Řízení před soudem: moderace trestu
k § 78 odst. 2 soudního řádu správního
nosti žalobkyně.
Městský úřad Mníšek pod Brdy rozhodnutím ze dne 25. 2. 2010 uznal žalobkyni vinnou
ze spáchání přestupku dle § 178 odst. 1 písm. k)
stavebního zákona z roku 2006, protože
v červnu 2009 postavila přístřešek pro osobní automobil na pozemku v k. ú. Řitka bez stavebního povolení a za tento přestupek jí byla
udělena pokuta dle § 179 písm. c) téhož zákona ve výši 10 000 Kč.
Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podala žalobkyně odvolání ke Krajskému
úřadu Středočeského kraje, který rozhodnutím ze dne 17. 5. 2010 rozhodnutí správního
orgánu I. stupně potvrdil.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně správní žalobu u Městského soudu v Praze. Městský soud žalobu zamítl a v odůvodnění
rozsudku uvedl, že se neztotožňuje s námitkou žalobkyně o absenci materiálního znaku
přestupku. Žalobkyně stavbou přístřešku bez
stavebního povolení porušila zájem společ-
nosti, kterým je zejména evidence staveb
a kontrola podkladové dokumentace tak, aby
byla zajištěna ochrana zdraví osob a zvířat, životního prostředí, majetku i sousedských
vztahů. Stěžejní žalobní námitka směřovala
proti výši uložené sankce a stěžovatelka navrhla, aby soud využil moderačního práva
a upustil od potrestání. K tomu městský soud
uvedl, že není jeho úkolem posuzovat spravedlnost udělené sankce, nýbrž to, zda správní orgán nevybočil při ukládání pokuty ze zákonných hledisek. V tomto případě uložil
správní orgán pokutu při spodní hranici zákonné sazby, i když měl možnost udělit pokutu až do výše 1 000 000 Kč. Městský soud se
ztotožnil s názorem krajského úřadu, že výše
pokuty nebyla likvidační a splnila funkci prevence jak vůči žalobkyni, tak i vůči ostatním
stavebníkům, když přiměřeně, ale citelně, zasáhla do majetkové sféry žalobkyně. K námitce, že krajský úřad nepřihlédl k zásadě indivi-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 012
dualizace sankce, městský soud uvedl, že se
krajský úřad v odůvodnění dostatečně vypořádal s námitkami žalobkyně, postupoval
v souladu se zákonnými hledisky i základními
principy při udílení sankcí, přihlédl k polehčujícím okolnostem ve prospěch žalobkyně
a udělil pokutu při spodní hranici, nikterak
odlišnou od ostatních obdobných případů,
z čehož vyplývá, že nezneužil mediální známosti žalobkyně. Protože výše udělené pokuty není zjevně nepřiměřená, neshledal důvod
k využití moderační práva.
že se
krajský úřad v odůvodnění dostatečně vypořádal s námitkami žalobkyně, postupoval
v souladu se zákonnými hledisky i základními
principy při udílení sankcí, přihlédl k polehčujícím okolnostem ve prospěch žalobkyně
a udělil pokutu při spodní hranici, nikterak
odlišnou od ostatních obdobných případů,
z čehož vyplývá, že nezneužil mediální známosti žalobkyně. Protože výše udělené pokuty není zjevně nepřiměřená, neshledal důvod
k využití moderační práva.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně
(stěžovatelka) kasační stížnost. Městskému
soudu vytýkala, že v rozsudku dostatečně neodůvodnil, v čem konkrétně a v jaké míře měla
porušit zájem společnosti. Stěžovatelka nikdy
nepopírala, že se předmětného přestupku
dopustila, byť z nevědomé nedbalosti, nicméně považuje s ohledem na okolnosti daného
případu za dostačující samotné projednání
přestupku. Stěžovatelka také vyjádřila nesouhlas s názorem městského soudu, že uložená
pokuta je přiměřená a odpovídá danému porušení zákona, protože při posuzování přiměřenosti sankce nezohlednil okolnosti a zvláštnosti případu, nepřihlédl k principům
vyměřování sankcí, zejména k zásadě individualizace sankce, a nechal se vést pouze represivní úlohou sankce. Stěžovatelka nikdy
neměla konflikt se zákonem a jedná se u ní
o nechtěný exces, u něhož došlo okamžikem
jeho zjištění k bezodkladné nápravě. Stěžovatelka se rovněž nezříkala odpovědnosti, naopak poskytla správním orgánům součinnost
a projevila účinnou lítost.
