust. § 58 odst. 1 písm. e) a odst. 2 zákona o ochraně utajovaných informací přístup k utajovaným informacím všech stupňů utajení bez platného osvědčení ode dne jmenování do funkce po dobu jejího výkonu a v rozsahu nezbytném pro její výkon. Soudní kontrola, které nemůže být za žádných okolností odepřen přístup k informacím relevantním pro výsledek bezpečnostního řízení, tak může v míře ještě dostačující zajistit vyloučení libovůle u zpravodajských služeb a NBÚ při zachování utajení té nezbytné části informací relevantních pro bezpečnostní řízení, jejichž poskytnutí účastníkům řízení by bylo v rozporu s veřejným zájmem na jejich utajení. Neměl-li by však soud k takovým informacím přístup, o účinnou soudní kontrolu by se nejednalo, což by bylo nutno považovat za protiústavní stav (viz také argumentaci v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 3. 2011, č. j. 7 As 39/2010 – 64, www.nssoud.cz). Soud by totiž byl v takovém případě ve skutkové rovině „slepý“, musel by se spolehnout pouze na správnost názoru zpravodajských služeb a přezkoumával by pouze procesní námitky.
Exekutiva má tedy právo za určitých okolností tomu, kdo je podrobován bezpečnostní prověrce, výjimečně neříci, z jakých konkrétních skutkových důvodů nebyl shledán bezpečnostně způsobilým. Je však vždy povinna, chce-li, aby její rozhodnutí obstálo při soudní kontrole, umožnit v plném rozsahu, tedy zejména ve skutkové rovině, přezkum těchto důvodů soudem. Toho nelze dosáhnout jinak, než že informace, o něž se rozhodnutí v bezpečnostním řízení opírá, musí být součástí spisu NBÚ, spolu s ním musí být poskytnuty soudu v rámci přezkumu a soud z úřední povinnosti, i nad rámec žalobních námitek, přezkoumá relevanci těch informací, jež účastníkovi řízení nebyly zpřístupněny a ve vztahu k nimž je mu znemožněno, či přinejmenším zásadně omezeno, právo namítat jejich nezákonnost, věcnou nesprávnost nebo relevanci pro řízení. To znamená, že NBÚ může ve správním rozhodnutí své závěry opřít výlučně o informace, jež byly součástí spisu, a pokud jeho rozhodnutí stojí i na jiných informacích, je v tomto rozsahu ve smyslu ust. § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. řízení vedoucí k jeho vydání stiženo vadou spočívající v tom, že nemá oporu ve spisech. Obdobně ostatně na věc nahlížel Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 7. 2010, č. j. 9 As 9/2009 - 102, www.nssoud.cz. V tomto případě soud příslušné skutkové podklady měl k dispozici, neboť byly součástí spisu, a proto je mohl věcně přezkoumat a uvést k nim mimo jiné.: „Zpráva o výsledku šetření zpravodajské služby založená na č. listu 77 obsahuje zcela konkrétní, ucelené, podrobné informace týkající se chování a způsobu života stěžovatele, které v nyní projednávané věci umožňují přezkoumat relevanci předmětných zjištění ve vztahu k bezpečnostní spolehlivosti stěžovatele. (…) Chování stěžovatele je dostatečně podrobně a přesvědčivě popsáno ve výsledné zprávě zpravodajské služby a dle názoru kasačního soudu má nepochybně vliv na jeho důvěryhodnost a může ovlivnit jeho schopnost utajovat informace.“ Jak je z citace patrné soud do odůvodnění svého rozsudku neuvedl, o jaké konkrétní informace se jedná, neboť měl za to, že v dané věci nad právem účastníka se s nimi seznámit, aby se k nim mohl vyjádřit, převažuje zájem na jejich utajení. Dále to pro soudní přezkum znamená, že ve vztahu k informacím, jež nejsou účastníku řízení zpřístupněny, neplatí, že se tento zásadně drží pouze v mezích žalobních bodů. Ustanovení § 75 odst. 1 s. ř. s. je proto v daném případě nepoužitelné, neboť jeho aplikací by došlo k faktickému odepření soudní ochrany. Účastník řízení nemůže efektivně namítat nezákonnost určitých zjištění, neví-li ani, co je jejich obsahem. V této specifické situaci to naopak musí být soud, který „supluje“ aktivitu účastníka řízení a přezkoumá relevanci utajovaných informací ze všech hledisek, která se vzhledem k povaze věci jeví důležitými.
