I. Poplatek za delší studium (§ 58 odst. 3 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách) a poplatek za další studium (§ 58 odst. 4 téhož zákona) jsou ústavně přípustnými omezeními základního práva podle čl. 33 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. II. Pravidlo zakotvené v § 58 odst. 3 v části věty za středníkem zákona č. 111/1998 Sb.,
o vysokých školách, jež stanoví, že „do doby studia se započtou též doby všech předchozích studií v bakalářských a magisterských studijních programech, které byly
ukončeny jinak než řádně podle § 45 odst. 3 nebo § 46 odst. 3, přičemž období, ve kterém student studoval v takovýchto studijních programech a v aktuálním studijním
programu souběžně, se do doby studia započítávají pouze jednou“, může být aplikováno pouze na dobu studia po účinnosti novely provedené zákonem č. 147/2001 Sb. III. Vyměřuje-li veřejná vysoká škola absolventovi poplatek za studium, musí postupovat podle § 58 odst. 4 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, a vyměřit poplatek za další studium, bez ohledu na to, že existuje v matrice studenta záznam
o předchozích studiích ukončených jinak než řádně, v nichž studoval před řádným
ukončením svého předchozího studia. Až v případě, kdy celková doba studia absolventa v dalším studiu přesáhne standardní dobu studia podle § 45 odst. 2 nebo § 46
odst. 2 zákona o vysokých školách, lze postupovat podle § 58 odst. 3 citovaného zákona a vyměřit absolventovi poplatek za delší studium.
I. Poplatek za delší studium (§ 58 odst. 3 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách) a poplatek za další studium (§ 58 odst. 4 téhož zákona) jsou ústavně přípustnými omezeními základního práva podle čl. 33 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. II. Pravidlo zakotvené v § 58 odst. 3 v části věty za středníkem zákona č. 111/1998 Sb.,
o vysokých školách, jež stanoví, že „do doby studia se započtou též doby všech předchozích studií v bakalářských a magisterských studijních programech, které byly
ukončeny jinak než řádně podle § 45 odst. 3 nebo § 46 odst. 3, přičemž období, ve kterém student studoval v takovýchto studijních programech a v aktuálním studijním
programu souběžně, se do doby studia započítávají pouze jednou“, může být aplikováno pouze na dobu studia po účinnosti novely provedené zákonem č. 147/2001 Sb. III. Vyměřuje-li veřejná vysoká škola absolventovi poplatek za studium, musí postupovat podle § 58 odst. 4 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, a vyměřit poplatek za další studium, bez ohledu na to, že existuje v matrice studenta záznam
o předchozích studiích ukončených jinak než řádně, v nichž studoval před řádným
ukončením svého předchozího studia. Až v případě, kdy celková doba studia absolventa v dalším studiu přesáhne standardní dobu studia podle § 45 odst. 2 nebo § 46
odst. 2 zákona o vysokých školách, lze postupovat podle § 58 odst. 3 citovaného zákona a vyměřit absolventovi poplatek za delší studium.
Soud rovněž neshledal, jak již ze shora
uvedeného odůvodnění plyne, že by žalobce
„nemohl zjednat nápravu“ v důsledku délky
postupu žalovaného v odvolacím řízení.
Oprava daňových dokladů vystavených žalobcem dne 27. 10. 2006 byla v dispozici žalobce bez ohledu na probíhající odvolací řízení po zrušení původních rozhodnutí
žalovaného soudem (v prvních dvou případech ke dni 18. 12. 2008) a žalovaný, pakliže
Školství: poplatky za studium
k čl. 33 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
Prejudikatura: č. 1915/2009 Sb. NSS.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
nedošlo k opravě dokladů ze dne 27. 10. 2006,
nemohl rozhodnout o vrácení dle nich uhrazené daně, jelikož pro takový postup neexistoval zákonný podklad, a to bez ohledu na dobu, v níž rozhodoval. Výsledek jeho postupu,
jak již shora soud uvedl, nenese s sebou důsledek dopadu do majetkové sféry žalobce
nad rámec povinného daňového zatížení, tedy nespravedlivě k tíži žalobce. Nejedná se
proto o prosazení zřejmé nespravedlnosti.
Byť postup daňové správy státu nebyl v počátku bezchybný, nevedl v konečném důsledku k odčerpání prostředků z majetkové sféry
žalobce nepřípustným způsobem. (...)
Děkan Přírodovědecké fakulty žalované
(dále jen „děkan“) vyměřil rozhodnutím ze
dne 2. 8. 2011 na základě § 58 odst. 3 zákona
o vysokých školách a čl. 4 odst. 1 a odst. 2 přílohy č. 6 Statutu Masarykovy univerzity žalobci poplatek za prodlouženou dobu studia ve
výši 15 000 Kč.
