Výzva k odstranění reklamního zařízení (§ 31 odst. 9 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích) je úkonem podle části čtvrté správního řádu a není proti ní přípustný řádný opravný prostředek. Zároveň jde o faktický zásah, resp. pokyn správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s., nikoliv o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s.
[21] V daném ohledu lze poukázat na smysl § 37 s . ř . s ., kterým je identifikace podatele a autenticita podání (a to skrze vlastnoruční podpis, identifikaci vlastní osoby při sepisu protokolu či skrze elektronický podpis) . Soudní řád správní požadavek zvláštní formy podání vztahuje jen na vybraná podání, jejichž důležitost odůvodňuje zájem na formě, která umožňuje identifikaci podatele a autenticitu podání . U dalších podání, která se zpravidla váží na již zahájená řízení, se lze spokojit s tím, že podatel je dostatečně identifikován již samotným povědomím o řízení, k němuž se podání váže; o identitě podatele tak nevyvstávají žádné pochybnosti .
[22] Tak tomu však nebude za situace, kdy žádost o osvobození od soudních poplatků bude podána ještě před podáním návrhu ve věci samé . Takový postup soudní řád správní v § 35 odst . 8 in fine implicitně umožňuje: „Požádá-li navrhovatel o osvobození od soudních poplatků nebo o ustanovení zástupce, po dobu od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní neběží lhůta
a č . 196/2012 Sb .
žalobce .
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
stanovená pro podání návrhu na zahájení řízení .“ V tomto případě totiž dosud není dána kvalifikovaná povědomost o identifikaci osoby ani souvislost její žádosti s řízením, neboť návrh dosud nebyl podán . Z pohledu smyslu § 37 s . ř . s . je proto třeba v takovém případě trvat na nutnosti žádost o osvobození od soudních poplatků potvrdit písemným podáním shodného obsahu nebo předložením originálu .
[23] Smyslem interpretace daného ustanovení je zvýšený důraz na přesnou identifikaci účastníků řízení při úkonech, které nejzávažněji zasahují do jejich právní sféry . Toto ustanovení by nemělo sloužit jako samoúčelná překážka umožňující soudům nepřihlížet k úkonům účastníků, o jejichž totožnosti nemůže být pochyb . Umělá konstrukce „samostatného“ řízení o osvobození od soudních poplatků uvnitř „hlavního“ řízení má právě tento účinek, aniž by zároveň sledovala jiný legitimní cíl . Nelze proto pominout podání, které obsahovalo žádost o osvobození od soudních poplatků, jen z důvodu, že toto podání nebylo ve lhůtě tří dnů stvrzeno písemným podáním shodného obsahu .
Žalobce je vlastníkem čtyř reklamních panelů umístěných na parcelách v katastrálním území Jiřice u Humpolce (ochranné pásmo dálnice D1), dále v katastrálním území Vrbová Lhota (ochranné pásmo dálnice D11), v katastrálním území Odolena Voda (ochranné pásmo dálnice D8) a v katastrálním území Cerhovice (ochranné pásmo dálnice D5) . Tyto panely provozuje od roku 1996 (v té době se ještě o ochranná pásma nejednalo) . Žalovaný jako silniční správní úřad pro dálnice jej výzvou ze dne 29 . 3 . 2013 vyzval k odstranění těchto reklamních zařízení, a to do pěti pracovních dnů od doručení této výzvy s tím, že v případě neodstranění zařízení žalovaný přikročí k zakrytí reklamních zařízení a k jejich odstranění . Proti uvedené výzvě se žalobce bránil podáním rozkladu, který však ministr dopravy zamítl jako nepřípustný rozhodnutím ze dne 17 . 9 . 2013 . Rozhodnutí ministra napadl žalobce dne 29 . 10 . 2013 správní žalobou u Městského soudu v Praze . Městský soud však jeho žalobu zamítl rozhodnutím ze dne 10 . 3 . 2016, čj . 11 A 164/2013-65, s odůvod něním, že výzvu nelze považovat za rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu, a tudíž proti ní skutečně není rozklad přípustný podle § 152 téhož zákona .
Zákonností výzvy ze dne 29 . 3 . 2013 se městský soud odmítl ve svém rozsudku zabývat . Uvedl, že žalobce svou žalobu jednoznačně formuloval jako žalobu proti rozhodnutí ministra vnitra ve smyslu § 65 a násl . s . ř . s . Předmětem tohoto rozhodnutí byla pouze a jen přípustnost rozkladu; jestliže se žalovaný zabýval též oprávněností předchozí výzvy, činil tak podle soudu „v zájmu dobré správy (§ 4 správního řádu) nad rámec svých povinností, když postačilo stručné odůvodnění, proč neshledal důvody pro využití mimořádných opravných prostředků (§ 92 věta druhá správního řádu) “ . Pokud chtěl žalobce dosáhnout přezkumu samotné výzvy, měl podle názoru městského soudu využít žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl . s . ř . s . Takto však svou žalobu neformuloval . Navíc by v takovém pří-
padě šlo o žalobu opožděnou, neboť v době jejího podání uplynuly více než dva měsíce ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu (srov . § 84 odst . 1 s . ř . s .), přičemž zmeškání této subjektivní lhůty nelze prominout (srov . § 84 odst . 2 s . ř . s .) .
