7 As 158/2024

7 As 158/2024- 39 - text

7 As 158/2024 - 46

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně senátu Lenky Krupičkové a soudců Faisala Husseiniho a Davida Hipšra v právní věci žalobkyně: G 3 plast, s. r. o., sídlem Toužimská 588/70, Praha 9, zastoupena advokátem JUDr. Tomášem Těmínem, Ph.D, se sídlem Karlovo náměstí 28, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 2. 2024 č. j. MZP/2023/ 211/2180, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 7. 2024, č. j. 18 A 14/2024

58,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

[1] Česká inspekce životního prostředí (dále také jen „ČIŽP“ či „inspekce“) uznala žalobkyni rozhodnutím ze dne 4. 9. 2023, č. j. ČIŽP/41/2023/9820, vinnou ze spáchání přestupku podle § 121 odst. 1 písm. f) zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech (dále jen „zákon o odpadech“), kterého se dopustila tím, že v období od 26. 5. 2020 do 2. 7. 2020 neoprávněně navezla a nakládala (ve smyslu soustřeďování na povrchu terénu) s celkem 372,82 tunami drcených odpadních pneumatik od německé společnosti ROTH International (dále jen „ROTH“) v areálu Pod Borovskou, na pozemku parc. č. XA a částečně na pozemku parc. č. XB, oba v k. ú. K. u P., tedy v místě, které nebylo zařízením ve smyslu zákona o odpadech, čímž se dopustila porušení povinnosti stanovené v § 13 odst. 1 písm. b) zákona o odpadech. Za uvedené jednání byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 400 000 Kč.

[2] Ministerstvo rozhodnutím ze dne 14. 2. 2024 č. j. MZP/2023/211/2180, zamítlo odvolání žalobkyně. Ministerstvo konstatovalo, že žalobkyně odpad do areálu navážela postupně ve dnech 26. 5. 2020 až 2. 7. 2020 (jednotlivé návozy v celkem 14 různých dnech, vždy něco přes 20 tun materiálu) a již první den musela zjistit, že jí společnost ROTH dodává něco zcela jiného, než si objednala, tedy že místo výrobku – gumové moučky či drti o velikosti částic pod 200 μm s odstraněnými kovovými částmi a vlákny pneumatiky – obdržela velké kusy pneumatik včetně jejich kovového kordu. U takového materiálu měla žalobkyně okamžitě vědět, že se jedná o odpad a nikoliv výrobek, a takto s ním měla také zacházet. Žalobkyně měla okamžitě ukončit dovoz takového materiálu od této společnosti a odpadní materiál co nejrychleji předat oprávněné osobě do zařízení k odstranění či využití odpadů, což by byl správný postup aprobovaný zákonem o odpadech. Žalobkyně však takové řešení nezvolila a nadále tento odpadní materiál navážela do zařízení, které nebylo určené k nakládání s odpady, a dále ho zde soustřeďovala na povrchu terénu. Ministerstvo uvedlo, že ČIŽP neměla o povaze materiálu coby odpadu jakýchkoliv pochyb, nebylo proto třeba, aby se obracela na krajský úřad s žádostí o vydání rozhodnutí, zda je předmětná věc odpadem, či nikoliv. Ministerstvo poukázalo na to, že takové řízení mohla vyvolat i žalobkyně jakožto vlastník věci. O povaze materiálu svědčí samotná kontrolní zjištění ČIŽP, včetně bohaté fotodokumentace. Dále dodalo, že ačkoliv žalobkyně může být poškozenou v soukromoprávním sporu se společností ROTH, nesouvisí to s udělenou pokutou v přestupkovém řízení, neboť veřejnoprávní povinnost stíhala ji.

[3] Proti rozhodnutí ministerstva se žalobkyně neúspěšně bránila správní žalobou u městského soudu. Městský soud se v napadeném rozsudku zabýval námitkami promlčení, postupu inspekce při posuzování povahy věci a otázkou naplnění skutkové podstaty přestupku podle § 121 odst. 1 písm. f) zákona o odpadech.

[4] Městský soud došel k závěru, že šlo o pokračující přestupek, a proto je námitka promlčení nedůvodná. Hlavní otázkou, na kterou musel městský soud odpovědět bylo, zda převzatý materiál byl odpadem. Podle zákona o odpadech se odpadem rozumí movitá věc, které se osoba zbavuje, má úmysl či povinnost se jí zbavit. Právní úprava umožňuje, aby v pochybnostech rozhodl krajský úřad, avšak nikoliv v případě probíhajícího přestupkového řízení. Žalobkyně tvrdila, že nebylo prokázáno, že materiál byl odpadem, a namítala, že se mohlo jednat o vedlejší produkt. Správní orgány však konstatovaly, že dodaný materiál (kusy pneumatik) neodpovídal deklarovaným vlastnostem a nebylo jej možné použít k původnímu účelu, což zakládalo vyvratitelnou právní domněnku odpadu. Žalobkyně nepředložila důkazy, které by tuto domněnku vyvrátily. Městský soud potvrdil správnost závěrů správních orgánů, že šlo o odpad, neboť jeho stav neumožňoval bez dalšího další využití a nebyla splněna kritéria pro vedlejší produkt. Městský soud uzavřel, že v projednávaném případě materiál naplňoval definici odpadu dle zákona o odpadech a správní orgány v hodnocení věci nepochybily.

II. Shrnutí kasační stížnosti a vyjádření žalovaného

[5] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

[6] Stěžovatelka namítá, že podle jejího názoru městský soud nerozpoznal procesní pochybení, kterého se dopustila inspekce i ministerstvo. Toto procesní pochybení spočívalo v tom, že ohledně stejného skutku, tj. návozu drcených pneumatik ode dne 26. 5. 2020 do dne 2. 7. 2020 v množství 372,82 tun pocházejících od společnosti ROTH, bylo vedeno trestní řízení. Tato skutečnost vyplývá již z protokolu o kontrole ze dne 15. 07. 2020, č. j. ČIŽP 41/2020/8141. Toto trestní řízení vedené mimo jiné proti stěžovatelce (druhým obviněným byl stěžovatelčin jediný jednatel a společník) skončilo vydáním pravomocného odsuzujícího rozsudku – rozsudek Okresního soudu Praha

východ ze dne 23. 2. 2024, č. j. 44 T 71/2023

562, ve spojení s rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 16. 5. 2024, č. j. 11 To 118/2024

605. Skutek byl představován následujícím jednáním: Obžalovaná G 3 plast, s.r.o., v rámci své činnosti zastoupená jejím jediným jednatelem obžalovaným Šimáčkem, v době od 26. května do 2. července 2020 při výkonu své podnikatelské činnosti, ačkoliv není oprávněna provozovat zařízení k využívání odpadů podle § 14 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění účinném do 31. prosince 2020, uzavřela smlouvu se společností ROTH international, se sídlem Hohenstaufenstrasse 58, 926 37 Weiden, Německo, na základě které si úmyslně objednala za úplatu 20 EUR/t ve prospěch obžalované postupný návoz odpadu za účelem jeho odstranění přes hranice státu ze Spolkové republiky Německo do České republiky, a to do areálu bývalého JZD v ulici Pod Borovskou v katastru obce Kojetice, okres Praha

východ, celkem 372,82 tuny odpadu, konkrétně drcených pneumatik, které byly v daném místě bez dalšího využití uloženy. Z § 77 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“), vyplývá, že nikdo nemůže být obviněn z totožného přestupku za skutek, o němž již bylo proti téže osobě zahájeno řízení podle tohoto zákona nebo trestní řízení. Z uvedeného se tedy podává, ze celé řízení je od počátku zatíženo vadou a z důvodu vedení trestního řízení pro tentýž skutek nemohla být stěžovatelka vůbec obviněna z totožného skutku v přestupkovém řízení. Je nerozhodné, jaká je právní kvalifikace předmětného skutku v přestupkovém řízení, neboť rozhodná je pouze totožnost skutku. Skutek, tak jak byl vymezen v trestním řízení, je identický se skutkem, pro který bylo vedeno přestupkové řízení. Správným postupem mělo být odložení věci.