Dne 19. 9. 2011 podal žalobce rektorovi
žádost o přezkoumání uvedeného rozhodnutí děkana. Podle záznamu v matrice studentů
měla žalobcova celková doba studií ukončených jinak než řádně přesáhnout standardní
dobu studia zvětšenou o jeden rok ke dni
13. 7. 2011 (Vysoké učení technické Brno
v období od 1. 9. 1998 do 28. 11. 2001; Mendelova lesnická a zemědělská univerzita Brno
v období od 24. 9. 1998 do 30. 9. 1999; Vysoké
učení technické Brno v období od 1. 9. 2002
do 31. 8. 2003). Dne 20. 10. 2011 rektor potvrdil rozhodnutí děkana a uvedl, že žalobce
splnil jak podmínku pro vyměření poplatku
dle § 58 odst. 4 zákona o vysokých školách,
tak dle odstavce 3 citovaného ustanovení.
V odůvodnění svého rozhodnutí rektor uvedl,
že z § 58 zákona o vysokých školách nijak nevyplývá, že by se absolventům bakalářského
nebo magisterského studia neměly do celkové doby dalšího studia počítat doby studií
ukončených jinak než řádně. V odstavci 4 citovaného ustanovení jsou upraveny pouze
předpoklady pro vyměření poplatku, v poslední větě se odkazuje na podrobnosti jeho
vyměření upravené v odstavci 3 (doba, na
kterou je poplatek vyměřen, vymezení pojmu
doba studia a minimální výše poplatku). Ustanovení § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách
je nutné „metodicky“ respektovat, i když podmínky (další studium) a vlastní pravidlo chování (překročení standardní doby studia) jsou
uvedeny v odstavci 4 citovaného ustanovení.
tanovení jsou upraveny pouze
předpoklady pro vyměření poplatku, v poslední větě se odkazuje na podrobnosti jeho
vyměření upravené v odstavci 3 (doba, na
kterou je poplatek vyměřen, vymezení pojmu
doba studia a minimální výše poplatku). Ustanovení § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách
je nutné „metodicky“ respektovat, i když podmínky (další studium) a vlastní pravidlo chování (překročení standardní doby studia) jsou
uvedeny v odstavci 4 citovaného ustanovení.
Proti rozhodnutí žalované podal žalobce
žalobu u Krajského soudu v Brně, který ji rozsudkem ze dne 24. 4. 2013, čj. 31 Af 10/2012-49,
zamítl. Krajský soud v odůvodnění uvedl, že
nedošlo k chybné aplikaci zákona o vysokých
školách a poplatky za delší studium byly vyměřeny v souladu s citovaným zákonem a Statutem Masarykovy univerzity. Dle názoru
krajského soudu nelze jazykovým ani logic-
kým výkladem z § 58 odst. 3 a odst. 4 zákona
o vysokých školách explicitně vyvodit, že
úspěšné absolvování prvního studia „maže“
historii dřívějších neúspěšně ukončených
studií, jež se započítávají do doby studia rozhodné pro vyměření poplatku. V této souvislosti se krajský soud zabýval výkladem pojmu
„celková doba dalšího studia“, který je uvedený v § 58 odst. 4 větě druhé zákona o vysokých školách, a dospěl k závěru, že se do této
doby započtou také doby všech předchozích
studií v bakalářských a magisterských studijních programech, které byly ukončeny jinak
než řádně. Dále krajský soud uvedl, že poplatky za studium nemají sankční charakter, ale
mají studenty především motivovat, a tak nelze přisvědčit námitce žalobce, že se jedná
o sankci a dvojí přičítání téže negativní skutečnosti, která je pro oblast trestního práva,
popř. trestního práva správního, zakázána.
Krajský soud zároveň připustil, že se praxe
vysokých škol v dané věci liší, ale vyslovil nesouhlas s námitkou, že by se jednalo o nejednotnou správní praxi a vznik právního partikularismu. Veřejné vysoké školy jsou totiž
samosprávné orgány, jejichž praxe se může lišit v případě, že mají jiné interní předpisy.