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost . V ní obsáhle zopakoval svou argumentaci ohledně nezákonnosti vydané výzvy k odstranění reklamních zařízení a na závěr uvedl: „Soud pochybil, pokud […] za předmět posuzování vzal pouze otázku, zda rozklad, který [stěžovatel] podal, je rozkladem přípustným, či nepřípustným. Podaná žaloba totiž svým hmotněprávním podkladem směřovala proti nezákonnému postupu správních orgánů. Soud měl v tomto ohledu věc posoudit jako nezákonný zásah orgánu státní správy. V tomto smyslu je třeba dále uvést, že nezákonný zásah ze strany správního orgánu nebyl jednorázový, nýbrž trval v době rozhodování soudu (a nadále trvá). Není tak správný závěr soudu o tom, že v daném případě uplynula lhůta pro ochranu stěžovatele před nezákonným zásahem správního orgánu.“
Žalovaný ve svém vyjádření obsáhle polemizoval s tezemi stěžovatele týkajícími se zákonnosti výzvy k odstranění jeho reklamních zařízení . V té části, která se týkala výhrad stěžovatele k rozsudku městského soudu, žalovaný upozornil, že stěžovatele nad rámec svých povinností přípisem ze dne 8 . 4 . 2013 informoval, že proti zaslané výzvě je možno se bránit podáním žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu u příslušného soudu . Stěžovatel však ke své škodě zvolil jinou procesní taktiku a výzvu napadl rozkladem, z jehož obsahu je patrné, že výzvu považuje za správní rozhodnutí, a navrhl její zrušení pro nicotnost . Žalovanému proto nezbylo než rozklad zamítnout jako nepřípustný . Také žalobu koncipoval stěžovatel zcela evidentně jako žalobu proti rozhodnutí správního orgánu . Městský soud nemohl proti zjevné a nepochybné vůli stěžovatele jeho žalobu překvalifikovat (žalovaný zde poukázal na rozsudek Nejvyššího
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
správního soudu ze dne 4 . 8 . 2005, čj . 2 Aps 3/2004-42, č . 720/2005 Sb . NSS) . Žalovaný se ztotožnil s městským soudem i v tom ohledu, že i kdyby stěžovatel užil správný žalobní typ, nemohl by být úspěšný . Žalobou by se totiž mohl bránit buď proti vydané výzvě, v takovém případě by však šlo o žalobu opožděnou, nebo proti samotnému zakrytí a odstranění reklamního zařízení, zde by však žaloba byla v danou chvíli předčasná, protože k tomuto zásahu zatím nedošlo (k možnostem obrany v situaci, v níž se stěžovatel nacházel, odkázal žalovaný na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 9 . 6 . 2015, čj . 29 A 56/2015- -120) .
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl .
Z odůvodnění:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
( . . .) [6] Předmětem kasační stížnosti je otázka, zda městský soud správně interpretoval žalobu stěžovatele jako žalobu proti rozhodnutí podle § 65 s . ř . s . Městský soud na základě toho posoudil pouze zákonnost rozhodnutí o stěžovatelově rozkladu; rozkladem přitom stěžovatel neúspěšně brojil proti výzvě žalovaného ze dne 29 . 3 . 2013, jíž žalovaný stěžovatele vyzval, aby odstranil několik svých reklamních zařízení nacházejících se v ochranném pásmu dálnice . Stěžovatel vznáší námitku, že městský soud měl jeho žalobu z hlediska jejího obsahu překvalifikovat jako žalobu proti nezákonnému zásahu . Pak by se musel v odůvodnění svého rozsudku vyrovnat i se stěžovatelovou argumentací o nezákonnosti vydané výzvy, což bylo podle stěžovatele meritorní podstatou sporu mezi ním a žalovaným .
[23] Smyslem interpretace daného ustanovení je zvýšený důraz na přesnou identifikaci účastníků řízení při úkonech, které nejzávažněji zasahují do jejich právní sféry . Toto ustanovení by nemělo sloužit jako samoúčelná překážka umožňující soudům nepřihlížet k úkonům účastníků, o jejichž totožnosti nemůže být pochyb . Umělá konstrukce „samostatného“ řízení o osvobození od soudních poplatků uvnitř „hlavního“ řízení má právě tento účinek, aniž by zároveň sledovala jiný legitimní cíl . Nelze proto pominout podání, které obsahovalo žádost o osvobození od soudních poplatků, jen z důvodu, že toto podání nebylo ve lhůtě tří dnů stvrzeno písemným podáním shodného obsahu .
Žalobce je vlastníkem čtyř reklamních panelů umístěných na parcelách v katastrálním území Jiřice u Humpolce (ochranné pásmo dálnice D1), dále v katastrálním území Vrbová Lhota (ochranné pásmo dálnice D11), v katastrálním území Odolena Voda (ochranné pásmo dálnice D8) a v katastrálním území Cerhovice (ochranné pásmo dálnice D5) . Tyto panely provozuje od roku 1996 (v té době se ještě o ochranná pásma nejednalo) . Žalovaný jako silniční správní úřad pro dálnice jej výzvou ze dne 29 . 3 . 2013 vyzval k odstranění těchto reklamních zařízení, a to do pěti pracovních dnů od doručení této výzvy s tím, že v případě neodstranění zařízení žalovaný přikročí k zakrytí reklamních zařízení a k jejich odstranění . Proti uvedené výzvě se žalobce bránil podáním rozkladu, který však ministr dopravy zamítl jako nepřípustný rozhodnutím ze dne 17 . 9 . 2013 . Rozhodnutí ministra napadl žalobce dne 29 . 10 . 2013 správní žalobou u Městského soudu v Praze . Městský soud však jeho žalobu zamítl rozhodnutím ze dne 10 . 3 . 2016, čj . 11 A 164/2013-65, s odůvod něním, že výzvu nelze považovat za rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu, a tudíž proti ní skutečně není rozklad přípustný podle § 152 téhož zákona .
