I. Smyslem a účelem památkové ochrany je mimo jiné zachování historicky cenných stavebních či jiných strukturních nebo funkčních prvků nemovité kulturní památky v jejich původním provedení, je-li to technicky možné a lze-li to po jejím vlastníku s přihlédnutím k poměrům kulturní památky (zejména hygienickým,
ekonomickým, provozním a dalším) a s ohledem na její památkový význam spravedlivě požadovat. II. To, jak nemovitou kulturní památku obnovit, si nemůže posoudit bez dalšího
její vlastník sám. Byla-li nemovitá kulturní památka z hlediska svých památkových
hodnot vážně poškozena předchozími stavebními úpravami a poté povodněmi, měl
její vlastník ve spolupráci s orgány památkové ochrany hledat ekonomicky únosná
řešení, která by mu umožnila nemovitost opravit a modernizovat tak, aby co možná
nejvíce odpovídala životním nárokům současnosti, a přitom byly zároveň co možná
nejvíce zachovány či obnoveny původní historicky cenné prvky, jež z nemovitosti
činily kulturní památku. III. Pokuta může být ojedinělá a nebývale vysoká, ukládá-li se za neobvyklý a velmi závažný správní delikt, tedy za něco, co vybočuje z obvyklého standardu „běžných“ deliktů a na co je třeba reagovat přísnější sankcí.
I. Smyslem a účelem památkové ochrany je mimo jiné zachování historicky cenných stavebních či jiných strukturních nebo funkčních prvků nemovité kulturní památky v jejich původním provedení, je-li to technicky možné a lze-li to po jejím vlastníku s přihlédnutím k poměrům kulturní památky (zejména hygienickým,
ekonomickým, provozním a dalším) a s ohledem na její památkový význam spravedlivě požadovat. II. To, jak nemovitou kulturní památku obnovit, si nemůže posoudit bez dalšího
její vlastník sám. Byla-li nemovitá kulturní památka z hlediska svých památkových
hodnot vážně poškozena předchozími stavebními úpravami a poté povodněmi, měl
její vlastník ve spolupráci s orgány památkové ochrany hledat ekonomicky únosná
řešení, která by mu umožnila nemovitost opravit a modernizovat tak, aby co možná
nejvíce odpovídala životním nárokům současnosti, a přitom byly zároveň co možná
nejvíce zachovány či obnoveny původní historicky cenné prvky, jež z nemovitosti
činily kulturní památku. III. Pokuta může být ojedinělá a nebývale vysoká, ukládá-li se za neobvyklý a velmi závažný správní delikt, tedy za něco, co vybočuje z obvyklého standardu „běžných“ deliktů a na co je třeba reagovat přísnější sankcí.
2. 12. 2011 žalobkyni vinnou ze spáchání přestupku podle § 39 odst. 1 písm. e) zákona
o památkové péči. Přestupku se dopustila
tím, že provedla v době nejméně od konce
května do září 2011 obnovu kulturní památky čp. 320 na st. p. 406 v k. ú. Ústí nad Orlicí
bez závazného stanoviska podle § 14 odst. 1
zákona o památkové péči. Provedené práce
na uvedeném objektu spočívaly v rozebrání
roubených stěn, zhotovení betonové základové desky v přední části objektu, vyzdění nových obvodových zdí z cihelných bloků, vyzdění přední a zadní štítové zdi. Za tento
přestupek jí byla udělena pokuta podle § 39
odst. 1 písm. e) zákona o památkové péči
a § 11 odst. 1 písmeno b) zákona o přestupcích ve výši 300 000 Kč. Krajský úřad Pardubického kraje svým rozhodnutím ze dne
2. 12. 2011 žalobkyni vinnou ze spáchání přestupku podle § 39 odst. 1 písm. e) zákona
o památkové péči. Přestupku se dopustila
tím, že provedla v době nejméně od konce
května do září 2011 obnovu kulturní památky čp. 320 na st. p. 406 v k. ú. Ústí nad Orlicí
bez závazného stanoviska podle § 14 odst. 1
zákona o památkové péči. Provedené práce
na uvedeném objektu spočívaly v rozebrání
roubených stěn, zhotovení betonové základové desky v přední části objektu, vyzdění nových obvodových zdí z cihelných bloků, vyzdění přední a zadní štítové zdi. Za tento
přestupek jí byla udělena pokuta podle § 39
odst. 1 písm. e) zákona o památkové péči
a § 11 odst. 1 písmeno b) zákona o přestupcích ve výši 300 000 Kč. Krajský úřad Pardubického kraje svým rozhodnutím ze dne
2. 12. 2011 zamítl odvolání žalobkyně a rozhodnutí orgánu I. stupně potvrdil.
