Cenová regulace provedená cenovými výměry Ministerstva financí č. 01/2008
a č. 01/2009 nebyla v části, v níž cenové výměry stanovily, že u sběru, přepravy, třídění a odstraňování komunálního odpadu se uplatňují věcně usměrňované ceny,
v rozporu s § 1 odst. 6 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách.
Cenová regulace provedená cenovými výměry Ministerstva financí č. 01/2008
a č. 01/2009 nebyla v části, v níž cenové výměry stanovily, že u sběru, přepravy, třídění a odstraňování komunálního odpadu se uplatňují věcně usměrňované ceny,
v rozporu s § 1 odst. 6 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách.
[26] Ministerstvo financí vydalo předmětné cenové předpisy na základě zákonného
zmocnění obsaženého v § 1 odst. 6 zákona
o cenách ve spojení s § 10 zákona o cenách
a čl. 79 odst. 3 Ústavy. Zákon o cenách ministerstvu ponechává na uvážení, v jakých případech k cenové regulaci přistoupí. Důvodem,
pro který tak učinilo v případě věcného
usměrňování cen u sběru, přepravy, třídění
a odstraňování komunálního odpadu, bylo
ohrožení trhu účinky omezení hospodářské
soutěže.
[27] Smyslem a účelem cenové regulace
má být ochrana před negativními dopady nedokonalého trhu. V nedostatečném konkurenčním prostředí může dojít k ohrožení řádného průběhu spravedlivé hospodářské
soutěže. Kritériem je zde hrozba omezení
hospodářské soutěže a s ní spojené riziko spekulačního zvyšování cen nebo omezování
hospodářské soutěže formou uzavírání kartelových dohod. Služby spočívající ve sběru,
přepravě, třídění a odstraňování komunálního odpadu vykazují dále popsaná specifika,
na jejichž základě Nejvyšší správní soud dospěl k závěru o zákonnosti cenové regulace takových služeb. Péče o komunální odpad tvoří
homogenní skupinu činností (oproti cenové
regulaci nájemného z pozemků nesloužících
k podnikání nájemce, jak bylo řešeno v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 9. 2010, sp. zn. 8 Afs 47/2010, č. 2188/2011
Sb. NSS), kterými obce udržují čistotu na
svém území a chrání životní prostředí.
[28] Předně třeba poukázat na fakt, že péče
o komunální odpad je úkolem obce plynoucím
ze zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech. Ačkoliv
faktickým původcem komunálního odpadu
jsou fyzické osoby, de iure je za jeho původce
a vlastníka považována obec [viz § 4 odst. 1
písm. b) a p) a § 16 a § 17 zákona o odpadech]. Poskytovaná služba je službou provozovanou jako vynucený výkon. Obec nemůže
ovlivnit množství komunálního odpadu, který se vyprodukuje na jejím území, a tím pádem ani faktický objem služeb, které musí zajistit. Obec má ze zákona povinnost se
o komunální odpad postarat, tzn. buďto jej
sama využít, odstranit nebo převést do vlastnictví osobě oprávněné k jeho převzetí podle
§ 12 odst. 3 zákona o odpadech. Je na obci,
zda se o sběr a likvidaci komunálního odpadu
(založením svozové společnosti, formou provozování vlastního sběrného dvora či vlastní
skládky) postará sama, zda si objedná komplexní zabezpečení systému sběru a likvidace komunálního odpadu jediným poskytovatelem nebo jen určitých služeb u různých
poskytovatelů. Obec jako veřejnoprávní korporace je dále limitována zákonnými pravidly
zajišťujícími hospodárnost při hospodaření
s veřejným majetkem.
[28] Předně třeba poukázat na fakt, že péče
o komunální odpad je úkolem obce plynoucím
ze zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech. Ačkoliv
faktickým původcem komunálního odpadu
jsou fyzické osoby, de iure je za jeho původce
a vlastníka považována obec [viz § 4 odst. 1
písm. b) a p) a § 16 a § 17 zákona o odpadech]. Poskytovaná služba je službou provozovanou jako vynucený výkon. Obec nemůže
ovlivnit množství komunálního odpadu, který se vyprodukuje na jejím území, a tím pádem ani faktický objem služeb, které musí zajistit. Obec má ze zákona povinnost se
o komunální odpad postarat, tzn. buďto jej
sama využít, odstranit nebo převést do vlastnictví osobě oprávněné k jeho převzetí podle
§ 12 odst. 3 zákona o odpadech. Je na obci,
zda se o sběr a likvidaci komunálního odpadu
(založením svozové společnosti, formou provozování vlastního sběrného dvora či vlastní
skládky) postará sama, zda si objedná komplexní zabezpečení systému sběru a likvidace komunálního odpadu jediným poskytovatelem nebo jen určitých služeb u různých
poskytovatelů. Obec jako veřejnoprávní korporace je dále limitována zákonnými pravidly
zajišťujícími hospodárnost při hospodaření
s veřejným majetkem.