Zákonností výzvy ze dne 29 . 3 . 2013 se městský soud odmítl ve svém rozsudku zabývat . Uvedl, že žalobce svou žalobu jednoznačně formuloval jako žalobu proti rozhodnutí ministra vnitra ve smyslu § 65 a násl . s . ř . s . Předmětem tohoto rozhodnutí byla pouze a jen přípustnost rozkladu; jestliže se žalovaný zabýval též oprávněností předchozí výzvy, činil tak podle soudu „v zájmu dobré správy (§ 4 správního řádu) nad rámec svých povinností, když postačilo stručné odůvodnění, proč neshledal důvody pro využití mimořádných opravných prostředků (§ 92 věta druhá správního řádu) “ . Pokud chtěl žalobce dosáhnout přezkumu samotné výzvy, měl podle názoru městského soudu využít žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl . s . ř . s . Takto však svou žalobu neformuloval . Navíc by v takovém pří-
padě šlo o žalobu opožděnou, neboť v době jejího podání uplynuly více než dva měsíce ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu (srov . § 84 odst . 1 s . ř . s .), přičemž zmeškání této subjektivní lhůty nelze prominout (srov . § 84 odst . 2 s . ř . s .) .
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost . V ní obsáhle zopakoval svou argumentaci ohledně nezákonnosti vydané výzvy k odstranění reklamních zařízení a na závěr uvedl: „Soud pochybil, pokud […] za předmět posuzování vzal pouze otázku, zda rozklad, který [stěžovatel] podal, je rozkladem přípustným, či nepřípustným. Podaná žaloba totiž svým hmotněprávním podkladem směřovala proti nezákonnému postupu správních orgánů. Soud měl v tomto ohledu věc posoudit jako nezákonný zásah orgánu státní správy. V tomto smyslu je třeba dále uvést, že nezákonný zásah ze strany správního orgánu nebyl jednorázový, nýbrž trval v době rozhodování soudu (a nadále trvá). Není tak správný závěr soudu o tom, že v daném případě uplynula lhůta pro ochranu stěžovatele před nezákonným zásahem správního orgánu.“
Žalovaný ve svém vyjádření obsáhle polemizoval s tezemi stěžovatele týkajícími se zákonnosti výzvy k odstranění jeho reklamních zařízení . V té části, která se týkala výhrad stěžovatele k rozsudku městského soudu, žalovaný upozornil, že stěžovatele nad rámec svých povinností přípisem ze dne 8 . 4 . 2013 informoval, že proti zaslané výzvě je možno se bránit podáním žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu u příslušného soudu . Stěžovatel však ke své škodě zvolil jinou procesní taktiku a výzvu napadl rozkladem, z jehož obsahu je patrné, že výzvu považuje za správní rozhodnutí, a navrhl její zrušení pro nicotnost . Žalovanému proto nezbylo než rozklad zamítnout jako nepřípustný . Také žalobu koncipoval stěžovatel zcela evidentně jako žalobu proti rozhodnutí správního orgánu . Městský soud nemohl proti zjevné a nepochybné vůli stěžovatele jeho žalobu překvalifikovat (žalovaný zde poukázal na rozsudek Nejvyššího
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
správního soudu ze dne 4 . 8 . 2005, čj . 2 Aps 3/2004-42, č . 720/2005 Sb . NSS) . Žalovaný se ztotožnil s městským soudem i v tom ohledu, že i kdyby stěžovatel užil správný žalobní typ, nemohl by být úspěšný . Žalobou by se totiž mohl bránit buď proti vydané výzvě, v takovém případě by však šlo o žalobu opožděnou, nebo proti samotnému zakrytí a odstranění reklamního zařízení, zde by však žaloba byla v danou chvíli předčasná, protože k tomuto zásahu zatím nedošlo (k možnostem obrany v situaci, v níž se stěžovatel nacházel, odkázal žalovaný na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 9 . 6 . 2015, čj . 29 A 56/2015- -120) .
Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl .
Z odůvodnění:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
( . . .) [6] Předmětem kasační stížnosti je otázka, zda městský soud správně interpretoval žalobu stěžovatele jako žalobu proti rozhodnutí podle § 65 s . ř . s . Městský soud na základě toho posoudil pouze zákonnost rozhodnutí o stěžovatelově rozkladu; rozkladem přitom stěžovatel neúspěšně brojil proti výzvě žalovaného ze dne 29 . 3 . 2013, jíž žalovaný stěžovatele vyzval, aby odstranil několik svých reklamních zařízení nacházejících se v ochranném pásmu dálnice . Stěžovatel vznáší námitku, že městský soud měl jeho žalobu z hlediska jejího obsahu překvalifikovat jako žalobu proti nezákonnému zásahu . Pak by se musel v odůvodnění svého rozsudku vyrovnat i se stěžovatelovou argumentací o nezákonnosti vydané výzvy, což bylo podle stěžovatele meritorní podstatou sporu mezi ním a žalovaným .
