I. V odvolacím řízení lze rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušit postupem podle § 90 odst. 1 písm. a), případně b) správního řádu z roku 2004 i z důvodů uvedených v § 77 odst. 1 a 2 téhož zákona. Zrušení rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně z důvodu nicotnosti je odvolací správní orgán povinen vyjádřit ve
výroku svého rozhodnutí. II. Podmínkou přípustnosti žaloby, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně či rozhodnutí o odvolání, je vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem ve smyslu § 68
písm. a) s. ř. s. Ustanovení § 68 písm. c) s. ř. s. je obsoletní a nemůže být ani v případě takové žaloby důvodem pro její odmítnutí. III. Žalobu, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí, nelze podat
kdykoliv. Počátek lhůty pro její podání je určen dnem oznámení rozhodnutí vydaného v odvolacím řízení žalobci, nikoliv dnem, v němž mu byl oznámen úkon správního orgánu ve věci prohlášení nicotnosti podle § 77 a § 78 správního řádu z roku 2004. IV. Žaloba, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí o uložení
pokuty v blokovém řízení postupem podle § 84 a násl. zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, je nepřípustná podle § 68 písm. a) s. ř. s. V. Účastník řízení, v němž mělo být vydáno nicotné rozhodnutí, je oprávněn namítat tuto nicotnost v navazujících řízeních, ve kterých má tvrzený neexistující správní akt sloužit jako exekuční titul nebo jako podklad pro další úkon správního orgánu.
I. V odvolacím řízení lze rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušit postupem podle § 90 odst. 1 písm. a), případně b) správního řádu z roku 2004 i z důvodů uvedených v § 77 odst. 1 a 2 téhož zákona. Zrušení rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně z důvodu nicotnosti je odvolací správní orgán povinen vyjádřit ve
výroku svého rozhodnutí. II. Podmínkou přípustnosti žaloby, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně či rozhodnutí o odvolání, je vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem ve smyslu § 68
písm. a) s. ř. s. Ustanovení § 68 písm. c) s. ř. s. je obsoletní a nemůže být ani v případě takové žaloby důvodem pro její odmítnutí. III. Žalobu, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí, nelze podat
kdykoliv. Počátek lhůty pro její podání je určen dnem oznámení rozhodnutí vydaného v odvolacím řízení žalobci, nikoliv dnem, v němž mu byl oznámen úkon správního orgánu ve věci prohlášení nicotnosti podle § 77 a § 78 správního řádu z roku 2004. IV. Žaloba, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí o uložení
pokuty v blokovém řízení postupem podle § 84 a násl. zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, je nepřípustná podle § 68 písm. a) s. ř. s. V. Účastník řízení, v němž mělo být vydáno nicotné rozhodnutí, je oprávněn namítat tuto nicotnost v navazujících řízeních, ve kterých má tvrzený neexistující správní akt sloužit jako exekuční titul nebo jako podklad pro další úkon správního orgánu.
[20] S předloženou právní otázkou týkající se počítání lhůty pro podání žaloby obsa-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 013
hující jen tvrzenou nicotnost napadeného
rozhodnutí však bezprostředně souvisejí další aspekty, bez jejichž posouzení není možné
tuto otázku náležitě zodpovědět.
[21] Rozšířený senát považuje za potřebné pro účely rozhodnutí o předložené právní
otázce se dále zabývat pojmem a podstatou
institutu nicotnosti rozhodnutí, možností nápravy nicotnosti rozhodnutí I. stupně v odvolacím řízení, lhůtou pro podání žaloby obsahující jen tvrzení o nicotnosti napadeného
rozhodnutí, aplikovatelností § 68 písm. c) s. ř. s.,
přípustností žaloby obsahující jen tvrzení
o nicotnosti rozhodnutí vydaného v blokovém řízení podle § 84 a násl. zákona o přestupcích a možností přihlížet k nicotnosti
rozhodnutí správního orgánu v navazujících
řízeních.
IV.
Pojem nicotnosti rozhodnutí
a její podstata
[22] Podle § 77 správního řádu:
„(1) Nicotné je rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán
nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu. Nicotnost z tohoto důvodu zjišťuje
a rozhodnutím prohlašuje správní orgán
nadřízený správnímu orgánu, který nicotné
rozhodnutí vydal.
(2) Nicotné je dále rozhodnutí, které trpí
vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze
vůbec považovat za rozhodnutí správního
orgánu. Nicotnost z těchto důvodů vyslovuje
soud podle soudního řádu správního.