[29] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že na straně nabídky působí omezený počet poskytovatelů posuzovaných služeb. Množství těchto subjektů je mimo jiné
ovlivněno specializovaností tohoto oboru,
odbornými požadavky na jeho výkon, mírou
přísnosti regulace odpadového hospodářství
[dané zejména zákonem o odpadech, zákonem č. 477/2001 Sb., o obalech a o změně některých zákonů (zákon o obalech), vyhláškami č. 381/2001 Sb. a 383/2001 Sb. či zákony
týkajícími se ochrany životního prostředí]
a v neposlední řadě kapitálovou náročností
vstupu na trh. Ani konkurence na straně nabídky nemusí nutně vést k rozvoji nenarušeného konkurenčního prostředí z důvodu, že
se jedná o službu konanou ve veřejném zájmu, kterou musí obec zajišťovat nezávisle na
své vůli a výhodnosti aktuální nabídky a kvality služeb. Pokud službu (zejména svoz odpadu či provozování skládky) zajišťuje přímo
obec, mají ostatní soutěžitelé ztíženou pozici
vstoupit na daný místní trh. Svozové služby
jsou zpravidla konkrétní obci poskytovány
dlouhodobě. Uzavřením smlouvy s konkrétní
společností a odvozem odpadu na konkrétní
skládku se na určitou dobu vytváří místní monopol. Stěžovatel poukázal na nepříliš vysoký
počet skládek komunálního odpadu a majetkovou provázanost jejich vlastníků. Mezi
hlavní faktory pro výběr skládky zpravidla
patří cena za skládkování, sazba za dopravu
a vzdálenost obce od skládky. Nejbližší skládka přirozeně nezaručuje ty nejvýhodnější
podmínky. Právě uvedené faktory mohou být
při nízkém počtu provozovatelů skládek a jejich nerovnoměrném rozmístění potlačeny
s tím, že provozovatel, kterému v dané lokalitě svědčí v podstatě monopol, může nastavit
nepřiměřeně vysoké ceny.
[29] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že na straně nabídky působí omezený počet poskytovatelů posuzovaných služeb. Množství těchto subjektů je mimo jiné
ovlivněno specializovaností tohoto oboru,
odbornými požadavky na jeho výkon, mírou
přísnosti regulace odpadového hospodářství
[dané zejména zákonem o odpadech, zákonem č. 477/2001 Sb., o obalech a o změně některých zákonů (zákon o obalech), vyhláškami č. 381/2001 Sb. a 383/2001 Sb. či zákony
týkajícími se ochrany životního prostředí]
a v neposlední řadě kapitálovou náročností
vstupu na trh. Ani konkurence na straně nabídky nemusí nutně vést k rozvoji nenarušeného konkurenčního prostředí z důvodu, že
se jedná o službu konanou ve veřejném zájmu, kterou musí obec zajišťovat nezávisle na
své vůli a výhodnosti aktuální nabídky a kvality služeb. Pokud službu (zejména svoz odpadu či provozování skládky) zajišťuje přímo
obec, mají ostatní soutěžitelé ztíženou pozici
vstoupit na daný místní trh. Svozové služby
jsou zpravidla konkrétní obci poskytovány
dlouhodobě. Uzavřením smlouvy s konkrétní
společností a odvozem odpadu na konkrétní
skládku se na určitou dobu vytváří místní monopol. Stěžovatel poukázal na nepříliš vysoký
počet skládek komunálního odpadu a majetkovou provázanost jejich vlastníků. Mezi
hlavní faktory pro výběr skládky zpravidla
patří cena za skládkování, sazba za dopravu
a vzdálenost obce od skládky. Nejbližší skládka přirozeně nezaručuje ty nejvýhodnější
podmínky. Právě uvedené faktory mohou být
při nízkém počtu provozovatelů skládek a jejich nerovnoměrném rozmístění potlačeny
s tím, že provozovatel, kterému v dané lokalitě svědčí v podstatě monopol, může nastavit
nepřiměřeně vysoké ceny.