[7] Stěžovatel v kasační stížnosti nezpochybňuje závěr městského soudu, že výzva žalovaného k odstranění reklamních zařízení nebyla z hlediska soudní ochrany rozhodnutím (ve smyslu § 65 s . ř s .), nýbrž představovala faktický úkon – zásah, pokyn či donucení (ve smyslu § 82 s . ř . s .) a takto měla být žalo-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
vána . Přesto Nejvyšší správní soud považuje za nutné tuto otázku vyjasnit předtím, než se bude věnovat tomu, jak městský soud naložil se stěžovatelovou žalobou . V této věci totiž zatím existuje pouze judikatura krajských soudů, Nejvyšší správní soud se k povaze tohoto úkonu dosud nevyslovil (řízení o kasační stížnosti proti zmíněnému rozsudku Krajského soudu v Brně čj . 29 A 56/2015-120 muselo být pro její zpětvzetí usnesením čj . 3 As 173/2015-21 ze dne 7 . 10 . 2015 zastaveno) . Neshledává nicméně důvod, a v tomto řízení ani prostor, názorovou linii krajských soudů jakkoliv korigovat, pouze z ní pro účely tohoto rozsudku vychází .
[8] Městský soud již v minulosti akceptoval – byť bez podrobnějšího odůvodnění – žaloby, kterými adresáti brojili proti výzvám vydaným podle § 31 odst . 9 zákona č . 13/1997 Sb ., o pozemních komunikacích, přičemž šlo o žaloby v režimu § 82 a násl . s . ř . s . (srov . rozsudky městského soudu ze dne 25 . 7 . 2013, čj . 3 A 52/2013-31, a ze dne 22 . 7 . 2014, čj . 11 A 23/2014-24) . Hlouběji se této problematice věnoval Krajský soud v Brně (srov . rozsudek čj . 29 A 56/2015-120) . I on vyšel z toho, že výzva k odstranění reklamního zařízení představuje faktický písemný pokyn orgánu státní správy; není tedy rozhodnutím, ať již ve smyslu § 67 správního řádu, nebo ve smyslu § 65 soudního řádu správního . Uvažoval však dále a s odkazem na dřívější judikaturu Nejvyššího správního soudu v daňových věcech (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30 . 4 . 2014, čj . 6 Afs 46/2014-39, a ze dne 4 . 2 . 2015, čj . 1 Afs 242/2014-33) dovodil, že prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením správního orgánu se lze bránit jak proti výzvě, tak i proti její následné realizaci . Podle Krajského soudu v Brně jde tedy o zásah, který probíhá ve dvou fázích a každá z nich podléhá samostatně soudní ochraně (byť není vyjasněno, zda lze ve druhé fázi brojit též proti důvodnosti výzvy, nebo již jen proti způsobu, jakým bylo fakticky realizováno odstranění a zakrytí reklamního zařízení) . Krajský soud v Brně se v odůvodnění své úvahy odvolal zejména na smysluplnost soudní ochrany .
[9] Také aktuální judikatura Nejvyššího správního soudu se kloní k tomu, že formální znaky jsou prvotním kritériem pro posouzení rozdílu mezi rozhodnutím ve smyslu § 65 s . ř . s . a faktickým úkonem podle § 82 s . ř . s .; teprve následně lze s náležitým odůvodněním užít materiálního hlediska k překvalifikování úkonu, jenž se formálně jeví jinak (srov . Jemelka, L .; Podhrázký, M .; Vetešník, P .; Zavřelová, J .; Bohadlo, D .; Šuránek, P . Soudní řád správní. Komentář. Praha : C . H . Beck, 2013, s . 498 a násl .; dlužno podotknout, že jiné komentáře tento posun zpochybňují, srov . Potěšil, L .; Šimíček, V . a kol . Soudní řád správní. Komentář . Praha : Leges, 2014, s . 549 a násl .) . Odrazový můstek pro posouzení povahy určitého aktu státní správy jako rozhodnutí, či naopak faktického úkonu, představuje tedy vždy jeho forma (srov . usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21 . 10 . 2008, čj . 8 As 47/2005- -86, č . 1764/2009 Sb . NSS) . V daném případě převažují formální znaky, jež svědčí pro to, že vydaný akt má charakter faktického pokynu . Výzva měla sice písemnou formu a byla doručována stěžovateli, avšak nebyla označena jako správní rozhodnutí a nevykazovala ani jeho náležitosti podle § 67 správního řádu . Ve věci byl sice veden správní spis, avšak dělo se tak spíše z praktických důvodů organizace práce žalovaného, jelikož neproběhlo žádné správní řízení .