[6] Stěžovatelka namítá, že podle jejího názoru městský soud nerozpoznal procesní pochybení, kterého se dopustila inspekce i ministerstvo. Toto procesní pochybení spočívalo v tom, že ohledně stejného skutku, tj. návozu drcených pneumatik ode dne 26. 5. 2020 do dne 2. 7. 2020 v množství 372,82 tun pocházejících od společnosti ROTH, bylo vedeno trestní řízení. Tato skutečnost vyplývá již z protokolu o kontrole ze dne 15. 07. 2020, č. j. ČIŽP 41/2020/8141. Toto trestní řízení vedené mimo jiné proti stěžovatelce (druhým obviněným byl stěžovatelčin jediný jednatel a společník) skončilo vydáním pravomocného odsuzujícího rozsudku – rozsudek Okresního soudu Praha

východ ze dne 23. 2. 2024, č. j. 44 T 71/2023

562, ve spojení s rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 16. 5. 2024, č. j. 11 To 118/2024

605. Skutek byl představován následujícím jednáním: Obžalovaná G 3 plast, s.r.o., v rámci své činnosti zastoupená jejím jediným jednatelem obžalovaným Šimáčkem, v době od 26. května do 2. července 2020 při výkonu své podnikatelské činnosti, ačkoliv není oprávněna provozovat zařízení k využívání odpadů podle § 14 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění účinném do 31. prosince 2020, uzavřela smlouvu se společností ROTH international, se sídlem Hohenstaufenstrasse 58, 926 37 Weiden, Německo, na základě které si úmyslně objednala za úplatu 20 EUR/t ve prospěch obžalované postupný návoz odpadu za účelem jeho odstranění přes hranice státu ze Spolkové republiky Německo do České republiky, a to do areálu bývalého JZD v ulici Pod Borovskou v katastru obce Kojetice, okres Praha

východ, celkem 372,82 tuny odpadu, konkrétně drcených pneumatik, které byly v daném místě bez dalšího využití uloženy. Z § 77 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“), vyplývá, že nikdo nemůže být obviněn z totožného přestupku za skutek, o němž již bylo proti téže osobě zahájeno řízení podle tohoto zákona nebo trestní řízení. Z uvedeného se tedy podává, ze celé řízení je od počátku zatíženo vadou a z důvodu vedení trestního řízení pro tentýž skutek nemohla být stěžovatelka vůbec obviněna z totožného skutku v přestupkovém řízení. Je nerozhodné, jaká je právní kvalifikace předmětného skutku v přestupkovém řízení, neboť rozhodná je pouze totožnost skutku. Skutek, tak jak byl vymezen v trestním řízení, je identický se skutkem, pro který bylo vedeno přestupkové řízení. Správným postupem mělo být odložení věci.

[7] Dále stěžovatelka nesouhlasí se závěry městského soudu stran naplnění skutkové podstaty daného přestupku. Městský soud dospěl k závěru, že stěžovatelka nakládala s odpadem a, že nebylo povinností inspekce iniciovat řízení v pochybnostech o povaze odpadu dle § 4 odst. 4 zákona o odpadech. Inspekce nebyla dle městského soudu povinna ani oprávněna žádat v pochybnostech, zda je řešený materiál odpadem, o rozhodnutí krajský úřad. Závěr o tom, že předmětný materiál je odpadem ve smyslu zákona o odpadech, je dle stěžovatelky v rozporu se zákonem a v rozporu s postupy, kterých se užívá při primárním posouzení charakteru konkrétního materiálu. Městský soud totiž nerozlišuje mezi pneumatikami a výrobkem z pneumatik. Pneumatiky jsou dle stěžovatelky odpadem č. 16 01 03. V areálu stěžovatelky se však nenacházely pneumatiky, které by bylo lze zařadit pod kategorii č. 16 01 03, nýbrž materiál, o kterém bylo prohlášeno a prokázáno, že se jedná o materiál vzniklý určitým procesem recyklace a mechanického přetváření. Zcela evidentně tak pneumatiky jako movité věci zanikly a vznikl materiál, který nelze bez dalšího zařadit pod žádnou kategorii odpadu. Původní, nepřetvořená podoba materiálu, tedy nemůže být relevantní a městský soud k posouzení přistoupil nesprávně tak, že pokud na začátku byla pneumatika, je jakákoli její další podoba vzniklá v důsledku různých procesů z hlediska zákona o odpadech irelevantní a jedná se stále o pneumatiku, tj. odpad. Takové posouzení je zcela zásadně nesprávné a odporuje zákonu o odpadech.

[8] Podle stěžovatelky v daném případě evidentně existovaly důvody podporující pochybnosti o tom, že předmětný materiál byl odpadem. Jedná se o: (i) usnesení Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 17. 9. 2021, č. j. 114800/2021/KUSK OŽP/Pl, SZ_176833/2020/ KUSK/21, kterým bylo zastaveno řízení ve věci rozhodnutí v pochybnostech podle § 3 odst. 8 zákona o odpadech – z tohoto usnesení vyplývá, že v době návozu materiálu existovaly pochybnosti o tom, zda se jedná o odpad, nicméně řízení nebylo dokončeno a nebyla tak vyřešena otázka pochybností, zda se jedná o odpad; (ii) záznam o kontrolních úkonech České inspekce životního prostředí ze dne 28. 5. 2020, č. j. ČIŽP/41/2020/4986, sp. zn. ZN/ČIŽP/41/ 2252/2020 – z tohoto záznamu vyplývá, že ČIŽP provedla kontrolu v areálu „obžalovaných“, a to konkrétně materiálu od společnosti ROTH, a dospěla k závěru, že podnět ke kontrole považuje za nedůvodný, neboť v areálu nezaznamenala žádné známky navážení odpadů; (iii) Technické specifikace síťové analýzy, bezpečnostní datový list a zejména pak doklady CMR včetně dodacích listů „Lieferschein“, z nichž vyplývá, že společnost ROTH International dodala gumový materiál (Gummimaterial), nikoli odpad či pneumatiky.

[9] Stěžovatelka má za to, že argumentace městského soudu, dle které inspekce ani nebyla oprávněna zahájit řízení dle ustanovení § 4 odst. 4 zákon o odpadech, musí být odmítnuta. Nemožnost vést řízení tohoto druhu se vztahuje pouze na případ, je

li podána žádost o jeho zahájení samotným vlastníkem materiálu. Z moci úřední však toto řízení může být zahájeno kdykoli, a hlavně nehledě na řízení o přestupku ve vztahu k téže movité věci. Výše byly uvedeny skutečnosti, které velmi významně poukazovaly na pochybnosti ohledně charakteru daného materiálu, čili inspekce měla dát k takovému řízení podnět. Bez něj je závěr o tom, že předmětný materiál je odpadem, nepřezkoumatelný.

[9] Stěžovatelka má za to, že argumentace městského soudu, dle které inspekce ani nebyla oprávněna zahájit řízení dle ustanovení § 4 odst. 4 zákon o odpadech, musí být odmítnuta. Nemožnost vést řízení tohoto druhu se vztahuje pouze na případ, je

li podána žádost o jeho zahájení samotným vlastníkem materiálu. Z moci úřední však toto řízení může být zahájeno kdykoli, a hlavně nehledě na řízení o přestupku ve vztahu k téže movité věci. Výše byly uvedeny skutečnosti, které velmi významně poukazovaly na pochybnosti ohledně charakteru daného materiálu, čili inspekce měla dát k takovému řízení podnět. Bez něj je závěr o tom, že předmětný materiál je odpadem, nepřezkoumatelný.

[10] Vyvratitelná domněnka uvedená v § 4 odst. 2 zákona o odpadech nehraje dle stěžovatelky v tomto případě žádnou roli. Inspekce ve svém rozhodnutí uvedla, že považuje materiál za odpad, nikoliv za výrobek, a to z důvodu, že fyzický stav pneumatik uložených v areálu stěžovatelky neodpovídá údajům o deklarovaných vlastnostech v předložených dokumentech. Stěžovatelka obdržela velké kusy pneumatik bez odstraněného kovu a vláken pneumatiky. Z uvedeného lze učinit jasný závěr o tom, že výrobek není možno použít k původnímu účelu. Tato vyvratitelná domněnka by platila pouze za předpokladu, že by stěžovatelce byly dodány pneumatiky, tj. odpad č. 16 01 03. Stěžovatelce však nebyly dodány pneumatiky. Pneumatiky jsou primárním zdrojem pro výrobky rozličných využití. Pneumatiky se například melou na drobný granulát, který se využívá při stavbě tartanových hřišť, chodníků apod. Pneumatiky se však mohou drtit i na velké kusy frakce 50 x 50 x 200 mm a vyrábí se z nich certifikované alternativní palivo ALTPAL MP

05, které slouží jako vstupní surovina v technologickém procesu výroby cementu. Je tedy zřejmé, že ať už jsou pneumatiky mechanicky změněny na výrobek jakékoli frakce či velikosti, je potřeba velmi pečlivě vážit, zda se v daném případě jedná či nejedná o výrobek. Přistoupit k věci tak účelově a zjednodušeně, tedy že je

li na hromadě materiál pocházející z pneumatik, jedná se o odpad bez dalšího, zkrátka není přípustné. Navíc inspekce učinila závěr o povaze materiálu jakožto odpadu nikoliv na základě toho, že byl vyroben z odpadu (pneumatik), ale proto, že dodaný produkt neodpovídal objednanému. Takový závěr městský soud aproboval, nicméně takovému závěru nelze rozhodně přisvědčit. Inspekce nemůže rozhodovat o tom, jestli určitá movitá věc je odpadem či nikoli, pouze na základě soukromoprávního vztahu dvou subjektů a jeho případného porušení. Takovým postupem by mohla nastat zcela absurdní situace, kdy by i drobná odchylka v objednaném zboží by znamenala, že nebyl dodán výrobek, nýbrž odpad.

