7 As 283/2019- 34 - text
7 As 283/2019 - 36 pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: JUDr. Juraj Podkonický, Ph.D., soudní exekutor, Exekutorský úřad Praha 5, se sídlem Evropská 663/132, Praha 6, proti žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 24. 7. 2019, č. j. 8 A 61/2019 26,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[1] Žalobce podanou žalobou u Městského soudu v Praze brojil proti nezákonnému zásahu žalovaného, který žalobce shledával v udělení výtky podle § 7a zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „exekuční řád“). Předmětná výtka mu byla udělena v rámci vyrozumění o výsledku výkonu státního dohledu ze dne 2. 4. 2019, č. j. MSP 409/2018 OED SEU/9. II.
[2] Městský soud v Praze žalobu odmítl usnesením ze dne 24. 7. 2019, č. j. 8 A 61/2019 26, podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., jelikož ji shledal nepřípustnou podle § 85 s. ř. s., neboť se žalobce mohl ochrany domáhat jinými právními prostředky, a to žalobou proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 odst. 1 s. ř. s. Městský soud se rovněž zabýval otázkou, zda by odmítnutím žaloby nedošlo k odepření spravedlnosti, neboť odmítnout žalobu z výše nastíněného důvodu lze jen tehdy, pokud byl žalobce schopen předvídat, kterou konkrétní žalobou má brojit proti udělení výtky podle § 7a exekučního řádu. V této souvislosti poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která se ustálila nejpozději po vydání usnesení rozšířeného senátu ze dne 10. 7. 2018, č. j. 9 As 79/2016 41. S ohledem na datum podání žaloby tak žalobce musel být schopen předvídat, kterým konkrétním žalobním typem měl brojit proti udělení výtky podle § 7a exekučního řádu. Městský soud proto uzavřel, že se odmítnutím žaloby nedopustil odepření spravedlnosti. III.
[3] Proti tomuto usnesení podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[4] Stěžovatel nesouhlasil s odmítnutím žaloby, neboť z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že „pro určení žalobního typu není rozhodné, jak žalobce žalobu označil, ale je třeba ji posuzovat podle jejího obsahu,“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 197). Obdobně lze podle něj odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2015, č. j. 4 As 173/2015 31: „Pokud by soud o žalobě rozhodl, aniž by vadu žaloby odstranil, zatížil by své rozhodnutí procesní vadou, která by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Povinností soudu je tak v případě pochybností ohledně žalobního typu tyto pochybnosti odstranit, aby bylo možné věc meritorně posoudit.“ Stěžovatel poukazoval na to, že v odborné právní literatuře (komentář k exekučnímu řádu k § 7a) je zastáván právní názor opačný, tedy že výtka není rozhodnutím (viz KASÍKOVÁ, JIRMANOVÁ, a kol., Exekuční řád. 4. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2017, s. 31.). Stěžovatel připustil, že se v žalobě dopustil nesprávnosti, když žalobu nesprávně označil, avšak podle obsahu bylo zřejmé, čeho se žalobou domáhá, tedy zrušení výtky (rozhodnutí), popřípadě vyslovení její nicotnosti. Městský soud měl proto v případě pochybností o náležitostech žaloby vyzvat stěžovatele k doplnění. V další části kasační stížnosti pak stěžovatel zopakoval svou žalobní argumentaci, že žalovaný udělenou výtkou nezákonně zasáhl do průběhu exekučního řízení a do nezávislosti soudního exekutora (stěžovatele), pokud výtku udělil pouze za to, že stěžovatel zastává v dané věci jiný právní názor než žalovaný.
[5] V doplnění kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že postup městského soudu, který vedl k odmítnutí žaloby z důvodu nesprávné volby žalobního typu v situaci, která nebyla pro stěžovatele žádným způsobem předvídatelná, je porušením práva stěžovatele na přístup k soudu garantovaného v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Před odmítnutím žaloby pro špatnou volbu žalobního typu bylo povinností městského soudu poučit stěžovatele, že hodlá vycházet z jiného právního posouzení věci, a nabídnout mu příležitost účinně argumentovat ve vztahu k otázkám, na jejichž řešení bude rozhodnutí soudu o odmítnutí žaloby spočívat. Opačný postup je tzv. překvapivým rozhodnutím, jehož zákaz plyne z práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
[6] Na základě výše uvedeného proto stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. IV.