Žalobu proti tomuto rozhodnutí Krajský
soud v Hradci Králové, pobočka Pardubice,
zamítl rozhodnutím ze dne 28. 11. 2012,
čj. 53 A 6/2012-37. V odůvodnění rozsudku
krajský soud uvedl, že ve správním řízení bylo řádným procesním postupem zjištěno, že
se žalobkyně dopustila výše uvedeného jednání. Věděla, že její dům je kulturní památkou, že ke stavební činnosti, kterou chtěla
provádět, je třeba předchozího závazného
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
stanoviska podle § 14 odst. 1 zákona o památkové péči, a přesto tuto činnost prováděla,
aniž by požádala o vydání příslušného stanoviska. Krajský soud odmítl argumentaci, že
jednala v krajní nouzi. Nic takového v průběhu správního řízení nevyšlo najevo a žalobkyně ani netvrdila nic, co by takovému závěru
nasvědčovalo. Nebylo rovněž prokázáno, že
by městský úřad toleroval postup žalobkyně.
I kdyby tomu tak bylo, na její odpovědnosti
za přestupek by to nic nezměnilo.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla uvedený rozsudek krajského soudu kasační stížností,
v níž v první řadě namítala nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, protože krajský
soud přehlédl některé jí uplatněné argumenty. Dále namítala, že předmětný domek neměl být ve stavu po povodni v roce 1997 nikdy prohlášen za kulturní památku a že výše
uložené pokuty je nepřiměřeně vysoká a má
likvidační povahu. Pokud by ji musela zaplatit, nemohla by plánovanou rekonstrukci
domku dokončit. Podle jejího názoru byla pokuta výrazem pomsty a zaujatosti správního
orgánu I. stupně a nebyla v žádném případě
adekvátní spáchanému přestupku. Její výše
byla zcela ojedinělá, a to nejenom v Ústí nad
Orlicí a jeho okolí. Podle stěžovatelky byla
pokuta neoprávněně uložena i proto, že v domě by se měla po jeho dokončení vyskytovat
celá řada dřevěných prvků.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti
především uvedl, že samotný špatný stavebně technický stav domku, který je kulturní
památkou, neumožňoval stavebníkovi provést stavební úpravy bez vědomí stavebního
úřadu a bez závazného stanoviska orgánu
státní památkové péče. Neměl být důvodem
pro jeho zbourání a nahrazení novou stavbou, nýbrž k tomu, aby ve spolupráci s orgány státní památkové byly zvoleny takové technologie a způsoby opravy či úpravy objektu,
které by zachovaly co možná nejvíce jeho památkově hodnotných prvků a přitom umožnily řádné užívání stavby v souladu s hygienickými, bezpečnostními a jinými předpisy.
Správní orgán I. stupně upozornil stěžovatelku ve svém závazném stanovisku ze dne 4. 11.
2010 na povinnost vyžádat si další závazné
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
stanovisko v případě prací nad rámec předložené projektové dokumentace. Tuto povinnost však nesplnila. Žalovaný poukázal na to,
že se výší pokuty velmi podrobně zabýval.
Z úřední činnosti mu bylo známo, že správní
orgán I. stupně vyměřil v roce 2010 pokutu
v jiném případě v obdobné výši. V zákonném
rozmezí pokuty přihlédl žalovaný k polehčujícím okolnostem, např. že jednání stěžovatelky bylo prvním porušením zákona o památkové péči a že část prací proběhla v souladu
se schválenou projektovou dokumentací. Řada okolností však byla přitěžujících.
