7 As 218/2021- 21 - text
7 As 218/2021 - 23 pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Foltase a soudců Lenky Krupičkové a Davida Hipšra v právní věci žalobce: BONVER WIN, a. s., se sídlem Jungmannova 32/25, Nové Město, Praha 1, zastoupen JUDr. Stanislavem Dvořákem, Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem Pobřežní 394/12, Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 525/15, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: město Frýdlant nad Ostravicí, se sídlem Náměstí 3, Frýdlant nad Ostravicí, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 6. 2021, č. j. 11 Af 46/2014 198,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 4 114 Kč do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám JUDr. Stanislava Dvořáka, Ph.D., LL.M, advokáta.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
[1] Rozhodnutím ze dne 5. 8. 2014, č. j. MF 124774/2013/34 2901 RK, ministr financí zamítl rozklad žalobce a potvrdil rozhodnutí ministerstva financí (dále též „ministerstvo“) ze dne 5. 12. 2013, č. j. MF 61491/2/2013/34, kterým ministerstvo zrušilo žalobci 9 povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry na území města Frýdlant nad Ostravicí. Podle ministerstva byla předmětná povolení v rozporu s obecně závaznou vyhláškou města Frýdlant nad Ostravicí 3/2011, o stanovení veřejně přístupných míst, na kterých je provozování výherních hracích přístrojů, interaktivních videoloterijních terminálů a dalších přístrojů podobných výherním hracím přístrojům zakázáno, která nabyla účinnosti dne 1. 1. 2012 (dále též „obecně závazná vyhláška“ nebo „OZV“). II.
[2] Proti uvedenému rozhodnutí ministra financí podal žalobce u Městského soudu v Praze (dále též „městský soud“) žalobu, kterou městský soud zamítl rozsudkem ze dne 26. 11. 2015, č. j. 11 Af 45/2014 119. Nejvyšší správní soud nicméně ke kasační stížnosti žalobce uvedený rozsudek městského soudu rozsudkem ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 77, zrušil, a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Po dalším posouzení věci městský soud žalobu rozsudkem ze dne 1. 12. 2016, č. j. 11 Af 45/2014 225, opět zamítl jako nedůvodnou. I tento rozsudek městského soudu Nejvyšší správní soud zrušil, a sice rozsudkem ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017 76.
[3] Po dalším řízení městský soud vydal nyní napadený rozsudek, jímž rozhodnutí ministra financí zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Městský soud neshledal důvodnými námitky, v nichž žalobce dovozoval porušení svého práva na spravedlivý proces, nemožnost aplikace § 43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o loteriích“), nezákonnost a protiústavnost obecně závazné vyhlášky a porušení zásad ochrany dobré víry, právní jistoty a legitimního očekávání. Městský soud dále dospěl k závěru, že předmětná vyhláška je v souladu se zákonem a ústavním pořádkem a není naopak v rozporu se soutěžním právem. Podle městského soudu nedošlo k vadám ani v procesu notifikace stanoveném směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 98/34/ES. Žalovaný rovněž dostatečně odůvodnil, proč neprovedl důkazy navržené žalobcem.
[4] Městský soud nicméně vyhověl námitce, v níž žalobce poukazoval na rozpor obecně závazné vyhlášky s právem Evropské Unie. Konstatoval, že vnitrostátní soudy i správní orgány mají v případě konfliktu mezi unijním a vnitrostátním právem povinnost neaplikovat vnitrostátní právo a dát přednost právu Evropské unie. V posuzované věci přitom nebylo sporu o existenci unijního prvku. Bylo tedy povinností správních orgánů řádně se vypořádat se všemi námitkami vznesenými žalobcem ohledně porušení unijního práva. Žalovaný i ministr pochybili, pokud k těmto námitkám uvedli, že nejsou oprávněni posoudit rozpor obecně závazné vyhlášky a zákonů s předpisy práva Evropské unie a odmítli namítaný rozpor zkoumat. Absenci takového posouzení přitom nemůže nahradit správní soud svou vlastní úvahou, neboť by tímto popřel svou přezkumnou roli. Jelikož se správní orgány s námitkami žalobce ohledně porušení práva EU řádně nevypořádaly, shledal městský soud napadené rozhodnutí žalovaného nezákonným. Uložil mu, aby v dalším řízení posoudil, nakolik je oprávněn znovu rozhodovat o zrušení povolení k provozování loterií, a v kladném případě se dále zabýval souladem zrušení příslušných rozhodnutí o povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry s právem Evropské unie. III.
