Výzva k odstranění reklamního zařízení dle § 31 odst. 9 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, musí jasně stanovit, komu je ukládána povinnost konat, v čem přesně tato povinnost spočívá, dokdy má být splněna a jaké mohou být následky jejího případného nesplnění. Právní úprava naopak nevyžaduje, aby jejím obsahem bylo rovněž uvedení úvah, na jejichž základě silniční správní orgán dospěl k závěru, že je splněna zákonem stanovená podmínka umístění reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu.
[10] Předmětem sporu je otázka, zda je silniční správní orgán ve výzvě vydané dle citovaného ustanovení povinen vymezit důvody, pro které se domnívá, že se předmětné reklamní zařízení nachází v silničním ochranném pásmu.
[11] Nejvyšší správní soud na úvod připomíná, že výzva k odstranění reklamního zařízení dle jeho judikatury představuje úkon podle části čtvrté správního řádu, proti kterému není přípustný řádný opravný prostředek (srov. rozsudek ze dne 19. 5. 2016, čj. 6 As 69/2016-39, č. 3412/2016 Sb. NSS, nebo ze dne 29. 9. 2016, čj. 9 As 130/2016-39). Z hlediska soudní ochrany je výzva v souladu s citovanou judikaturou považována za pokyn ve smyslu § 82 s. ř. s., jemuž se lze bránit prostřednictvím tzv. zásahové žaloby. Závěr o povaze výzvy k odstranění reklamního zařízení vychází z toho, že § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích nepočítá s vedením řízení a vydáním rozhodnutí podle části druhé správního řádu. Nejenže zákon nepočítá s tím, že by vydání výzvy předcházelo nějaké formalizované řízení, zákon neupravuje ani žádné formální náležitosti výzvy a nevymezuje ani její obsahové náležitosti. Nezbývá než tyto dovodit ze smyslu a účelu dotčené právní úpravy.
[12] Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 6 As 69/2016-39 konstatoval, že z dobových pramenů nelze zjistit, jaké důvody zákonodárce vedly k přijetí právě takovéto koncepce právní úpravy odstraňování reklamních zařízení. Ke zpřísnění regulace reklamy v silničním ochranném pásmu totiž došlo pozměňovacími návrhy Hospodářského výboru Poslanecké sněmovny k novele č. 102/2000 Sb., přičemž ani poslanecká rozprava neposkytuje k této otázce podrobnější vysvětlení. Na druhou stranu je však v citovaném rozsudku uvedeno, že záměr zákonodárce je zjevný z konstrukce lhůt v § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích. Stanovil-li totiž zákonodárce pro odstraňování reklamních zařízení lhůty počítané v jednotkách dní, lze se důvodně domnívat, že absence formalizovaného postupu odráží požadavek, aby byla ochrana veřejného zájmu spočívajícího v odstranění překážek, které brání bezpečnosti a plynulosti silničního provozu zajištěna, co možná nejrychleji.
[12] Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 6 As 69/2016-39 konstatoval, že z dobových pramenů nelze zjistit, jaké důvody zákonodárce vedly k přijetí právě takovéto koncepce právní úpravy odstraňování reklamních zařízení. Ke zpřísnění regulace reklamy v silničním ochranném pásmu totiž došlo pozměňovacími návrhy Hospodářského výboru Poslanecké sněmovny k novele č. 102/2000 Sb., přičemž ani poslanecká rozprava neposkytuje k této otázce podrobnější vysvětlení. Na druhou stranu je však v citovaném rozsudku uvedeno, že záměr zákonodárce je zjevný z konstrukce lhůt v § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích. Stanovil-li totiž zákonodárce pro odstraňování reklamních zařízení lhůty počítané v jednotkách dní, lze se důvodně domnívat, že absence formalizovaného postupu odráží požadavek, aby byla ochrana veřejného zájmu spočívajícího v odstranění překážek, které brání bezpečnosti a plynulosti silničního provozu zajištěna, co možná nejrychleji.