S ohledem na výše uvedené nemohl Nejvyšší správní soud v daném případě přezkoumat, zda krajský soud vyloučil dokazování v dané věci v souladu se zákonem. Informace zjištěné zpravodajskými službami nebyly založeny v bezpečnostním spise a spoléhat se pouze na názor zpravodajských služeb ohledně bezpečnostní spolehlivosti stěžovatele nelze. Stížní námitka stěžovatele je tudíž s ohledem na § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. důvodná, neboť řízení před NBÚ bylo stiženo vadou spočívající v tom, že napadené správní rozhodnutí nemá oporu ve spisech.
Nejvyšší správní soud však v této souvislosti podotýká, že rozhodnutí NBÚ jen proto, že v něm nejsou uvedeny utajované důvody, pro které byl stěžovatel shledán bezpečnostně nezpůsobilým, nelze považovat za nepřezkoumatelné. NBÚ totiž postupoval v souladu s ust. § 122 odst. 3 zákona o ochraně utajovaných informací, podle kterého, jsou-li některé z důvodů vydání rozhodnutí utajovanými informacemi, uvede se v odůvodnění pouze odkaz na podklady pro vydání rozhodnutí a jejich stupeň utajení. K tomu lze odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 6. 9. 2007, sp. zn. II. ÚS 377/04, ve kterém tento soud vyslovil, že „není jistě možné, aby byl NBÚ pod záminkou absolutního zachování procesních práv účastníka nucen uvádět ve svých rozhodnutích skutečnosti, které by mohly ohrozit zájem státu, efektivitu práce zpravodajských služeb či policejních složek, anebo bezpečnost jejich agentů či třetích osob“. Je totiž třeba vzít v potaz legitimní veřejný zájem na ochraně utajovaných informací a neuvádět do rozhodnutí takové důvody, jejichž zveřejnění by tento zájem ohrožovalo. V tomto smyslu tedy rozhodnutí, v němž nejsou v souladu s ust. § 122 odst. 3 zákona o ochraně utajovaných informací uvedeny důvody, jelikož se jedná o utajované informace, jen proto za nepřezkoumatelné považovat nelze, neboť zákon zde výjimečně umožňuje v rozhodnutí tyto důvody neuvádět. Potud, a jen potud, je správná argumentace NBÚ ve vyjádření ke kasační stížnosti, opřená o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 7. 2010, č. j. 9 As 9/2009 - 102, www.nssoud.cz. Přezkoumatelnost rozhodnutí je pak zajištěna, byť nepochybně obtížněji než u „běžných“ správních rozhodnutí tím, že orgán, jenž má pravomoc správní rozhodnutí přezkoumávat, tj. v první řadě soudy ve správním soudnictví, musí mít neomezený přístup k podkladům rozhodnutí obsaženým ve správním spisu, jak již bylo vyloženo.
Co se týče hmotněprávních otázek uvedených stěžovatelem v kasační stížnosti, je nutno v podstatné míře dát za pravdu NBÚ.