[30] Specifikem této oblasti je dále nepružnost na straně poptávky, a to z důvodu
konstantního množství obcí coby původců
komunálního odpadu. V tomto směru lze poukázat, že Úřad pro ochranu hospodářské
soutěže zastává názor (viz např. v rozhodnutí
ze dne 28. 4. 2008 nebo ze dne 14. 2. 2011, že
„mezi faktory zvyšující pravděpodobnost koordinace chování soutěžitelů patří zejména
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
symetrické tržní postavení, stabilní a neelastická poptávka, vysoká tržní transparentnost, produktová homogenita, obdobná
struktura nákladů a rovněž existence strukturálních a smluvních vazeb mezi soutěžiteli na trhu. Uvedené faktory přispívají k interní stabilitě koordinace. Další faktory, které
přispívají k externí
stabilitě koordinace
a zvyšují pravděpodobnost koordinace, jsou
zejména existence vysokých bariér vstupu na
trh, neexistence blízkých substitutů nebo nízká vyrovnávací kupní síla zákazníků.“
[30] Specifikem této oblasti je dále nepružnost na straně poptávky, a to z důvodu
konstantního množství obcí coby původců
komunálního odpadu. V tomto směru lze poukázat, že Úřad pro ochranu hospodářské
soutěže zastává názor (viz např. v rozhodnutí
ze dne 28. 4. 2008 nebo ze dne 14. 2. 2011, že
„mezi faktory zvyšující pravděpodobnost koordinace chování soutěžitelů patří zejména
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
symetrické tržní postavení, stabilní a neelastická poptávka, vysoká tržní transparentnost, produktová homogenita, obdobná
struktura nákladů a rovněž existence strukturálních a smluvních vazeb mezi soutěžiteli na trhu. Uvedené faktory přispívají k interní stabilitě koordinace. Další faktory, které
přispívají k externí
stabilitě koordinace
a zvyšují pravděpodobnost koordinace, jsou
zejména existence vysokých bariér vstupu na
trh, neexistence blízkých substitutů nebo nízká vyrovnávací kupní síla zákazníků.“
[31] Posuzované cenové výměry obsahovaly celou řadu rozdílných služeb a zboží,
u nichž ministerstvo přistoupilo k určité formě cenové regulace. Jsou v nich zahrnuty jak
služby, které jsou částečně dotovány z veřejnoprávních prostředků a na jejichž existenci
je dán veřejný zájem (např. městská hromadná doprava či nyní posuzovaná oblast), tak
i služby, které jsou čistě soukromoprávní povahy (např. taxislužby). Přípustnost cenové
regulace může spočívat vždy v jiných důvodech a okolnostech, a proto její zákonnost ve
smyslu § 1 odst. 6 zákona o cenách je třeba
zkoumat v každém jednotlivém případě.
[32] Městský soud v rozdílnosti mezi nakládáním s komunálním odpadem a provozováním taxislužeb shledal argument pro neaplikování částí uvedených cenových výměrů.
Byť se v případě osobní taxislužby jedná
o jednu z mála oblastí, v níž soudy posuzovaly zákonnost i ústavnost cenové regulace, není toto porovnání příhodné právě z důvodu,
že tyto dvě služby jsou principiálně odlišné.
Přesto je cenová regulace v obou případech
oprávněná s ohledem na panující podmínky
na trhu těchto služeb. Městský soud naopak
uznal oprávněnost cenové regulace v případě dodávek elektřiny, vody, plynu či při odvodu kanalizačních vod. Nejvyšší správní soud
má oproti městskému soudu za to, že tyto
služby jsou svou povahou podobné péči o komunální odpad. Jedná se o služby, které osoby musí (ze zákona nebo přinejmenším
v rámci běžného životního standardu) užívat
a na které jsou kladeny požadavky z hlediska
veřejného zájmu na ochraně životního prostředí, zájmu na bezpečnosti a ochraně zdraví
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
a veřejnosti. Skládky (ale i spalovny komunálního odpadu) lze také považovat za technická
zařízení, která představují omezenou komoditu. Ze zákona jsou vyhrazena k ukládání komunálního odpadu, musí být zřízena jen na
vyhrazeném místě a k tomu musí být dodrženy náročné i nákladné technické požadavky
(k tomu viz vyhláška č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich
využívání na povrchu terénu).
[32] Městský soud v rozdílnosti mezi nakládáním s komunálním odpadem a provozováním taxislužeb shledal argument pro neaplikování částí uvedených cenových výměrů.
Byť se v případě osobní taxislužby jedná
o jednu z mála oblastí, v níž soudy posuzovaly zákonnost i ústavnost cenové regulace, není toto porovnání příhodné právě z důvodu,
že tyto dvě služby jsou principiálně odlišné.