[10] Z materiálního hlediska výzva nepochybně do práv stěžovatele zasáhla stejně intenzivně, jako by se jednalo o správní rozhodnutí, neboť teprve po jejím doručení a uplynutí zákonem stanovených lhůt mohl žalovaný přikročit k zakrytí a následnému odstranění a likvidaci reklamního zařízení . Nejedná se zde přitom o situaci, kdy podle zákonné úpravy mělo být ve věci vydáno rozhodnutí, a žalovaný jen v důsledku nesprávné aplikace právní úpravy zasáhl do práv stěžovatele neformálním úkonem; v takovém případě by jistě bylo užití materiálního korektivu vhodné (srov . usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16 . 11 . 2010, čj . 7 Aps 3/2008- -98, č . 2206/2011 Sb . NSS) . Žalovaný naopak
vzhledem k dosavadní judikatuře správních soudů postupoval správně, když výzvu koncipoval jako písemné „neformální “ sdělení podle části čtvrté správního řádu, neboť § 31 odst . 9 zákona o pozemních komunikacích s vedením řízení a vydáním rozhodnutí podle části druhé správního řádu evidentně nepočítá . Zákonodárce zřejmě cíleně koncipoval právní úpravu tak (pravděpodobně kvůli urychlení ochrany veřejného zájmu na bezpečnosti a plynulosti provozu), že vydání výzvy nepředchází nějaké formalizované řízení, a nepočítal ani s tím, že by v něm bylo možno podat řádný opravný prostředek . Nutno přiznat, že důvodová zpráva v tomto ohledu mlčí . Ke zpřísnění regulace reklamy v silničním ochranném pásmu totiž došlo pozměňovacími návrhy Hospodářského výboru Poslanecké sněmovny k novele č . 102/2000 Sb ., přičemž ani poslanecká rozprava neposkytuje k této otázce podrobnější vysvětlení . Záměr zákonodárce je nicméně zjevný z konstrukce lhůt v § 31 odst . 9 zákona o pozemních komunikacích: „Silniční správní úřad je povinen do 7 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o zřízení nebo existenci reklamního zařízení umístěného v rozporu s odstavcem 2, 3 nebo 5 v silničním ochranném pásmu bez povolení vydaného příslušným silničním správním úřadem podle odstavce 1, vyzvat vlastníka reklamního zařízení k jeho odstranění. Vlastník reklamního zařízení je povinen reklamní zařízení neprodleně, nejdéle do pěti pracovních dnů po doručení výzvy příslušného silničního správního úřadu, odstranit. Neučiní-li tak, silniční správní úřad zajistí do 15 pracovních dnů zakrytí reklamy a následně zajistí odstranění a likvidaci reklamního zařízení na náklady vlastníka tohoto zařízení.“
[10] Z materiálního hlediska výzva nepochybně do práv stěžovatele zasáhla stejně intenzivně, jako by se jednalo o správní rozhodnutí, neboť teprve po jejím doručení a uplynutí zákonem stanovených lhůt mohl žalovaný přikročit k zakrytí a následnému odstranění a likvidaci reklamního zařízení . Nejedná se zde přitom o situaci, kdy podle zákonné úpravy mělo být ve věci vydáno rozhodnutí, a žalovaný jen v důsledku nesprávné aplikace právní úpravy zasáhl do práv stěžovatele neformálním úkonem; v takovém případě by jistě bylo užití materiálního korektivu vhodné (srov . usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16 . 11 . 2010, čj . 7 Aps 3/2008- -98, č . 2206/2011 Sb . NSS) . Žalovaný naopak
vzhledem k dosavadní judikatuře správních soudů postupoval správně, když výzvu koncipoval jako písemné „neformální “ sdělení podle části čtvrté správního řádu, neboť § 31 odst . 9 zákona o pozemních komunikacích s vedením řízení a vydáním rozhodnutí podle části druhé správního řádu evidentně nepočítá . Zákonodárce zřejmě cíleně koncipoval právní úpravu tak (pravděpodobně kvůli urychlení ochrany veřejného zájmu na bezpečnosti a plynulosti provozu), že vydání výzvy nepředchází nějaké formalizované řízení, a nepočítal ani s tím, že by v něm bylo možno podat řádný opravný prostředek . Nutno přiznat, že důvodová zpráva v tomto ohledu mlčí . Ke zpřísnění regulace reklamy v silničním ochranném pásmu totiž došlo pozměňovacími návrhy Hospodářského výboru Poslanecké sněmovny k novele č . 102/2000 Sb ., přičemž ani poslanecká rozprava neposkytuje k této otázce podrobnější vysvětlení . Záměr zákonodárce je nicméně zjevný z konstrukce lhůt v § 31 odst . 9 zákona o pozemních komunikacích: „Silniční správní úřad je povinen do 7 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o zřízení nebo existenci reklamního zařízení umístěného v rozporu s odstavcem 2, 3 nebo 5 v silničním ochranném pásmu bez povolení vydaného příslušným silničním správním úřadem podle odstavce 1, vyzvat vlastníka reklamního zařízení k jeho odstranění. Vlastník reklamního zařízení je povinen reklamní zařízení neprodleně, nejdéle do pěti pracovních dnů po doručení výzvy příslušného silničního správního úřadu, odstranit. Neučiní-li tak, silniční správní úřad zajistí do 15 pracovních dnů zakrytí reklamy a následně zajistí odstranění a likvidaci reklamního zařízení na náklady vlastníka tohoto zařízení.“
[11] Výzvu k odstranění reklamního zařízení je tudíž nutno chápat jako úkon podle části čtvrté správního řádu . V zájmu předvídatelnosti práva a právní jistoty je žádoucí, aby tomu odpovídala i forma soudní ochrany . Proto je namístě uvedenou výzvu považovat za pokyn ve smyslu § 82 soudního řádu správního . Nejvyšší správní soud neshledal žádný vážný důvod, aby zde formální posou-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
zení ustoupilo materiálnímu . Ostatně svou povahou se výzva blíží jiným písemným aktům, které judikatura Nejvyššího správního soudu taktéž chápe jako faktický zásah, pokyn či donucení správního orgánu, ačkoliv z materiálního hlediska jde o rozhodnutí zakládající práva a povinnosti, u nichž pouze zákonodárce z pragmatických důvodů upustil od jakéhokoliv formalizovaného procesu (souhlasy vydávané podle stavebního zákona, byť lze spatřovat jistý rozdíl v tom, že u nich jde o akty zakládající oprávnění žadateli – srov . usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18 . 9 . 2012, čj . 2 As 86/2010-76, č . 2725/2013 Sb . NSS) .