[5] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Namítl, že městský soud rozhodoval nad rámec dřívějších rozsudků Nejvyššího správního soudu. Ten totiž ve svých dřívějších rozsudcích dospěl k závěru, že se na danou věc právo Evropské unie neuplatní. Městský soud tak nerespektoval závazný právní názor Nejvyššího správního soudu. Dále se stěžovatel vymezil proti tomu, že by měl ve vztahu k obecně závazné vyhlášce aplikovat právo Evropské Unie. Znamenalo by to totiž posuzovat účel a povahu právního předpisu, tedy v podstatě přezkoumávat zákonnost takové vyhlášky, což přísluší soudům nebo Ministerstvu vnitra. Stěžovatel zdůraznil, že jako správní orgán je povinen postupovat v souladu se zákony a ostatními právními předpisy. Prováděl li by uvedené posouzení, zasahoval by do principu dělby moci, případně do práva na samosprávu. Posouzení, zda je právní předpis souladný se zákonem nebo mezinárodní smlouvou, která je součástí českého právního řádu, může totiž činit jenom soud. K tomu poukázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věcech sp. zn. 9 As 323/2017 a 9 As 98/2018. Stěžovatel rovněž namítl, že městský soud vycházel ve vztahu k existenci unijního prvku z nesprávně zjištěného skutkového stavu. Uvedl totiž, že se stěžovatel nezabýval příslušnými důkazy, které žalobce navrhl ve správním řízení, zejména čestnými prohlášeními jeho zaměstnanců, že herny navštěvuje též zahraniční klientela. Žalobce však ve správním řízení pouze stručně tvrdil rozpor OZV s právem EU. Provedení předmětných důkazů nenavrhoval, respektive je navrhl až v řízení před soudem. Jelikož žalobce ve správním řízení existenci unijního prvku neprokazoval (ani explicitně netvrdil), nemohl ji stěžovatel posuzovat. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. IV.
[5] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Namítl, že městský soud rozhodoval nad rámec dřívějších rozsudků Nejvyššího správního soudu. Ten totiž ve svých dřívějších rozsudcích dospěl k závěru, že se na danou věc právo Evropské unie neuplatní. Městský soud tak nerespektoval závazný právní názor Nejvyššího správního soudu. Dále se stěžovatel vymezil proti tomu, že by měl ve vztahu k obecně závazné vyhlášce aplikovat právo Evropské Unie. Znamenalo by to totiž posuzovat účel a povahu právního předpisu, tedy v podstatě přezkoumávat zákonnost takové vyhlášky, což přísluší soudům nebo Ministerstvu vnitra. Stěžovatel zdůraznil, že jako správní orgán je povinen postupovat v souladu se zákony a ostatními právními předpisy. Prováděl li by uvedené posouzení, zasahoval by do principu dělby moci, případně do práva na samosprávu. Posouzení, zda je právní předpis souladný se zákonem nebo mezinárodní smlouvou, která je součástí českého právního řádu, může totiž činit jenom soud. K tomu poukázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věcech sp. zn. 9 As 323/2017 a 9 As 98/2018. Stěžovatel rovněž namítl, že městský soud vycházel ve vztahu k existenci unijního prvku z nesprávně zjištěného skutkového stavu. Uvedl totiž, že se stěžovatel nezabýval příslušnými důkazy, které žalobce navrhl ve správním řízení, zejména čestnými prohlášeními jeho zaměstnanců, že herny navštěvuje též zahraniční klientela. Žalobce však ve správním řízení pouze stručně tvrdil rozpor OZV s právem EU. Provedení předmětných důkazů nenavrhoval, respektive je navrhl až v řízení před soudem. Jelikož žalobce ve správním řízení existenci unijního prvku neprokazoval (ani explicitně netvrdil), nemohl ji stěžovatel posuzovat. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. IV.