(3) Pokud se důvod nicotnosti týká jen
některého výroku rozhodnutí nebo vedlejšího ustanovení výroku, je nicotná jen tato
část, jestliže z povahy věci nevyplývá, že ji
nelze oddělit od ostatního obsahu.“
[23] Podle § 78 správního řádu:
„(1) Nicotnost se zjišťuje a prohlašuje
z moci úřední, a to kdykoliv. Účastníci řízení, v němž bylo rozhodnutí vydáno, a dále ti,
kdož jsou uvedeni v písemném vyhotovení
tohoto rozhodnutí, jakož i právní nástupci
všech těchto osob, pokud by byli rozhodnutím vázáni, mohou dát podnět k prohlášení
nicotnosti; jestliže správní orgán neshledá
důvody k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti, sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů do 30 dnů podateli.
(2) Proti rozhodnutí, jímž správní orgán
prohlásil nicotnost, nelze podat odvolání.
(3) Jestliže správní orgán dojde k závěru,
že jiný správní orgán učinil úkon, který je nicotným rozhodnutím, dá podnět správnímu
orgánu příslušnému k prohlášení nicotnosti.“
[24] Podle § 182 odst. 1 správního řádu
„[u]stanovení tohoto zákona o nicotnosti se
použijí jen pro úkony správních orgánů učiněné po účinnosti tohoto zákona“.
[25] Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. „[k]do tvrdí,
že byl na svých právech zkrácen přímo nebo
v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně
určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen
,rozhodnutí‘), může se žalobou domáhat
zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak“.
[25] Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. „[k]do tvrdí,
že byl na svých právech zkrácen přímo nebo
v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně
určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen
,rozhodnutí‘), může se žalobou domáhat
zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak“.
[26] Podle § 76 odst. 2 s. ř. s. „[z]jistí-li
soud, že rozhodnutí trpí takovými vadami,
které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu. Pokud se
důvody nicotnosti týkají jen části rozhodnutí,
soud vysloví nicotnou jen tuto část rozhodnutí, jestliže z povahy věci nevyplývá, že ji nelze
oddělit od ostatních částí rozhodnutí.“
[27] Podle § 109 odst. 3 s. ř. s. „Nejvyšší
správní soud je vázán rozsahem kasační
stížnosti; to neplatí, je-li na napadeném výroku závislý výrok, který napaden nebyl, nebo je-li rozhodnutí správního orgánu nicotné.“ Podle § 109 odst. 4 s. ř. s. „Nejvyšší
správní soud je vázán důvody kasační stížnosti; to neplatí, bylo-li řízení před soudem
zmatečné [§ 103 odst. 1 písm. c)] nebo bylo
zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkouma-
telné [§ 103 odst. 1 písm. d)], jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu
nicotné“.
judikátu
se proto
rozšířený
[28] Uvedená ustanovení správního řádu
i soudního řádu správního tedy používají pojem nicotnosti rozhodnutí, avšak nepodávají
jeho úplnou legální definici a charakteristiku. Na to již upozornil rozšířený senát v citovaném rozsudku čj. 8 Afs 78/2006-74. V tomto
senát
nicotností rozhodnutí a její povahou podrobněji zabýval a uvedl následující skutečnosti.
[28] Uvedená ustanovení správního řádu
i soudního řádu správního tedy používají pojem nicotnosti rozhodnutí, avšak nepodávají
jeho úplnou legální definici a charakteristiku. Na to již upozornil rozšířený senát v citovaném rozsudku čj. 8 Afs 78/2006-74. V tomto
senát
nicotností rozhodnutí a její povahou podrobněji zabýval a uvedl následující skutečnosti.