[12] S výhradou, že rozsudek Krajského soudu v Brně čj . 29 A 56/2015-120 Nejvyšší správní soud nyní nepřezkoumává, lze souhlasit i s jeho stanoviskem, podle něhož žaloba zásadně musí být přípustná již proti výzvě k odstranění reklamního zařízení, a nikoliv až proti jeho zakrytí a odstranění spojenému s likvidací . Kdyby měl adresát výzvy vyčkávat s žalobou až na faktickou realizaci toho, čím mu ve výzvě silniční správní úřad „hrozí “, byl by vlastně nucen rozhodovat se mezi vynakládáním prostředků na odstranění reklamního zařízení, k němuž podle svého přesvědčení není povinen, a mezi neuposlechnutím výzvy, přičemž za provozování reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu bez potřebného povolení mu hrozí pokuta až do výše 300 000 Kč [srov . § 42b odst . 1 písm . e) a odst . 6 zákona o pozemních komunikacích] . Takováto volba je pouze volbou menšího ze dvou zel . Podobná situace je jistě nežádoucí, neboť může představovat omezení přístupu k soudní ochraně, nebo naopak nepřímo nabádat adresáta k nerespektování veřejné moci . Podporu pro chápání obdobných zásahů jako „dvoufázových “, s odpovídající soudní ochranou v každé fázi, je možno nalézt v rozsudcích Nejvyššího správního soudu týkajících se předvolání správcem daně k ústnímu jednání (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22 . 5 . 2008, čj . 2 Aps 3/2007-91, č . 2199/2011 Sb . NSS, či ze dne 25 . 2 . 2010, čj . 7 Aps 2/2010-51, č . 2086/2010 Sb . NSS) nebo výzvy policisty k prokázání totožnosti
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
(rozsudek ze dne 27 . 8 . 2014, čj . 2 As 35/2014- -109) . V této souvislosti nutno dodat, že ochrana proti výzvě prostřednictvím žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu či donucení správního orgánu, jak ji Nejvyšší správní soud výše dovodil, je přiléhavá i z hlediska efektivity soudní ochrany . Tento typ žalob je totiž ze zákona určen k přednostnímu projednání (§ 56 odst . 3 s . ř . s .), a soud tak má u zásahové žaloby směřující proti výzvě možnost se do věci vložit dříve, než dojde k nevratnému zásahu do práv adresáta výzvy odstraněním a likvidací sporného reklamního zařízení .
[12] S výhradou, že rozsudek Krajského soudu v Brně čj . 29 A 56/2015-120 Nejvyšší správní soud nyní nepřezkoumává, lze souhlasit i s jeho stanoviskem, podle něhož žaloba zásadně musí být přípustná již proti výzvě k odstranění reklamního zařízení, a nikoliv až proti jeho zakrytí a odstranění spojenému s likvidací . Kdyby měl adresát výzvy vyčkávat s žalobou až na faktickou realizaci toho, čím mu ve výzvě silniční správní úřad „hrozí “, byl by vlastně nucen rozhodovat se mezi vynakládáním prostředků na odstranění reklamního zařízení, k němuž podle svého přesvědčení není povinen, a mezi neuposlechnutím výzvy, přičemž za provozování reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu bez potřebného povolení mu hrozí pokuta až do výše 300 000 Kč [srov . § 42b odst . 1 písm . e) a odst . 6 zákona o pozemních komunikacích] . Takováto volba je pouze volbou menšího ze dvou zel . Podobná situace je jistě nežádoucí, neboť může představovat omezení přístupu k soudní ochraně, nebo naopak nepřímo nabádat adresáta k nerespektování veřejné moci . Podporu pro chápání obdobných zásahů jako „dvoufázových “, s odpovídající soudní ochranou v každé fázi, je možno nalézt v rozsudcích Nejvyššího správního soudu týkajících se předvolání správcem daně k ústnímu jednání (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22 . 5 . 2008, čj . 2 Aps 3/2007-91, č . 2199/2011 Sb . NSS, či ze dne 25 . 2 . 2010, čj . 7 Aps 2/2010-51, č . 2086/2010 Sb . NSS) nebo výzvy policisty k prokázání totožnosti
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 7 –8/2016
(rozsudek ze dne 27 . 8 . 2014, čj . 2 As 35/2014- -109) . V této souvislosti nutno dodat, že ochrana proti výzvě prostřednictvím žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu či donucení správního orgánu, jak ji Nejvyšší správní soud výše dovodil, je přiléhavá i z hlediska efektivity soudní ochrany . Tento typ žalob je totiž ze zákona určen k přednostnímu projednání (§ 56 odst . 3 s . ř . s .), a soud tak má u zásahové žaloby směřující proti výzvě možnost se do věci vložit dříve, než dojde k nevratnému zásahu do práv adresáta výzvy odstraněním a likvidací sporného reklamního zařízení .
[13] Lze uzavřít, že stěžovatel měl v tomto případě skutečně využít k ochraně svých práv žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením správního orgánu podle § 82 s . ř . s . Žalovaný jej o tom dokonce nad rámec svých povinností poučil v souladu s principy dobré správy, a to samostatným přípisem odeslaným stěžovateli 9 . 4 . 2013, tj . ještě ve lhůtě pro podání žaloby, jak Nejvyšší správní soud ověřil ze správního spisu . Zbývá posoudit, zda Městský soud v Praze podanou žalobu správně posoudil a zda ji mohl případně překvalifikovat na jiný žalobní typ .