Dále je třeba dle názoru stěžovatelky zohlednit skutečnost, že společenská nebezpečnost jejího jednání byla velmi nízká, protože se jednalo o jednoduchou stavbu na
soukromém pozemku, která neohrožovala
veřejný zájem ani zájem konkrétních osob,
o čemž svědčí i to, že v řízení o dodatečném
udělení stavebního povolení nebyly vzneseny proti stavbě žádné námitky. Stěžovatelka
označila úvahy městského soudu, že udělená
sankce musí z důvodu prevence citelně zasáhnout do její majetkové sféry tak, aby vedla
k důslednějšímu dodržování všech zákon-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 012
ných norem, za nesprávnou. Taková argumentace by byla namístě, pokud by došlo
k závažnému porušení zákona, které by mělo
negativní následky. K ničemu takovému však
nedošlo. Krajský úřad nedoložil svá tvrzení,
že uložená sankce odpovídala co do výše
sankcím ukládaným v obdobných případech,
poněvadž sice předložil správní rozhodnutí,
ovšem jednalo se o případ, kdy přestupce zákon porušil opakovaně, neměl se k nápravě
a svou vinu neuznával. Nelze jej tedy srovnávat s případem stěžovatelky. S ohledem na výše uvedené stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší
správní soud zrušil rozsudek městského soudu a buď sám rozhodl o zrušení rozhodnutí
krajského úřadu, nebo věc vrátil městskému
soudu k dalšímu řízení. Rovněž navrhla, aby
kasační stížnosti byl přiznán odkladný účinek.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
porušil opakovaně, neměl se k nápravě
a svou vinu neuznával. Nelze jej tedy srovnávat s případem stěžovatelky. S ohledem na výše uvedené stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší
správní soud zrušil rozsudek městského soudu a buď sám rozhodl o zrušení rozhodnutí
krajského úřadu, nebo věc vrátil městskému
soudu k dalšímu řízení. Rovněž navrhla, aby
kasační stížnosti byl přiznán odkladný účinek.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
Z odůvodnění:
(...) Ani stížní námitku směřující proti neprovedení moderace udělené sankce neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou. Úkolem
soudu je přezkum napadených rozhodnutí
co do zákonnosti ve smyslu § 78 odst. 1 s. ř. s.,
ale v případě, kdy správní orgán při udělení
pokuty nevybočil ze zákonných mezí a své
rozhodnutí řádně odůvodnil, může soud výši
pokuty moderovat. Toto oprávnění vyplývá
z odstavce 2 citovaného ustanovení, podle
něhož, „[r]ozhoduje-li soud o žalobě proti
rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest
za správní delikt, může, nejsou-li důvody
pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale
trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši,
upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených,
lze-li takové rozhodnutí
učinit na základě skutkového stavu, z něhož
vyšel správní orgán, a který soud případně
vlastním dokazováním v nikoli zásadních
směrech doplnil, a navrhl-li takový postup
žalobce v žalobě“. V rozsudku ze dne 30. 9. 2010,
čj. 7 As 71/2010-97, č. 2209/2011 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud uvedl, „že ukládání trestu
je založeno na dvou základních principech
– principu zákonnosti trestu a individualizace trestu. Soud v rámci moderačního prá-
va zkoumá, zda nedošlo k excesu při individualizaci trestu, tedy zda a jak bylo přihlédnuto ke všem specifikům konkrétního případu a zda byl v rámci zákonné trestní sankce
vybrán pro pachatele takový druh trestu
a v té výměře, která splní účel trestu a není
zjevně nepřiměřená.“ V rozsudku ze dne
30. 6. 2008, čj. 4 As 37/2007-119, pak Nejvyšší
správní soud vyslovil, že „hlavním kritériem
při určování přiměřené výše pokuty není
primárně skutková podstata deliktu, nýbrž
intenzita skutkových okolností, s jakou došlo k porušení právem chráněných hodnot
a zájmů v konkrétním případě“.
