8 As 109/2022- 64 - text
8 As 109/2022-66 pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: A. F., zast. JUDr. Zdeňkou Nocarovou, Ph.D., advokátkou se sídlem V Jirchářích 148/4, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 2. 2022, čj. MMR-7617/2022-83, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2022, čj. 54 A 26/2022-19,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.
[1] Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku zabýval tím, zda se na podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu vydaného v režimu zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon), jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí, vztahuje zkrácená lhůta podle § 2 odst. 2 tohoto zákona.
[2] Krajský úřad Středočeského kraje rozhodnutím ze dne 10. 9. 2021, čj. 088673/2021/KUSK, rozhodl o umístění stavby dopravní infrastruktury „II/101 Drahelčice obchvat, připojení ze sjezdu D5“, která zahrnovala mj. novou část silnice II. třídy č. 101, novou větev dálniční mimoúrovňové křižovatky D5 a další související stavby. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně (dále „stěžovatelka“) odvolání, které žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.
[3] Stěžovatelka následně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Praze, který ji v záhlaví uvedeným usnesením odmítl pro opožděnost podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Rozhodnutím správního orgánu I. stupně byla umístěna stavba dopravní infrastruktury v režimu liniového zákona. Podle § 2 odst. 2 tohoto zákona se lhůta pro podání žaloby podle § 72 odst. 1 s. ř. s. zkracuje na polovinu, tedy na jeden měsíc. Rozhodnutí žalovaného bylo stěžovatelce doručeno 11. 2. 2022. Žaloba proto měla být podána nejpozději 11. 3. 2022. Stěžovatelka však žalobu podala až 25. 3. 2022, tedy opožděně. II. Obsah kasační stížnosti a dalších podání účastníků
[4] Stěžovatelka uvedla, že kasační stížnost podala včas. Přestože je podle § 2 odst. 2 liniového zákona lhůta pro podání kasační stížnosti zkrácena na polovinu, byla krajským soudem nesprávně poučena o možnosti podat kasační stížnost v obecné lhůtě dvou týdnů. Napadené usnesení je nezákonné. Jediným žalobním důvodem byla tvrzená nicotnost rozhodnutí žalovaného. Krajská správa a údržba silnic Středočeského kraje, příspěvkové organizace (dále „Krajská správa“), nevznikla v souladu se zákonem. Ze zřizovací listiny nevyplývá, že by byla schválena zastupitelstvem Středočeského kraje. Krajská správa tak právně neexistuje. Nemohla proto podat žádost o umístění stavby a řízení o ní nemělo být vedeno. Bylo tak přiznáno právo neexistujícímu subjektu. Nicotnost individuálního správního aktu nelze zhojit plynutím času.
[5] Z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013, čj. 7 As 100/2010-65, č. 2837/2013 Sb. NSS, vyplývá, že objektivní právo považuje nicotnost za natolik závažnou vadu správního aktu, že umožňuje, aby kdykoli bylo možné nastolit vydáním deklaratorního rozhodnutí právní jistotu o tom, že určitý akt je ve skutečnosti akt nicotný. V případě žalob, jejichž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí, neplatí obecná ustanovení § 72 s. ř. s. o žalobních lhůtách tak, že by bylo možné žalobu podat pouze ve dvouměsíční lhůtě počítané od doručení tohoto aktu. Lze ji podat ve dvouměsíční lhůtě od doručení rozhodnutí správního orgánu ve věci vyslovení nicotnosti v řízení podle § 77 odst. 1 věty druhé a § 78 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Právní věta č. III usnesení sp. zn. 7 As 100/2010 je proto v rozporu s jeho odůvodněním. Žalobu podala ve dvouměsíční lhůtě v souladu s tímto usnesením. Námitku nicotnosti vznesla v odvolání. Žalovaný se s ní nijak nevypořádal. Naopak potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Nemá proto v úmyslu prohlásit rozhodnutí za nicotné. Bylo by proto nadbytečné, aby se stěžovatelka domáhala prohlášení nicotnosti podnětem podle § 77 odst. 3 správního řádu. Rozhodnutí žalovaného by tak mělo být považováno za rozhodnutí vydané v řízení podle § 77 odst. 1 věty druhé a § 78 správního řádu. Krajský soud měl přihlédnout k vadě nicotnosti z úřední povinnosti.