Žalobce (stěžovatel) podal proti tomuto
rozsudku kasační stížnost, v níž namítal, že
krajský soud nesprávně vyložil § 58 odst. 4
poslední větu zákona o vysokých školách. Toto ustanovení bylo dle jeho názoru nutno vykládat tak, že se bude poměřovat skutečná
doba dalšího studia se standardní dobou dalšího studia, tedy nezávisle na délce předchozího studia. Citované ustanovení bylo tedy
nutno vykládat následujícím způsobem: „Pokud celková doba dalšího studia překročí
standardní dobu dalšího studia, stanoví veřejná vysoká škola poplatek za studium podle odst. 3.“ Byl-li však § 58 odst. 4 poslední
věta zákona o vysokých školách naopak vykládán tak, že se srovnávala celková doba dalšího studia s délkou předchozího studia, pak
by u studentů, kteří řádně ukončili bakalářské studium a poté se rozhodli studovat jiný
magisterský obor, musel být poplatek za delší
studium stanoven vždy, protože další studium by zákonitě muselo být delší než před-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
a studium podle odst. 3.“ Byl-li však § 58 odst. 4 poslední
věta zákona o vysokých školách naopak vykládán tak, že se srovnávala celková doba dalšího studia s délkou předchozího studia, pak
by u studentů, kteří řádně ukončili bakalářské studium a poté se rozhodli studovat jiný
magisterský obor, musel být poplatek za delší
studium stanoven vždy, protože další studium by zákonitě muselo být delší než před-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
chozí studium. Stěžovatel měl tedy za to, že
sankční poplatek za delší studium lze vyměřit
v případě dalšího studia pouze tehdy, pokud
délka tohoto dalšího studia překročí jeho
standardní dobu. Pouze a jenom za této situace by aplikace sankčního poplatku za delší
studium byla aplikovatelná na případy dalšího studia, aniž by byl popřen záměr zákonodárce. Stěžovatel také vyslovil nesouhlas
s odůvodněním krajského soudu v části, ve
které odkázal na § 58 odst. 3 větu za středníkem a zdůraznil, že se započítávají pouze studia, která nebyla řádně ukončena, tedy ukončena státní závěrečnou zkouškou nebo státní
rigorózní zkouškou. Cílem bylo sankcionovat
i ty studenty, kteří přecházejí z jednoho studijního oboru na druhý, tedy zabránit jejich
účelové argumentaci, že jim vysoká škola není oprávněna uložit platbu poplatku za delší
studium, protože nestudují jedno delší studium, ale více samostatných studií. V daném
případě tomu tak ale není. I z toho důvodu
nemělo být stěžovateli předchozí studium započítáno. Krajský soud uvedl, že z § 58 odst. 3
a odst. 4 zákona o vysokých školách nelze explicitně vyvodit, že úspěšné absolvování studia „maže“ historii dřívějších neúspěšně
ukončených studií, jež se započítávají do doby studia rozhodné pro vyměření poplatku.
Zákon o vysokých školách ale nezná pojem
úspěšné ukončení studia a není zřejmé, zda
krajský soud za úspěšné absolvování studia
považoval ukončení studia úspěšným složením státní závěrečné zkoušky nebo pouze
úspěšným složením státní závěrečné zkoušky
ve standardní době zvýšené o jeden rok. Zákon o vysokých školách používá pojem řádně
ukončené studium, které je nutné považovat
za synonymum pojmu úspěšné absolvování
studia. Pokud stěžovatel studium ukončil řádně, došlo k úspěšnému absolvování studia
a v žádném případě nebylo možné tvrdit, že
by studia neukončil úspěšně tak, jak to naznačuje krajský soud. Podle stěžovatele tak
řádným ukončením studia došlo ke „smazání
historie“. Pro opačný výklad neexistovala
v zákoně žádná opora. Stěžovatel také vyjádřil
nesouhlas s názorem krajského soudu, že vysoké školy mohou vybírat poplatky za další
a delší studium jen na základě svého volného
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
lvování studia
a v žádném případě nebylo možné tvrdit, že
by studia neukončil úspěšně tak, jak to naznačuje krajský soud. Podle stěžovatele tak
řádným ukončením studia došlo ke „smazání
historie“. Pro opačný výklad neexistovala
v zákoně žádná opora. Stěžovatel také vyjádřil
nesouhlas s názorem krajského soudu, že vysoké školy mohou vybírat poplatky za další
a delší studium jen na základě svého volného
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
uvážení, aniž by při tom byly jakkoliv limitovány zákonnými mantinely nebo obecnými
principy práva. Krajský soud zdůraznil, že výklad musí být vždy v intencích zákona, ale přitom je ponecháno pouze na vysoké škole, jaký poplatek bude požadovat. Stěžovatel
naopak uvedl, že vysoké školy mají určitou
míru autonomie a požívají akademických
svobod, ale to neznamená, že jejich autonomie je bezbřehá. Autonomii mají pouze
v rámci své samosprávné působnosti. V daném případě stěžovatel zdůraznil princip
aplikace zásady legitimního očekávání, který
našel odraz v § 2 odst. 4 správního řádu.
V souvislosti s výkladem právních norem odkázal stěžovatel na nález Ústavního soudu ze
dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09,
č. 93/2010 Sb. ÚS, s tím, že existují-li dva výklady právní normy, které jsou v praxi používány, pak by vždy měla být dána přednost výkladu, který méně zatěžuje studenty, podle
zásady in dubio mitius.