Případ stěžovatelky představoval flagrantní nepochopení důvodu památkové ochrany
a způsob jejího zásahu do památky byl odstrašující. Došlo k likvidaci prakticky všeho,
co mělo památkovou hodnotu a k nahrazení
historických konstrukcí zcela nevhodnou
atrapou. Z důvodu likvidace památkově chráněné stavby a jejího nahrazení novostavbou,
která pouze částečně připomíná svým tvarem a objemem původní stavbu, zrušilo Ministerstvo kultury rozhodnutím ze dne 17. 5. 2012
prohlášení předmětného domu za kulturní
památku. Taková likvidace historické stavby
neměla na Pardubicku obdobu. Výši pokuty
stanovil žalovaný jako odstrašující i s ohledem na to, aby jednání stěžovatelky nemohlo
být pro jiné osoby vodítkem, jak ekonomicky
výhodným způsobem narušit veřejný zájem
na zachování památek.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
Námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku není důvodná. Krajský soud v jeho odůvodnění vyložil, proč má za správné
závěry rozhodnutí žalovaného a ve shodě
s ním konstatoval, že skutek stěžovatelky byl
jasně prokázán a že její argumentace směřovala spíše než ke zpochybnění, že skutek
spáchala, proti výši uložené pokuty. Poté se
v potřebné míře podrobnosti zabýval jednotlivými okruhy otázek, jež měly vliv na výši pokuty nebo u nichž stěžovatelka zpochybňovala správnost závěrů žalovaného.
Co se týče dalších stížních námitek, tyto
podle svého obsahu nezpochybňují naplnění
znaků skutkové podstaty přestupku vymezených v § 39 odst. 1 písm. e) zákona o památkové péči, podle něhož „[o]becní úřad obce
s rozšířenou působností může uložit pokutu
až do výše 2 000 000 Kč [...] fyzické osobě,
která se dopustí přestupku tím, že provádí
obnovu kulturní památky bez závazného
stanoviska obecního úřadu obce s rozšířenou působností nebo nedodržuje podmínky
určené v tomto závazném stanovisku“.
V uplatněných námitkách stěžovatelka poukazuje na okolnosti, které podle jejího názoru měly být vzaty v úvahu při stanovení výše
pokuty.
V kasační stížnosti, stejně jako v žalobě,
stěžovatelka namítala pouze nezákonnost
uložené pokuty pro její nepřiměřenost a likvidační charakter. V žalobě nenavrhla moderaci uložené sankce podle § 78 odst. 2 s. ř. s. Takový návrh je přitom nutnou podmínkou,
aby se krajský soud možností moderace sankce zabýval (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 4. 2012, čj. 7 As 22/2012-23,
č. 2672/2012 Sb. NSS). Protože stěžovatelka
nenavrhla moderaci v řízení před krajským
soudem, s ohledem na § 104 odst. 4 s. ř. s.
in fine se otázkou moderace nemůže zabývat
ani Nejvyšší správní soud.
Nejvyšší správní soud může proto přezkoumat pouze zákonnost uložené sankce, tedy zda se správní orgán při jejím ukládání držel v mezích zákonem určených a zda řádně
aplikoval zákonná hlediska pro ukládání
sankce. Podle § 40 zákona o památkové péči
se i na ukládání sankce za přestupek spáchaný stěžovatelkou vztahuje § 12 odst. 1 zákona
o přestupcích, podle něhož „[p]ři určení
druhu sankce a její výměry se přihlédne
k závažnosti přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům, k okolnostem, za nichž byl spáchán, k míře zavinění, k pohnutkám a k osobě pachatele, zda
a jakým způsobem byl pro týž skutek postižen v disciplinárním řízení“.
Uvedené požadavky jak rozhodnutí správního orgánu I. stupně, tak i žalovaného splňují. Pokuta ve výši 300 000 Kč se pohybuje
v mezích zákonného rozpětí pro uložení pokuty podle § 39 odst. 1 zákona o památkové
péči, které je od 0 do 2 000 000 Kč. Sankce
uložená stěžovatelce je navíc na úrovni patnácti procent zákonného rozpětí, tedy zhruba v jeho jedné šestině. Striktně vzato je tedy
uložena při dolní hranici zákonného rozpětí.
Nutno však vzít v úvahu, že horní hranice zákonného rozpětí umožňuje uložit drakonickou sankci plně srovnatelnou se středně těžkými výměrami peněžitého trestu podle § 68
odst. 1 a 2 trestního zákoníku z roku 2009,
což znamená, že i pokuta uložená při dolní
hranici zákonného rozpětí, tedy v řádech desítek až několika set tisíc Kč, může znamenat
podstatný zásah do majetkové sféry jednotlivce. Proto i k uložení takto vysoké pokuty musí správní orgán přistoupit zpravidla výjimečně, a to jen tehdy, postihuje-li jednání velmi
závažné, způsobivší velmi vážné následky či
spáchané obzvláště zavrženíhodným způsobem, z obzvláště zavrženíhodných pohnutek
či s ohledem na jiné podstatné okolnosti. Zákonné rozpětí pokuty, které je velmi široké,
má umožnit potrestání jak bagatelních, tak
zcela mimořádně závažných přestupků podle
§ 39 odst. 1 písm. e) zákona o památkové péči, a tomu musí odpovídat i úvaha správního
orgánu při ukládání pokuty.