[13] Má-li pak výzva dle § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích vyvolávat žádoucí účinky, tj. sloužit jako operativní a efektivní nástroj k bezprostřednímu zamezení protiprávního stavu a zajištění bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, je třeba, aby byla pro svého adresáta dostatečně určitá a jednoznačná. To znamená, že výzva musí jasně stanovit, komu je ukládána povinnost konat, v čem přesně tato povinnost spočívá, dokdy má být splněna a jaké mohou být následky jejího případného nesplnění. Těmto esenciálním obsahovým náležitostem přitom výzvy stěžovatele dostály. Byly adresovány žalobkyni, přičemž v nich bylo vysvětleno, že se tak děje z důvodu zjištění, že je vlastnicí jednotlivých reklamních zařízení. S odkazem na § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích jí v nich byla uložena povinnost k odstranění reklamního zařízení, které bylo identifikováno prostřednictvím označení pozemku, na němž se toto zařízení nachází. Žalobkyni byla dále stanovena lhůta, v níž je nezbytné uloženou povinnost splnit a poučení o následcích spojených s neodstraněním předmětného zařízení. K výzvě byl současně přiložen výřez mapy s označením umístění zařízení a jeho fotografie zajišťující ztotožnění předmětného zařízení tak, aby toto nemohlo být zaměnitelné s jiným. Ze spisu je přitom zjevné, že založené výřezy map a fotografie jsou prostými kopiemi těch, které byly prostřednictvím datové schránky doručeny žalobkyni. Z těchto kopií tedy nelze usuzovat na kvalitu příloh, které žalobkyně obdržela. Stěžovatel v této souvislosti správně poukázal na to, že žalobkyně ve svých podáních ani v žalobě zaslané výřezy map a fotografie z hlediska jejich srozumitelnosti, čitelnosti či výpovědní hodnoty o umístění zařízení nezpochybňovala. Od počátku rozporovala jen závěr stěžovatele, že se reklamní zařízení nachází v silničním ochranném pásmu (dle jeho názoru se jedná o souvisle zastavěné území obce), resp. že se v případě výzev č. j. KUKHK-14415/DS/2018-1-Ma a č. j. KUKHK-14677/DS/2018-3-Ma, jedná o reklamní zařízení. Výzvy tedy byly formulovány srozumitelným a jasným způsobem tak, aby byla žalobkyně schopna bez obtíží seznat, co je po ní vyžadováno, případně na ně jinak kvalifikovaně reagovat (což koneckonců učinila). Nelze tedy souhlasit s krajským soudem, že stěžovatel ve výzvách v podstatě jen konstatoval příslušná ustanovení zákona. Výzvami byla žalobkyni uložena jasně formulovaná konkrétní povinnost.
[13] Má-li pak výzva dle § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích vyvolávat žádoucí účinky, tj. sloužit jako operativní a efektivní nástroj k bezprostřednímu zamezení protiprávního stavu a zajištění bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, je třeba, aby byla pro svého adresáta dostatečně určitá a jednoznačná. To znamená, že výzva musí jasně stanovit, komu je ukládána povinnost konat, v čem přesně tato povinnost spočívá, dokdy má být splněna a jaké mohou být následky jejího případného nesplnění. Těmto esenciálním obsahovým náležitostem přitom výzvy stěžovatele dostály. Byly adresovány žalobkyni, přičemž v nich bylo vysvětleno, že se tak děje z důvodu zjištění, že je vlastnicí jednotlivých reklamních zařízení. S odkazem na § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích jí v nich byla uložena povinnost k odstranění reklamního zařízení, které bylo identifikováno prostřednictvím označení pozemku, na němž se toto zařízení nachází. Žalobkyni byla dále stanovena lhůta, v níž je nezbytné uloženou povinnost splnit a poučení o následcích spojených s neodstraněním předmětného zařízení. K výzvě byl současně přiložen výřez mapy s označením umístění zařízení a jeho fotografie zajišťující ztotožnění předmětného zařízení tak, aby toto nemohlo být zaměnitelné s jiným. Ze spisu je přitom zjevné, že založené výřezy map a fotografie jsou prostými kopiemi těch, které byly prostřednictvím datové schránky doručeny žalobkyni. Z těchto kopií tedy nelze usuzovat na kvalitu příloh, které žalobkyně obdržela. Stěžovatel v této souvislosti správně poukázal na to, že žalobkyně ve svých podáních ani v žalobě zaslané výřezy map a fotografie z hlediska jejich srozumitelnosti, čitelnosti či výpovědní hodnoty o umístění zařízení nezpochybňovala. Od počátku rozporovala jen závěr stěžovatele, že se reklamní zařízení nachází v silničním ochranném pásmu (dle jeho názoru se jedná o souvisle zastavěné území obce), resp. že se v případě výzev č. j. KUKHK-14415/DS/2018-1-Ma a č. j. KUKHK-14677/DS/2018-3-Ma, jedná o reklamní zařízení. Výzvy tedy byly formulovány srozumitelným a jasným způsobem tak, aby byla žalobkyně schopna bez obtíží seznat, co je po ní vyžadováno, případně na ně jinak kvalifikovaně reagovat (což koneckonců učinila). Nelze tedy souhlasit s krajským soudem, že stěžovatel ve výzvách v podstatě jen konstatoval příslušná ustanovení zákona. Výzvami byla žalobkyni uložena jasně formulovaná konkrétní povinnost.