Podle stěžovatele se také krajský soud dostatečně nezabýval rozdílem mezi delším
a dalším studiem. Delší studium je nežádoucí
jev, kdy student, s výjimkou odůvodněných
případů, zcela zbytečně zatěžuje státní rozpočet svým laxním přístupem ke studiu. Zájmem společnosti je, aby student neodůvodněně neprotahoval dobu studia. Proto se
zákonodárce rozhodl studenty motivovat,
aby ukončili vysokou školu ve stanovené lhůtě. Další studium má zcela jiný obsah, a tedy
i dopad. Další studium je naopak žádoucí jev
a stát je podporuje. Poplatek za další studium
je ekonomickou nutností a snahou, aby se
studenti dále vzdělávali jen v těch oborech,
které pro ně mají význam. Tyto poplatky by
neměly mít v obecné rovině sankční charakter. Toto vnímání má pak vliv i na posuzování
poplatků. Poplatek za delší studium je jednoznačně sankcí, zatímco poplatek za další studium takový charakter nemá. Student se nedopouští nežádoucího chování a poplatek je
vyměřen všem stejně. Poplatek za delší studium je sankcí za to, že student studium neukončí v přiměřené lhůtě. Pokud se ale student rozhodne k dalšímu studiu, ve kterém
pokračuje řádně, není důvod k vyměření po-
obecné rovině sankční charakter. Toto vnímání má pak vliv i na posuzování
poplatků. Poplatek za delší studium je jednoznačně sankcí, zatímco poplatek za další studium takový charakter nemá. Student se nedopouští nežádoucího chování a poplatek je
vyměřen všem stejně. Poplatek za delší studium je sankcí za to, že student studium neukončí v přiměřené lhůtě. Pokud se ale student rozhodne k dalšímu studiu, ve kterém
pokračuje řádně, není důvod k vyměření po-
platku za delší studium. Student totiž toto další studium nestuduje déle, než je obvyklé. Pokud by úvaha krajského soudu byla správná,
bylo by z pohledu poplatku postaveno naroveň delší a další studium, respektive naroveň
by byli postaveni „věční“ studenti, kteří si studium bez vážného důvodu prodlužují, se studenty, kteří mají zájem rozvíjet své vzdělání
dalšími směry. Krajský soud neodůvodnil svou
úvahu, kterou staví obsahově naroveň poplatek za další studium a delší studium. Stěžovatel
postrádal jasně formulovaný a odůvodněný závěr, podle kterého by bylo možno studenty
bez zjevného důvodu studující déle, než je obvyklá stanovená doba studia, srovnávat se studenty, kteří si zvyšují kvalifikaci v jiném popř.
nadstavbovém oboru dalším studiem poté,
kdy řádně ukončili předchozí studium.
Stejně tak vyjádřil stěžovatel nesouhlas
s názorem krajského soudu, že poplatky mají
studenty především motivovat, a nemají tedy
sankční charakter. Motivace může být pozitivní – příslibem odměny nebo negativní –
pohrůžkou újmy, tedy trestu. Stěžovatel uvedl,
že každý poplatek je nepochybně újmou
v majetkové sféře studenta, proto je vnímán
negativně jako trest. Z toho důvodu má poplatek, který se stanoví v případě delšího studia, tedy v případě porušení povinnosti studovat řádně, jednoznačně sankční charakter,
na rozdíl od poplatku za další studium, který
se ukládá všem studentům bez rozdílu pouze
na základě skutečnosti, že se účastní dalšího
studia. Stěžovatel dodal, že dle stávající judikatury Nejvyššího správního soudu lze v zásadě na správní trestání vztáhnout zásady
trestního řízení.
správního
Stěžovatel dále namítl, že krajský soud se
nezabýval zkoumáním, zda byl porušen zákaz
retroaktivity, protože shledal, že poplatek za
delší studium není sankcí. Stěžovatel měl za
to, že dostatečně odůvodnil, že poplatek za
delší studium je, na rozdíl od poplatku za další studium, sankcí. Stěžovatel poukázal na
rozsudek Nejvyššího
soudu
ze dne 23. 12. 2011, čj. 4 As 26/2011-176,
č. 2583/2012 Sb. NSS, s tím, že každý by měl
vědět, jaké jednání je nepřípustné a jakou utrpí újmu, pokud se takového jednání bude do-
pouštět. V tomto případě ale studenti nevěděli, že další studium bude sankcionováno
poplatkem, a to podle názoru žalované až do
konce maximální doby studia. Z toho důvodu
měl stěžovatel za to, že vyměření poplatku za
delší studium při dalším studiu je nezákonné.