sankce
rétního případu a zda byl v rámci zákonné trestní sankce
vybrán pro pachatele takový druh trestu
a v té výměře, která splní účel trestu a není
zjevně nepřiměřená.“ V rozsudku ze dne
30. 6. 2008, čj. 4 As 37/2007-119, pak Nejvyšší
správní soud vyslovil, že „hlavním kritériem
při určování přiměřené výše pokuty není
primárně skutková podstata deliktu, nýbrž
intenzita skutkových okolností, s jakou došlo k porušení právem chráněných hodnot
a zájmů v konkrétním případě“.
sankce
V § 12 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích, je uveden demonstrativní výčet skutkových okolností, které má správní
orgán zohlednit při určení druhu sankce a její výměry. Podle citovaného ustanovení „přihlédne k závažnosti přestupku, zejména ke
způsobu jeho spáchání a jeho následkům,
k okolnostem, za nichž byl spáchán, k míře
zavinění, k pohnutkám a k osobě pachatele,
zda a jakým způsobem byl pro týž skutek postižen v disciplinárním řízení“. K tomu Nejvyšší správní soud v již citovaném rozsudku
čj. 7 As 71/2010-97 uvedl, že „[m]ezi hlediska
individualizace trestu v dané věci patří zejména závažnost správního deliktu, význam
chráněného zájmu, který byl správním deliktem dotčen, způsob spáchání správního deliktu, jeho následky a okolnosti, za nichž byl
spáchán.“ Uvedená zákonná kritéria stanovená příslušným zvláštním zákonem jsou pak
spolu se zákonným rozpětím sankce a případnými dalšími podmínkami jejího uložení
i vodítkem pro soud při úvaze o moderaci
sankce, tj. při úvaze zda vůbec moderovat
a případně v jaké míře, neboť právní úprava
v § 78 odst. 2 s. ř. s. konkrétní kritéria pro moderaci nemá. Obsahuje jen obecné pravidlo,
že moderovat lze tehdy, byl-li trest uložen „ve
zjevně nepřiměřené výši“. Co je zjevnou nepřiměřeností je pak třeba v konkrétním případě posoudit právě s přihlédnutím ke kritéstanoveným
riím pro uložení
v příslušném zvláštním zákoně, jímž se řídil
správní orgán, který sankci uložil.
sankce, tj. při úvaze zda vůbec moderovat
a případně v jaké míře, neboť právní úprava
v § 78 odst. 2 s. ř. s. konkrétní kritéria pro moderaci nemá. Obsahuje jen obecné pravidlo,
že moderovat lze tehdy, byl-li trest uložen „ve
zjevně nepřiměřené výši“. Co je zjevnou nepřiměřeností je pak třeba v konkrétním případě posoudit právě s přihlédnutím ke kritéstanoveným
riím pro uložení
v příslušném zvláštním zákoně, jímž se řídil
správní orgán, který sankci uložil.