Podle ust. § 14 odst. 1 zákona o utajovaných informacích splňuje podmínku bezpečnostní spolehlivosti fyzická osoba, u níž není zjištěno bezpečnostní riziko. Existence bezpečnostního rizika je tedy vylučující podmínkou bezpečnostní spolehlivosti. Kdy je bezpečnostní riziko dáno, vyplývá z ust. § 14 odst. 2 zákona o utajovaných informacích. Jsou-li skutkové okolnosti předvídané tímto ustanovením dány, je dáno bezpečnostní riziko a správní orgán v podstatě nemá prostor pro úvahu, vyjma prostoru daného neurčitými či obecnými právními pojmy („závažnost“ a „opakovanost“ činnosti proti zájmům České republiky, „zjevná nepřiměřenost“ skutečných a daňově vykázaných majetkových poměrů, „potlačování“ základních práv a svobod jako činnost dosahující jistého minimálního stupně intenzity aj.).
Jinak je tomu v případech spadajících pod ust. § 14 odst. 3 zákona o utajovaných informacích. Zde zákon reflektuje, že v realitě života mohou mít ty samé vzorce chování v různých případech velmi odlišné důsledky a že v takových případech by byl každý zákonný automatismus kontraproduktivní. Záleží vždy na kontextu, tedy na době, situaci, povaze jednajícího a mnoha dalších zákonem jen obtížně definovatelných okolnostech. Zákonodárce proto v citovaném ustanovení zcela záměrně užívá slova lze, jímž správnímu orgánu vymezuje prostor pro komplexní, všestrannou a do hloubky konkrétních okolností jednotlivého případu jdoucí úvahu o tom, zda v daném případě je bezpečnostní riziko vskutku dáno, i když je splněna nutná vstupní podmínka, tedy naplnění některé konkrétní skutkové podstaty uvedené v písmenech a) až j) citovaného ustanovení. K tomu, podle jakých pravidel a na základě jakých kritérií má být správní úvaha vedena, je obsaženo vodítko v ust. § 14 odst. 6 zákona o utajovaných informacích. Při posuzování, zda skutečnost uvedená v § 14 odst. 3 je bezpečnostním rizikem, se přihlíží
- k tomu, do jaké míry může tato skutečnost ovlivnit schopnost zkoumané osoby utajovat informace; zvažuje se tedy, zda a případně v jaké míře vůbec má dotyčná skutečnost vliv na schopnost zkoumané osoby utajovat informace, a tedy nedopustit jejich prozrazení, ať již z jakéhokoli důvodu a jakoukoli formou,
- k době výskytu uvedené skutečnosti; zejména proto, že nezřídka se míra rizika prozrazení utajované informace v čase z různých důvodů mění, ač jinak řada dalších okolností zůstává obdobná,
- k jejímu rozsahu; tj. nepochybně především k rozsahu, tj. jakési velikosti, významnosti v obecném slova smyslu, příp. míře opakování či délce trvání rizikové skutečnosti, její obecné závažnosti aj.,
- k charakteru této skutečnosti; tedy např. míře její zavrženíhodnosti či naopak omluvitelnosti, k tomu, nakolik je obecně či speciálně nebezpečná pro určité žádoucí hodnoty či zájmy, aj.
- k (všeobecnému) chování fyzické osoby v zákonem stanoveném rozhodném období uvedeném v § 14 odst. 4.
Znamená to tedy, že úvaha podle ust. § 14 odst. 3 a 6 zákona o utajovaných informacích musí v první řadě vycházet z dostatečných skutkových zjištění o všech rozhodných znacích skutkové podstaty podle některého z písmen odst. 3 citovaného ustanovení a o všech rozhodných vodítcích vyplývajících z jeho odst. 6. Zjištěné skutkové okolnosti pak musí ve svém souhrnu být přesvědčivým podkladem pro závěr, že v konkrétním případě znamená naplnění určité skutkové podstaty skutečně bezpečnostní riziko. Je zřejmé, že skutkový základ úvahy mohou tvořit v podstatě jakékoli informace, které má příslušný orgán k dispozici, ať již je získal z jakýchkoli zdrojů a jakýmikoli prostředky. Podstatná je jen informační hodnota takových zjištění. Tu je nutno hodnotit ze všech pro věc relevantních hledisek, zejména je nutno hodnotit věrohodnost (a tedy pravdivostní hodnotu) dané informace a také uvážit, zda je správně vykládána a zda ve skutečnosti nemá jiný význam, než jaký se na první pohled jeví. Posuzování informační hodnoty určitého zjištění je nutně vždy úvahou pravděpodobnostní, založenou v určité míře na odhadu. Proto – a Nejvyšší správní soud to zmínil již ve svém rozsudku ze dne 30. 1. 2009, č. j. 5 As 44/2006 - 74, www.nssoud.cz – někdy pro závěr o existenci bezpečnostního rizika postačí zjištění, že je pravděpodobné, že příslušná zákonem předvídaná skutková podstata byla naplněna. Může tomu tak být ovšem pouze v případě, že taková eventualita je nejpravděpodobnějším vysvětlením skutkových zjištění a že se na základě dostupných údajů jeví být významně pravděpodobnější než jiná v úvahu připadající vysvětlení.