I v tomto ohledu nelze správním orgánům obou stupňů nic vytknout. Ve shodě
s nimi i s krajským soudem má Nejvyšší správní soud za to, že jednáním stěžovatelky došlo
k odstranění původní stavby a jejímu nahrazení novostavbou, jež pouze v základních vizuálních parametrech připomíná původní
stavbu. Následkem jednání stěžovatelky, který je velmi závažný a ve své podstatě nenapravitelný, došlo k velmi závažnému poškození
zákonem chráněného zájmu na ochraně a zachování památkově chráněného stavebního
díla. Na druhé straně je nutno vzít v úvahu, že
jakkoli došlo ke zničení památkově chráněné
nemovitosti, nešlo o nemovitost významnou,
nýbrž o jednotlivý exemplář běžné roubené
chalupy z I. poloviny 19. století v lokalitě souboru lidových staveb, které jsou významným
dokladem stavebního rozvoje města Ústí nad
Orlicí ve II. polovině 18. století a v průběhu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
2. 12. 2011 zamítl odvolání žalobkyně a rozhodnutí orgánu I. stupně potvrdil.
Žalobu proti tomuto rozhodnutí Krajský
soud v Hradci Králové, pobočka Pardubice,
zamítl rozhodnutím ze dne 28. 11. 2012,
čj. 53 A 6/2012-37. V odůvodnění rozsudku
krajský soud uvedl, že ve správním řízení bylo řádným procesním postupem zjištěno, že
se žalobkyně dopustila výše uvedeného jednání. Věděla, že její dům je kulturní památkou, že ke stavební činnosti, kterou chtěla
provádět, je třeba předchozího závazného
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
stanoviska podle § 14 odst. 1 zákona o památkové péči, a přesto tuto činnost prováděla,
aniž by požádala o vydání příslušného stanoviska. Krajský soud odmítl argumentaci, že
jednala v krajní nouzi. Nic takového v průběhu správního řízení nevyšlo najevo a žalobkyně ani netvrdila nic, co by takovému závěru
nasvědčovalo. Nebylo rovněž prokázáno, že
by městský úřad toleroval postup žalobkyně.
I kdyby tomu tak bylo, na její odpovědnosti
za přestupek by to nic nezměnilo.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla uvedený rozsudek krajského soudu kasační stížností,
v níž v první řadě namítala nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, protože krajský
soud přehlédl některé jí uplatněné argumenty. Dále namítala, že předmětný domek neměl být ve stavu po povodni v roce 1997 nikdy prohlášen za kulturní památku a že výše
uložené pokuty je nepřiměřeně vysoká a má
likvidační povahu. Pokud by ji musela zaplatit, nemohla by plánovanou rekonstrukci
domku dokončit. Podle jejího názoru byla pokuta výrazem pomsty a zaujatosti správního
orgánu I. stupně a nebyla v žádném případě
adekvátní spáchanému přestupku. Její výše
byla zcela ojedinělá, a to nejenom v Ústí nad
Orlicí a jeho okolí. Podle stěžovatelky byla
pokuta neoprávněně uložena i proto, že v domě by se měla po jeho dokončení vyskytovat
celá řada dřevěných prvků.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti
především uvedl, že samotný špatný stavebně technický stav domku, který je kulturní
památkou, neumožňoval stavebníkovi provést stavební úpravy bez vědomí stavebního
úřadu a bez závazného stanoviska orgánu
státní památkové péče. Neměl být důvodem
pro jeho zbourání a nahrazení novou stavbou, nýbrž k tomu, aby ve spolupráci s orgány státní památkové byly zvoleny takové technologie a způsoby opravy či úpravy objektu,
které by zachovaly co možná nejvíce jeho památkově hodnotných prvků a přitom umožnily řádné užívání stavby v souladu s hygienickými, bezpečnostními a jinými předpisy.
Správní orgán I. stupně upozornil stěžovatelku ve svém závazném stanovisku ze dne 4. 11.
2010 na povinnost vyžádat si další závazné
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
stanovisko v případě prací nad rámec předložené projektové dokumentace. Tuto povinnost však nesplnila. Žalovaný poukázal na to,
že se výší pokuty velmi podrobně zabýval.