Přesto je cenová regulace v obou případech
oprávněná s ohledem na panující podmínky
na trhu těchto služeb. Městský soud naopak
uznal oprávněnost cenové regulace v případě dodávek elektřiny, vody, plynu či při odvodu kanalizačních vod. Nejvyšší správní soud
má oproti městskému soudu za to, že tyto
služby jsou svou povahou podobné péči o komunální odpad. Jedná se o služby, které osoby musí (ze zákona nebo přinejmenším
v rámci běžného životního standardu) užívat
a na které jsou kladeny požadavky z hlediska
veřejného zájmu na ochraně životního prostředí, zájmu na bezpečnosti a ochraně zdraví
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
a veřejnosti. Skládky (ale i spalovny komunálního odpadu) lze také považovat za technická
zařízení, která představují omezenou komoditu. Ze zákona jsou vyhrazena k ukládání komunálního odpadu, musí být zřízena jen na
vyhrazeném místě a k tomu musí být dodrženy náročné i nákladné technické požadavky
(k tomu viz vyhláška č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich
využívání na povrchu terénu).
[33] Žalobkyně i městský soud mají za to,
že v dané oblasti nebylo třeba přistoupit k cenové regulaci, neboť soutěž na trhu komunálního odpadu je dostatečně chráněna zákonem
o veřejných zakázkách a zákonem o ochraně
hospodářské soutěže. Nejvyšší správní soud
se s tímto názorem neztotožnil, jelikož každý
z těchto právních přepisů má jiný předmět
úpravy. Podstatou zákona o cenách není
ochrana soutěžitelů na trhu, trestání zneužití
dominantního postavení a není jím ani zajištění hospodárnosti a účelnosti při nakládání
s veřejnými prostředky. Zákon o cenách
obecně stanovuje cenová pravidla pro smluvní vztah prodávajícího a kupujícího (a to
v případě, kdy účastníky takového vztahu
mohou být soukromoprávní i veřejnoprávní
subjekty) tak, aby v každém jednotlivém případě byla pro obě strany dosažena spravedlivá cena. Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 403/2009 Sb., kterým se mění zákon
o cenách (i když se tato novela nevztahuje
k rozhodnému období, lze z ní vyjít i v tomto
případě), smluvní strana nesmí druhou poškodit tím, že by za poskytnutí plnění vyžadovala více, než by dosáhla v situaci, kdy by byla
vystavena běžnému konkurenčnímu tlaku
a kdy by druhá strana měla absolutní volnost
ve volbě svého partnera (dodavatele). Obdobně kupující nesmí svého partnera nutit
prodat za nižší cenu, než kterou by musel kupující zaplatit, pokud by byl vystaven konkurenci. Výhodnější nebo zneužitelné postavení může spočívat i v omezení vyplývajícím
z povinnosti zajistit veřejné statky (závazek
veřejné služby).
[33] Žalobkyně i městský soud mají za to,
že v dané oblasti nebylo třeba přistoupit k cenové regulaci, neboť soutěž na trhu komunálního odpadu je dostatečně chráněna zákonem
o veřejných zakázkách a zákonem o ochraně
hospodářské soutěže. Nejvyšší správní soud
se s tímto názorem neztotožnil, jelikož každý
z těchto právních přepisů má jiný předmět
úpravy. Podstatou zákona o cenách není
ochrana soutěžitelů na trhu, trestání zneužití
dominantního postavení a není jím ani zajištění hospodárnosti a účelnosti při nakládání
s veřejnými prostředky. Zákon o cenách
obecně stanovuje cenová pravidla pro smluvní vztah prodávajícího a kupujícího (a to
v případě, kdy účastníky takového vztahu
mohou být soukromoprávní i veřejnoprávní
subjekty) tak, aby v každém jednotlivém případě byla pro obě strany dosažena spravedlivá cena. Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 403/2009 Sb., kterým se mění zákon
o cenách (i když se tato novela nevztahuje
k rozhodnému období, lze z ní vyjít i v tomto
případě), smluvní strana nesmí druhou poškodit tím, že by za poskytnutí plnění vyžadovala více, než by dosáhla v situaci, kdy by byla
vystavena běžnému konkurenčnímu tlaku
a kdy by druhá strana měla absolutní volnost
ve volbě svého partnera (dodavatele). Obdobně kupující nesmí svého partnera nutit
prodat za nižší cenu, než kterou by musel kupující zaplatit, pokud by byl vystaven konkurenci. Výhodnější nebo zneužitelné postavení může spočívat i v omezení vyplývajícím
z povinnosti zajistit veřejné statky (závazek
veřejné služby).