Nejvyšší správní soud rozhodnutí Krajského soudu v Brně a rozhodnutí žalované
zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
ustné a jakou utrpí újmu, pokud se takového jednání bude do-
pouštět. V tomto případě ale studenti nevěděli, že další studium bude sankcionováno
poplatkem, a to podle názoru žalované až do
konce maximální doby studia. Z toho důvodu
měl stěžovatel za to, že vyměření poplatku za
delší studium při dalším studiu je nezákonné.
Nejvyšší správní soud rozhodnutí Krajského soudu v Brně a rozhodnutí žalované
zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) V dané věci je mezi účastníky sporné,
zda měl být ve vztahu ke stěžovateli při vyměřování poplatku za studium aplikován § 58
odst. 3 nebo odst. 4 zákona o vysokých školách.
Článek 33 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod (dále jen „Listina“) stanoví, že
„[o]bčané mají právo na bezplatné vzdělání
v základních a středních školách, podle
schopností občana a možností společnosti též
na vysokých školách“. Citovaný článek tak
zakotvuje právo občana na bezplatné vzdělání na vysoké škole. Nicméně toto právo není
absolutní, ale je omezeno schopnostmi občana a možnostmi společnosti. V zákoně o vysokých školách zákonodárce stanovil, kdy je
delší bezplatné studium nebo další bezplatné
studium nad možnostmi společnosti. Takové
omezení má racionální důvody, a to umožnit
bezplatný přístup k vysokoškolskému vzdělání zásadně každému, kdo k tomu má příslušné schopnosti, v jednom studijním programu, resp. na sebe navazujících programech,
pokud studium absolvuje ve stanovené přiměřené době, a naopak zpoplatnit studium
dalšího studijního programu, resp. na sebe
navazujících programů, a studium, které trvá
déle než po stanovenou přiměřenou dobu.
Z hlediska intenzity je omezení základního
práva velmi zdrženlivé, nemá diskriminační
povahu a sleduje zcela legitimní účel – spravedlivé a společensky účelné rozdělení prostředků na vysokoškolské vzdělání mezi ty,
kteří na toto vzdělání aspirují. Zákonodárce
tak při stanovení poplatku za studium v mezích ústavních mantinelů využívá své zmocnění pro regulaci přístupu k vysokému školství.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
obu.
Z hlediska intenzity je omezení základního
práva velmi zdrženlivé, nemá diskriminační
povahu a sleduje zcela legitimní účel – spravedlivé a společensky účelné rozdělení prostředků na vysokoškolské vzdělání mezi ty,
kteří na toto vzdělání aspirují. Zákonodárce
tak při stanovení poplatku za studium v mezích ústavních mantinelů využívá své zmocnění pro regulaci přístupu k vysokému školství.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje
s názorem krajského soudu, že funkce poplatku za delší studium má být především
motivační a regulační. Poplatek má povahu
finančního postihu v případě, že se jednotlivec chová určitým způsobem, který zákonodárce nepreferuje, ale ani nezakazuje. Student může volit mezi dovolenými způsoby
chování, avšak v případě, že se chová způsobem zákonodárcem nepreferovaným, musí
za to zaplatit, zatímco v opačném případě
platit nemusí. V žádném případě ovšem nejde o sankci, tedy o trest za právem nedovolené jednání. Jak je patrno z § 63 zákona o vysokých školách, ve kterém jsou stanoveny
povinnosti studenta, ale i z ostatních ustanovení tohoto zákona, nikde není stanovena povinnost studenta či absolventa ukončit své
studium ve standardní době studia. V důvodové zprávě k návrhu zákona o vysokých školách je k § 43 a standardní době studia výslovně uvedeno: „Není
to povinná doba
studia. Studenti mohou splnit podmínky pro
absolvování daného studijního programu
v čase kratším, případně delším, než je standardní doba.“ Student či absolvent tedy nejedná v rozporu s právem, když studuje déle,
než je standardní doba studia. V tomto případě by se dala využít paralela se stanovením
místního poplatku ze psů podle § 2 odst. 3
věty třetí zákona č. 565/1990 Sb., o místních
poplatcích. Podle tohoto ustanovení může
obec u druhého a každého dalšího psa zvýšit
horní hranici sazby až o 50 %. Ve smyslu stěžovatelovy logiky by to tedy znamenalo, že držitelé psa jsou za druhého a každého dalšího
psa sankcionováni. Smyslem tohoto ustanovení je však regulace počtu psů na území obce, nikoliv postih držitele psů za držení více
než jednoho psa. Z výše uvedených důvodů
se Nejvyšší správní soud neztotožňuje s námitkou stěžovatele, že v případě poplatku za
delší studium se jedná o sankci v přísném slova smyslu.
Přesto však je nutno se stěžovatelem souhlasit v tom, že pravidlo zakotvené v § 58
odst. 3 větě za středníkem zákona o vysokých
školách, jež stanoví, že „do doby studia se započtou též doby všech předchozích studií
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
držení více
než jednoho psa. Z výše uvedených důvodů
se Nejvyšší správní soud neztotožňuje s námitkou stěžovatele, že v případě poplatku za
delší studium se jedná o sankci v přísném slova smyslu.