Z úřední činnosti mu bylo známo, že správní
orgán I. stupně vyměřil v roce 2010 pokutu
v jiném případě v obdobné výši. V zákonném
rozmezí pokuty přihlédl žalovaný k polehčujícím okolnostem, např. že jednání stěžovatelky bylo prvním porušením zákona o památkové péči a že část prací proběhla v souladu
se schválenou projektovou dokumentací. Řada okolností však byla přitěžujících.
Případ stěžovatelky představoval flagrantní nepochopení důvodu památkové ochrany
a způsob jejího zásahu do památky byl odstrašující. Došlo k likvidaci prakticky všeho,
co mělo památkovou hodnotu a k nahrazení
historických konstrukcí zcela nevhodnou
atrapou. Z důvodu likvidace památkově chráněné stavby a jejího nahrazení novostavbou,
která pouze částečně připomíná svým tvarem a objemem původní stavbu, zrušilo Ministerstvo kultury rozhodnutím ze dne 17. 5. 2012
prohlášení předmětného domu za kulturní
památku. Taková likvidace historické stavby
neměla na Pardubicku obdobu. Výši pokuty
stanovil žalovaný jako odstrašující i s ohledem na to, aby jednání stěžovatelky nemohlo
být pro jiné osoby vodítkem, jak ekonomicky
výhodným způsobem narušit veřejný zájem
na zachování památek.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
Námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku není důvodná. Krajský soud v jeho odůvodnění vyložil, proč má za správné
závěry rozhodnutí žalovaného a ve shodě
s ním konstatoval, že skutek stěžovatelky byl
jasně prokázán a že její argumentace směřovala spíše než ke zpochybnění, že skutek
spáchala, proti výši uložené pokuty. Poté se
v potřebné míře podrobnosti zabýval jednotlivými okruhy otázek, jež měly vliv na výši pokuty nebo u nichž stěžovatelka zpochybňovala správnost závěrů žalovaného.
Co se týče dalších stížních námitek, tyto
podle svého obsahu nezpochybňují naplnění
znaků skutkové podstaty přestupku vymezených v § 39 odst. 1 písm. e) zákona o památkové péči, podle něhož „[o]becní úřad obce
s rozšířenou působností může uložit pokutu
až do výše 2 000 000 Kč [...] fyzické osobě,
která se dopustí přestupku tím, že provádí
obnovu kulturní památky bez závazného
stanoviska obecního úřadu obce s rozšířenou působností nebo nedodržuje podmínky
určené v tomto závazném stanovisku“.
V uplatněných námitkách stěžovatelka poukazuje na okolnosti, které podle jejího názoru měly být vzaty v úvahu při stanovení výše
pokuty.
V kasační stížnosti, stejně jako v žalobě,
stěžovatelka namítala pouze nezákonnost
uložené pokuty pro její nepřiměřenost a likvidační charakter. V žalobě nenavrhla moderaci uložené sankce podle § 78 odst. 2 s. ř. s. Takový návrh je přitom nutnou podmínkou,
aby se krajský soud možností moderace sankce zabýval (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 4. 2012, čj. 7 As 22/2012-23,
č. 2672/2012 Sb. NSS). Protože stěžovatelka
nenavrhla moderaci v řízení před krajským
soudem, s ohledem na § 104 odst. 4 s. ř. s.
in fine se otázkou moderace nemůže zabývat
ani Nejvyšší správní soud.
Nejvyšší správní soud může proto přezkoumat pouze zákonnost uložené sankce, tedy zda se správní orgán při jejím ukládání držel v mezích zákonem určených a zda řádně
aplikoval zákonná hlediska pro ukládání
sankce. Podle § 40 zákona o památkové péči
se i na ukládání sankce za přestupek spáchaný stěžovatelkou vztahuje § 12 odst. 1 zákona
o přestupcích, podle něhož „[p]ři určení
druhu sankce a její výměry se přihlédne
k závažnosti přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům, k okolnostem, za nichž byl spáchán, k míře zavinění, k pohnutkám a k osobě pachatele, zda
a jakým způsobem byl pro týž skutek postižen v disciplinárním řízení“.
Uvedené požadavky jak rozhodnutí správního orgánu I. stupně, tak i žalovaného splňují. Pokuta ve výši 300 000 Kč se pohybuje
v mezích zákonného rozpětí pro uložení pokuty podle § 39 odst. 1 zákona o památkové
péči, které je od 0 do 2 000 000 Kč. Sankce
uložená stěžovatelce je navíc na úrovni patnácti procent zákonného rozpětí, tedy zhruba v jeho jedné šestině. Striktně vzato je tedy
uložena při dolní hranici zákonného rozpětí.