[10] Vyvratitelná domněnka uvedená v § 4 odst. 2 zákona o odpadech nehraje dle stěžovatelky v tomto případě žádnou roli. Inspekce ve svém rozhodnutí uvedla, že považuje materiál za odpad, nikoliv za výrobek, a to z důvodu, že fyzický stav pneumatik uložených v areálu stěžovatelky neodpovídá údajům o deklarovaných vlastnostech v předložených dokumentech. Stěžovatelka obdržela velké kusy pneumatik bez odstraněného kovu a vláken pneumatiky. Z uvedeného lze učinit jasný závěr o tom, že výrobek není možno použít k původnímu účelu. Tato vyvratitelná domněnka by platila pouze za předpokladu, že by stěžovatelce byly dodány pneumatiky, tj. odpad č. 16 01 03. Stěžovatelce však nebyly dodány pneumatiky. Pneumatiky jsou primárním zdrojem pro výrobky rozličných využití. Pneumatiky se například melou na drobný granulát, který se využívá při stavbě tartanových hřišť, chodníků apod. Pneumatiky se však mohou drtit i na velké kusy frakce 50 x 50 x 200 mm a vyrábí se z nich certifikované alternativní palivo ALTPAL MP

05, které slouží jako vstupní surovina v technologickém procesu výroby cementu. Je tedy zřejmé, že ať už jsou pneumatiky mechanicky změněny na výrobek jakékoli frakce či velikosti, je potřeba velmi pečlivě vážit, zda se v daném případě jedná či nejedná o výrobek. Přistoupit k věci tak účelově a zjednodušeně, tedy že je

li na hromadě materiál pocházející z pneumatik, jedná se o odpad bez dalšího, zkrátka není přípustné. Navíc inspekce učinila závěr o povaze materiálu jakožto odpadu nikoliv na základě toho, že byl vyroben z odpadu (pneumatik), ale proto, že dodaný produkt neodpovídal objednanému. Takový závěr městský soud aproboval, nicméně takovému závěru nelze rozhodně přisvědčit. Inspekce nemůže rozhodovat o tom, jestli určitá movitá věc je odpadem či nikoli, pouze na základě soukromoprávního vztahu dvou subjektů a jeho případného porušení. Takovým postupem by mohla nastat zcela absurdní situace, kdy by i drobná odchylka v objednaném zboží by znamenala, že nebyl dodán výrobek, nýbrž odpad.

[11] K argumentaci stěžovatelky, že předmětný materiál splňoval podmínky pro to, aby byl tzv. vedlejším produktem, městský soud uvedl, že z odůvodnění obou správních rozhodnutí je zřejmé, že tomu tak být nemůže, neboť materiál, který obdržela, neodpovídal parametrům výrobku, který si objednala, a který zamýšlela použít. Jde tedy opět o nepřípustné hodnocení, kdy určení, zda se jedná o vedlejší produkt, nemůže být závislé na subjektivním názoru správního orgánu na soukromoprávní vztah dvou subjektů a charakter zboží dodávaný v rámci tohoto vztahu. Městský soud sice uvádí, že materiál, se kterým stěžovatelka nakládala, se skládal z kusů pneumatik o rozdílné velikosti (od několika cm až po téměř metrové kusy), přičemž součástí tohoto materiálu byly kovové výztuže a vlákna pneumatik, a takový materiál není dle soudu už jen při laické znalosti věci možné bez dalšího zpracování k tvrzenému účelu využít, nicméně s tím nemůže stěžovatelka souhlasit. Posuzování, zda je určitý materiál odpadem, není výsledkem jakési laické úvahy, kterou prezentoval městský soud, ale zákonem předvídaného a normovaného postupu, který ani jeden správní orgán, ani soud nedodržel.

[12] Stěžovatelka v kasační stížnosti odkazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2017, č. j. 10 As 24/2015

71, č. 3577/2017 Sb. NSS, ze kterého vyplývá, že v rámci přezkumu napadeného rozhodnutí je krajský soud povinen zkoumat, zda správní orgány bez ohledu na způsob obhajoby obviněného v řízení o přestupku dostály své povinnosti zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu potřebném pro rozhodnutí o přestupku. Městský soud byl oprávněn provést i nové důkazy, aby odčinil deficity správních orgánů při dokazování, nicméně takto nepostupoval a postup správních orgánů aproboval svými zcela laickými závěry. Podpořil

li městský soud své závěry tím, že pokud k dalšímu materiálu v areálu stěžovatelky, k tzv. gumovým chipsům, byl předložen protokol č. 58/20 o zkouškách kameniva na recyklát z pneumatik, tak se nejedná o odpad, je jeho argumentace ještě více nahodilá. Na jednu stranu totiž městský soud dovozuje, že materiál je odpadem v případě, pokud se neshoduje s tím, co mělo být dle smlouvy dodáno, jindy se zase spokojí s protokolem o zkouškách kameniva. Zde se však potvrzuje, že postup k určení, zda se jedná o odpad, je zcela nahodilý a neexistuje žádný odborný, a hlavně předvídatelný postup. Stěžovatelka nepovažuje takové jednání za souladné se zákonem o odpadech, protože takto by nikdo nevěděl, podle čeho se tedy bude předpokládat, zda bude nakládat s materiálem, výrobkem nebo odpadem. I z toho důvodu bylo do zákona o odpadech zavedeno řízení o odstranění pochybností dle § 4 odst. 4, které má v případě „sporu“ správního orgánu a kontrolované osoby závazně vyřešit, zda se jedná o odpad či nikoli. Rozhodně nelze věc pojímat tím způsobem, že inspekce je oprávněna přistupovat k věci tak, že si sama subjektivně rozhodne o tom, zda je materiál odpad či nikoli. Odkaz městského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2024, č. j. 3 As 324/2022

33, není případný, neboť v jeho bodě 33 bylo řečeno, že: „V případě nevyužití řízení o odstranění pochybností dle zmiňovaného ustanovení je dána nevyvratitelná domněnka naplnění definice pojmu ‚odpad‘, pokud došlo k zániku původního účelového určení vozidla. Jelikož žalovaný neměl pochybnosti o tom, zda jsou vozidla odpadem, nebylo jeho povinností zahájit z moci úřední řízení dle § 3 odst. 8 zákona o odpadech (resp. povinností městského úřadu nebylo toto řízení iniciovat).“ V tomto případě však byly řešeny autovraky, u kterých skutečně nevyvstalo příliš pochybností o tom, že jsou odpadem. Případ stěžovatelky je však přece zcela odlišný, protože zde se jedná o materiál, který může mít různou podobu, frakci, vlastnosti a jediné společné je pouze to, že materiál byl vyroben z použitých pneumatik. Za této situace skutečně existují pochybnosti, o jaký materiál se tedy vlastně jedná a správní orgán je povinen přistoupit k řízení o odstranění pochybností, protože musí jednat podle principu enumerace veřejnoprávní pretenzí a uplatňovat státní moc jen v případech, mezích a způsoby stanovenými zákonem.