[29] „Nicotnost (někdy též označována
jako nulita, paakt, absolutní zmatečnost,
pseudorozhodnutí, non negotium, zdánlivý
akt, pa-akt, právní nullum, neexistence, naprostá (absolutní) neplatnost, či dokonce
procesní potrat) představuje specifickou kategorii vad správních rozhodnutí. Tyto vady
jsou však vzhledem ke své povaze vadami
nejzávažnějšími, nejtěžšími a rovněž i nezhojitelnými. Rozhodnutí, které jimi trpí, je
rozhodnutím nicotným. Nicotné rozhodnutí
však není ,běžným‘ rozhodnutím nezákonným, nýbrž ,rozhodnutím‘, které pro jeho vady vůbec nelze za veřejněmocenské rozhodnutí správního orgánu považovat, a které
není s to vyvolat veřejnoprávní účinky. Zatímco v případě ,běžných‘ vad správních rozhodnutí se na tato, s ohledem na uplatnění
zásady presumpce platnosti a správnosti
správních aktů, hledí jako na rozhodnutí
existující a způsobilá vyvolávat příslušné
právní důsledky a působit tak na sféru práv
a povinností jejich adresátů, v případě nicotných správních rozhodnutí se ani tato zásada neuplatní. Z povahy vad způsobujících
nicotnost pak plynou i příslušné právní následky. S nejtěžšími vadami jsou tak nutně
spojeny i ty nejtěžší následky. Proto není nikdo povinen nicotné správní rozhodnutí respektovat a řídit se jím. Hledí se na něj, jako
by vůbec neexistovalo, pročež tedy jde o nezhojitelné právní nic. Nicotnost nelze zhojit
ani uplynutím času. Definičně lze za nicotný
správní akt považovat akt, který vykazuje
tak závažné vady, že vůbec není schopen vyvolat žádné právní účinky. Logicky jde
o právní nullum a platí zásada ,quod nullum
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 013
est, nullum produit effectum‘ (srov. Máša, M.
K otázce tzv. nicotných správních aktů.
Správní právo, 1972, č. 3, s. 139). V tomto
ohledu se jedná o tradičně podávané charakteristické vlastnosti nicotnosti, které lze
nalézt již v československé správněprávní literatuře (srov. např. Merkl, A. Obecné právo
správní. Díl druhý. Praha - Brno : nakladatelství Orbis, akciová společnost, 1932, s. 24
a násl.; nebo Hoetzel, J. Československé
správní právo. Část všeobecná. Praha : Melantrich a. s., 1934, s. 268 a násl.). Obdobné
závěry jsou rovněž obsaženy jak v současné
odborné literatuře zahraniční (srov. Staroėciak, J. Prawo Administracyjne. Warszawa :
Państwowe wydawnictwo naukowe, 1969,
s. 245 a násl.; či Erbguth, W. Allgemeines Verwaltungsrecht. Baden-Baden : Nomos Verlagsgesellschaft, 2005, s. 134.), tak i domácí
(např. Průcha, P. Správní právo. Obecná část.
7., doplněné a aktualizované vydání. Brno :
Masarykova univerzita, 2007, s. 369; nebo
Staša, J. in Hendrych, D. a kol. Správní právo.
Obecná část. 6. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006,
s. 212 a násl.).
[29] „Nicotnost (někdy též označována
jako nulita, paakt, absolutní zmatečnost,
pseudorozhodnutí, non negotium, zdánlivý
akt, pa-akt, právní nullum, neexistence, naprostá (absolutní) neplatnost, či dokonce
procesní potrat) představuje specifickou kategorii vad správních rozhodnutí. Tyto vady
jsou však vzhledem ke své povaze vadami
nejzávažnějšími, nejtěžšími a rovněž i nezhojitelnými. Rozhodnutí, které jimi trpí, je
rozhodnutím nicotným. Nicotné rozhodnutí
však není ,běžným‘ rozhodnutím nezákonným, nýbrž ,rozhodnutím‘, které pro jeho vady vůbec nelze za veřejněmocenské rozhodnutí správního orgánu považovat, a které
není s to vyvolat veřejnoprávní účinky. Zatímco v případě ,běžných‘ vad správních rozhodnutí se na tato, s ohledem na uplatnění
zásady presumpce platnosti a správnosti
správních aktů, hledí jako na rozhodnutí
existující a způsobilá vyvolávat příslušné
právní důsledky a působit tak na sféru práv
a povinností jejich adresátů, v případě nicotných správních rozhodnutí se ani tato zásada neuplatní. Z povahy vad způsobujících
nicotnost pak plynou i příslušné právní následky. S nejtěžšími vadami jsou tak nutně
spojeny i ty nejtěžší následky. Proto není nikdo povinen nicotné správní rozhodnutí respektovat a řídit se jím. Hledí se na něj, jako
by vůbec neexistovalo, pročež tedy jde o nezhojitelné právní nic. Nicotnost nelze zhojit
ani uplynutím času. Definičně lze za nicotný
správní akt považovat akt, který vykazuje
tak závažné vady, že vůbec není schopen vyvolat žádné právní účinky. Logicky jde
o právní nullum a platí zásada ,quod nullum
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 013
est, nullum produit effectum‘ (srov. Máša, M.
K otázce tzv. nicotných správních aktů.