V předmětné věci se jednalo o zastřešenou dřevěnou konstrukci, tedy o technologicky jednoduchou stavbu umístěnou na soukromém pozemku. Stěžovatelka spáchala
uvedený přestupek z nevědomé nedbalosti,
kterou, ač postačí ke vzniku odpovědnosti za
přestupek, je nutno považovat za nejnižší,
a tedy zpravidla za nejméně zavrženíhodný,
stupeň zavinění. Pokud jde o způsob spáchání přestupku, okolnosti, za nichž byl spáchán
a následky, stěžovatelka poskytla správnímu
orgánu součinnost při šetření věci a rovněž
bezodkladně požádala o dodatečné povolení
stavby podle § 129 odst. 3 stavebního zákona
z roku 2006, které jí bylo dne 19. 2. 2010 uděleno. Realizací stavby stěžovatelka nezpůsobila žádné škodlivé následky, pouze porušila
stavební kázeň. Správní orgány rovněž konstatovaly, že spáchala tento přestupek poprvé. Nejvyšší správní soud tedy s ohledem na
shora uvedené shledal velmi nízkou intenzitu
společenské nebezpečnosti a několik polehčujících okolností, a proto dospěl k závěru, že
za přiměřenou výši pokuty se dá považovat
pouze taková pokuta, která bude uložena na
samé spodní hranici zákonného rozmezí. Přiměřená tedy bude jen pokuta v takové výši,
která bude odpovídat výše uvedeným skutkovým okolnostem a jen u takové sankce nebude důvodu k moderaci. Naopak pokud by pokuta zjevně vybočila z uvedených mezí, bylo
by namístě moderovat její výši, ledaže by
v konkrétním případě existovaly zvláštní důvody, proč tak výjimečně neučinit. Slovo „lze“
použité v § 78 odst. 2 s. ř. s. je totiž ve spojení
s obecným skutkovým důvodem moderace,
považujícím za nežádoucí trest uložený ve
zjevně nepřiměřené výši, avšak jinak plně odpovídající zákonným kritériím pro ukládání
sankcí stanoveným v příslušném zvláštním
zákoně, zmocněním pro soud, aby v souladu
s rozhodovací praxí, která se případně ohledně moderace v určitých oblastech správního
trestání v rozhodovací praxi správních soudů
vytvořila, moderoval sankci, je-li zjevně nepřiměřená. Zároveň je ale zmocněním k moderaci nepřistoupit, i když sankce je zjevně
nepřiměřená, jsou-li k tomu v konkrétním
případě zvláštní důvody, a tedy se v konkrétním případě odchýlit od stálé rozhodovací
praxe soudů, vytvořila-li se.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 012
při
cí praxí, která se případně ohledně moderace v určitých oblastech správního
trestání v rozhodovací praxi správních soudů
vytvořila, moderoval sankci, je-li zjevně nepřiměřená. Zároveň je ale zmocněním k moderaci nepřistoupit, i když sankce je zjevně
nepřiměřená, jsou-li k tomu v konkrétním
případě zvláštní důvody, a tedy se v konkrétním případě odchýlit od stálé rozhodovací
praxe soudů, vytvořila-li se.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 012
při
V nálezu ze dne 25. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS
14/09, č. 22/2012 Sb., Ústavní soud konstatoval, že „[ú]stavní předpisy nevyžadují, aby
zákonodárce
zákonném stanovení
sankční sazby vždy upustil od spodního
ohraničení výměry sankce. Typová závažnost (škodlivost) deliktního jednání daného
druhu může být obecně tak vysoká, že nepřipouští ani v individuálním případě stanovit
,nulovou‘ hodnotu výměry sankce. Posouzení spodní hranice sankční sazby je zásadně
věcí zákonodárce.“ Zákonodárce tedy tím, že
nestanovil spodní hranici výše pokuty
u předmětné skutkové podstaty, projevil vůli,
aby v individuálních případech se zanedbatelnou společenskou nebezpečností a polehčujícími okolnostmi sankce ukládána nebyla
(§ 11 odst. 3 zákona o přestupcích), resp. aby
byla ukládána sankce velmi nízká (k významu
horní a zejména dolní hranice sankce u správních deliktů pro posuzování jejich minimální
typové nebezpečnosti postačující pro postih
viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008, čj. 7 Afs 27/2008-46).
