7 Azs 19/2024 – Nejvyšší správní soud

7 Azs 19/2024- 19 - text

7 Azs 19/2024 - 21

pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Lenky Krupičkové a soudců Davida Hipšra a Tomáše Foltase v právní věci žalobce: A. B., proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2024, č. j. 45 A 9/2023 48,

I. Kasační stížnost se odmítá pro nepřijatelnost.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

[1] Žalovaný informoval žalobce sdělením ze dne 12. 10. 2023, č. j. MV 167108 1/OAM 2023, o tom, že nesplnil podmínku pro změnu zaměstnavatele stanovenou v § 42g odst. 8 ve spojení s § 42g odst. 2 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále též „zákon o pobytu cizinců“) spočívající v požadavku, aby pracovní smlouva obsahovala ustanovení, ze kterého vyplývá, že bez ohledu na rozsah práce měsíční mzda, plat nebo odměna cizince nebude nižší než základní sazba měsíční minimální mzdy. Žalobcem předložená pracovní smlouva však neobsahuje údaj o mzdě a pouze v tomto ohledu odkazuje na samostatný mzdový výměr, který nebyl žalovanému předložen. II.

[2] Žalobce napadl sdělení žalovaného žalobou u Krajského soudu v Praze (dále též „krajský soud“). Ten je posoudil jako rozhodnutí, které shora označeným rozsudkem zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Konstatoval, že podstatou sporu je otázka, zda byl žalovaný povinen upozornit žalobce, že oznámení o změně zaměstnavatele má vadu, a stanovit mu lhůtu k jejímu odstranění. Tuto otázku přitom vyřešil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2023, č. j. 4 Azs 124/2023 24. V něm dospěl k závěru, že pokud obsahuje oznámení o změně zaměstnavatele odstranitelné vady, je správní orgán povinen držitele zaměstnanecké karty k odstranění těchto vad vyzvat. Krajský soud převzal tento závěr a shrnul nosné argumenty citovaného rozsudku. Dodal, že jejich aplikovatelnost nemůže zvrátit skutečnost, že je žalovaný považuje za nešťastné a odmítá se jimi řídit. S ohledem na publikaci uvedeného rozsudku ve Sbírce rozhodnutí NSS je zjevné, že se nejedná o ojedinělý exces, u kterého by bylo možné očekávat překonaní další rozhodovací činností soudu. Žalovaný tak nesprávně vychází z konstrukce zákona o pobytu cizinců a odmítá akceptovat unijní rozměr. Z toho důvodu nemůže obstát ani srovnání s institutem nepřijatelnosti žádosti podle § 169h zákona o pobytu cizinců. Nepřípadný je rovněž jeho odkaz na judikaturu Městského soudu v Praze, která byla Nejvyšším správním soudem překonána. Krajský soud uzavřel, že žalovaný porušil žalobcova procesní práva, neboť není sporu o tom, že jej nevyzval k odstranění vad oznámení. Jednalo se přitom nepochybně o vadu odstranitelnou. III.

[3] Proti shora označenému rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“). Uvedl, že § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců vylučuje použití obecné úpravy zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále též „správní řád“) o odstraňování vad či nedostatků podání. Dle uvedeného ustanovení se totiž na oznámení, které nesplňuje podmínky uvedené v odstavcích 7 a 8, hledí, jako by nebylo učiněno. K takovému oznámení se nepřihlíží. Stěžovatel proto nemůže vyzývat k odstranění nedostatků podání, které zvláštní zákon považuje za neučiněné. Podle stěžovatele jeho postup odpovídal základním zásadám činnosti správních orgánů. Vzhledem k zákonné úpravě bylo v jeho možnostech pouze poučovat držitele zaměstnaneckých karet o procesním a hmotném právu přímo v tiskopise oznámení změny zaměstnavatele.