[14] Právní úprava výzvy k odstranění reklamního zařízení dle Nejvyššího správního soudu naopak nevyžaduje, aby jejím obsahem bylo rovněž uvedení úvah, na jejichž základě správní orgán dospěl k závěru, že je splněna zákonem stanovená podmínka umístění reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu. Výzva je toliko operativním nástrojem pro neprodlené zamezení zjištěného protiprávního stavu. Jejímu vydání nepředchází žádné formalizované řízení. Nejedná se o rozhodnutí, jehož obsah, forma a náležitosti by byly stanoveny v § 67–69 správního řádu. Zákon předpokládá, že vlastník bude na výzvu reagovat faktickým úkonem a nepřipouští proti ní žádný řádný opravný prostředek. Vydá-li tedy správní orgán předmětnou výzvu, implicitně tím tvrdí, že se zabýval všemi zákonnými podmínkami a tyto považuje za splněné. Vyhodnocení, zda podmínky byly skutečně splněny, nebo došlo ze strany správního orgánu k excesu, je již podstatou meritorního soudního přezkumu zákonnosti postupu dotčeného správního orgánu, jelikož zásahová žaloba je jedinou formou ochrany vlastníka reklamního zařízení.
[14] Právní úprava výzvy k odstranění reklamního zařízení dle Nejvyššího správního soudu naopak nevyžaduje, aby jejím obsahem bylo rovněž uvedení úvah, na jejichž základě správní orgán dospěl k závěru, že je splněna zákonem stanovená podmínka umístění reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu. Výzva je toliko operativním nástrojem pro neprodlené zamezení zjištěného protiprávního stavu. Jejímu vydání nepředchází žádné formalizované řízení. Nejedná se o rozhodnutí, jehož obsah, forma a náležitosti by byly stanoveny v § 67–69 správního řádu. Zákon předpokládá, že vlastník bude na výzvu reagovat faktickým úkonem a nepřipouští proti ní žádný řádný opravný prostředek. Vydá-li tedy správní orgán předmětnou výzvu, implicitně tím tvrdí, že se zabýval všemi zákonnými podmínkami a tyto považuje za splněné. Vyhodnocení, zda podmínky byly skutečně splněny, nebo došlo ze strany správního orgánu k excesu, je již podstatou meritorního soudního přezkumu zákonnosti postupu dotčeného správního orgánu, jelikož zásahová žaloba je jedinou formou ochrany vlastníka reklamního zařízení.
[15] V daném případě není pochyb o tom, že žalobkyně je vlastnicí reklamních zařízení, která jsou umístěna v bezprostřední blízkosti silnice I/37 bez příslušného povolení. Žalobkyně nicméně rozporuje, že jsou tato reklamní zařízení umístěna v silničním ochranném pásmu tak, jak jej definuje § 30 zákona o pozemních komunikacích, respektive že se v případě dvou výzev jedná o reklamní zařízení. Rozporuje tedy splnění hmotněprávních podmínek pro vydání výzvy, které vyplývají přímo ze zákona. Žalobkyně přitom ve svých podáních předestřela vlastní náhled na interpretaci dotčených ustanovení zákona, především pak zpochybnila otázku vzniku silničního ochranného pásma a jeho existence v blízkosti zastavěného území obce. To, že stěžovatel ve výzvě nevysvětlil, jak on chápe dotčenou právní úpravu, a nevypořádal všechny myslitelné aspekty její aplikace, tedy zjevně nijak neomezovalo žalobkyni v její procesní obraně. Žalobkyně jako vlastnice reklamního zařízení nebyla tímto postupem nijak dotčena na svých procesních právech a mohla bez omezení přednést konkrétní námitky, proč považuje závěr správního orgánu o splnění zákonných podmínek pro vydání výzvy v dané věci za nesprávný.