[12] Stěžovatelka v kasační stížnosti odkazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2017, č. j. 10 As 24/2015

71, č. 3577/2017 Sb. NSS, ze kterého vyplývá, že v rámci přezkumu napadeného rozhodnutí je krajský soud povinen zkoumat, zda správní orgány bez ohledu na způsob obhajoby obviněného v řízení o přestupku dostály své povinnosti zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu potřebném pro rozhodnutí o přestupku. Městský soud byl oprávněn provést i nové důkazy, aby odčinil deficity správních orgánů při dokazování, nicméně takto nepostupoval a postup správních orgánů aproboval svými zcela laickými závěry. Podpořil

li městský soud své závěry tím, že pokud k dalšímu materiálu v areálu stěžovatelky, k tzv. gumovým chipsům, byl předložen protokol č. 58/20 o zkouškách kameniva na recyklát z pneumatik, tak se nejedná o odpad, je jeho argumentace ještě více nahodilá. Na jednu stranu totiž městský soud dovozuje, že materiál je odpadem v případě, pokud se neshoduje s tím, co mělo být dle smlouvy dodáno, jindy se zase spokojí s protokolem o zkouškách kameniva. Zde se však potvrzuje, že postup k určení, zda se jedná o odpad, je zcela nahodilý a neexistuje žádný odborný, a hlavně předvídatelný postup. Stěžovatelka nepovažuje takové jednání za souladné se zákonem o odpadech, protože takto by nikdo nevěděl, podle čeho se tedy bude předpokládat, zda bude nakládat s materiálem, výrobkem nebo odpadem. I z toho důvodu bylo do zákona o odpadech zavedeno řízení o odstranění pochybností dle § 4 odst. 4, které má v případě „sporu“ správního orgánu a kontrolované osoby závazně vyřešit, zda se jedná o odpad či nikoli. Rozhodně nelze věc pojímat tím způsobem, že inspekce je oprávněna přistupovat k věci tak, že si sama subjektivně rozhodne o tom, zda je materiál odpad či nikoli. Odkaz městského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2024, č. j. 3 As 324/2022

33, není případný, neboť v jeho bodě 33 bylo řečeno, že: „V případě nevyužití řízení o odstranění pochybností dle zmiňovaného ustanovení je dána nevyvratitelná domněnka naplnění definice pojmu ‚odpad‘, pokud došlo k zániku původního účelového určení vozidla. Jelikož žalovaný neměl pochybnosti o tom, zda jsou vozidla odpadem, nebylo jeho povinností zahájit z moci úřední řízení dle § 3 odst. 8 zákona o odpadech (resp. povinností městského úřadu nebylo toto řízení iniciovat).“ V tomto případě však byly řešeny autovraky, u kterých skutečně nevyvstalo příliš pochybností o tom, že jsou odpadem. Případ stěžovatelky je však přece zcela odlišný, protože zde se jedná o materiál, který může mít různou podobu, frakci, vlastnosti a jediné společné je pouze to, že materiál byl vyroben z použitých pneumatik. Za této situace skutečně existují pochybnosti, o jaký materiál se tedy vlastně jedná a správní orgán je povinen přistoupit k řízení o odstranění pochybností, protože musí jednat podle principu enumerace veřejnoprávní pretenzí a uplatňovat státní moc jen v případech, mezích a způsoby stanovenými zákonem.

[13] Z bodu 58 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2020, č. j. 2 As 22/2019

45, č. 4167/2021 Sb. NSS, vyplývá, že: „SDEU připustil, že za určitých okolností může látka nebo předmět vznikající těžebním či výrobním postupem, který není určen hlavně k jeho výrobě, představovat nikoli zbytek, ale vedlejší produkt, kterého se vlastník nechce zbavit, ale který chce za podmínek, které jsou pro něj výhodné, využívat nebo uvádět na trh, za podmínky, že toto opětovné použití je jisté, nevyžaduje předchozí zpracování a navazuje na výrobní proces nebo využití (viz rozsudky SDEU ve věcech Komise v. Itálie, bod 39, C

9/00, Palin Granit, C

114/01, body 34

36, AvestaPolarit Chrome, C

416/02, body 33

38, Komise v. Španělsko, C

121/03, body 87 a 90, Komise v. Španělsko, C

416/02, body 58 a 61, C

457/02, Niselli, bod 47). Pokud tedy věc vzniká postupem, který není určen převážně k jejímu vzniku, existují tři způsoby, jak s ní může být naloženo: 1) odstranění, 2) využití, 3) opětovné použití za výhodných podmínek, jsou

li splněny výše uvedené striktní předpoklady. Zatímco v prvních dvou případech jde o zbavení se věci, a tuto věc je tudíž nutno považovat za odpad, v třetím případě věc odpadem není“. Ačkoli tedy stěžovatelka nebyla spokojená s dodávkami od společnosti ROTH, což má pouze soukromoprávní rozměr, tak dovozený materiál bylo podle jejího názoru možné kvalifikovat i jako vedlejší produkt výroby gumové moučky z pneumatik. Vlastník tohoto vedlejšího produktu se jej totiž nemá zájem zbavit ve smyslu zákona o odpadech, ale chce jej za podmínek, které jsou pro něj výhodné, využívat a uvádět na trh jako alternativu kameniva, přičemž splňuje podmínku, že toto opětovné použití je jisté, neboť drť z pneumatik vykazuje podobné vlastnosti jako kamenivo, nevyžaduje předchozí zpracování, protože může být ihned použito právě například pro realizaci drenáží, tj. stejným způsobem, kterým se používá kamenivo, a navazuje na výrobní proces. Opětovné použití za výhodných podmínek, které jsou představovány tím, že materiál může být použit jako alternativa ke kamenivu, je důkazem skutečnosti, že se v daném případě nejedná o odpad.

[13] Z bodu 58 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2020, č. j. 2 As 22/2019

45, č. 4167/2021 Sb. NSS, vyplývá, že: „SDEU připustil, že za určitých okolností může látka nebo předmět vznikající těžebním či výrobním postupem, který není určen hlavně k jeho výrobě, představovat nikoli zbytek, ale vedlejší produkt, kterého se vlastník nechce zbavit, ale který chce za podmínek, které jsou pro něj výhodné, využívat nebo uvádět na trh, za podmínky, že toto opětovné použití je jisté, nevyžaduje předchozí zpracování a navazuje na výrobní proces nebo využití (viz rozsudky SDEU ve věcech Komise v. Itálie, bod 39, C

9/00, Palin Granit, C

114/01, body 34

36, AvestaPolarit Chrome, C

416/02, body 33

38, Komise v. Španělsko, C

121/03, body 87 a 90, Komise v. Španělsko, C

416/02, body 58 a 61, C

457/02, Niselli, bod 47). Pokud tedy věc vzniká postupem, který není určen převážně k jejímu vzniku, existují tři způsoby, jak s ní může být naloženo: 1) odstranění, 2) využití, 3) opětovné použití za výhodných podmínek, jsou

li splněny výše uvedené striktní předpoklady. Zatímco v prvních dvou případech jde o zbavení se věci, a tuto věc je tudíž nutno považovat za odpad, v třetím případě věc odpadem není“. Ačkoli tedy stěžovatelka nebyla spokojená s dodávkami od společnosti ROTH, což má pouze soukromoprávní rozměr, tak dovozený materiál bylo podle jejího názoru možné kvalifikovat i jako vedlejší produkt výroby gumové moučky z pneumatik. Vlastník tohoto vedlejšího produktu se jej totiž nemá zájem zbavit ve smyslu zákona o odpadech, ale chce jej za podmínek, které jsou pro něj výhodné, využívat a uvádět na trh jako alternativu kameniva, přičemž splňuje podmínku, že toto opětovné použití je jisté, neboť drť z pneumatik vykazuje podobné vlastnosti jako kamenivo, nevyžaduje předchozí zpracování, protože může být ihned použito právě například pro realizaci drenáží, tj. stejným způsobem, kterým se používá kamenivo, a navazuje na výrobní proces. Opětovné použití za výhodných podmínek, které jsou představovány tím, že materiál může být použit jako alternativa ke kamenivu, je důkazem skutečnosti, že se v daném případě nejedná o odpad.

[14] V doplnění ke kasační stížnosti stěžovatelka opět uvedla, že skladovaný materiál v žádném případě nemohl být odpadem, jelikož neměla v úmyslu se jej zbavovat, naopak byl materiál úmyslně zpracován a připraven pro další využití. Tuto skutečnost má prokazovat protokol č. 190/18 ze dne 23. 10. 2018, který vyhotovila Zkušebna kameniva s. r. o., kde se jasně uvádí, že byl testován recyklát z pneumatik.