[4] Stěžovatel dále rozebral povahu sdělení a jeho účinky na oprávnění cizince být zaměstnán na oznámeném pracovním místě. Dospěl přitom k závěru, že se jedná o projev snahy zákonodárce nastolit právní jistotu na straně zaměstnavatele i cizince. Sdělení má deklaratorní charakter a nezakládá cizinci právo změnit zaměstnavatele. Stěžovatel tak nemá o čem rozhodovat, či vést řízení. Může pouze autoritativně konstatovat, zda podmínky byly splněny či nikoliv. Nerozhoduje však zpětně o tom, zda se na oznámení pohlíží jako na učiněné či neučiněné. Stěžovatel upozornil rovněž na lhůty pro doručení oznámení o změně a pro vydání sdělení. I jejich konstrukce podle něj dokládá, že zákon o pobytu cizinců nepočítá s tím, že by se mělo o nesplnění podmínek pro změnu rozhodovat. Pokud by měl stěžovatel respektovat povinnost plynoucí z § 37 odst. 3 správního řádu, nemohl by lhůtu reálně stihnout.

[5] Podle stěžovatele závěry judikatury nepodporuje ani směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2011/98/EU, o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotném povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě (dále též „směrnice č. 2011/98/EU“). Ta otázku změny zaměstnavatele vůbec neřeší. Uvedenou otázku bude řešit až nově navrhovaná právní úprava. Směrnice č. 2011/98/EU sice v čl. 8 odst. 1 hovoří o změně jednotného povolení, nicméně by se mělo jednat o změnu jednotného povolení jako takového. K tomu u oznámení změny zaměstnavatele nedochází. Nadto se čl. 5 odst. 4 uvedené směrnice, z nějž je dovozována povinnost stěžovatele, týká žádosti o vydání, změnu nebo prodloužení jednotného povolení, nikoliv jen změny zaměstnavatele. Za dané situace je na vnitrostátním zákonodárci, jak předmětnou otázku upraví.

[6] I kdyby měl stěžovatel povinnost vyzvat cizince k odstranění vad oznámení změny zaměstnavatele, v projednávaném případě mu taková povinnost nevznikla. Žalobcovo oznámení totiž nemělo žádné vady, které by bylo možno postupem podle § 37 odst. 3 správního řádu odstranit. To, že pracovní smlouva neprokazuje splnění podmínky uvedené v § 42g odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců není vadou. Dle krajského soudu by snad měl stěžovatel žalobce vyzvat, aby uzavřel novou pracovní smlouvu nebo změnil její obsah, nebo tedy připojil k pracovní smlouvě mzdový výměr. To jde hrubě nad rámec požadavků v § 37 odst. 3 správního řádu. Poučovací povinnost se vztahuje pouze na procesní práva a povinnosti, nikoliv na hmotněprávní podmínky.

[7] Závěrem stěžovatel vyzdvihl vysoké roční množství oznámení změn zaměstnavatele. Uvedl, že zavedený systém je efektivní a rychlý. Z uvedených důvodů navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. IV.

[8] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil. V.

[9] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

[10] Nejvyšší správní soud předesílá, že se na nyní projednávanou věc užije § 104a odst. 1 s. ř. s., ve znění účinném od 1. 4. 2021, podle něhož platí: Jestliže kasační stížnost ve věcech, v nichž před krajským soudem rozhodoval specializovaný samosoudce, svým významem podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele, odmítne ji Nejvyšší správní soud pro nepřijatelnost. V nyní posuzované věci totiž krajský soud rozhodl po nabytí účinnosti příslušné novely s. ř. s. a současně rozhodoval specializovaný samosoudce (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2021, č. j. 9 As 83/2021 28, ze dne 5. 8. 2021, č. j. 10 Azs 196/2021 30, ze dne 14. 7. 2021, č. j. 10 Azs 184/2021 36, ze dne 15. 7. 2021, č. j. 9 Azs 110/2021 30, ze dne 27. 8. 2021, č. j. 9 As 144/2021 31 či ze dne 24. 9. 2021, č. j. 10 Azs 225/2021 34).