Správní právo, 1972, č. 3, s. 139). V tomto
ohledu se jedná o tradičně podávané charakteristické vlastnosti nicotnosti, které lze
nalézt již v československé správněprávní literatuře (srov. např. Merkl, A. Obecné právo
správní. Díl druhý. Praha - Brno : nakladatelství Orbis, akciová společnost, 1932, s. 24
a násl.; nebo Hoetzel, J. Československé
správní právo. Část všeobecná. Praha : Melantrich a. s., 1934, s. 268 a násl.). Obdobné
závěry jsou rovněž obsaženy jak v současné
odborné literatuře zahraniční (srov. Staroėciak, J. Prawo Administracyjne. Warszawa :
Państwowe wydawnictwo naukowe, 1969,
s. 245 a násl.; či Erbguth, W. Allgemeines Verwaltungsrecht. Baden-Baden : Nomos Verlagsgesellschaft, 2005, s. 134.), tak i domácí
(např. Průcha, P. Správní právo. Obecná část.
7., doplněné a aktualizované vydání. Brno :
Masarykova univerzita, 2007, s. 369; nebo
Staša, J. in Hendrych, D. a kol. Správní právo.
Obecná část. 6. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006,
s. 212 a násl.).
[30] Na tyto teoretické závěry, v důsledku dlouhodobé absence výslovné pozitivněprávní úpravy nicotnosti, nejprve navázala
správní judikatura, zejména Vrchního soudu v Praze [srov. rozsudek Vrchního soudu
v Praze ze dne 10. 3. 1995, sp. zn. 6 A 28/94,
kde se uvádí, že ,právní úprava [...] nevypočítává důvody nicotnosti aktu a ponechává
právní teorii a soudní praxi, aby samy vymezily okruh případů, kdy vady aktu dosahují takové míry, že již o aktu vůbec nelze hovořit.
Judikatura Vrchního soudu v Praze považuje
za důvody nicotnosti aktu např. těžké vady
působnosti a příslušnosti, zásadní nedostatky
projevu vůle vykonavatele veřejné správy
(absolutní nedostatek formy, neurčitost nebo
nesmyslnost), požadavek plnění, které je
trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co
v právním slova smyslu vůbec neexistuje
apod. Stejný význam pak má i nedostatek
podkladu k vydání aktu, např. uložení povinnosti podle již zrušeného právního předpisu.‘] a posléze i Nejvyššího správního soudu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 013
[srov. např. rozsudek rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2005,
čj. 6 A 76/2001-96, č. 793/2006 Sb. NSS, podle
jehož právních závěrů nicotný je správní
akt, který trpí natolik intenzivními vadami,
že jej vůbec za rozhodnutí ani považovat
nelze. Takovými vadami jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu,
zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek
formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek
plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení
práva něčemu, co v právním smyslu vůbec
neexistuje, či nedostatek právního podkladu
k vydání rozhodnutí. K nicotnosti soud přihlíží z úřední povinnosti].
[30] Na tyto teoretické závěry, v důsledku dlouhodobé absence výslovné pozitivněprávní úpravy nicotnosti, nejprve navázala
správní judikatura, zejména Vrchního soudu v Praze [srov. rozsudek Vrchního soudu
v Praze ze dne 10. 3. 1995, sp. zn. 6 A 28/94,
kde se uvádí, že ,právní úprava [...] nevypočítává důvody nicotnosti aktu a ponechává
právní teorii a soudní praxi, aby samy vymezily okruh případů, kdy vady aktu dosahují takové míry, že již o aktu vůbec nelze hovořit.
Judikatura Vrchního soudu v Praze považuje
za důvody nicotnosti aktu např. těžké vady
působnosti a příslušnosti, zásadní nedostatky
projevu vůle vykonavatele veřejné správy
(absolutní nedostatek formy, neurčitost nebo
nesmyslnost), požadavek plnění, které je
trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co
v právním slova smyslu vůbec neexistuje
apod. Stejný význam pak má i nedostatek
podkladu k vydání aktu, např. uložení povinnosti podle již zrušeného právního předpisu.‘] a posléze i Nejvyššího správního soudu
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 013
[srov. např. rozsudek rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2005,
čj. 6 A 76/2001-96, č. 793/2006 Sb. NSS, podle
jehož právních závěrů nicotný je správní
akt, který trpí natolik intenzivními vadami,
že jej vůbec za rozhodnutí ani považovat
nelze. Takovými vadami jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu,
zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek
formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek
plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení
práva něčemu, co v právním smyslu vůbec
neexistuje, či nedostatek právního podkladu
k vydání rozhodnutí. K nicotnosti soud přihlíží z úřední povinnosti].