[14] V prvé řadě Nejvyšší správní soud prostudoval žalobu a stejně jako městský soud konstatuje, že jak z hlediska formy, tak i z hlediska obsahu se jedná beze všech pochybností o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 s . ř . s . Stěžovatel v petitu žádá soud, aby zrušil obě napadená „rozhodnutí “ (tedy výzvu žalovaného k odstranění reklamního zařízení i rozhodnutí o zamítnutí stěžovatelova rozkladu podaného proti této výzvě) . Lhůtu pro podání žaloby stěžovatel zjevně odvíjel od doručení rozhodnutí ministra vnitra o rozkladu, jež nepochybně správním rozhodnutím je . I v jednotlivých žalobních bodech snáší stěžovatel argumenty, pro které byla výzva vydána v rozporu s požadavky části druhé správního řádu – zejména poukazuje na to, že neproběhlo žádné předchozí řízení, že výzva postrádá náležitosti správního rozhodnutí, zejména poučení o opravných prostředcích atd . Právní zástupkyně stěžovatele učinila sice na ústním
jednání před městským soudem prohlášení, že výzva k odstranění představuje nezákonný zásah, a upozornila, že žaloba směřuje i proti této výzvě . Po poučení ze strany soudu, že by bylo nutno v takovém případě podat novou žalobu, nicméně uvedla, že žalobu ponechává v původním znění . S ohledem na tyto skutečnosti musel Nejvyšší správní soud uzavřít, že městský soud posoudil žalobu správně a v souladu s jejím obsahem jako žalobu proti rozhodnutí správního orgánu . Neměl ani prostor k jejímu překvalifikování na jiný žalobní typ, neboť by se tím dostal do rozporu s výslovně projevenou vůlí stěžovatele, a tedy i s dispoziční zásadou, která řízení ve správním soudnictví ovládá (srov . rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 1 . 2 . 2006, čj . 1 Afs 24/2005-70, č . 888/2006 Sb . NSS, ze dne 8 . 11 . 2012, čj . 2 As 86/2010-90) . Stejně tak neměl městský soud povinnost stěžovatele poučit o tom, jaký žalobní typ na danou věc dopadá, a jak by měl tedy svůj petit správně formulovat (srov . rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22 . 5 . 2013, čj . 1 Ans 21/2012-42) .
[14] V prvé řadě Nejvyšší správní soud prostudoval žalobu a stejně jako městský soud konstatuje, že jak z hlediska formy, tak i z hlediska obsahu se jedná beze všech pochybností o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 s . ř . s . Stěžovatel v petitu žádá soud, aby zrušil obě napadená „rozhodnutí “ (tedy výzvu žalovaného k odstranění reklamního zařízení i rozhodnutí o zamítnutí stěžovatelova rozkladu podaného proti této výzvě) . Lhůtu pro podání žaloby stěžovatel zjevně odvíjel od doručení rozhodnutí ministra vnitra o rozkladu, jež nepochybně správním rozhodnutím je . I v jednotlivých žalobních bodech snáší stěžovatel argumenty, pro které byla výzva vydána v rozporu s požadavky části druhé správního řádu – zejména poukazuje na to, že neproběhlo žádné předchozí řízení, že výzva postrádá náležitosti správního rozhodnutí, zejména poučení o opravných prostředcích atd . Právní zástupkyně stěžovatele učinila sice na ústním
jednání před městským soudem prohlášení, že výzva k odstranění představuje nezákonný zásah, a upozornila, že žaloba směřuje i proti této výzvě . Po poučení ze strany soudu, že by bylo nutno v takovém případě podat novou žalobu, nicméně uvedla, že žalobu ponechává v původním znění . S ohledem na tyto skutečnosti musel Nejvyšší správní soud uzavřít, že městský soud posoudil žalobu správně a v souladu s jejím obsahem jako žalobu proti rozhodnutí správního orgánu . Neměl ani prostor k jejímu překvalifikování na jiný žalobní typ, neboť by se tím dostal do rozporu s výslovně projevenou vůlí stěžovatele, a tedy i s dispoziční zásadou, která řízení ve správním soudnictví ovládá (srov . rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 1 . 2 . 2006, čj . 1 Afs 24/2005-70, č . 888/2006 Sb . NSS, ze dne 8 . 11 . 2012, čj . 2 As 86/2010-90) . Stejně tak neměl městský soud povinnost stěžovatele poučit o tom, jaký žalobní typ na danou věc dopadá, a jak by měl tedy svůj petit správně formulovat (srov . rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22 . 5 . 2013, čj . 1 Ans 21/2012-42) .