Přesto však je nutno se stěžovatelem souhlasit v tom, že pravidlo zakotvené v § 58
odst. 3 větě za středníkem zákona o vysokých
školách, jež stanoví, že „do doby studia se započtou též doby všech předchozích studií
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
v bakalářských a magisterských studijních
programech, které byly ukončeny jinak než
řádně podle § 45 odst. 3 nebo § 46 odst. 3,
přičemž období, ve kterém student studoval
v takovýchto studijních programech a v aktuálním studijním programu souběžně, se
do doby studia započítávají pouze jednou“,
může být aplikováno pouze na dobu studia
po účinnosti zákona č. 147/2001 Sb. V rozsudku ze dne 25. 4. 2007, čj. 9 As 8/2007-94,
Nejvyšší správní soud uvedl: „Navíc je třeba
připomenout, že v případě studentů, jejichž
celková doba studia zasahuje před 1. 7. 2001
tak, jako je tomu v případě účastníka řízení,
je nutné se rovněž vypořádat s faktem, že
možnost zápočtu doby předchozího studia
v bakalářských a magisterských studijních
programech, které nebylo řádně ukončeno, byla do zákona o vysokých školách zařazena až
novelou provedenou zákonem č. 147/2001 Sb.,
a to s účinností právě k 1. 7. 2001. Pouze na
okraj v tomto ohledu Nejvyšší správní soud
poukazuje na princip ochrany důvěry občanů v právo a s ním související princip zákazu zpětné účinnosti (retroaktivity) právních
norem, který spočívá v tom, že není možné
posoudit lidské chování, právní skutečnosti
či právní vztahy, jež se uskutečnily dříve,
než právní norma nabyla účinnosti.“ Právní
pravidla musí jednotlivci umožňovat volbu
mezi různými druhy jednání, jež právo určitým způsobem kvalifikuje, např. podrobuje,
anebo naopak nepodrobuje, zpoplatnění. To
tedy znamená, že právo má usilovat o to, aby
kvalifikační kritéria, která používá, byla časově zakotvena pokud možno až do doby po
účinnosti právního předpisu stanovujícího
nové pravidlo chování, a pokud možno se má
vyvarovat toho, aby tato kritéria byla vázána
na okolnosti nastalé před účinností nové
úpravy, neboť tyto okolnosti jednotlivec již
nemůže zpětně svým chováním změnit. Výjimky z tohoto pravidla, tedy zpětné působení
práva v tom smyslu, že právo minulé události
nově kvalifikuje pro jednotlivce přísnějším
(nevýhodnějším) způsobem,
jsou možné
pouze výjimečně, za situace, kdy potřeba
změny a nového (vůči jednotlivci přísnějšího) obsahu právní regulace je natolik intenzivní, že při porovnání konkurujících si zá-
před účinností nové
úpravy, neboť tyto okolnosti jednotlivec již
nemůže zpětně svým chováním změnit. Výjimky z tohoto pravidla, tedy zpětné působení
práva v tom smyslu, že právo minulé události
nově kvalifikuje pro jednotlivce přísnějším
(nevýhodnějším) způsobem,
jsou možné
pouze výjimečně, za situace, kdy potřeba
změny a nového (vůči jednotlivci přísnějšího) obsahu právní regulace je natolik intenzivní, že při porovnání konkurujících si zá-
jmů a hodnot opravňuje k zásahu do právní
jistoty a důvěry jednotlivců v to, že právo bude stanovováno způsobem, jenž jim umožní
přizpůsobit jeho obsahu své jednání. Taková
potřeba, a tedy důvod k připuštění zpětného
působení § 58 odst. 3 věty za středníkem zákona o vysokých školách ve znění zákona
č. 147/2001 Sb., není dána. Zájem zákonodárce na racionálnějším chování studentů vysokých škol je jistě zcela legitimní, ale právní
úprava motivující zavedením poplatkové povinnosti k takovému jednání má působit na
aktuální chování studentů po okamžiku své
účinnosti, a nikoli znevýhodnit určité studenty za chování před účinností zpřísňující úpravy, které je sice z pohledu platného práva nežádoucí, avšak na něž staré dříve platné právo
pohlíželo jako na jednání, které není třeba
poplatkově postihovat. Proto je § 58 odst. 3
věta za středníkem zákona o vysokých školách ve znění zákona č. 147/2001 Sb. použitelný pouze na doby studia po 1. 7. 2001.
V další stížní námitce vytýkal stěžovatel
krajskému soudu i žalované nesprávnou aplikaci § 58 odst. 3 a odst. 4 zákona o vysokých
školách.