[31] Jak plyne z výše uvedeného, podstatu nicotnosti, obdobně jako skupinu vad,
které ji způsobují, v dobách, kdy institut nicotnosti rozhodnutí nebyl legislativě upraven, vymezovala především teorie správního
práva a správní judikatura. Na doktrinální
a judikatorní závěry navázal zákonodárce
právní úpravou institutu nicotnosti rozhodnutí obsaženou v § 77 a § 78 nového správního řádu. Při jeho tvorbě se do značné míry
rovněž projevily závěry německé teorie
správního práva a právní úpravy obsažené
v tamním správním řádu (zákon ze dne
25. 5. 1976, Verwaltungsverfahrengesetz, dále jen ,VwVfG‘). Podle § 44 odst. 1 VwVfG je
správní akt nicotný, pokud obsahuje tak závažné vady, resp. trpí zvlášť závažnými nedostatky, přičemž se zřetelem na všechny
okolnosti je jeho nicotnost každému zcela
zřejmá a je očividná. Podle zmíněné generální klauzule nicotnosti jsou nicotné takové správní akty, které trpí a) obzvláště závažnou vadou, která je současně b) zjevná.
Závažnost je kvalifikovaným pochybením,
není prostou nezákonností. Pro posouzení
zjevnosti vady vychází německá teorie a judikatura z tzv. Evidenztheorie, podle níž je
vada zjevná tehdy, pokud by se základními
okolnostmi případu seznámený laik došel
bez dalšího k závěru, že správní akt musí
být nicotný. Nicotnost rozhodnutí tak v pří-
padě generální klauzule nicotnosti vychází
a je patrná z rozhodnutí samého. Vedle generální klauzule obsažené v § 44 odst. 1
VwVfG, jednotlivé (speciální) důvody nicotnosti posléze výslovně vyjmenovává § 44
odst. 2 VwVfG, který obsahuje šest důvodů
nicotnosti. Při posuzování nicotnosti správního aktu je třeba nejprve zkoumat, zda není nicotnost dána podle jednotlivých speciálních důvodů nicotnosti (tzv. absolutní
důvody nicotnosti, srov. Finke, W. a kol. Allgemeinse Verwaltungsrecht. 10. přepracované vydání. Hamburg : Maximilian-Verlag,
2006, s. 187) podle § 44 odst. 2 VwVfG a až
poté lze uvažovat, zda nemůže být správní
akt nicotný s ohledem na naplnění definičních znaků generální klauzule.“
[31] Jak plyne z výše uvedeného, podstatu nicotnosti, obdobně jako skupinu vad,
které ji způsobují, v dobách, kdy institut nicotnosti rozhodnutí nebyl legislativě upraven, vymezovala především teorie správního
práva a správní judikatura. Na doktrinální
a judikatorní závěry navázal zákonodárce
právní úpravou institutu nicotnosti rozhodnutí obsaženou v § 77 a § 78 nového správního řádu. Při jeho tvorbě se do značné míry
rovněž projevily závěry německé teorie
správního práva a právní úpravy obsažené
v tamním správním řádu (zákon ze dne
25. 5. 1976, Verwaltungsverfahrengesetz, dále jen ,VwVfG‘). Podle § 44 odst. 1 VwVfG je
správní akt nicotný, pokud obsahuje tak závažné vady, resp. trpí zvlášť závažnými nedostatky, přičemž se zřetelem na všechny
okolnosti je jeho nicotnost každému zcela
zřejmá a je očividná. Podle zmíněné generální klauzule nicotnosti jsou nicotné takové správní akty, které trpí a) obzvláště závažnou vadou, která je současně b) zjevná.