[7] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud předesílá, že kasační stížností je napadeno usnesení o odmítnutí žaloby podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Podle konstantní judikatury lze kasační stížnost proti takovému usnesení podat pouze z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2004, č. j. 7 Azs 13/2004 54, a ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005
65). Tento důvod je totiž ve vztahu k důvodům podle písm. a) až d) téhož ustanovení důvodem speciálním. Nejvyšší správní soud se pak může zabývat pouze tím, zda usnesení o odmítnutí žaloby je zákonné či nikoli. Nedochází tedy k přezkumu námitek směřujících do merita původní věci.
[10] Stěžovatel v kasační stížnosti vytkl městskému soudu, že měl posoudit podanou žalobu podle jejího obsahu a případně vyzvat stěžovatele k doplnění podané žaloby. Odmítnutím žaloby bylo podle stěžovatele porušeno jeho právo na přístup k soudu.
[11] V daném případě je nesporné, že stěžovatel podal u městského soudu dne 27. 5. 2019 žalobu podle § 82 s. ř. s., kterou se domáhal ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, který stěžovatel shledával v udělení výtky podle § 7a exekučního řádu. Uvedená skutečnost jednoznačně vyplývá jak z označení žaloby, tak z jejího obsahu i žalobního návrhu.
[12] Podle § 85 s. ř. s. žaloba je nepřípustná, lze li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.
[13] Citovaný § 85 s. ř. s. zakotvuje zásadu subsidiarity zásahové žaloby. Soudní ochrana je subsidiární tam, kde veřejná správa disponuje účinnými prostředky k ochraně práv osob, které tvrdí, že konáním (nečinností) veřejné správy bylo zasaženo do jejich veřejných subjektivních práv. Soudní ochrana nastupuje v případech, kde tyto prostředky ve veřejné správě k dispozici nejsou, nebo sice jsou, ale nedošlo jejich použitím ke zjednání nápravy, případně i tam, kde takové prostředky nejsou dostatečně efektivní a soudní ochranu odsouvají v čase tak, že ji vlastně činí toliko formální.
[14] Krom tohoto judikatura Nejvyššího správního soudu subsidiaritu zásahové žaloby chápe i jako vyjádření přednostního postavení ostatních žalobních typů zakotvených v soudním řádu správním. Subsidiarita vůči ostatním žalobním typům znamená, že zásahová žaloba je přípustná teprve tehdy, pokud nepřichází v úvahu podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.), žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 a násl. s. ř. s.) a ani podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy (§ 101a a násl. s. ř. s) [srov. také usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 4. 2017, sp. zn. 6 Afs 270/2015, bod 52, ve kterém rozšířený senát odkázal na své usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 98].
[15] V rozsudku ze dne 11. 1. 2018, č. j. 8 As 4/2017
45, Nejvyšší správní soud v této souvislosti shledal, že „[s]kutečnost, že správní rozhodnutí a řízení mu předcházející nemůže být zásahem, plyne již ze samotné dikce § 82 s. ř. s., který možnost ochrany cestou zásahové žaloby spojuje výlučně se zásahem (v širším slova smyslu), který není rozhodnutím. Jinými slovy, je li výsledkem správního řízení (shodně jako v posuzované věci) rozhodnutí, nelze se proti němu bránit žalobou podle § 82 a násl. s. ř. s., a to ani tehdy, pokud by účastník takového řízení uplatňoval pouze požadavek na určení jeho nezákonnosti.“
[16] Jak zcela správně konstatoval městský soud, z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že výtku podle § 7a exekučního řádu lze napadnout žalobou proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. (viz např. rozsudek dne 27. 11. 2015, č. j. 4 As 173/2015 31, či usnesení rozšířeného senátu ze dne 10. 7. 2018, č. j. 9 As 79/2016 41).
[17] S ohledem na výše uvedené lze uzavřít, že je správný závěr městského soudu o tom, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem podaná proti udělené výtce podle § 7a exekutorského řádu je nepřípustná podle § 85 s. ř. s.