Ve věci stěžovatele jsou uvedené obecné úvahy podstatné v následujících ohledech: Skutečnost, že M. H. se v minulosti stýkal s F. M., jej může řadit do skupiny osob, které vyvíjí nebo vyvíjely činnost proti zájmům České republiky. Bude tomu tak ovšem jen v případě, existují-li dostatečné skutkové podklady pro závěr, že F. M. např. nekalým způsobem ovlivňoval fungování politického života v České republice anebo se obohacoval způsobem nezákonným či v podstatné míře nemorálním či k prosazování svých cílů používal nezákonných nebo v podstatné míře nemorálních metod a toto jeho jednání se negativně dotýkalo zájmů České republiky. Uvedené závěry jistě lze činit i na základě informací veřejně dostupných, tedy např. z mediálních výstupů, ovšem musí jít o informace obsahující opravdová skutková zjištění. To znamená, že F. M. nelze považovat za někoho, kdo vyvíjel činnost proti zájmům České republiky jen a pouze proto, že to o něm různé sdělovací prostředky opakovaně prohlašovala. Na druhé straně, přinesly-li sdělovací prostředky informace, jež lze po jejich vyhodnocení považovat za pravdivé, o konkrétních skutcích F. M. majících uvedenou povahu, pak jistě mohou být tyto informace důvodem či jedním z důvodů pro příslušné závěry zpravodajské služby. Pokud F. M. vskutku vyvíjel činnost proti zájmům České republiky, může být v tomto ohledu „nakažlivý“ pro takové osoby, s nimiž se stýkal, o nichž lze mít na základě konkrétních skutkových zjištění za to, že se s ním na této jeho činnosti v určité míře podílely, pomáhaly mu v ní, ulehčovaly mu ji, vytvářely podmínky pro její zakrytí apod. Může jít nejen o osoby, které takto jednaly vědomě, ale i o takové, jež jednaly nevědomky. U nevědomě jednajících osob však muselo dojít k tomu, že jejich objektivní součinnost s F. M. se musela projevit ve sféře jejich osoby tak, že ony samy o sobě „vyvíjely“ činnost proti zájmům České republiky, tj. že uvedená činnost byla podstatným obsahem jejich jednání, a nikoli pouze jakýmsi jeho vedlejším, z hlediska účelu jednání nepodstatným, efektem. Pokud byl M. H. F. M. skutečně takto „nakažen“ (a informace z otevřených zdrojů, jsou-li pravdivé, by k takovémuto závěru zřejmě opravňovaly; přičemž Nejvyšší správní soud nemůže předjímat žádné závěry v uvedeném smyslu), znamenal styk stěžovatele s M. H. splnění vstupní podmínky pro závěr, že u stěžovatele je dáno bezpečnostní riziko. Sama o sobě by však tato skutečnost k závěru o existenci bezpečnostního rizika nestačila. Bylo by tomu tak teprve tehdy, jednalo-li by se o styk bezpečnostně relevantní, tedy takový, u něhož hrozí – hodnoceno vodítky uvedenými v § ust. 14 odst. 6 zákona o utajovaných informacích – s nikoli bezvýznamnou pravděpodobností újma zájmu České republiky. Běžný sporadický společenský styk s M. H. by zpravidla bezpečnostní riziko nepředstavoval, i když ani to nemusí být v konkrétním případě vyloučeno, nicméně styk rodinný či přátelský, jelikož jde většinou o styk hlubší, zpravidla více otevřený a důvěrný, a tedy i méně opatrný a co do obsahu všestrannější, takový potenciál již mít může s podstatně větší pravděpodobností. Újma zájmů České republiky by v případě stěžovatele mohla připadat v úvahu například tehdy, pokud by přátelské hovory se stěžovatelem umožnily M. H., třeba i jen z diskusí o společných známých a aniž by to stěžovatel chtěl, získat rámcový obraz o fungování NBÚ po jeho odchodu, o procesech uvnitř tohoto úřadu či s tímto úřadem tak či onak souvisejících, které by se M. H. mohly týkat, či o jiných skutečnostech, které by pro něho mohly mít význam a u nichž přitom není žádoucí, aby se je dozvěděl.