[11] Nejvyšší správní soud proto přistoupil k hodnocení toho, zda kasační stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Při tom vycházel ze závěrů usnesení ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 39, v němž kasační soud vyložil neurčitý právní pojem „přesah vlastních zájmů stěžovatele“. Závěry plynoucí z tohoto usnesení jsou přiměřeně uplatnitelné také v nyní projednávané věci (shodně rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 6. 2021, č. j. 1 As 124/2021 28, ze dne 16. 6. 2021, č. j. 9 As 83/2021 28, ze dne 15. 7. 2021, č. j. 9 Azs 110/2021 30, ze dne 23. 7. 021, č. j. 4 As 156/2021 50, ze dne 13. 8. 2021, č. j. 10 As 222/2021 39, ze dne 27. 8. 2021, č. j. 9 As 144/2021 31, ze dne 1. 9. 2021, č. j. 1 As 148/2021 44, ze dne 7. 10. 2021, č. j. 6 Azs 242/2021 21 atp.). Kasační stížnost lze tudíž přijmout k meritornímu přezkumu v případě rozpoznatelného dopadu řešené právní otázky nad rámec konkrétního případu, a to i) z důvodu neexistence, nejednotnosti nebo překonání judikatury, nebo ii) v případě zásadního právního pochybení krajského soudu (srov. též Kühn, Z. In: Kühn, Z., Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, k § 104a, především body 6 a 11).

[12] Nutno dodat, že nepřijatelnost je možno aplikovat i na kasační stížnosti podávané správním orgánem, pouze s tím rozdílem, že se nevyžaduje naplnění požadavku, že pochybení krajského soudu musí představovat zásah do hmotněprávního postavení stěžovatele (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2007, č. j. 2 Azs 21/2006 59, ze dne 29. 11. 2016, č. j. 7 Azs 231/2016 55, či usnesení ze dne 8. 3. 2018, č. j. 9 Azs 435/2017 24).

[13] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v projednávaném případě nejsou výše uvedené podmínky splněny, a proto shledal kasační stížnost nepřijatelnou. Odpovědi na předložené otázky lze nalézt v již existující judikatuře Nejvyššího správního soudu, kterou krajský soud správně aplikoval a od níž se Nejvyšší správní soud nehodlá odchýlit.

[14] Podstatou kasační stížnosti je nesouhlas stěžovatele s požadavkem, aby vyzýval či jiným vhodným způsobem upozorňoval cizince k odstranění nedostatků oznámení o změně zaměstnavatele, na které se dle § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců hledí, jako by nebylo učiněno. Stěžovatel zdůrazňuje, že účinky oznámení o změně zaměstnavatele se odvíjí od splnění zákonných podmínek, nikoliv od jeho sdělení, že byly podmínky splněny či nikoliv. Oprávnění být zaměstnáván na pracovním místě dle § 42g odst. 1 téhož zákona vzniká už tím, že oznámení uvedené podmínky splňuje, a to ke dni, který oznamovatel v oznámení sám uvedl. Stěžovatel tak rozhoduje deklaratorně a svým rozhodnutím nezakládá oznamovateli právo změnit zaměstnavatele. Nemá možnost zpětně rozhodovat o tom, zda se na oznámení pohlíží jako na učiněné či neučiněné. Zároveň by v praxi kvůli lhůtám nebylo možné rozhodovat o nesplnění podmínek pro změnu zaměstnavatele.

[15] Obsahově stejnou argumentaci uplatnil stěžovatel již v řízení ve věci sp. zn. 4 Azs 124/2023, jež bylo zakončeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu, jehož závěry si krajský soud osvojil. Nejvyšší správní soud k těmto argumentům stěžovatele konstatoval, že: „Pokud žalovaný oznamovatele nevyzve k odstranění nedostatků podání, nemůže zároveň objektivně posoudit, zda oznamovatel splnil podmínky požadované pro změnu zaměstnavatele, jelikož nedisponuje potřebnými informacemi, na základě kterých by mohl ověřit, že podmínky nejsou oznamovatelem splněny. V případě takového postupu navíc založí žalovaný u držitele zaměstnanecké karty očekávání, že jeho oznámení obsahuje všechny předepsané náležitosti a netrpí jinými vadami bránícími jeho projednání. V důsledku toho bude cizinec mylně předpokládat, že splňuje podmínky pro změnu zaměstnavatele a z vlastní iniciativy tak nebude činit další kroky, kterými by mohl negativním účinkům spojeným se sdělením o nesplnění podmínek zabránit.“ Stěžovatel tak ve své argumentaci nadále nesprávně směšuje (ne)splnění podmínek pro změnu zaměstnavatele s (ne)splněním náležitostí oznámení: „Ustanovení § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců totiž upravuje toliko účinky, které nastanou ze zákona, jestliže podmínky pro změnu zaměstnavatele nebudou splněny. Neobsahuje přitom podrobnou procesní úpravu, jak mají správní orgány při posuzování, zda oznámení splňuje či nesplňuje podmínky požadované pro změnu zaměstnavatele, postupovat, která by vylučovala subsidiární použití správního řádu jako celku.“ (důraz přidán, pozn. soudu). Hodnocení, zda byly či nebyly splněny podmínky pro změnu zaměstnavatele, což jedině může způsobit neúčinnost doručeného oznámení, však nelze učinit, neobsahuje li oznámení veškeré náležitosti předpokládané zákonem nebo trpí li jinými odstranitelnými vadami. Toto hodnocení proto nelze předsunout před povinnost vyplývající pro stěžovatele z § 37 odst. 3 správního řádu, tedy výzvu/pomoc k odstranění nedostatků podání. Do té doby nemůže žalovaný objektivně posoudit, zda oznamovatel splnil podmínky požadované pro změnu zaměstnavatele.

[16] Na povinnost k výzvě/pomoci k odstranění nedostatků podání vyplývající z § 37 odst. 3 správního řádu nemá vliv to, zda má sdělení stěžovatele podle § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců deklaratorní povahu. Správní řád neomezuje povinnost vyplývající z § 37 odst. 3 pouze na řízení, jejichž výstupem je konstitutivní rozhodnutí. Ostatně v rozsudku č. j. 4 Azs 124/2023 24 Nejvyšší správní soud činil své závěry při vědomí, že „žalovaný sdělením podle § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců autoritativně určuje, zda byly splněny podmínky požadované pro změnu zaměstnavatele, pracovního zařazení nebo zaměstnání na další pracovní pozici u téhož nebo u jiného zaměstnavatele a zda může být cizinec na tomto místě zaměstnáván.“ (důraz přidán, pozn. soudu). Zdůraznil přitom závažnost právních následků daného úkonu stěžovatele.

[17] V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud odpověděl taktéž na argumentaci stěžovatele zpochybňující aplikovatelnost směrnice č. 2011/98/EU, kterou stěžovatel shodně přednesl v řízení sp. zn. 4 Azs 124/2023. Kasační soud k ní vyslovil: „Je nepochybné, že čl. 5 odst. 4 směrnice 2011/98/EU stanovuje procesní pravidla pro postup posuzování žádostí o jednotné povolení ve smyslu čl. 5 preambule směrnice. Tento postup by měl být podle požadavků směrnice transparentní, spravedlivý a měl by dotyčným osobám nabízet odpovídající právní jistotu. Ve vnitrostátní úpravě se tímto postupem rozumí řízení o vydání, změně či prodloužení platnosti zaměstnanecké karty. Správní orgány a soudy mají proto v řízeních o zaměstnanecké kartě povinnost postupovat nejen podle procesních ustanovení obsažených v zákoně o pobytu cizinců, ale také podle procesních pravidel zakotvených ve směrnici 2011/98/EU. Jedním z těchto procesních ustanovení je již zmiňovaný čl. 5 odst. 4 směrnice 2011/98/EU, který předpokládá, že jestliže žádost neobsahuje všechny předepsané náležitosti, je příslušný orgán povinen vyrozumět o tom žadatele a stanovit mu přiměřenou lhůtu k doplnění. Nelze přisvědčit tvrzení žalovaného, že změna zaměstnavatele nepředstavuje změnu zaměstnanecké karty ve smyslu směrnice 2011/98/EU, jelikož zaměstnanecká karta není změnou zaměstnavatele nijak dotčena. Naopak, jak správně uvedl stěžovatel, dochází změnou zaměstnavatele ke změně oprávnění, která stěžovateli vyplývají ze zaměstnanecké karty. Ostatně následky spojené se sdělením o nesplnění podmínek pro změnu zaměstnavatele uvádí Nejvyšší správní soud výše. Je sice pravdou, že směrnice otázku změny zaměstnavatele neupravuje, a je tak na členských státech, jakým způsobem tuto otázku upraví. Pokud ovšem (jako v případě České republiky) změnu zaměstnavatele umožní, musí procedura týkající se této změny odpovídat minimálním standardům stanoveným směrnicí pro změnu jednotného povolení. Oznámení o změně zaměstnavatele tak představuje změnu jednotného povolení ve smyslu směrnice 2011/98/EU.“ (důraz přidán, pozn. soudu).

[18] Krajský soud nepochybil ani při aplikaci závěrů rozsudku č. j. 4 Azs 124/2023 24 na nyní posuzovanou věc. Nejvyšší správní soud ve správním spise ověřil, že žalobce doložil pracovní smlouvu, která v ustanovení o výši měsíční mzdy neobsahovala konkrétní částku, ale odkazovala na samostatný mzdový výměr. Ten žalobce spolu s pracovní smlouvou nepředložil. Vada jeho oznámení tak spočívala pouze v nedoložení samostatného mzdového výměru, na nějž přitom odkazovala předložená pracovní smlouva. Jednalo se tedy o neúplnost jedné z příloh oznámení. Krajský soud posoudil tuto vadu oznámení jako odstranitelnou a shledal postup stěžovatele nezákonným, pakliže nevyzval žalobce k doplnění samostatného mzdového výměru. Nepožadoval tedy po stěžovateli, aby žalobce poučoval o hmotných právech a instruoval jej k uzavření nové pracovní smlouvy, či úpravě stávající smlouvy tak, aby tato odpovídala zákonným požadavkům. Krajský soud naopak postupoval plně v souladu s judikaturou kasačního soudu, podle níž „smyslem § 37 odst. 3 správního řádu je totiž skutečně pomoci těm, kdo podali nedokonalé podání, aby odstranili jeho vady.“ (rozsudek ze dne 6. 4. 2016, č. j. 3 As 260/2015 58, ke smyslu postupu podle § 37 odst. 3 správního řádu dále viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2018, č. j. 4 As 113/2018 39). Podání žalobce bylo zjevně pouze neúplné vzhledem k obsahu předložených listin, a tato vada byla snadno odstranitelná doplněním chybějící části listin.

[19] Nejvyšší správní soud s ohledem na uvedené dospěl k závěru, že kasační stížnost svým významem podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele, a proto ji v souladu s § 104a odst. 1 s. ř. s. odmítl pro nepřijatelnost.

[20] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Ačkoli byla kasační stížnost odmítnuta, což je situace, na kterou obecně pamatuje § 60 odst. 3 s. ř. s., k odmítnutí pro nepřijatelnost dochází na základě zjednodušeného věcného posouzení případu, a proto je na místě rozhodnout o náhradě nákladů řízení podle úspěchu ve věci (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 3. 2021 č. j. 8 As 287/2020 33, č. 4170/2021 Sb. NSS). Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšnému žalobci v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly, náhrada nákladů řízení se mu tudíž nepřiznává.

Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 19. června 2024

Lenka Krupičková

předsedkyně senátu

Plný text rozhodnutí