[18] K tomu je nutné dodat, že správní soudnictví je ovládáno zásadou dispoziční; veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob je ochrana ve správním soudnictví poskytována tehdy, jestliže se nositel práva takové ochrany domáhá, tj. obrátí se na soud předepsaným způsobem (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod; k tomu přiměřeně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2003, č. j. 2 Azs 9/2003
40, publikovaný pod č. 113/2004 Sb. NSS). Podání žaloby je tedy dispozičním úkonem, jímž se žalobce obrací na soud s žádostí o poskytnutí soudní ochrany a vymezuje jím předmět soudního řízení. Žaloba je tedy procesním úkonem, v němž se výrazně projevuje zásada dispoziční, jíž je správní soudnictví ovládáno. Tuto povahu žaloby je povinen soud respektovat, nepředepisuje li mu zákon výslovně něco jiného (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2006, č. j. 1 Afs 24/2005 70, publikovaný pod č. 888/2006 Sb. NSS).
[19] V situaci, kdy z podání stěžovatele ze dne 27. 5. 2019 zřetelně a jednoznačně vyplývalo, že se domáhá soudní ochrany ve správním soudnictví žalobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu podle § 82 s. ř. s., nebylo na místě stěžovatele vyzvat k odstranění nejasností podání postupem podle § 37 odst. 5 s. ř. s. Zásada dispoziční vkládá možnost disponovat s předmětem řízení do rukou účastníků řízení. Je tedy výlučně na žalobci, aby předmět řízení před správními soudy sám vymezil, tj. aby zvolil, jaké formy ochrany se domáhá a čeho se v řízení dožaduje; v důsledku uplatnění zásady dispoziční pak případné riziko nesprávně formulované žaloby, a potažmo i neúspěchu ve sporu, nese právě žalobce, nikoliv soud. V případě stěžovatele lze navíc poukázat na i na skutečnost, že stěžovatel jakožto soudní exekutor disponuje vzděláním v oboru práva, které je podmínkou pro výkon advokacie.
Jako právní profesionál si tedy mohl a měl být vědom toho, jakým způsobem je třeba se domáhat ochrany proti údajně nezákonně udělené výtce podle § 7a exekutorského řádu, a to i s ohledem na v době podání žaloby (27. 5. 2019) již existující a po dostatečnou dobu ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu (viz bod 16 tohoto rozsudku). Městský soud tak nebyl v situaci, kdy by bylo lze případnou procesní nejistotu žalobce stran správně zvoleného žalobního typu přičítat nejednotnosti soudní judikatury, k jejímuž sjednocení by došlo až v průběhu soudního řízení o podané žalobě a kdy by bylo nutné absenci poučení o tom, jak „správně žalovat“ případně považovat za možné odepření spravedlnosti.
[20] Pokud jde o stěžovatelem odkazovanou judikaturu zdejšího soudu, tato na jeho případ nedopadá. V rozsudku ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009
197, byla řešena odlišná situace, kdy žaloba na ochranu proti určité činnosti veřejné správy, která nemá v zákoně jasně vymezenou formu, byla vnitřně rozporná, neboť existoval rozpor mezi obsahem žaloby a navrženým petitem, popř. byl rozporný samotný petit. V rozsudku ze dne 27. 11. 2015, č. j. 4 As 173/2015
31, šlo rovněž o odlišnou situaci, kdy žaloba na ochranu proti určité činnosti veřejné správy, která nemá v zákoně jasně vymezenou formu, byla sice vnitřně bezrozporná, ale v době jejího podání nebyl zřejmý procesní režim, v rámci něhož by měly soudy ochranu poskytovat.
[21] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že postup městského soudu, který podanou žalobu posoudil jako nepřípustnou podle § 85 s. ř. s. a odmítl ji podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., aniž by vyzval stěžovatele k doplnění podané žaloby ve smyslu změny žalobního návrhu, byl v souladu se zákonem, jakož i se zásadami ovládajícími řízení před správními soudy (především v souladu se zásadou dispoziční). Námitka porušení práva na spravedlivý proces v řízení před městským soudem proto není důvodná.
[22] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).
[23] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 25. listopadu 2021
Mgr. David Hipšr předseda senátu