Krajský úřad výše uvedená kritéria zohlednil a s výší uložené sankce se velmi podrobně vypořádal na s. 4 a 5 napadeného rozhodnutí, přičemž vzal v úvahu i správní praxi
u správního orgánu I. stupně. Úvaha krajského úřadu a městského soudu, že pokuta
10 000 Kč byla v tomto případě, s přihlédnutím k horní hranici, která umožňuje za provádění nové stavby bez stavebního povolení
uložit pokutu až do výše 1 000 000 Kč,
uložena při spodní hranici zákonné sazby, je
pro posouzení věci ještě dostatečná, byť výši
pokuty lze z obecného hlediska považovat za
přísnou. Sankce však byla uložena při dolní
hranici zákonného rozpětí, neboť v celkovém
porovnání zákonného rozpětí je takovou sankcí ještě i částka 10 000 Kč, jakkoli tato z obecného hlediska rozhodně nepředstavuje bagatelní majetkovou újmu, nýbrž takovou sankci,
kterou prakticky každý již nepochybně pocítí.
K moderaci sankce nebyl ani důvod vyplývající z poukazů stěžovatelky na případy
správní praxe u krajského úřadu v podobných věcech. Stěžovatelka v kasační stížnosti
vyjádřila nesouhlas s názorem městského
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 012
ozpětí je takovou sankcí ještě i částka 10 000 Kč, jakkoli tato z obecného hlediska rozhodně nepředstavuje bagatelní majetkovou újmu, nýbrž takovou sankci,
kterou prakticky každý již nepochybně pocítí.
K moderaci sankce nebyl ani důvod vyplývající z poukazů stěžovatelky na případy
správní praxe u krajského úřadu v podobných věcech. Stěžovatelka v kasační stížnosti
vyjádřila nesouhlas s názorem městského
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 012
soudu, že krajský úřad uložil pokutu ve srovnatelné výši s těmi, které ukládá v obdobných
případech. Z rozhodnutí doloženého krajským úřadem ve spisu je však patrné, že tento
případ lze v podstatných rysech posoudit ve
vztahu k případu stěžovatelky jako obdobný.
Liší se sice v povaze stavby (letní kuchyně
s rozvody elektřiny oproti přístřešku pro automobil) i v tom, že přestupce spáchal přestupek opakovaně, zatímco stěžovatelka se
předtím podobného přestupku nedopustila,
avšak při celkovém porovnání obou skutků je
patrné, že jsou typově podobného, byť jistě
ne obdobného charakteru i nebezpečnosti.
Proto nebylo ještě zjevným vybočením z přiměřenosti sankce, pokud za oba přestupky
byla uložena obdobná pokuta, i když by zásadě individualizace sankce jistě lépe odpovídalo, kdyby pokuta uložená stěžovatelce byla
poněkud nižší než pokuta v případě, jímž argumentoval krajský úřad. Městský soud tedy
nemusel kvůli uvedenému poukazu na správní praxi u krajského úřadu k moderaci přistoupit, neboť z porovnání obou případů vyplývá, že stěžovatelce uložená pokuta sice
mohla v „ideálním“ případě být o něco nižší
než ve věci stavby letní kuchyně, na níž poukazovala, ale tento rozdíl z pokuty uložené
stěžovatelce ještě nečiní pokutu „zjevně“ (tedy výrazně, silně) nepřiměřenou. Smyslem
a účelem moderace totiž není hledání „ideální“ výše sankce soudem místo správního orgánu, ale její korekce v případech, že by sankce, pohybující se nejen v zákonném rozmezí
a odpovídající i všem zásadám pro její ukládání a zohledňující kritéria potřebná pro její individualizaci, zjevně neodpovídala zobecnitelné představě o adekvátnosti a spravedlnosti
sankce. V případech sankcí z obecných hledisek méně závažných, tedy i v případě pokuty
ve výši 10 000 Kč, proto moderace sankce bude zpravidla vzácnější než v případě sankcí
výrazných. V tom je nutno vidět skutkové odlišnosti mezi danou věcí a věcí, jež byla posuzována v citovaném rozsudku Nejvyššího
správního soudu čj. 7 As 71/2010-97. Nejvyšší
správní soud tedy dospěl k závěru, že pokuta
ve výši 10 000 Kč uložená stěžovatelce nebyla s ohledem na výše uvedené ještě zjevně nepřiměřená. Proto městský soud nepochybil,
pokud nepřistoupil k její moderaci. (...)
Helena V. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje o uložení pokuty, o kasační stíž-