[6] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že souhlasí s krajským soudem, že žaloba byla podána opožděně. Lhůta pro podání žaloby totiž vyplývá z § 2 odst. 2 liniového zákona. Otázka zřízení Krajské správy nemůže být předmětem přezkumu v řízení o žádosti o umístění stavby. Navrhl proto, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
[7] Stěžovatelka v replice na vyjádření žalovaného uvedla, že krajský soud se nezabýval tvrzenou nicotností, přestože ta mění lhůty k podání žaloby. Žalovaný se byl povinen zabývat nicotností rozhodnutí z úřední povinnosti, tedy i existencí Krajské správy. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost. Ta byla podána včas. Jak totiž vyplývá z § 2 odst. 2 liniového zákona citovaného v bodě [11] níže, zkrácení lhůt se týká pouze lhůty pro podání žaloby, nikoliv mimořádného opravného prostředku. Pro podání kasační stížnosti se proto uplatní lhůta dvou týdnů podle § 106 odst. 2 s. ř. s. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[9] Kasační stížností je napadeno usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby, proto z povahy věci přichází pro stěžovatelku v úvahu pouze kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu). Tohoto důvodu se stěžovatelka v kasační stížnosti dovolává, neboť tvrdí nezákonné odmítnutí žaloby.
[10] Podle § 72 odst. 1 s. ř. s. platí, že žalobu lze podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou.
[11] Podle § 2 odst. 2 liniového zákona dále platí, že lhůty pro podání žalob k soudům k přezkoumání nebo nahrazení správních rozhodnutí vydaných v řízeních podle § 1 se zkracují na polovinu. O žalobách rozhodne soud ve lhůtě 90 dnů. Ustanovení předchozí věty obdobně platí i pro řízení o opravných prostředcích proti rozhodnutí soudu o žalobě.
[12] Nejvyšší správní soud úvodem podotýká, že stěžovatelka v kasační stížnosti nezpochybňuje závěr krajského soudu, že jí bylo rozhodnutí žalovaného doručeno 11. 2. 2022 a že rozhodnutím správního orgánu I. stupně byla umístěna stavba dopravní infrastruktury v režimu liniového zákona podle § 1 odst. 2 písm. a) a d) tohoto zákona. Namítá však, že jediným žalobním důvodem byla nicotnost rozhodnutí žalovaného. Na podání žaloby se proto uplatní dvouměsíční lhůta vyplývající z usnesení sp. zn. 7 As 100/2010.
[13] Nejvyšší správní soud se stěžovatelkou nesouhlasí. Kasační argumentace totiž vychází z mylné interpretace závěrů usnesení sp. zn. 7 As 100/2010 a z chybné práce s jeho textem. Stěžovatelka v kasační stížnosti uvedla, že Nejvyšší správní soud v tomto usnesení dospěl k závěru, že „objektivní právo považuje nicotnost za natolik závažnou vadu správního aktu, že umožňuje, aby kdykoli, tedy bez ohledu na jakékoli lhůty k použití řádných nebo mimořádných opravných prostředků nebo prostředků dozorčího práva, bylo možno nastolit vydáním deklaratorního rozhodnutí právní jistotu o tom, že určitý akt, jenž se prima facie jeví být závazným aktem správního orgánu, je ve skutečnosti akt nicotný, a tedy že vůbec správním aktem není a nikdy nebyl.“ a že „sedmý senát má totiž za to, že v případě žalob, jejichž jediným důvodem je tvrzená nicotnost napadeného rozhodnutí, neplatí obecná ustanovení § 72 s. ř. s. o žalobních lhůtách v tom smyslu, že by bylo možno žalobu podat pouze ve dvouměsíční lhůtě počítané od doručení aktu či zdánlivého aktu, jenž je napaden pro tvrzenou nicotnost, nýbrž ve dvouměsíční lhůtě od doručení rozhodnutí správního orgánu ve věci vyslovení nicotnosti vydaného v řízení podle § 77 odst. 1 věty druhé a § 78 správního řádu.“ Ani jedna z těchto citací však nepředstavuje názor rozšířeného senátu. Jde toliko o rekapitulaci důvodů, proč sedmý senát postoupil věc rozšířenému senátu (bod 11 a 13 usnesení sp. zn. 7 As 100/2010).