Nutno však vzít v úvahu, že horní hranice zákonného rozpětí umožňuje uložit drakonickou sankci plně srovnatelnou se středně těžkými výměrami peněžitého trestu podle § 68
odst. 1 a 2 trestního zákoníku z roku 2009,
což znamená, že i pokuta uložená při dolní
hranici zákonného rozpětí, tedy v řádech desítek až několika set tisíc Kč, může znamenat
podstatný zásah do majetkové sféry jednotlivce. Proto i k uložení takto vysoké pokuty musí správní orgán přistoupit zpravidla výjimečně, a to jen tehdy, postihuje-li jednání velmi
závažné, způsobivší velmi vážné následky či
spáchané obzvláště zavrženíhodným způsobem, z obzvláště zavrženíhodných pohnutek
či s ohledem na jiné podstatné okolnosti. Zákonné rozpětí pokuty, které je velmi široké,
má umožnit potrestání jak bagatelních, tak
zcela mimořádně závažných přestupků podle
§ 39 odst. 1 písm. e) zákona o památkové péči, a tomu musí odpovídat i úvaha správního
orgánu při ukládání pokuty.
I v tomto ohledu nelze správním orgánům obou stupňů nic vytknout. Ve shodě
s nimi i s krajským soudem má Nejvyšší správní soud za to, že jednáním stěžovatelky došlo
k odstranění původní stavby a jejímu nahrazení novostavbou, jež pouze v základních vizuálních parametrech připomíná původní
stavbu. Následkem jednání stěžovatelky, který je velmi závažný a ve své podstatě nenapravitelný, došlo k velmi závažnému poškození
zákonem chráněného zájmu na ochraně a zachování památkově chráněného stavebního
díla. Na druhé straně je nutno vzít v úvahu, že
jakkoli došlo ke zničení památkově chráněné
nemovitosti, nešlo o nemovitost významnou,
nýbrž o jednotlivý exemplář běžné roubené
chalupy z I. poloviny 19. století v lokalitě souboru lidových staveb, které jsou významným
dokladem stavebního rozvoje města Ústí nad
Orlicí ve II. polovině 18. století a v průběhu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
19. století (viz závazné stanovisko ze 4. 11. 2010).
Správní orgány tedy zvolily adekvátní výši pokuty při dolní hranici její sazby. Řádově vyšší
pokuta by pak měla být udělována jen v případech zničení významně hodnotnější kulturní památky, např. jedinečné historické dominanty památkově chráněného městského
komplexu, než jakou svým jednáním zničila
stěžovatelka. Správní orgány v daném případě vhodně jako jedno z kritérií pro určení výše sankce použily obecnou cenu zničené kulturní památky vztaženou k tomu, do jaké
míry byly klíčové stavební prvky památky stavebně upraveny mimo rámec závazného stanoviska, a do jaké míry naopak v jeho rámci.
Ani ohledně dalších úvah týkajících se jednání stěžovatelky nelze správním orgánům
obou stupňů nic vytknout. Na jedné straně
vzaly v úvahu, že stěžovatelka spáchala předmětný přestupek poprvé a poskytla správnímu orgánu součinnost při šetření věci, ale na
druhé straně jako zcela zásadní přitěžující
okolnost zohlednily, že stěžovatelka fakticky
nahradila nemovitou kulturní památku stavbou postavenou moderními technologiemi,
a že právě vytvořením nové stavby a likvidací
původních prvků stavby narušila zájmy chráněné zákonem o památkové péči.
Smyslem a účelem památkové ochrany je
nepochybně mimo jiné zachování historicky
cenných stavebních či jiných strukturních
nebo funkčních prvků nemovité kulturní památky v jejich původním provedení, je-li to
technicky možné a lze-li to po jejím vlastníku
s přihlédnutím k poměrům kulturní památky
(zejména hygienickým, ekonomickým, provozním a dalším) a s ohledem na její památkový význam spravedlivě požadovat. Nejvyšší
správní soud setrvale odmítá v oblasti památkové ochrany neproporcionální praxi orgánů
státní památkové péče (srov. rozsudek ze dne
19. století (viz závazné stanovisko ze 4. 11. 2010).