[6] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornil na judikatorní vývoj po vydání dřívějších zrušujících rozsudků Nejvyššího správního soudu, zejména na rozsudek Soudního dvora Evropské Unie (dále též „SDEU“) ze dne 3. 12. 2020, C 311/19, BONVER WIN (dále též „rozsudek ve věci C 311/19“). Městský soud podle něj správně zohlednil tento rozsudek, který je vnitrostátním soudům nadřazen. Neobstojí proto námitka, že nerespektoval zrušující rozsudky. V judikatuře má rovněž oporu závěr městského soudu, že ministerstvo má povinnost učinit si úsudek o tom, zda je obecně závazná vyhláška v souladu s právem Evropské unie, pakliže se v dané věci vyskytuje unijní prvek. Žalobce přitom existenci unijního prvku tvrdil. Stěžovatel se proto měl tímto argumentem zabývat a zkoumat z úřední povinnosti soulad obecně závazné vyhlášky s právem Evropské unie. Z uvedených důvodů žalobce navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
[7] Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřila. V.
[8] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Kasační soud předně uvádí, že v projednávaném případě je vázán svými předchozími rozsudky ve věci č. j. 1 As 297/2015 77 a č. j. 1 As 5/2017 76 pouze v rozsahu, ve kterém jejich závěry nebyly překonány rozsudkem SDEU ve věci C 311/19. V tomto rozsahu totiž kasační závaznost odpadá (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 7. 2008, č. j. 9 Afs 59/2007 56, č. 1723/2008 Sb. NSS; potvrzené v usnesení rozšířeného senátu ze dne 22. 10. 2019, č. j. 4 As 3/2018 50, č. 4015/2020 Sb. NSS). To stejné platilo i pro městský soud. Není tak důvodná námitka stěžovatele, že městský soud rozhodoval nad rámec předchozích rozsudků Nejvyššího správního soudu, v nichž tento dospěl k závěru, že se na projednávanou věc právo Evropské unie neuplatní.
[11] Stěžejní otázkou v nyní souzeném případě pak je, zda mají správní orgány povinnost posuzovat soulad vnitrostátního práva (v projednávané věci obecně závazné vyhlášky) s právem Evropské unie a v případě jejich nesouladu vnitrostátní právo neaplikovat.
[12] Nejvyšší správní soud předesílá, že se shodnou otázkou ve věcech téhož stěžovatele zabýval již například v rozsudcích ze dne 25. 11. 2021, č. j. 10 As 300/2021 37, ze dne 16. 11. 2021, č. j. 10 As 301/2021 37, ze dne 5. 1. 2022, č. j. 10 As 474/2021 38, ze dne 18. 2. 2022, č. j. 1 As 333/2021 35, ze dne 16. 2. 2023, č. j. 6 As 335/2021 25, ze dne 21. 2. 2023, č. j. 2 As 270/2021 29 či ze dne 31. 3. 2023, č. j. 8 As 381/2021 40. Neshledal přitom důvod k odklonění se od dříve vyslovených závěrů, a proto se jich v tomto řízení přidržel.
[13] Zásada přednosti unijního práva ukládá soudu členského státu povinnost, aby v co možná největším rozsahu vykládal vnitrostátní právo v souladu s unijním právem. Není li takový výklad možný a je li vnitrostátní norma v rozporu s ustanovením unijního práva, které má přímý účinek, má soud povinnost v rámci sporu, který mu byl předložen, takovou normu vnitrostátního práva neaplikovat. Tato povinnost však není omezena jen na soudy. Jak již SDEU mnohokrát rozhodl, vztahuje se na všechny orgány členského státu EU, včetně správních orgánů (viz např. rozsudek SDEU ve spojených věcech C 924/19 a C 925/19, FMS a další, bod 183). Opačný závěr by vedl k nelogickému důsledku, kdy by nebylo možné se o právo EU opírat ve správním řízení, ale v řízení před soudy, které by následně rozhodnutí správních orgánů přezkoumávaly, již ano.