[15] Ministerstvo ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedlo, že se plně ztotožňuje se závěry soudu. Ve věci samé trvá žalovaný na správnosti i zákonnosti svého rozhodnutí i rozhodnutí inspekce, ve kterých správní orgány zevrubně popsaly své úvahy a důvody ve vztahu k protiprávnímu jednání stěžovatelky; v detailech na rozhodnutí odkazuje. Žalovaný dále uvedl, že dle trestního rozsudku se stěžovatelka dopustila neoprávněné přeshraniční přepravy odpadu (drcených odpadních pneumatik). Ve správním řízení byla však stěžovatelka shledána vinnou za soustřeďování odpadu na povrchu terénu v zařízení, které nebylo určeno pro nakládání s daným druhem a kategorií odpadu. Je jednoznačné, že se nejedná o totožný skutek, proto není namístě aplikovat § 76 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky, jak se domnívá stěžovatelka. K námitce ohledně nenaplnění skutkové podstaty přestupku ministerstvo konstatuje, že stěžovatelka své tvrzení opírá o důkazy, ze kterých nevyplývá, že by se nejednalo o odpad. Stěžovatelka opět opakuje své argumenty, které byly vypořádány již v obou správních rozhodnutích a domnívá se, že jestliže nebyla vyřešena otázka odpadu nacházejícího se na předmětných pozemcích krajským úřadem, nemůže tak nikdo jiný učinit. Krajský úřad však rozhoduje pouze v případě pochybností, které inspekce, žalovaný a ani soud neměly; dané orgány se řídily definicí odpadu v zákoně o odpadech, kterou nadrcené pneumatiky nacházející se na uvedených pozemcích naplnily. Stěžovatelka velmi obšírně odůvodňuje, proč si myslí, že se nejednalo o odpad, nikde však neuvádí jediný důkaz, že by takto zpracované pneumatiky bylo skutečně možné využít jako výrobek ke konkrétnímu účelu.

III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

[16] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

[17] Kasační stížnost není důvodná.

Ne bis in idem

[18] Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval námitkou porušení zásady ne bis in idem. Zásada ne bis in idem vychází z čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), dle něhož nikdo nemůže nebýt postižen dvakrát za tentýž delikt. Povinnost zachovávat uvedenou zásadu dále plyne z mezinárodních závazků České republiky, zejména z čl. 4 odst. 1 protokolu č. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), podle kterého nikdo nemůže být stíhán nebo potrestán v trestním řízení podléhajícím pravomoci téhož státu za trestný čin, za který již byl osvobozen nebo odsouzen konečným rozsudkem podle zákona a trestního řádu tohoto státu. Ačkoliv pak uvedená ustanovení hovoří toliko o „trestním stíhání“ či „trestním řízení“, daná zásada se vztahuje i na řízení o přestupcích.

[19] Není sporu o tom, že rozhodnutím ze dne 4. 9. 2023 byla stěžovatelce uložena pokuta ve výši 400 000 Kč za porušení povinností podle § 13 odst. 1 písm. b) zákona o odpadech, kterého se dopustila tím, že v období od 26. 5. 2020 do 2. 7. 2020 neoprávněně navezla a nakládala (ve smyslu soustřeďování na povrchu terénu) s celkem 372,82 tunami drcených odpadních pneumatik od společnosti ROTH v areálu Pod Borovskou, na pozemku parc. č. XA a částečně na pozemku parc. č. XB, oba v k. ú. K. u P., tedy v místě, které nebylo zařízením ve smyslu zákona o odpadech.

[20] Podle § 13 odst. 1 písm. b) zákona o odpadech každý je povinen nakládat s odpadem pouze v zařízení určeném pro nakládání s daným druhem a kategorií odpadu, s výjimkou shromažďování odpadu, přepravy odpadu, obchodování s odpadem a nakládání se vzorky odpadu. Podle § 121 odst. 1 písm. f) zákona o odpadech právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že nakládá s odpadem mimo zařízení určené pro nakládání s daným druhem a kategorií odpadu podle § 13 odst. 1 písm. b).

[21] V posuzované věci byla stěžovatelka také odsouzena za trestný čin nedovolené nakládání s odpady dle § 298 odst. 1 trestního zákoníku.

[22] Podle § 298 odst. 1 trestního zákoníku kdo, byť i z nedbalosti, poruší jiný právní předpis upravující nakládání s odpady tím, že přepraví odpad přes hranice státu bez oznámení nebo souhlasu příslušného orgánu veřejné moci, anebo v takovém oznámení nebo žádosti o souhlas nebo v připojených podkladech uvede nepravdivé nebo hrubě zkreslené údaje nebo podstatné údaje zamlčí, bude potrestán odnětím svobody až na jeden rok nebo zákazem činnosti.

[23] Platnost zásady ne bis in idem i pro oblast správního trestání konstatoval Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 16. 2. 2005, č. j. A 6/2003

44, č. 1038/2007 Sb. NSS. Obdobné závěry plynou také z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (ESLP), který obecně dovozuje, že práva garantovaná Úmluvou pro řízení o trestních činech platí nejen pro řízení o činech patřících podle právních řádů smluvních států mezi trestné činy, ale i pro činy, které orgány smluvních stran Úmluvy kvalifikují jako přestupky či jiné správní delikty, mají

li tyto delikty „trestněprávní povahu“.

[24] Potíže při aplikaci čl. 4 protokolu č. 7 Úmluvy však působila skutečnost, že tento článek ani žádné jiné ustanovení Úmluvy nijak blíže nespecifikuje totožnost činu, s čímž souvisela nejednotnost judikatury ESLP ve vztahu k této otázce. Ke sjednocení své vnitřně rozporné judikatury k dané otázce ESLP přistoupil v rozsudku velkého senátu ze dne 10. 2. 2009 ve věci Zolotukhin proti Rusku (číslo stížnosti 14939/03), v němž po shrnutí dosavadních judikaturních linií odmítl přístup vycházející z právní kvalifikace (legal classification, qualification juridique) deliktu s tím, že takový přístup je příliš restriktivní vůči právům jednotlivce. Podle ESLP tak čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě zakazuje stíhání pro druhý „trestný čin“, pokud je tento druhý trestný čin založen na totožném či v podstatných rysech totožném skutku (identical facts, mêmes faits) (viz zejména body 81 a 82 uvedeného rozsudku).

[25] Jak je třeba ve světle rozsudku Zolotukhin proti Rusku k výkladu zásady ne bis in idem přistupovat, vymezil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 1. 2012, č. j. 1 As 125/2011

163. Vycházel z české trestněprávní doktríny, která tradičně při interpretaci uvedeného pojmu za podstatu skutku považuje právně relevantní jednání pachatele a jím zapříčiněný právně významný následek. Momentem, který dělí pachatelovo jednání na různé skutky, je tedy následek významný z hlediska (trestního) práva a rozlišuje mezi skutkem de facto a skutkem de iure. Skutek de facto představuje skutkový děj, zahrnující skutkové okolnosti konkrétního případu bez ohledu na jejich trestněprávní relevanci. Skutkem de iure je naopak souhrn trestněprávně relevantních skutečností odlišitelný od jiného skutku de iure téhož pachatele. Při posuzování totožnosti skutku je pak určující skutek de iure.

[25] Jak je třeba ve světle rozsudku Zolotukhin proti Rusku k výkladu zásady ne bis in idem přistupovat, vymezil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 1. 2012, č. j. 1 As 125/2011

163. Vycházel z české trestněprávní doktríny, která tradičně při interpretaci uvedeného pojmu za podstatu skutku považuje právně relevantní jednání pachatele a jím zapříčiněný právně významný následek. Momentem, který dělí pachatelovo jednání na různé skutky, je tedy následek významný z hlediska (trestního) práva a rozlišuje mezi skutkem de facto a skutkem de iure. Skutek de facto představuje skutkový děj, zahrnující skutkové okolnosti konkrétního případu bez ohledu na jejich trestněprávní relevanci. Skutkem de iure je naopak souhrn trestněprávně relevantních skutečností odlišitelný od jiného skutku de iure téhož pachatele. Při posuzování totožnosti skutku je pak určující skutek de iure.