Správní orgány tedy zvolily adekvátní výši pokuty při dolní hranici její sazby. Řádově vyšší
pokuta by pak měla být udělována jen v případech zničení významně hodnotnější kulturní památky, např. jedinečné historické dominanty památkově chráněného městského
komplexu, než jakou svým jednáním zničila
stěžovatelka. Správní orgány v daném případě vhodně jako jedno z kritérií pro určení výše sankce použily obecnou cenu zničené kulturní památky vztaženou k tomu, do jaké
míry byly klíčové stavební prvky památky stavebně upraveny mimo rámec závazného stanoviska, a do jaké míry naopak v jeho rámci.
Ani ohledně dalších úvah týkajících se jednání stěžovatelky nelze správním orgánům
obou stupňů nic vytknout. Na jedné straně
vzaly v úvahu, že stěžovatelka spáchala předmětný přestupek poprvé a poskytla správnímu orgánu součinnost při šetření věci, ale na
druhé straně jako zcela zásadní přitěžující
okolnost zohlednily, že stěžovatelka fakticky
nahradila nemovitou kulturní památku stavbou postavenou moderními technologiemi,
a že právě vytvořením nové stavby a likvidací
původních prvků stavby narušila zájmy chráněné zákonem o památkové péči.
Smyslem a účelem památkové ochrany je
nepochybně mimo jiné zachování historicky
cenných stavebních či jiných strukturních
nebo funkčních prvků nemovité kulturní památky v jejich původním provedení, je-li to
technicky možné a lze-li to po jejím vlastníku
s přihlédnutím k poměrům kulturní památky
(zejména hygienickým, ekonomickým, provozním a dalším) a s ohledem na její památkový význam spravedlivě požadovat. Nejvyšší
správní soud setrvale odmítá v oblasti památkové ochrany neproporcionální praxi orgánů
státní památkové péče (srov. rozsudek ze dne
13. 8. 2009, čj. 7 As 43/2009-52). To znamená,
že správní orgán musí při rozhodování na
úseku státní památkové péče vždy velmi pečlivě vážit, zda omezení vlastnického práva,
kterým je i závazné stanovení, jakým způsobem vlastník památkově chráněné nemovitosti smí, či naopak nesmí tuto nemovitost
opravit, upravit či přebudovat, je proporcio-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
nální veřejnému zájmu na zachování památkové hodnoty dané nemovitosti či lokality,
v níž se nachází. Zájem na památkové ochraně je totiž jen jedním z více zájmů veřejných
a soukromých, které se střetávají, a tedy si
vzájemně konkurují v případech stavebních
zásahů do nemovitostí. Vedle zájmu na památkové ochraně dané nemovitosti zde stojí
také zcela legitimní zájem vlastníka na jejím
ekonomicky udržitelném a dlouhodobě životaschopném využití, jakož i veřejný zájem na
účelném uspořádání obcí či jiných míst,
v nichž se kulturní památky i plošně památkově chráněná území nachází, z hledisek např. dostupnosti různých služeb, dopravní obslužnosti, přiměřeného pohodlí a obvyklých
civilizačních vymožeností obytných budov
a jiných aspektů vytvářejících komfortní životní podmínky. Památková ochrana tedy nesmí volit extrémní řešení nezohledňující
v potřebné míře i jiné konkurující legitimní
zájmy, práva či hodnoty a musí usilovat o co
nejmenší omezení vlastnických práv dotčených vlastníků nemovitostí, která ještě vedou
k dosažení cíle této ochrany a obstojí-li v testu proporcionality v užším smyslu. Test proporcionality v užším smyslu může v určitých
případech vést k tomu, že zájem na zachování
původních prvků kulturní památky bude muset ustoupit jiným zájmům, například nebude-li bez stavebních úprav (dostaveb, přístaveb, změny prostorových dispozic, změny
sanitárních a dalších rozvodů, nahrazení původních poškozených prvků stavby replikami aj.) nemovitá kulturní památka s ohledem
na současné standardy bydlení či jiné způsoby užívání nemovitostí (tedy i se zohledněním ekonomických nákladů na stavební
úpravy a ekonomické udržitelnosti běžného
fungování nemovitosti) provozovatelná. Je
věcí státu, chce-li, aby vlastník byl povinen
strpět i v užším smyslu neproporcionální
omezení, aby tato omezení svojí dotační politikou (§ 16 zákona o památkové péči) kompenzoval anebo jejich nepříznivé ekonomické důsledky přinejmenším ve významné míře
zmírnil (obdobně v oblasti územního plánování viz úvahy v usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS).