[14] Rozšířený senát naopak ve vztahu k lhůtě pro podání žaloby obsahující pouze tvrzení o nicotnosti napadeného rozhodnutí dospěl k závěru, že „je-li možné nicotnost rozhodnutí prvního stupně napravit v rámci odvolacího řízení, je nutné za výsledek vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem ve smyslu § 5 a § 68 písm. a) s. ř. s. považovat rozhodnutí o odvolání. Proto teprve den oznámení rozhodnutí vydaného v odvolacím řízení určuje počátek lhůty pro podání žaloby, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí prvního stupně. Takovou žalobu je proto nutné podle § 72 odst. 1 s. ř. s. podat do dvou měsíců poté, kdy bylo žalobci oznámeno rozhodnutí o odvolání doručením jeho písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. Stejným způsobem se počítá i lhůta pro podání žaloby, v níž se namítá toliko nicotnost rozhodnutí o odvolání. […] počátek lhůty pro podání žaloby, v níž je namítána pouze nicotnost rozhodnutí správního orgánu, nelze odvíjet od oznámení sdělení správního orgánu žalobci o tom, že neshledává důvody k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti (§ 78 odst. 1 věta druhá správního řádu).“ (body 48 a 49 usnesení sp. zn. 7 As 100/2010). Z uvedeného tak vyplývá, že rozšířený senát dospěl k opačnému závěru, než který uvedl sedmý senát v předkládacím usnesení a který stěžovatelka citovala v kasační stížnosti. Rozšířený senát proto nestanovil žádnou specifickou lhůtu dvou měsíců pro podání žaloby, jak tvrdí stěžovatelka. Naopak zdůraznil, že se použije obecná žalobní lhůta podle § 72 odst. 1 s. ř. s. počítaná od oznámení rozhodnutí vydaného v odvolacím řízení, ledaže zvláštní zákon stanoví lhůtu jinou. Právní věta č. III publikovaná ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, podle které „žalobu, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí, nelze podat kdykoliv. Počátek lhůty pro její podání je určen dnem oznámení rozhodnutí vydaného v odvolacím řízení žalobci, nikoliv dnem, v němž mu byl oznámen úkon správního orgánu ve věci prohlášení nicotnosti podle § 77 a § 78 správního řádu z roku 2004.“, proto odpovídá odůvodnění tohoto usnesení. Nejde proto o chybu v psaní, jak namítala stěžovatelka.