[26] Důvodem pro přijetí výše uvedeného závěru Nejvyšším správním soudem jsou samotné principy správního trestání v českém právním řádu. K tomu Nejvyšší správní soud uvedl v bodě 31 rozsudku č. j. 1 As 125/2011

163, že „k řízení o jednotlivých správních deliktech jsou mnohdy věcně příslušné různé správní orgány. Shodným jednáním pachatele tak může dojít k vyvolání různých právních následků (a potažmo k porušení či ohrožení zcela odlišných zájmů a hodnot), a tedy ke spáchání správních deliktů stanovených různými právními předpisy a sankcionovaných různými správními orgány. V takových případech je to právě konstrukce skutku de iure, která umožňuje postižení pachatele za všechny právně relevantní následky jeho jednání. Pokud by tomu tak nebylo a uložení sankce jedním z dotčených správních orgánů by znamenalo založení překážky ne bis in idem, docházelo by k situacím, kdy by určitým zájmům a hodnotám nemohla být ze strany správních orgánů poskytována ochrana, byť jsou právě k jejich ochraně zákonem povinovány. Nepřípustnost takového stavu by byla patrná zejména v momentu, kdy by byl pachatel nejprve postižen jedním správním orgánem za určitý nepříliš závažný následek svého jednání, čímž by bylo znemožněno jeho potrestání za jiný, daleko závažnější následek.“

[27] K obdobným závěrům Nejvyšší správní soud dospěl v rozsudku ze dne 10. 2. 2011, č. j. 9 As 67/2010

74, v němž se rovněž zabýval výkladem rozhodnutí velkého senátu ESLP Zolotukhin proti Rusku. Na jeho podkladě konstatoval, že „stíhání jednoho a téhož skutku podle dvou skutkových podstat je přípustné tehdy, pokud se tyto od sebe navzájem liší v podstatných prvcích (okolnostech). Naopak tam, kde panuje alespoň částečná shoda v podstatných okolnostech skutku, půjde ve vztahu k aplikaci článku 4 protokolu č. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod o uplatnění zásady ne bis in idem.“

[27] K obdobným závěrům Nejvyšší správní soud dospěl v rozsudku ze dne 10. 2. 2011, č. j. 9 As 67/2010

74, v němž se rovněž zabýval výkladem rozhodnutí velkého senátu ESLP Zolotukhin proti Rusku. Na jeho podkladě konstatoval, že „stíhání jednoho a téhož skutku podle dvou skutkových podstat je přípustné tehdy, pokud se tyto od sebe navzájem liší v podstatných prvcích (okolnostech). Naopak tam, kde panuje alespoň částečná shoda v podstatných okolnostech skutku, půjde ve vztahu k aplikaci článku 4 protokolu č. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod o uplatnění zásady ne bis in idem.“

[28] Lze shrnout, že čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě zakazuje stíhání pro druhý trestný čin (včetně deliktu trestněprávní povahy), pokud je tento druhý trestný čin založen na totožném či v podstatných rysech totožném skutku. Podstatou skutku je přitom právně relevantní jednání pachatele a jím zapříčiněný právně významný následek. K tomu, aby bylo možné postihnout pachatele na základě totožného jednání za dva různé delikty, nestačí samotná existence dvou formálně odlišných skutkových podstat deliktu. Teprve odlišnost v právně významném následku jednání zakládá existenci dvou samostatných skutků, o nichž je možné vést samostatná řízení (viz rozsudek č. j. 1 As 125/2011

163).

[29] Na svou judikaturu k aplikaci principu ne bis in idem zakotveného v čl. 4 Protokolu č. 7 připojeného k Úmluvě navázal ESLP rozsudkem velkého senátu ze dne 15. 11. 2016 ve věci A a B proti Norsku (stížnosti č. 24130/11 a 29758/11), v němž dále rozvedl zejména linii týkající se duplicity řízení (prvek bis). Velký senát soudu se zabýval uplatněním zásady ne bis in idem při souběhu sankce uložené v daňovém a trestním řízení. Závěry ESLP v této věci, jakkoliv řeší souběh trestního a správního řízení, lze zobecnit, respektive přiměřeně použít i v nyní posuzované věci.

[30] Velký senát konstatoval neporušení principu ne bis in idem, a to z důvodu, že v projednávané věci existovala úzká věcná a časová souvislost mezi daňovým řízením, v němž byla stěžovatelům uložena daňová sankce, a trestním řízením, v rámci něhož byli stěžovatelé odsouzeni. ESLP v tomto rozsudku dospěl k závěru, že čl. 4 Protokolu č. 7 nebrání vedení dvou řízení ani jejich ukončení za předpokladu splnění určitých podmínek. Aby ESLP dospěl k závěru, že nedošlo ke dvojímu řízení nebo potrestání (bis) ve smyslu čl. 4 Protokolu č. 7, musí mezi oběma řízeními existovat „dostatečná věcná a časová souvislost“, tj. musí být spojeny takovým celistvým způsobem, že tvoří koherentní celek. To znamená, že sledovaný účel a prostředky zvolené k jeho dosažení by měly být v zásadě vzájemně se doplňující a časově souvislé, a případné důsledky právní úpravy určitého chování by v takovém případě měly být pro dotčené osoby přiměřené a předvídatelné (srov. bod 130 citovaného rozsudku Velkého senátu).

[31] K materiálním faktorům pro určení, zda existuje dostatečná úzká věcná souvislost, potom patří:

– zda rozdílná řízení sledují vzájemně doplňující se (komplementární) účel a reagují tak, ne pouze in abstracto, ale i in concreto, na odlišné aspekty daného protiprávního jednání;

– zda předmětná duplicita řízení představuje předvídatelný následek, jak právně, tak fakticky, stejného vytýkaného jednání (idem);

– zda daný soubor řízení je veden takovým způsobem, aby se maximálně zabránilo jakémukoliv zdvojení při shromažďování a hodnocení důkazů, zejména prostřednictvím odpovídajícího vzájemného spolupůsobení kompetentních orgánů tak, aby zjištění učiněná v jednom řízení byla využitelná i v řízení druhém;

– a, zejména, zda sankce uložená v řízení, které bylo ukončeno jako první, je zohledněna v řízení, které je skončeno jako poslední, tak, aby se zabránilo tomu, že dotčený jedinec ponese nepřiměřenou zátěž, přičemž toto riziko je méně pravděpodobné, pokud existuje kompenzační mechanismus, který zajišťuje, že souhrn uložených sankcí nepůsobí nepřiměřeně (viz bod 131 citovaného rozsudku Velkého senátu).

[32] Na základě výše uvedených judikaturních závěrů Nejvyšší správní soud posuzoval, zda došlo k porušení principu ne bis in idem v nynější věci. Inspekce popsala ve výroku svého rozhodnutí skutek stěžovatelky tak, že „v období od 26. 5. 2020 do 2. 7. 2020 neoprávněně navezl a nakládal (ve smyslu jejich soustřeďování na povrchu terénu) celkem s 372,82 tunami drcených odpadních pneumatik od společnosti ROTH International, Burgemeister Birkmuhler Str 12, 92533 Wernberg

Koblitz (Německo) v areálu Pod Borovskou, kde se jedná o pozemky: parc. č. XA a částečně na pozemku parc. č. XB, oba v kat. území K. u P., tedy v místě, které nebylo zařízením ve smyslu zákona o odpadech.“

[32] Na základě výše uvedených judikaturních závěrů Nejvyšší správní soud posuzoval, zda došlo k porušení principu ne bis in idem v nynější věci. Inspekce popsala ve výroku svého rozhodnutí skutek stěžovatelky tak, že „v období od 26. 5. 2020 do 2. 7. 2020 neoprávněně navezl a nakládal (ve smyslu jejich soustřeďování na povrchu terénu) celkem s 372,82 tunami drcených odpadních pneumatik od společnosti ROTH International, Burgemeister Birkmuhler Str 12, 92533 Wernberg

Koblitz (Německo) v areálu Pod Borovskou, kde se jedná o pozemky: parc. č. XA a částečně na pozemku parc. č. XB, oba v kat. území K. u P., tedy v místě, které nebylo zařízením ve smyslu zákona o odpadech.“

[33] V trestním rozsudku Okresního soudu Praha

východ ze dne 23. 2. 2024, č. j. 44 T 71/2023

562, a rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 16. 5. 2024, č. j. 11 To 118/2024

605, byl skutek stěžovatelky vymezen takto: „Obžalovaná G 3 plast, s.r.o., v rámci své činnosti zastoupená jejím jediným jednatelem obžalovaným Šimáčkem, v době od 26. května do 2. července 2020 při výkonu své podnikatelské činnosti, ačkoliv není oprávněna provozovat zařízení k využívání odpadů podle § 14 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění účinném do 31. prosince 2020, uzavřela smlouvu se společností ROTH international, se sídlem Hohenstaufenstrasse 58, 926 37 Weiden, Německo, na základě které si úmyslně objednala za úplatu 20 EUR/t ve prospěch obžalované postupný návoz odpadu za účelem jeho odstranění přes hranice státu ze Spolkové republiky Německo do České republiky, a to do areálu bývalého JZD v ulici Pod Borovskou v katastru obce Kojetice, okres Praha

východ, celkem 372,82 tuny odpadu, konkrétně drcených pneumatik, které byly v daném místě bez dalšího využití uloženy.“

[34] Již z popisu obou skutků je zřejmé, že jde o odlišné skutkové děje – trestní soud potrestal stěžovatelku za neoprávněný převoz odpadu přes hranice, zatímco správní orgány potrestaly stěžovatelku za deponování odpadu na vymezených pozemcích v rozporu se zákonem o odpadech.