[15] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že jeho judikatura týkající se žalobních typů a jejich vzájemné prostupnosti může být stěžovatelem vnímána jako přísná . Nejvyšší správní soud dlouhodobě zastává názor, že žalobce je povinen vždy zvolit jeden žalobní typ vymezený v soudním řádu správním a nemůže jednotlivé žalobní typy navzájem zaměňovat nebo je v žalobě směšovat (srov . rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20 . 4 . 2005, čj . 7 Afs 84/2004-84, či ze dne 9 . 7 . 2009, čj . 7 Aps 2/2009-197) . Ve správním soudnictví se podle stávající judikatury nepřipouští dokonce ani alternativní či even- tuální petit, pokud by alternativy či eventuality měly spočívat v odlišných žalobních typech (srov . rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26 . 10 . 2004, čj . 6 Ans 1/2003-101, č . 652/2005 Sb . NSS či ze dne 9 . 12 . 2015, čj . 10 Afs 151/2015-27) . To vše je odůvodněno zejména faktem, že jednotlivým žalobním typům odpovídají v soudním řádu správním relativně samostatné procesní úpravy, které se liší co do stanovení počátku běhu lhůt
k uplatnění žaloby, jejích náležitostí, úpravy aktivní i pasivní procesní legitimace, úpravy toho, k jakému datu soud zjišťuje skutkový a právní stav atd . Bylo by proto mimořádně obtížné vést řízení o jedné a téže žalobě tak, aby bylo možno na jeho konci rozhodnout v souladu s požadavky kterékoliv z procesních úprav připadajících hypoteticky v úvahu . Žalobci, který si není jist, jaký typ žaloby by měl využít k ochraně svých práv před určitým jednáním státní správy (např . z důvodu chybějící či nejednotné prejudikatury k dané otázce) a chce z procesní opatrnosti vyčerpat více možností, tak nezbývá než podat několik samostatných žalob proti témuž konání či opomenutí ze strany státní správy, byť tak může fakticky učinit v jediném podání . Za každou takto podanou žalobu také musí zaplatit samostatně soudní poplatek (srov . výše citované rozsudky Nejvyššího správního soudu čj . 1 Ans 21/2012-42 a čj . 10 Afs 151/2015-27) .
[15] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že jeho judikatura týkající se žalobních typů a jejich vzájemné prostupnosti může být stěžovatelem vnímána jako přísná . Nejvyšší správní soud dlouhodobě zastává názor, že žalobce je povinen vždy zvolit jeden žalobní typ vymezený v soudním řádu správním a nemůže jednotlivé žalobní typy navzájem zaměňovat nebo je v žalobě směšovat (srov . rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20 . 4 . 2005, čj . 7 Afs 84/2004-84, či ze dne 9 . 7 . 2009, čj . 7 Aps 2/2009-197) . Ve správním soudnictví se podle stávající judikatury nepřipouští dokonce ani alternativní či even- tuální petit, pokud by alternativy či eventuality měly spočívat v odlišných žalobních typech (srov . rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26 . 10 . 2004, čj . 6 Ans 1/2003-101, č . 652/2005 Sb . NSS či ze dne 9 . 12 . 2015, čj . 10 Afs 151/2015-27) . To vše je odůvodněno zejména faktem, že jednotlivým žalobním typům odpovídají v soudním řádu správním relativně samostatné procesní úpravy, které se liší co do stanovení počátku běhu lhůt
k uplatnění žaloby, jejích náležitostí, úpravy aktivní i pasivní procesní legitimace, úpravy toho, k jakému datu soud zjišťuje skutkový a právní stav atd . Bylo by proto mimořádně obtížné vést řízení o jedné a téže žalobě tak, aby bylo možno na jeho konci rozhodnout v souladu s požadavky kterékoliv z procesních úprav připadajících hypoteticky v úvahu . Žalobci, který si není jist, jaký typ žaloby by měl využít k ochraně svých práv před určitým jednáním státní správy (např . z důvodu chybějící či nejednotné prejudikatury k dané otázce) a chce z procesní opatrnosti vyčerpat více možností, tak nezbývá než podat několik samostatných žalob proti témuž konání či opomenutí ze strany státní správy, byť tak může fakticky učinit v jediném podání . Za každou takto podanou žalobu také musí zaplatit samostatně soudní poplatek (srov . výše citované rozsudky Nejvyššího správního soudu čj . 1 Ans 21/2012-42 a čj . 10 Afs 151/2015-27) .
[16] Jak vidno, soudní řád správní ve výkladu judikaturou Nejvyššího správního soudu načrtl mezi jednotlivými žalobními typy upravenými v soudním řádu správním zeď, skrze niž je obtížné, ba téměř nemožné se v průběhu řízení prolomit na druhou stranu . Jinou situací je případ neurčitého či nejednoznačného žalobního žádání, kdy může žalobce na výzvu soudu petit upřesnit jedním či druhým směrem; srov . rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19 . 10 . 2006, čj . 6 Aps 2/2005-60, či ze dne 9 . 7 . 2009, čj . 7 Aps 2/2009-197 . K tomu však v nyní posuzovaném případě nebyl žádný prostor, neboť žaloba byla zcela jednoznačná, jak Nejvyšší správní soud osvětlil výše . Zřejmě jediné dosud neprozkoumané dveře ve zdi oddělující jednotlivé žalobní typy představuje v současné době možnost změny žaloby v průběhu řízení podle § 95 o . s . ř . aplikovaného na základě § 64 s . ř . s . Změnu by však musel připustit soud, který tak učiní pouze tehdy, jestliže výsledky dosavadního řízení mohou být podkladem pro řízení o změněném návrhu . V nyní posuzovaném případě tak lze hypoteticky uvažovat, zda bylo zcela korektní poučení stěžovatele ze strany městského soudu, že ochrany před nezákonným
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 7– 8/2 016
NSS, č . 2199/2011 Sb . NSS, č . 2206/2011 Sb . NSS a č . 2725/2013 Sb . NSS .