[14] Rozšířený senát naopak ve vztahu k lhůtě pro podání žaloby obsahující pouze tvrzení o nicotnosti napadeného rozhodnutí dospěl k závěru, že „je-li možné nicotnost rozhodnutí prvního stupně napravit v rámci odvolacího řízení, je nutné za výsledek vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem ve smyslu § 5 a § 68 písm. a) s. ř. s. považovat rozhodnutí o odvolání. Proto teprve den oznámení rozhodnutí vydaného v odvolacím řízení určuje počátek lhůty pro podání žaloby, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí prvního stupně. Takovou žalobu je proto nutné podle § 72 odst. 1 s. ř. s. podat do dvou měsíců poté, kdy bylo žalobci oznámeno rozhodnutí o odvolání doručením jeho písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. Stejným způsobem se počítá i lhůta pro podání žaloby, v níž se namítá toliko nicotnost rozhodnutí o odvolání. […] počátek lhůty pro podání žaloby, v níž je namítána pouze nicotnost rozhodnutí správního orgánu, nelze odvíjet od oznámení sdělení správního orgánu žalobci o tom, že neshledává důvody k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti (§ 78 odst. 1 věta druhá správního řádu).“ (body 48 a 49 usnesení sp. zn. 7 As 100/2010). Z uvedeného tak vyplývá, že rozšířený senát dospěl k opačnému závěru, než který uvedl sedmý senát v předkládacím usnesení a který stěžovatelka citovala v kasační stížnosti. Rozšířený senát proto nestanovil žádnou specifickou lhůtu dvou měsíců pro podání žaloby, jak tvrdí stěžovatelka. Naopak zdůraznil, že se použije obecná žalobní lhůta podle § 72 odst. 1 s. ř. s. počítaná od oznámení rozhodnutí vydaného v odvolacím řízení, ledaže zvláštní zákon stanoví lhůtu jinou. Právní věta č. III publikovaná ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, podle které „žalobu, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí, nelze podat kdykoliv. Počátek lhůty pro její podání je určen dnem oznámení rozhodnutí vydaného v odvolacím řízení žalobci, nikoliv dnem, v němž mu byl oznámen úkon správního orgánu ve věci prohlášení nicotnosti podle § 77 a § 78 správního řádu z roku 2004.“, proto odpovídá odůvodnění tohoto usnesení. Nejde proto o chybu v psaní, jak namítala stěžovatelka.
[15] Pro nyní projednávanou věc tak je podstatné, že z usnesení sp. zn. 7 As 100/2010 jednoznačně vyplývá, že lhůta pro podání žaloby, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí, vyplývá z § 72 odst. 1 s. ř. s., nestanoví-li zvláštní zákon jinou lhůtu. Rozšířený senát nestanovil žádnou specifickou lhůtu pro podání žaloby, která by byla speciální vůči § 2 odst. 2 liniového zákona. Naopak zdůraznil, že zvláštní zákon může stanovit lhůtu jinou oproti § 72 odst. 1 s. ř. s. Tak tomu bylo v nyní projednávané věci, neboť § 2 odst. 2 liniového zákona zkrátil obecnou lhůtu podle § 72 odst. 1 s. ř. s. na polovinu. Ustanovení § 2 odst. 2 liniového zákona se proto použije i na žalobu, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí.
[16] Stěžovatelka v kasační stížnosti nezpochybnila závěr krajského soudu, že rozhodnutím správního orgánu I. stupně byla umístěna stavba dopravní infrastruktury v režimu liniového zákona. Nejvyšší správní soud proto vyšel z nezpochybněného závěru krajského soudu, že je dána působnost liniového zákona a že tato skutečnost plynula z napadených rozhodnutí (bod 7 napadeného usnesení). Rozhodnutí žalovaného bylo stěžovatelce doručeno 11. 2. 2022. Poslední den lhůty pro podání žaloby tak byl 11. 3. 2022 (§ 2 odst. 2 liniového zákona ve spojení s § 72 odst. 1 s. ř. s.). Stěžovatelka žalobu podala až dne 25. 3. 2022, tedy po uplynutí měsíční lhůty pro její podání. Krajský soud ji proto správně odmítl jako opožděnou podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Protože byla žaloba podána opožděně, nemohl se krajský soud zabývat tvrzenou nicotností rozhodnutí žalovaného, a to ani z úřední povinnosti. Opožděnost žaloby totiž brání jejímu věcnému posouzení. IV. Závěr a náklady řízení
[17] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Ze shora uvedených důvodů proto kasační stížnost podle § 110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
[18] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, právo na náhradu nákladů řízení jí proto nenáleží. Žalovanému, kterému by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně 29. listopadu 2023
Petr Mikeš předseda senátu