[35] Nejde tedy o totožné skutky de facto ani de iure. Skutky nejsou totožné ani co do jejich právně významných následků.

[36] V případě skutku, kterým došlo k naplnění skutkové podstaty přestupku podle zákona o odpadech je podstatné, že stěžovatelka porušila obecnou povinnost stanovenou v § 13 odst. 1 písm. b) zákona o odpadech, podle kterého každý je povinen nakládat s odpadem pouze v zařízení určeném pro nakládání s daným druhem a kategorií odpadu, s výjimkou shromažďování odpadu, přepravy odpadu, obchodování s odpadem a nakládání se vzorky odpadu. Právně významným následkem je v daném případě nedodržování stanovených pravidel při nakládání s odpady a nedostatečné zajištění pořádku na úseku nakládání s odpady.

[37] V případě skutku, jímž došlo k naplnění skutkové trestného činu neoprávněné nakládání s odpady byl porušen zájem společnosti na ochraně před neoprávněnou přeshraniční přepravou odpadů a ochrana životního prostředí před takovým nakládáním s odpady [viz § 298 [Neoprávněné nakládání s odpady]. In: Ščerba, F. a kol. Trestní zákoník. 1. vydání (2. aktualizace). Praha: C. H. Beck, 2022, marg. č. 1.]

[38] Kromě odlišně popsaných skutkových dějů existuje i odlišnost v právně významných následků výše uvedených jednání, což konstituuje existenci dvou samostatných skutků, o nichž je možné vést samostatná řízení a samostatně je postihnout. Aplikace zásady ne bis in idem tak v daném případě není namístě. Proto není případná ani argumentace stěžovatelky § 76 odst. 2 či § 77 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky. V případě řízení vedených před správními orgány na straně jedné a orgány činnými v trestním řízení na straně druhé se nejednalo o totožný skutek.

Postup při pochybnost o povaze materiálu a povaha materiálu

[39] Skutková podstata nyní řešeného přestupku spočívá v tom, že žalobkyně nakládala s odpadem v zařízení, které k tomu nebylo určeno. Druhou kasační námitkou je však nesouhlas stěžovatelky se způsobem, jakým městský soud a správní orgány hodnotily povahu materiálu, který byl soustředěn na pozemcích stěžovatelky. Stěžovatelka zejména v rozsáhlém doplnění kasační stížnosti tvrdí, že materiál nelze v žádném případě považovat za odpad, jelikož byl již zpracován a připraven pro další použití. Navíc měl v pochybnostech o povaze materiálu dle stěžovatelky rozhodnout krajský úřad.

[40] Ačkoliv je volba procesní strategie na stěžovatelce, je celkem zarážející, že se stěžovatelka dovolává aplikace zásady ne bis in idem a následně tvrdí, že materiál, jehož charakter je klíčovou otázkou v napadeném rozhodnutí, není odpadem. Orgány činné v trestním řízení tedy neměly pochybnosti o povaze ukládaného materiálu jakožto odpadu. (K dalším vnitřním rozporům stěžovatelčiny argumentace, které také podrývají věrohodnost její procesní obrany, viz také body [50] a [51] níže)

[41] Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem nemůže přisvědčit námitce stěžovatelky, že bylo nutné, aby v pochybnost o tom, zda je uložený materiál odpadem rozhodoval krajský úřad.

[42] Jak uvedl již městský soud podle § 4 odst. 4 zákona o odpadech ani žádost o posouzení nelze podat v případě, kdy je ve vztahu k téže movité věci vedeno řízení o přestupku, které vede Česká inspekce životního prostředí. Ačkoliv z jazykového výkladu zákona nevyplývá, že by byla zapovězena možnost vést toto řízení z moc úřední v případě, že je vedeno přestupkové řízení, neplyne ze zákona ani žádná povinnost takové řízení vést. Navíc jelikož by takové řízení bylo vedeno krajským úřadem, nemohla pochybit inspekce, protože z moci úřední by toto řízení mohl zahájit právě jen krajský úřad.

[43] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval námitkami stěžovatelky, že nemohla být naplněna skutková podstata přestupku dle zákona o odpadech, jelikož jí skladovaný materiál není odpadem, nýbrž vedlejším produktem nebo recyklátem (druhotnou surovinou, která již není odpadem).

[44] Podle § 8 odst. 1 zákona o odpadech platí, že movitá věc, která vznikla při výrobě, jejímž prvotním cílem není výroba nebo získání této věci, není odpadem, ale je vedlejším produktem, pokud

a) vzniká jako nedílná součást výroby,

b) je její další využití zajištěno,

c) je její další využití možné bez dalšího zpracování způsobem jiným, než je běžná výrobní praxe,

d) je její další využití v souladu s jinými právními předpisy nebo přímo použitelnými předpisy Evropské unie a nepovede k nepříznivým dopadům na životní prostředí nebo zdraví lidí a

e) jsou splněna kritéria pro jednotlivé materiály pro posouzení splnění podmínek podle písmen a) až d), pokud jsou stanovena prováděcím právním předpisem nebo přímo použitelným předpisem Evropské unie; splnění těchto kritérií je ověřeno vzorkováním a zkoušením nebo jiným způsobem stanoveným prováděcím právním předpisem nebo přímo použitelným předpisem Evropské unie a je vypracována průvodní dokumentace v rozsahu stanoveném prováděcím právním předpisem nebo přímo použitelným předpisem Evropské unie.

Pro splnění definice vedlejšího produktu je nutné kumulativní naplnění všech těchto podmínek.

[45] V případě drcených, rozřezaných pneumatik je už z povahy věci (s ohledem na definici obsaženou v § 8 odst. 1 zákona o odpadech a citovanou v bodě [44]) zřejmé, že nejsou výsledkem výroby, jejímž prvotním cílem není výroba nebo získání této věci ani není možné její další využití bez dalšího zpracování způsobem jiným, než je běžná výrobní praxe. Což nepopírá ani sama stěžovatelka, která několikrát uvedla, že kusy jsou určeny k dalšímu zpracování. Konkrétně např. v doplnění kasační stížnosti uvádí, že hrubost materiálu není nezměnitelná a je výhodnější jej přepravovat ve větších kusech. Kusy pneumatik tedy byly i dle stěžovatelky určeny k další úpravě před zpracováním. Kusy pneumatik tak nemůže v tomto případě Nejvyšší správní soud považovat za vedlejší produkt.

[46] Podle § 4 odst. 1 zákona o odpadech platí, že odpad je každá movitá věc, které se osoba zbavuje, má úmysl nebo povinnost se jí zbavit.

[47] Stěžovatelka namítá, že neměla v úmyslu s materiálem nakládat jako s odpadem ani se materiálu zbavit, tudíž se nemůže jednat o odpad. Dodala, že posouzení dané věci se musí odvíjet také od subjektivního vnímání této věci.

[48] Nejvyšší správní soud nerozporuje subjektivní vnímání stěžovatelky, že se materiálu nechtěla zbavit ve smyslu „vyhodit“. Avšak pojem zbavit se věci v právním slova smyslu neznamená pouze odstranění věci. Zbavením se věci je i její využití (na rozdíl od opětovného použití – tedy použití bez nutnosti jakýchkoliv dalších úprav; srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2011, č. j. 7 As 6/2011

63).

[48] Nejvyšší správní soud nerozporuje subjektivní vnímání stěžovatelky, že se materiálu nechtěla zbavit ve smyslu „vyhodit“. Avšak pojem zbavit se věci v právním slova smyslu neznamená pouze odstranění věci. Zbavením se věci je i její využití (na rozdíl od opětovného použití – tedy použití bez nutnosti jakýchkoliv dalších úprav; srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2011, č. j. 7 As 6/2011

63).