Podle § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách „[s]tuduje-li student ve studijním programu déle, než je standardní doba studia
zvětšená o jeden rok v bakalářském nebo
magisterském studijním programu, stanoví
mu veřejná vysoká škola poplatek za studium, který činí za každých dalších započatých šest měsíců studia nejméně jedenapůlnásobek základu; do doby studia se
započtou též doby všech předchozích studií
v bakalářských a magisterských studijních
programech, které byly ukončeny jinak než
řádně podle § 45 odst. 3 nebo § 46 odst. 3,
přičemž období, ve kterém student studoval
v takovýchto studijních programech a v aktuálním studijním programu souběžně, se
do doby studia započítávají pouze jednou.
Od celkové doby studia vypočtené podle tohoto odstavce se však nejdříve odečte uznaná doba rodičovství.“
Podle § 58 odst. 4 zákona o vysokých školách „[s]tuduje-li absolvent bakalářského nebo
magisterského studijního programu v dal-
ším bakalářském nebo magisterském studijním programu, stanoví mu veřejná vysoká
škola poplatek za studium, který činí za každý další započatý jeden rok studia nejvýše
základ podle odstavce 2; to neplatí, studuje-li
absolvent bakalářského studijního programu v navazujícím magisterském studijním
programu či jde-li o souběh řádných studijních programů nepřesahující standardní
dobu studia programu jednoho. Pokud celková doba dalšího studia překročí standardní dobu studia, stanoví veřejná vysoká škola
poplatek za studium podle odstavce 3.“
í mu veřejná vysoká
škola poplatek za studium, který činí za každý další započatý jeden rok studia nejvýše
základ podle odstavce 2; to neplatí, studuje-li
absolvent bakalářského studijního programu v navazujícím magisterském studijním
programu či jde-li o souběh řádných studijních programů nepřesahující standardní
dobu studia programu jednoho. Pokud celková doba dalšího studia překročí standardní dobu studia, stanoví veřejná vysoká škola
poplatek za studium podle odstavce 3.“
Z citovaných ustanovení je jazykovým
a systematickým výkladem možno dospět
k závěru, že použitím pojmu student v hypotéze odstavce 3 a pojmu absolvent, který studuje v dalším studijním programu v hypotéze
odstavce 4, je úmyslně odlišeno postavení
těchto dvou subjektů a při stanovování poplatků jsou jim určeny různé právní režimy.
V prvním případě se jedná o studenta, který
studuje v delším studiu, zatímco v odstavci 4
je absolvent osobou, která již řádně ukončila
studium na některé z vysokých škol (§ 45
odst. 3, § 46 odst. 3 zákona o vysokých školách), získala akademický titul (§ 45 odst. 4,
§ 46 odst. 4 a odst. 5 zákona o vysokých školách) a zároveň započala další studium. Jedná
se tedy o studenta, na kterého musí být po
splnění vymezených podmínek aplikován
§ 58 odst. 4 zákona o vysokých školách. Pokud tedy absolvent některé z veřejných vysokých škol pokračuje v dalším studiu, je nutno
na něj aplikovat § 58 odst. 4 a vyměřit mu poplatek za další studium.
Ustanovení § 58 odst. 4 věta druhá zákona o vysokých školách stanoví, že i absolventovi může být vyměřen poplatek za delší studium podle odstavce 3. Vztah § 58 odst. 3
a odst. 4 je v případě poplatků za delší studium
vztahem obecného a speciálního ustanovení.
Ustanovení § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách se na absolventa použije až v případě, kdy
překročí ve svém dalším studiu standardní dobu studia uvedenou v § 45 odst. 2 nebo v § 46
odst. 2 zákona o vysokých školách.
Aby dospěl Nejvyšší správní soud k uvedenému závěru, musel vyložit pojem celková
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
ce 3. Vztah § 58 odst. 3
a odst. 4 je v případě poplatků za delší studium
vztahem obecného a speciálního ustanovení.
Ustanovení § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách se na absolventa použije až v případě, kdy
překročí ve svém dalším studiu standardní dobu studia uvedenou v § 45 odst. 2 nebo v § 46
odst. 2 zákona o vysokých školách.
Aby dospěl Nejvyšší správní soud k uvedenému závěru, musel vyložit pojem celková
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
doba dalšího studia použitý v hypotéze § 58
odst. 4 věty druhé zákona o vysokých školách.
Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s názorem krajského soudu, že pojem celková doba
studia použitý v § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách a pojem celková doba dalšího
studia použitý v odstavci 4 citovaného ustanovení jsou totožné, tedy že se do nich započítávají všechna studia, která byla ukončena
jinak než řádně, nehledě na to, zda je student
studentem, který studuje ve svém prvním studiu před řádným ukončením, či zda je absolventem ve svém dalším studiu. Ustanovení
§ 58 odst. 4 zákona o vysokých školách používá
pojem celková doba dalšího studia a oproti
pojmu celková doba studia se liší právě slovem další. Toto slovo ve spojení se studiem
není bezobsahové, ale vyjadřuje, že absolvent
studuje v režimu dalšího studia. V souladu se
systematickým výkladem je tak možno dospět k závěru, že je-li použit v odstavci 4 citovaného ustanovení pojem celková doba dalšího studia, jedná o celkovou dobu studia
absolventa v jeho dalším studiu a daný pojem
je tak oproti celkové době studia zúžen. Pokud tedy celková doba studia v tomto dalším
studiu překročí standardní dobu studia, přechází absolvent z režimu odstavce 4 citovaného ustanovení, tedy z dalšího studia, a nachází se v režimu odstavce 3 citovaného
ustanovení, je v delším studiu a vysoká škola
mu vyměří poplatek za delší studium.
Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje
se stěžovatelem, že vyměřuje-li veřejná vysoká škola absolventovi poplatek za studium,
musí postupovat podle § 58 odst. 4 zákona
o vysokých školách a musí mu vyměřit poplatek za další studium, bez ohledu na to, že existuje v matrice studenta záznam o předchozích studiích ukončených jinak než řádně,
v nichž studoval před řádným ukončením
svého předchozího studia. Až v případě, kdy
celková doba studia absolventa v dalším studiu přesáhne standardní dobu studia podle
§ 45 odst. 2 nebo § 46 odst. 2 zákona o vysokých školách, má vysoká škola postupovat podle § 58 odst. 3 citovaného zákona a má vyměřit absolventovi poplatek za delší studium.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
a záznam o předchozích studiích ukončených jinak než řádně,
v nichž studoval před řádným ukončením
svého předchozího studia. Až v případě, kdy
celková doba studia absolventa v dalším studiu přesáhne standardní dobu studia podle
§ 45 odst. 2 nebo § 46 odst. 2 zákona o vysokých školách, má vysoká škola postupovat podle § 58 odst. 3 citovaného zákona a má vyměřit absolventovi poplatek za delší studium.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 014
Co se týče stížní námitky nejednotného
výkladu a aplikace ustanovení zákona o vysokých školách při rozhodování o poplatcích
spojených se studiem, Nejvyšší správní soud
se ztotožňuje s krajským soudem, že se správní praxe jedné vysoké školy může lišit od jiné
vysoké školy za předpokladu, že každá vysoká
škola má jiné interní předpisy, ovšem pokud
je tak činěno v intencích zákona. I pro samosprávu, představuje-li výkon veřejné moci,
jak je tomu i v tomto případě, totiž platí čl. 2
odst. 3 Ústavy, podle něhož „[s]tátní moc
slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen
v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon“. Veřejná vysoká škola má pravomoc stanovit v souladu s § 58 odst. 6 zákona
o vysokých školách výši poplatku, formu placení a jeho splatnost. Zákon o vysokých školách však jasně vymezuje, jaké poplatky a při
splnění jakých podmínek veřejné vysoké školy vybírají. Veřejná vysoká škola není oprávněna si podle své libovůle stanovovat ve svých
interních předpisech, v jakých případech bude vybírat poplatek za delší anebo další studium, protože by to bylo v rozporu s citovaným článkem Ústavy. Vysoké školy nemohou
vybírat poplatky za další a delší studium jen
na základě svého uvážení, aniž by byly limitovány zákonnými mantinely zužujícími tento
volný prostor nebo obecnými principy práva.
V této souvislosti je však nutno dodat, že
se Nejvyšší správní soud neztotožňuje s námitkou stěžovatele ohledně jeho legitimního
očekávání v souvislosti s praxí ostatních vysokých škol při vyměřování uvedených poplatků za studium. Legitimní očekávání je totiž spojeno se správní praxí, kterou si vytvoří
konkrétní správní orgán, a to tam, kde mu zákon dává prostor pro správní uvážení. Otázkou správní praxe a legitimního očekávání se
zabýval Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads
88/2006-132, č. 1915/2009 Sb. NSS, v němž
uvedl: „Princip vázanosti správního orgánu
vlastní správní praxí, jestliže se taková praxe vytvořila, vyplývá ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení
(viz čl. 1 věta první Listiny). Tento ústavní
princip, jejž musí veřejná správa respekto-
Ing. Petr B. proti Masarykově univerzitě o poplatek za studium, o kasační stížnosti žalobce. *) S účinností od 1. 4. 2013 byl § 58 odst. 3 dále změněn zákonem č. 48/2013 Sb. platil příjemce a kterou mu v souladu s principy dobré správy této daně příslušelo odvést
jako plátci podle jím vystavených dokladů podle zákona o DPH. (...)