[14] K tomu, že povinnost neaplikovat české právo pro rozpor s právem EU se vztahuje i na správní orgány, se po přistoupení ČR do EU přihlásily i správní soudy (z novějších rozhodnutí např. rozsudek tohoto soudu ze dne 19. 11. 2020, č. j. 1 Afs 101/2019 75).
[15] Článek 56 Smlouvy o fungování Evropské unie (zákaz omezení volného pohybu služeb), se kterým je podle žalobce OZV v rozporu, má navíc přímý účinek (srov. již rozsudek SDEU ze dne 3. 12. 1974, 33/74, Van Binsbergen, EU:C:1974:131, body 24 a 27). Je tedy přímo aplikovatelný bez prováděcího předpisu v českém právu a v případě potřeby může „sloužit“ k nepoužití obecně závazné vyhlášky (např. rozsudek velkého senátu SDEU ze dne 24. 6. 2019, C 573/17, Popławski, EU:C:2019:530, bod 68).
[16] Přímo ve vztahu k obecně závazným vyhláškám regulujícím provozování loterií a jiných podobných her se vyjádřil Nejvyšší správní soud v nedávných rozsudcích ve věcech téhož žalobce takto: „v případě, kdy je obecně závazná vyhláška obce stanovící přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích podkladem pro správní rozhodnutí ve věci povolení takové hry, je na správním orgánu, který o věci rozhoduje, aby si, pokud zjistí, že se v dané konkrétní věci vyskytuje unijní prvek, sám a z úřední povinnosti učinil úsudek o tom, zda podkladová vyhláška je v souladu s právem EU“ (rozsudky Nejvyššího správního soudu v jiných, avšak obdobných věcech žalobce: ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016 46, bod 38, ze dne 19. 3. 2021, č. j. 5 As 177/2016 161, bod 67, ze dne 21. 5. 2021, č. j. 5 As 159/2019 49, bod 33).
[17] Namítá li stěžovatel, že nemá pravomoc k přezkumu obecně závazných vyhlášek, musí jej Nejvyšší správní soud upozornit, že jednorázové posouzení souladu vyhlášky s právem EU (a její případné nepoužití v řízení podle § 43 zákona o loteriích) v konkrétní věci není totéž co přezkum obecně závazných vyhlášek Ústavním soudem s možností tyto vyhlášky zrušit podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy. Ani postavení Ministerstva financí v nynější věci není shodné s postavením Ministerstva vnitra při dozoru nad vydáváním obecně závazných vyhlášek obcí podle § 123 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. V situacích bez přítomnosti unijního prvku však bude platit přesně to, co stěžovatel uvádí v kasační stížnosti, tedy že mu posouzení zákonnosti obecně závazné vyhlášky nebude příslušet (srov. bod 15 rozsudku ze dne 18. 2. 2022, č. j. 1 As 333/2021 35).
[18] Na druhou stranu pravomoc v konkrétní věci neaplikovat pravidlo domácího práva, které je v rozporu s unijním právem, vyplývá přímo z unijního práva. To fakticky určuje nejenom k jakému výsledku má jeho posouzení vést, ale i jakým způsobem má být takový výsledek dosažen (srov. rozsudek SDEU ze dne 9. 3. 1978, 106/77, Simmenthal, EU:C:1978:49, bod 17, a navazující judikatura).
[19] Ze zásady přednosti unijního práva plyne, že správní orgány mají zajistit plný účinek unijního práva, aniž musí nejprve žádat o odstranění tohoto vnitrostátního pravidla legislativní cestou nebo jakýmkoliv jiným ústavním postupem či na toto odstranění čekat. Jakékoli ustanovení vnitrostátního právního řádu nebo jakákoli legislativní, správní nebo soudní praxe, která by tomuto postupu při aplikaci práva EU bránila, by byla v rozporu se samotnou povahou unijního práva (rozsudek SDEU ze dne 4. 12. 2108, C 378/17, Minister for Justice and Equality a Commissioner of the Garda Síochána, body 35 36 a judikatura tam citovaná).