[49] Jak uvádí i Soudní dvůr EU: „Judikatura, na kterou čl. 6 odst. 4 odkazuje, byla formulována nezávisle na článku 6 a vychází z definice uvedené v čl. 3 bodu 1 směrnice o odpadech. Podle této definice je odpadem jakákoli látka nebo předmět, kterých se držitel zbavuje nebo má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil. Zda je splněna podmínka ‚zbavení se‘, musí být (objektivně) ověřeno s ohledem na všechny okolnosti, přičemž se zohlední cíl směrnice a dbá se na to, aby nebyla omezena její účinnost. Tuto definici lze vykládat v tom smyslu, že látka nebo předmět přestávají být odpadem, jestliže se jich držitel již nezbavuje, nemá v úmyslu se jich zbavit ani se od něho nepožaduje, aby se jich zbavil. Taková (možná spontánní) změna stavu, kdy odpad je odpadem, by však byla neslučitelná se systémem nakládání s odpady stanoveným ve směrnici o odpadech, neboť ten nejprve předpokládá další použití právních předpisů o odpadech. […] Je tedy správné, že podmínkou toho, aby odpad přestal být odpadem, je, že se držitel látky nebo předmětu nezbavuje, nemá v úmyslu zbavit se jich ani se od něho nepožaduje, aby se jich zbavil, ale tato podmínka nepostačuje k tomu, aby nastal stav, kdy odpad přestává být odpadem. To je ostatně patrné i z podmínek uvedených v čl. 6 odst. 1 směrnice o odpadech, ale i v judikatuře Soudního dvora, na kterou odkazuje čl. 6 odst. 4. […] Vznik stavu, kdy látka nebo předmět přestávají být odpadem, má tudíž dvě podmínky. Zaprvé se držitel nesmí předmětné látky nebo předmětu zbavovat, mít v úmyslu zbavit se jich ani se od něho nesmí požadovat, aby se jich zbavil, ve smyslu čl. 3 bodu 1 směrnice o odpadech. A zadruhé musí daná látka nebo předmět mít způsob využití, který umožňuje jeho další uplatnění, aniž dojde k ohrožení lidského zdraví či poškození životního prostředí.“ (viz rozsudek SDEU ze dne 29. 11. 2018 ve věci C

60/18, AS Tallinna Vesi proti Keskkonnaamet, body 30 až 32, 37 a 39). Tedy ani samotný subjektivní postoj stěžovatelky k věci není způsobilý změnit povahu materiálu jakožto odpadu.

[50] Podle § 9 odst. 3 zákona o odpadech platí, že odpad, který byl připraven k opětovnému použití, přestane být odpadem v okamžiku, kdy

a) příprava k opětovnému použití proběhla v souladu s § 34 odst. 3,

b) splňuje technické požadavky pro konkrétní účely, pokud byly stanoveny jinými právními předpisy nebo technickými normami použitelnými na výrobky,

c) splňuje požadavky jiných právních předpisů a jeho využití nepovede k nepříznivým dopadům na životní prostředí nebo zdraví lidí a

d) pro něj byla zpracována průvodní dokumentace.

[50] Podle § 9 odst. 3 zákona o odpadech platí, že odpad, který byl připraven k opětovnému použití, přestane být odpadem v okamžiku, kdy

a) příprava k opětovnému použití proběhla v souladu s § 34 odst. 3,

b) splňuje technické požadavky pro konkrétní účely, pokud byly stanoveny jinými právními předpisy nebo technickými normami použitelnými na výrobky,

c) splňuje požadavky jiných právních předpisů a jeho využití nepovede k nepříznivým dopadům na životní prostředí nebo zdraví lidí a

d) pro něj byla zpracována průvodní dokumentace.

[51] Jak v odvolání, tak v žalobě i kasační stížnosti, stěžovatelka píše, že nebyla s dodávkami společnosti ROTH spokojená. V odvolání stěžovatelka dokonce tvrdila, že společnost ROTH vyzvala k převzetí materiálu zpět. Jak bylo již uvedeno, procesní strategie je čistě na stěžovatelce, ale tvrzení v doplnění kasační stížnosti o tom, že stěžovatelka chtěla materiál bez dalšího využít a je pro ni cenný, není v souladu s tím, co tvrdila během správního řízení.

[52] Jak Nejvyšší správní soud naznačil výše, nebylo teoreticky zřejmě zcela vyloučené, že se stěžovatelka chystala předmětný materiál dál využívat – pro výrobu materiálu, který by byl již způsobilý pro další výrobu, tedy k dalšímu zpracování. Materiál sám o sobě, ve stavu, v jakém byl stěžovatelkou skladován (viz kontrolní zjištění inspekce včetně fotodokumentace), nemohl být opětovně použit, musel by být nejprve upraven. Další úprava (vyčištění, rozmělnění) je právě oním kritériem, které určuje, zda jde o opětovné použití nebo využití.

[53] K tomu, stejně jako k posuzovanému případu jako celku, včetně některých dílčích stěžovatelčiných námitek, je však možné pro úplnost dodat (při plném vědomí rozdílnosti dotčených skutků, jak se jim Nejvyšší správní soud zabýval výše), že mnohé teze a tvrzení, která stěžovatelka uplatňuje i nyní, odmítl Nejvyšší soud v usnesení ze dne 31. 10. 2024, sp. zn. 6 Tdo 827/2024, které se týkalo dovolání mj. stěžovatelky proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 16. 5. 2024, č. j. 11 To 118/2024

605, jako soudu odvolacího v trestní věci vedené u Okresního soudu Praha

východ pod sp. zn. 44 T 71/2023. Nejvyšší soud tak konstatoval, resp. se ztotožnil se závěry napadených rozsudků, že

- drcené pneumatiky byly na daném místě uloženy „bez dalšího využití“ (bod 2),

- povaha „rozřezaných pneumatik“ byla „dobře patrná z pořízené fotodokumentace“ (bod 38),

- „příběh obviněných o zpracování ‚materiálu‘ vznikl až následně, a tedy že v době skutku ‚materiál‘ nebyl materiálem nýbrž odpadem“ (bod 40),

- záznam o kontrole inspekce ze dne 28. 5. 2020, v němž je zmínka o tom, že v době kontroly nebyl zaznamenány žádné známky navážení odpadu, „obvinění“ dezinterpretují v tom smyslu, že nebyl sice navážen stavební odpad (kvůli podezření z tohoto jednání byla kontrola prováděny), „byl však odhalen návoz pneumatik“ (bod 44),

- „tutéž kategorizaci [jako odpad, k čemuž dospěla inspekce] ‚materiálu‘ uznala i zemská vláda Horní Falce, která odsouhlasila zpětné převzetí odpadu do Spolkové republiky Německo“ (bod 44),

- nelze přistoupit na argumentaci, že (mj.) stěžovatelka nevěděla o povaze materiálu a že pochybení je třeba přičítat toliko společnosti ROTH, popřípadě že by snad stěžovatelka byla zaskočena vlastnostmi dovezeného materiálu, či že by správní orgány nepřípustně interpretovaly její soukromoprávní vztahy, neboť obvinění, tedy i stěžovatelka, „[d]odaný odpad také převzali, ‚uskladnili‘ jej na jimi ovládaném pozemku a inkasovali za to finanční prostředky. Nejednalo se tedy o situaci, kdy obvinění by byli zaskočeni či překvapeni náhlým výskytem odpadu v jimi ovládaných prostorách, ale naopak obvinění věděli o všech popsaných etapách životního osudu předmětného materiálu, počítali s nimi a chtěli, aby tyto nastaly, jak bylo ujednáno v uzavřené smlouvě“ (bod 53),

- není případná argumentace o tom, k čemu bylo teoreticky možné rozmělněné staré pneumatiky využít (např. k výrobě alternativního paliva), neboť kdyby na to justiční orgány bez dalšího přistoupily (a lze to dle názoru Nejvyššího správního soudu aplikovat i na správní orgány), znamenalo by to, že „by neposuzovaly konkrétní skutek, nýbrž by se pustily na půdu teoretických disputací o hypoteticky možných, s konkrétním skutkem však nesouvisejících, metodách zpracovávání určitého materiálu. Lapidárně řečeno, justiční orgány musejí zkoumat konkrétní událost doprovázenou konkrétními jevy, a nikoliv teoretizovat o hypotetických možnostech či variantách, které s konkrétním skutkem nemají žádnou hmatatelnou provázanost. Teoreticky možné způsoby využití nepotřebných pneumatik pro další účely tak nelze vztahovat na konkrétní případ obviněných, kteří cáry pneumatik obsahující i další materiál nechali bez dalšího navést do jámy, aniž by měli k dispozici zařízení pro další jejich zpracování k některému z jimi uváděnému dalšímu možnému teoretickému využití tohoto materiálu“ (bod 54).