[34] Ačkoliv i v cenové regulaci lze spatřovat prvek ochrany soutěže, pravomoc Ministerstva financí při vydávání cenových vý-
měrů se nepřekrývala s pravomocí Úřadu pro
ochranu hospodářské soutěže. Úřad pro
ochranu hospodářské soutěže nezkoumá, jakým způsobem soutěžitel jako poskytovatel
služby utvářel prodejní cenu. Posuzuje pouze
to, zda narušil hospodářskou soutěž uzavřením zakázaných dohod nebo zneužitím dominantního postavení podle § 3 a § 11 odst. 1
zákona o ochraně hospodářské soutěže (obdobně viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2007, čj. Komp 3/2006-511,
č. 1517/2008 Sb. NSS). Cenové orgány v dané
věci ani nezkoumaly, jestli je výsledná cena
nejnižší možná, ale pouze to, zda byla utvářena v souladu s cenovými výměry a zda do ní
nebyly zahrnuty nepřípustné položky. Lze
dodat, že ani nejnižší nabídnutá cena sama
o sobě neznamená, že byla stanovena v souladu s pravidly na tvorbu věcně usměrňovaných cen.
[35] Nejvyšší správní soud dodává, že zvolený způsob regulace je v dané věci přiměřený a vhodný. Věcné usměrňování cen podle
§ 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách představuje volnější formu regulace cen, která nesměřuje k určení konkrétní ceny služby, ale
pouze stanoví pravidla, resp. omezení pro její sjednávání. Soud neshledal, že by věcné
usměrňování cen jakkoliv bránilo jednotlivým subjektům podnikat na poli péče o komunální odpad.
[35] Nejvyšší správní soud dodává, že zvolený způsob regulace je v dané věci přiměřený a vhodný. Věcné usměrňování cen podle
§ 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách představuje volnější formu regulace cen, která nesměřuje k určení konkrétní ceny služby, ale
pouze stanoví pravidla, resp. omezení pro její sjednávání. Soud neshledal, že by věcné
usměrňování cen jakkoliv bránilo jednotlivým subjektům podnikat na poli péče o komunální odpad.
[36] Za situace, kdy na unijní úrovni neexistuje právní předpis, který by cenovou regulaci v oblasti sběru, přepravy, třídění a odstraňování komunálního odpadu upravoval,
a kdy je cenová regulace v této oblasti obecně
slučitelná s unijními principy (zejména
s principem volného pohybu služeb a zboží),
nemůže mít na posouzení věci zásadní vliv
otázka cenové regulace v jiných členských ze-
s obdobným právním
mích Evropské unie. Stejně tak lze konstatovat, že cenová regulace nemůže být nepřípustná z pouhého důvodu, že v některých státech
systémem
zavedena není. Rovněž lze poukázat, že cenovou regulací jsou ve svém důsledku chráněny
i samotné fyzické osoby coby faktičtí původci
komunálního odpadu. Tyto fyzické osoby
(vlastníci nemovitosti nebo osoby s trvalým
pobytem na území obce) totiž zčásti nesou
náklady na svoz a odstraňování komunálního
odpadu, a to buďto v podobě místního poplatku vybíraného na základě § 10b zákona
č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, poplatku za komunální odpad podle § 17a zákona o odpadech, případně na základě smlouvy
podle § 17 odst. 5 zákona o odpadech.
[37] Nejvyšší správní soud s ohledem na
shora uvedené dospěl k závěru, že zkoumané
prostředí nelze označit za dokonale konkurenční. Posuzovaný trh je možné označit za
trh, který je ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže. Nejvyšší správní soud proto
uzavřel, že cenová regulace provedená cenovými výměry Ministerstva financí č. 01/2008
a č. 01/2009 nebyla v části, v níž cenové výměry stanovily, že u sběru, přepravy, třídění
a odstraňování komunálního odpadu se
uplatňují věcně usměrňované ceny, v rozporu s § 1 odst. 6 zákona o cenách. Kasační stížnost je tedy důvodná. Nejvyšší správní soud
rozsudek městského soudu zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1. s. ř. s.).
V něm městský soud rozhodne vázán zde vysloveným právním názorem (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).
Městský soud v novém rozhodnutí současně
posoudí i jednotlivé námitky uplatněné žalobě. V novém rozhodnutí městský soud rozhodne rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 věta prvá s. ř. s.).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
Společnost s ručením omezeným TRANSPORT Trutnov proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.