[20] Žalobce již ve správním řízení poukazoval na to, že OZV byla v rozporu s právem EU. Podstatou pochybení stěžovatele však bylo, že v napadeném rozhodnutí uvedl, že nemá pravomoc se zabývat souladem vyhlášky a unijního práva, a nesprávně se odmítl argumentací žalobce vůbec zabývat. Městský soud proto správně napadené rozhodnutí zrušil s tím, že bude na stěžovateli, aby v dalším řízení tyto námitky žalobce posoudil.
[21] Na uvedené nemá vliv nesprávný závěr městského soudu, že žalobce již ve správním řízení čestnými prohlášeními svých zaměstnanců dokládal, že jeho herny navštěvuje zahraniční klientela. Žalobce sice navrhoval ve správním řízení důkazy již ve svém vyjádření ke správnímu řízení ze dne 1. 8. 2013 (a své návrhy pak již pouze v průběhu správního řízení opakoval), přičemž za důkazy, kterými by mohla být prokazována zahraniční klientela, je možné považovat především výslech Ing. E. R. a výslech zástupce společnosti PAT REAL ESTATE s. r. o., provozovatele provozovny). Výslech Ing. E. R. byl však navrhnut za účelem prokázání újmy utrpěné na straně účastníka (žalobce), a výslech provozovatele byl navrhnut za účelem prokázání újmy utrpěné na straně provozovny. Nejedná se tak prima facie o návrhy důkazů, kterými by mělo být prokázáno, že herny žalobce navštěvuje zahraniční klientela. Jak již však bylo uvedeno výše, žalobce rozpor OZV s právem EU ve správním řízení, byť poměrně obecně, tvrdil. Například již právě ve vyjádření ke správnímu řízení ze dne 1. 8. 2013 (viz str. 10 a 14), ale i v řízení o rozkladu proti rozhodnutí ministerstva (viz str. 7 rozkladu a str. 7 a 11 jeho doplnění ze dne 10. 1. 2014). Za této situace nemůže být pochybení městského soudu důvodem pro nezákonnost napadeného rozsudku, neboť stále platí, že správní orgány se měly zabývat souladem vyhlášky a unijního práva. Rovněž tato námitka stěžovatele je tak nedůvodná.
[22] Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji podle § 110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl. Ve věci přitom rozhodl v souladu s § 109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
[23] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch. Právo na náhradu nákladů řízení má naopak v nynější věci úspěšný žalobce. V řízení před Nejvyšším správním soudem byl žalobce zastoupen advokátem JUDr. Stanislavem Dvořákem, Ph.D., LL.M. Zástupce žalobce učinil v řízení o kasační stížnosti jeden úkon právní služby, spočívající ve vyjádření ke kasační stížnosti [§ 11 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]. Za tento úkon mu náleží mimosmluvní odměna dle § 7 bodu 5 a § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu ve výši 3 100 Kč a paušální náhrada hotových výdajů dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu ve výši 300 Kč. Protože zástupce žalobce v řízení před soudem doložil, že je plátcem DPH, zvyšuje se takto vypočtená odměna a náhrada výdajů o částku odpovídající této dani, a celkově tak činí 4 114 Kč (viz § 57 odst. 2 in fine s. ř. s. či rozsudek zdejšího soudu ze dne 27. 5. 2019, č. j. 8 As 276/2017 70). Stěžovatel je povinen uhradit žalobci uvedenou částku ve lhůtě 15 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku, a to k rukám jeho zástupce.
[24] Výrok ve vztahu k osobě zúčastněné na řízení vychází z § 60 odst. 5 s. ř. s., podle něhož má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů hodných zvláštního zřetele jí může soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. V daném řízení osoba zúčastněná na řízení neplnila žádné povinnosti, které by jí soud uložil, přičemž nebyly shledány ani žádné další důvody hodné zvláštního zřetele, které by právo na náhradu nákladů odůvodňovaly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 4. května 2023
Tomáš Foltas předseda senátu