Nelze však připustit, aby skutečnost, že nemovitost podléhá památkové ochraně, znamenala pro jejího vlastníka významnou trvalou ekonomickou újmu.
To však neznamená, že to, jak nemovitou
kulturní památku obnovit, si posoudí bez dalšího její vlastník sám. Pokud by tomu tak bylo, státní památková péče by pozbyla významné části svého smyslu a účelu. Stěžovatelka
tedy měla, pokud byla předmětná stavba
z hlediska svých památkových hodnot vážně
poškozena předchozími stavebními úpravami a poté povodněmi, ve spolupráci s orgány
památkové ochrany hledat ekonomicky únosná řešení, která by jí umožnila ve výše popsaných intencích nemovitost opravit a modernizovat tak, aby co možná nejvíce odpovídala
životním nárokům současnosti, a přitom byly
zároveň co možná nejvíce zachovány či obnoveny původní historicky cenné prvky, jež
z nemovitosti činily kulturní památku. Přitom bylo na orgánech památkové péče, aby jí
bez zbytečného prodlení a s ohledem na konkrétní údajně velmi špatný stav nemovitosti
poskytly potřebnou součinnost. Případně pokud stěžovatelka měla za to, že stav nemovitosti odůvodňoval zrušení prohlášení věci za
kulturní památku, měla postupem podle zákona o památkové péči (§ 8) usilovat o vydání takového rozhodnutí. Nemohla však o své
vůli provádět obnovu památkově chráněné
nemovitosti mimo rámec závazného stanoviska orgánu státní památkové péče. Poukazy
na to, že správní orgány její stavební činnost
mimo rámec závazného stanoviska mlčky tolerovaly, když o ní věděly a nezasáhly, ji nemůže zbavit sankční odpovědnosti a ani vést
ke snížení sankce. Nevyšlo totiž najevo, že by
tvrzená tolerance měla, byť i jen náznakem,
takovou povahu, aby stěžovatelka mohla legitimně očekávat, že její postupy jsou správními
orgány shledávány zákonnými a nepříčícími
se příslušným ustanovením zákona o památkové péči. K podmínkám, za nichž nezákonně benevolentní praxe správních orgánů mů-
že za určitých okolností vytvořit legitimní
očekávání určitého postupu správního orgánu, viz zejména rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. 11. 2012, čj. 7 Afs 48/2012-23.
Jestliže závazným stanoviskem ze dne 4. 11.
2010 byl stěžovatelce vymezen rámec pro její
stavební činnost, stěží se mohla domnívat, že
jedná v souladu se zákonem jen proto, že
správní orgány vůči ní ihned nezakročily, pokud z tohoto rámce vybočila. Z okolnosti, že
za protiprávní jednání nepřichází okamžitá
sankce či jiná reakce orgánů veřejné moci,
nelze ještě bez dalšího dovozovat legalizaci či
toleranci takového jednání a zánik možnosti
v budoucnu sankci uložit. Jednat v souladu
s právem je totiž povinen zásadně každý i bez
nutnosti jej k tomu okamžitě donucovat, vybočí-li z mezí právem vytčených.
Ani stěžovatelčina argumentace ojedinělostí a nebývalou výškou uložené pokuty není
důvodná. Ojedinělá a nebývale vysoká pokuta být může, ukládá-li se za neobvyklý a velmi
závažný správní delikt, tedy za něco, co vybočuje z obvyklého standardu „běžných“ deliktů a na co je třeba reagovat přísnější sankcí.
Správní orgány obou stupňů přesvědčivě vyložily, proč je v případě stěžovatelky uložená
sankce namístě. Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí správně uvedl, že vedle represivní funkce sankce směřující individuálně
vůči stěžovatelce je důvod pro uložení takové
sankce i funkce generálně preventivní. Sankce má být ukládána v takové výši, aby měla
odrazující účinek, a aby tedy zásadně nenastávaly případy, že stavebník raději poruší ustanovení zákona o památkové péči a nechá si za
porušení uložit pokutu, neboť to je pro něho
ekonomicky výhodnější než citovaný zákon
respektovat. Tento smysl a účel sankce ostatně ospravedlňuje i to, že pokutu má stěžovatelka významně pocítit ve své majetkové sféře.
Právě taková újma, která bude pro stěžovatelku vskutku citelná, je vzhledem k povaze a následkům jejího jednání přiměřená.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 013
Olga L. proti Krajskému úřadu Pardubického kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.