Se stěžovatele je třeba souhlasit v tom ohledu, že pro věc může být významné i časové hledisko. To však záleží na konkrétních okolnostech. Jestliže tedy dříve styky stěžovatele s M. H. pochyby o jeho bezpečnostní spolehlivosti nevyvolávaly, ač již tehdy byly známy informace, jež nyní vedou NBÚ k závěru, že M. H. vyvíjí nebo vyvíjel činnost proti zájmům České republiky, zatímco nyní takové pochyby vyvolávaly, nabízí se více možných vysvětlení takového rozporu. V první řadě mohl být dřívější závěr nesprávný, zatímco nynější je správný. K něčemu takovému jistě může dojít, pak je však třeba, aby podklady k rozhodnutí obsahovaly informace vysvětlující, proč k nesprávnému závěru došlo a jak byla posléze zjištěna jeho nesprávnost a proč je třeba nynější závěry považovat za přesvědčivější. Druhým v úvahu připadajícím vysvětlením je změna poměrů, která může vést k tomu, že tytéž skutkové okolnosti jsou v různých dobách různě relevantní. I zde je však nezbytné, aby podklady pro rozhodnutí obsahovaly informace vysvětlující takový posun. Jistě není vyloučeno i jiné vysvětlení. V každém případě však takový nevysvětlený posun v přístupu NBÚ ke stěžovateli vyvolává pochybnosti, které je třeba odstranit.
Uvedené úvahy Nejvyššího správního soudu však v tuto chvíli mohou být toliko vodítkem pro NBÚ v jeho dalším postupu, neboť hodnotit v napadeném rozhodnutí, či případné v utajovaných podkladech, uvedené informace z výše uvedených hledisek není možno, neboť bezpečnostní spis takové informace v tuto chvíli neobsahuje.
Konečně argumentuje-li stěžovatel nejrůznějšími příklady ze správní praxe, je k tomu nutno uvést, že vázanost správního orgánu vlastní správní praxí připadá v úvahu pouze v rámci prostoru pro správní uvážení. To v jeho věci jistě může připadat v úvahu. Je nepochybné, že jsou
li případy stěžovatele a I. L. či mjr. Odehnalové v určitých aspektech uplatnění správního uvážení srovnatelné, je správní orgán povinen v takových srovnatelných aspektech postupovat obdobně, ledaže by v mezidobí svoji správní praxi přípustně změnil (viz k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2006, č. j. 2 As 7/2005 - 86, www.nssoud.cz). K posuzování srovnatelnosti správní praxe ve shora uvedených případech však v tuto chvíli chybí skutkový podklad ve věci stěžovatele, a proto jeho věc není v tuto chvíli ani možno srovnávat s jinými potenciálně obdobnými případy a zkoumat shody či rozdíly mezi nimi.
Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je v části stížních námitek důvodná, a proto napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl v souladu s ust. § 109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. listopadu 2011
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu