Doba pobírání náhrady starobního důchodu v návaznosti na usnesení vlády č. 1248 ze dne 1. 11. 2006 k Postupu při dokončení přesídlení osob s prokázaným českým původem (krajanů) z Kazachstánu není vyloučenou dobou ve smyslu § 16 odst. 4 písm. b) zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění.
[11] Předně je třeba připomenout, že judikatura zdejšího soudu (i Ústavního soudu) se již v jiných věcech téže stěžovatelky povahou institutu tzv. náhrady starobního důchodu zabývala. Nejvyšší správní soud tedy již dříve mimo jiné zdůraznil (viz výše již citovaný rozsudek NSS ze dne 22. 5. 2014, čj. 3 Ads 39/2013-43, č. 3082/2014 Sb. NSS, který se týkal přezkumu samotného oznámení o náhradě důchodu), že náhrada starobního důchodu byla stěžovatelce přiznána oznámením o náhradě důchodu, kterým však nebylo rozhodnuto o žádné z dávek důchodového pojištění, neboť stěžovatelce v dané době nárok na dávku ze systému českého důchodového pojištění nevznikl. Tento právní status daného plnění se odráží také v rámci ekonomického mechanismu finan-cování plateb z jiné rozpočtové kapitoly, a nikoliv z účtu důchodového pojištění. Zásadní charakteristiku dávky důchodového pojištění tvoří její účel a podmínky vzniku nároku na tuto dávku. Oznámení o náhradě důchodu vydané podle usnesení vlády sice má obdobný účel jako starobní důchod, avšak vyplývá z odlišných podmínek, na základě nichž bylo právo na toto peněžité plnění ze státního rozpočtu stěžovatelce přiznáno. Také Ústavní soud v usnesení ze dne 19. 2. 2013, sp. zn. III. ÚS 2452/11 dovodil, že dané peněžité plnění poukazované stěžovatelce ze strany ČR není starobním důchodem, na nějž by jí svědčil zákonný nárok. Nejedná-li se o důchodovou dávku, pak jde svou povahou o nenárokové plnění ze státního rozpočtu, jehož výše se podpůrně stanovuje za užití práv-ních předpisů důchodového pojištění, avšak samo o sobě není plněním z tohoto systému. Ústavní soud vyloučil, že by se stěžovatelka mohla dovolávat porušení práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří dle čl. 30 Listiny.
[12] Jak plyne z výše uvedeného, náhrada starobního důchodu je specifickým opakovaným plněním, které bylo na základě politického rozhodnutí vlády vypláceno krajanům za účelem zmírnění tvrdosti zákona, který jim nepřiznával nárok na starobní důchod (resp. krajané zpravidla nesplňovali podmínky pro jeho přiznání z důvodu chybějících odpracovaných let). Ačkoliv je jeho účel podobný účelu starobního důchodu, tedy zajištění určité životní úrovně starším osobám, nejedná se z více shora předestřených důvodů o dávku důchodového pojištění (proti oznámení o přiznání náhrady nejsou přípustné žádné opravné prostředky ani soudní přezkum). Neplatí proto obecné tvrzení stěžovatelky o stejném právním postavení poživatelů důchodu z důchodového systému a poživatelů zcela specifické dávky, jakou je náhrada starobního důchodu.
[12] Jak plyne z výše uvedeného, náhrada starobního důchodu je specifickým opakovaným plněním, které bylo na základě politického rozhodnutí vlády vypláceno krajanům za účelem zmírnění tvrdosti zákona, který jim nepřiznával nárok na starobní důchod (resp. krajané zpravidla nesplňovali podmínky pro jeho přiznání z důvodu chybějících odpracovaných let). Ačkoliv je jeho účel podobný účelu starobního důchodu, tedy zajištění určité životní úrovně starším osobám, nejedná se z více shora předestřených důvodů o dávku důchodového pojištění (proti oznámení o přiznání náhrady nejsou přípustné žádné opravné prostředky ani soudní přezkum). Neplatí proto obecné tvrzení stěžovatelky o stejném právním postavení poživatelů důchodu z důchodového systému a poživatelů zcela specifické dávky, jakou je náhrada starobního důchodu.
[13] Je třeba zdůraznit, že v nyní posuzované věci již bezprostředně nejde o samotný nárok na náhradu starobního důchodu či jeho výši. Stěžovatelka se v nynějším řízení pouze domáhá posouzení doby, po kterou tuto náhradu pobírala, jako tzv. vyloučené doby. Podle § 16 odst. 4 písm. b) věty druhé zákona o důchodovém pojištění „[v]yloučenými dobami jsou po 31. prosinci 1995, pokud se nekryjí s dobou účasti na pojištění osob uvedených v § 5 odst. 1 písm. e), dobou pojištění, v níž měl pojištěnec příjmy, které se zahrnují do vyměřovacího základu, dobou pojištění podle § 11 odst. 1 písm. b), nebo dobou, za kterou náležely náhrady uvedené v odstavci 3 větě čtvrté, doby pobírání invalidního důchodu pro invaliditu třetího stupně, popřípadě plného invalidního důchodu, nebo pobírání starobního důchodu; přitom se za pobírání těchto důchodů považuje i vyplácení obdobných důchodů od cizozemského
nositele pojištění“. Zjednodušeně řečeno tak platí, že vyloučenou dobou je doba, po kterou pojištěnec pobírá inva-lidní důchod pro invaliditu třetího stupně, starobní důchod nebo obdobný důchod vyplácený v jiném státu než ČR. Lze dodat, že mezi účastníky není sporné, že stěžovatelka v době, jejíhož vyloučení se domáhá, nepobírala žádný z uvedených důchodů.
[13] Je třeba zdůraznit, že v nyní posuzované věci již bezprostředně nejde o samotný nárok na náhradu starobního důchodu či jeho výši. Stěžovatelka se v nynějším řízení pouze domáhá posouzení doby, po kterou tuto náhradu pobírala, jako tzv. vyloučené doby. Podle § 16 odst. 4 písm. b) věty druhé zákona o důchodovém pojištění „[v]yloučenými dobami jsou po 31. prosinci 1995, pokud se nekryjí s dobou účasti na pojištění osob uvedených v § 5 odst. 1 písm. e), dobou pojištění, v níž měl pojištěnec příjmy, které se zahrnují do vyměřovacího základu, dobou pojištění podle § 11 odst. 1 písm. b), nebo dobou, za kterou náležely náhrady uvedené v odstavci 3 větě čtvrté, doby pobírání invalidního důchodu pro invaliditu třetího stupně, popřípadě plného invalidního důchodu, nebo pobírání starobního důchodu; přitom se za pobírání těchto důchodů považuje i vyplácení obdobných důchodů od cizozemského
nositele pojištění“. Zjednodušeně řečeno tak platí, že vyloučenou dobou je doba, po kterou pojištěnec pobírá inva-lidní důchod pro invaliditu třetího stupně, starobní důchod nebo obdobný důchod vyplácený v jiném státu než ČR. Lze dodat, že mezi účastníky není sporné, že stěžovatelka v době, jejíhož vyloučení se domáhá, nepobírala žádný z uvedených důchodů.
[14] Požadavek stěžovatelky, aby byla ve smyslu výše citovaného ustanovení vyloučena také doba, po kterou pobírala náhradu starobního důchodu, předně nemá oporu v textu zákona. Zákonný výčet vyloučených dob je taxativní, přičemž (jak již bylo výše vysvětleno) náhrada starobního důchodu nepředstavuje dávku důchodového pojištění, na něž citované ustanovení dopadá. V této souvislosti nelze odhlédnout od toho, že projednávaná věc se týká otázky aplikace sociálních práv. Konkrétně jde o právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří, o kterém čl. 41 Listiny výslovně stanoví, že se jej lze domáhat pouze v mezích zákonů, které jej provádějí, přičemž toto ustanovení lze chápat jako právní princip nabádající soudy ke zdrženlivosti při výkladu sociálních práv a k respektu vůle demokraticky zvoleného zákonodárce, který může rozsah práv legitimně určit (srov. komentář k čl. 41, Wagnerová, E. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha : Wolters Kluwer Česká republika, 2012). To se odráží také v tom, že při posuzování ústavně zaručeného rozsahu sociálních práv je s ohledem na jejich charakter na místě (až na mimořádné výjimky sledující zachování samotné podstaty a smyslu daného práva v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny) výklad, který není extenzivní (srov. ve vztahu k aplikaci § 16 zákona o důchodo-vém pojištění např. rozsudek NSS ze dne 16. 3. 2004, čj. 4 Ads 14/2003-45). Lze dodat, že v nyní projednávané věci se spor netýká zmiňovaného zachování samé podstaty práva stěžovatelky na přiměřené zabezpečení ve staří, neboť to bylo jednoznačně zachováno, ať již formou přiznání náhrady důchodu, tak poté samotným přiznáním starobního důchodu. Při výkladu shora citovaného ustanovení zákona o důchodovém pojištění tedy nelze v ná-vaznosti na výše zmíněná východiska aplikace sociálních práv odhlédnout od toho, že spor je nyní veden již toliko o dílčí otázce, která sice nepochybně může ovlivnit výši přiznané dávky, rozhodně však nezpochybňuje samotnou podstatu uvedeného práva.
[14] Požadavek stěžovatelky, aby byla ve smyslu výše citovaného ustanovení vyloučena také doba, po kterou pobírala náhradu starobního důchodu, předně nemá oporu v textu zákona. Zákonný výčet vyloučených dob je taxativní, přičemž (jak již bylo výše vysvětleno) náhrada starobního důchodu nepředstavuje dávku důchodového pojištění, na něž citované ustanovení dopadá. V této souvislosti nelze odhlédnout od toho, že projednávaná věc se týká otázky aplikace sociálních práv. Konkrétně jde o právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří, o kterém čl. 41 Listiny výslovně stanoví, že se jej lze domáhat pouze v mezích zákonů, které jej provádějí, přičemž toto ustanovení lze chápat jako právní princip nabádající soudy ke zdrženlivosti při výkladu sociálních práv a k respektu vůle demokraticky zvoleného zákonodárce, který může rozsah práv legitimně určit (srov. komentář k čl. 41, Wagnerová, E. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha : Wolters Kluwer Česká republika, 2012). To se odráží také v tom, že při posuzování ústavně zaručeného rozsahu sociálních práv je s ohledem na jejich charakter na místě (až na mimořádné výjimky sledující zachování samotné podstaty a smyslu daného práva v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny) výklad, který není extenzivní (srov. ve vztahu k aplikaci § 16 zákona o důchodo-vém pojištění např. rozsudek NSS ze dne 16. 3. 2004, čj. 4 Ads 14/2003-45). Lze dodat, že v nyní projednávané věci se spor netýká zmiňovaného zachování samé podstaty práva stěžovatelky na přiměřené zabezpečení ve staří, neboť to bylo jednoznačně zachováno, ať již formou přiznání náhrady důchodu, tak poté samotným přiznáním starobního důchodu. Při výkladu shora citovaného ustanovení zákona o důchodovém pojištění tedy nelze v ná-vaznosti na výše zmíněná východiska aplikace sociálních práv odhlédnout od toho, že spor je nyní veden již toliko o dílčí otázce, která sice nepochybně může ovlivnit výši přiznané dávky, rozhodně však nezpochybňuje samotnou podstatu uvedeného práva.
[15] Nejvyšší správní soud si je samozřejmě vědom toho, že úkolem soudů je hledat spravedlivé řešení i v těch situacích, které zákon neřeší zcela jednoznačně, a přihlížet přitom i k účelu příslušné úpravy. V tomto ohledu lze rozumět logice argumentů stěžovatelky, která poukazuje na to, že se fakticky nacházela v situaci, na kterou citovaný § 16 odst. 4 písm. b) zákona o důchodovém pojištění dopadá. I v jejím případě totiž v důsledku výše popsaných příčin mohlo dojít k tzv. rozmělnění průměru úhrnu ročních vyměřovacích základů. K takovému roz-mělnění však standardně dochází i v řadě jiných situací, které zákon o důchodovém pojištění také nezohledňuje a vyloučení takových dob tedy nepřipouští. Zmínit lze kupříkladu pobírání invalidního důchodu toliko druhého stupně, dobu potřeby péče či ošetřování překračující rozsah stanovený v § 16 odst. 4 písm. a) zákona či situaci (obdobnou do jisté míry postavení stěžovatelky), v níž pojištěnec dosahující důchodového věku nezíská dosta-tečnou dobu pojištění a po určitou dobu je ze strany státu zajištěn jinou formou sociální pomoci. Všechny tyto situace z logiky věci nepochybně obvykle povedou k rozmělnění příjmu pojištěnce, zákon však jejich vyloučení ve smyslu § 16 neumožňuje. Ostatně pokud by úmyslem zákonodárce bylo zamezit zmíněnému rozmělňování obecněji a šířeji, jistě by tomu přizpůsobil podobu úpravy vyloučených dob v § 16 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění. Koncepce tohoto ustanovení je však naopak vystavěna na přesném a taxativním vymezení konkrétních situací ovlivňujících příjmy pojištěnců v návaznosti na konkrétní situace a právní instituty.
[15] Nejvyšší správní soud si je samozřejmě vědom toho, že úkolem soudů je hledat spravedlivé řešení i v těch situacích, které zákon neřeší zcela jednoznačně, a přihlížet přitom i k účelu příslušné úpravy. V tomto ohledu lze rozumět logice argumentů stěžovatelky, která poukazuje na to, že se fakticky nacházela v situaci, na kterou citovaný § 16 odst. 4 písm. b) zákona o důchodovém pojištění dopadá. I v jejím případě totiž v důsledku výše popsaných příčin mohlo dojít k tzv. rozmělnění průměru úhrnu ročních vyměřovacích základů. K takovému roz-mělnění však standardně dochází i v řadě jiných situací, které zákon o důchodovém pojištění také nezohledňuje a vyloučení takových dob tedy nepřipouští. Zmínit lze kupříkladu pobírání invalidního důchodu toliko druhého stupně, dobu potřeby péče či ošetřování překračující rozsah stanovený v § 16 odst. 4 písm. a) zákona či situaci (obdobnou do jisté míry postavení stěžovatelky), v níž pojištěnec dosahující důchodového věku nezíská dosta-tečnou dobu pojištění a po určitou dobu je ze strany státu zajištěn jinou formou sociální pomoci. Všechny tyto situace z logiky věci nepochybně obvykle povedou k rozmělnění příjmu pojištěnce, zákon však jejich vyloučení ve smyslu § 16 neumožňuje. Ostatně pokud by úmyslem zákonodárce bylo zamezit zmíněnému rozmělňování obecněji a šířeji, jistě by tomu přizpůsobil podobu úpravy vyloučených dob v § 16 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění. Koncepce tohoto ustanovení je však naopak vystavěna na přesném a taxativním vymezení konkrétních situací ovlivňujících příjmy pojištěnců v návaznosti na konkrétní situace a právní instituty.
[16] V návaznosti na výše uvedené lze uzavřít, že jakkoliv se z hlediska účelu jedná v případě náhrady sta-robního důchodu o plnění podobné starobnímu důchodu, nelze vyplácení této náhrady považovat za pobírání důchodu ve smyslu § 16 odst. 4 písm. b) zákona o důchodovém pojištění. Vedle shora uvedených důvodů (včetně již existující judikatury zdůrazňující specifika této náhrady) lze upozornit i na to, že účel důchodových dávek a důchodového pojištění jako takového se nevyčerpává toliko poskytováním peněžní částky ve stáří (či v případě invalidity), ale týká se mnohem širších vztahů mezi státem na straně jedné a pojištěnci na straně druhé. Obsahem tohoto komplexního vztahu je řada dalších práv a povinností, což jej odlišuje od jiných právních vztahů a ne-pochybně musí mít svůj význam i pro užití navazujících institutů upravených v zákoně o důchodovém pojištění (tedy včetně vymezení tzv. vyloučených dob, jež jsou mimo jiné vázány právě na pobírání důchodových dávek). Nejvyšší správní soud se tedy netotožnil s tím, že by závěry, k nimž v napadeném rozsudku dospěl krajský soud,
byly nepřiměřeně formalistické či upírající stěžovatelce právo na přiměřené zabezpečení ve stáří, a v důsledku toho nezákonné.