Závažnost je kvalifikovaným pochybením,
není prostou nezákonností. Pro posouzení
zjevnosti vady vychází německá teorie a judikatura z tzv. Evidenztheorie, podle níž je
vada zjevná tehdy, pokud by se základními
okolnostmi případu seznámený laik došel
bez dalšího k závěru, že správní akt musí
být nicotný. Nicotnost rozhodnutí tak v pří-
padě generální klauzule nicotnosti vychází
a je patrná z rozhodnutí samého. Vedle generální klauzule obsažené v § 44 odst. 1
VwVfG, jednotlivé (speciální) důvody nicotnosti posléze výslovně vyjmenovává § 44
odst. 2 VwVfG, který obsahuje šest důvodů
nicotnosti. Při posuzování nicotnosti správního aktu je třeba nejprve zkoumat, zda není nicotnost dána podle jednotlivých speciálních důvodů nicotnosti (tzv. absolutní
důvody nicotnosti, srov. Finke, W. a kol. Allgemeinse Verwaltungsrecht. 10. přepracované vydání. Hamburg : Maximilian-Verlag,
2006, s. 187) podle § 44 odst. 2 VwVfG a až
poté lze uvažovat, zda nemůže být správní
akt nicotný s ohledem na naplnění definičních znaků generální klauzule.“
[32] Současná právní úprava, judikatura
i doktrína tedy považují nicotnost za samostatný právní institut, který je odlišný od institutu nezákonnosti z hlediska právních
účinků dotyčného správního aktu. Nezákonné rozhodnutí existuje, je právně závazné, vynutitelné a vychází se z presumpce jeho
správnosti, dokud není zrušeno. Proti němu
lze brojit opravnými či dozorčími prostředky,
avšak pokud tyto nejsou včas a řádně uplatněny, zůstává nezákonné rozhodnutí objektivně existující a nelze ho již odstranit. Naproti tomu se na nicotné rozhodnutí vždy
hledí jako na neexistující, zdánlivé, nezakládající žádné právní následky, a proto nemusí
být respektováno, a veřejnou mocí dokonce
ani nesmí být vynucováno. Nicotnost nelze
zhojit uplynutím času, a může tak k ní být přihlédnuto kdykoliv z úřední povinnosti.
V.
Možnost nápravy nicotnosti rozhodnutí
prvního stupně v odvolacím řízení
[32] Současná právní úprava, judikatura
i doktrína tedy považují nicotnost za samostatný právní institut, který je odlišný od institutu nezákonnosti z hlediska právních
účinků dotyčného správního aktu. Nezákonné rozhodnutí existuje, je právně závazné, vynutitelné a vychází se z presumpce jeho
správnosti, dokud není zrušeno. Proti němu
lze brojit opravnými či dozorčími prostředky,
avšak pokud tyto nejsou včas a řádně uplatněny, zůstává nezákonné rozhodnutí objektivně existující a nelze ho již odstranit. Naproti tomu se na nicotné rozhodnutí vždy
hledí jako na neexistující, zdánlivé, nezakládající žádné právní následky, a proto nemusí
být respektováno, a veřejnou mocí dokonce
ani nesmí být vynucováno. Nicotnost nelze
zhojit uplynutím času, a může tak k ní být přihlédnuto kdykoliv z úřední povinnosti.
V.
Možnost nápravy nicotnosti rozhodnutí
prvního stupně v odvolacím řízení
[33] Uvedenému rozdílu mezi nicotností
a nezákonností však ještě nutně nemusí odpovídat odlišné právní prostředky, které podle
správního řádu slouží na ochranu proti nim.
[34] K nápravě nezákonnosti správního
aktu je určeno především odvolací řízení vedené podle § 81 a násl. správního řádu.
V něm odvolací správní orgán podle § 89
odst. 2 věty první správního řádu přezkou-
mává soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy v plném rozsahu, a nikoliv jen
v rozsahu námitek uvedených v odvolání.
Jestliže dojde k závěru, že rozhodnutí I. stupně je v rozporu s právními předpisy, a) napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a řízení
zastaví, b) napadené rozhodnutí nebo jeho
část zruší a věc vrátí k novému projednání
správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal,
anebo c) napadené rozhodnutí nebo jeho
část změní (§ 90 odst. 1 správního řádu).
[34] K nápravě nezákonnosti správního
aktu je určeno především odvolací řízení vedené podle § 81 a násl. správního řádu.
V něm odvolací správní orgán podle § 89
odst. 2 věty první správního řádu přezkou-
mává soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy v plném rozsahu, a nikoliv jen
v rozsahu námitek uvedených v odvolání.
Jestliže dojde k závěru, že rozhodnutí I. stupně je v rozporu s právními předpisy, a) napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a řízení
zastaví, b) napadené rozhodnutí nebo jeho
část zruší a věc vrátí k novému projednání
správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal,
anebo c) napadené rozhodnutí nebo jeho
část změní (§ 90 odst. 1 správního řádu).
[35] Těžkou, kvalifikovanou formou nezákonnosti rozhodnutí je i jeho nicotnost. Kvůli ní se totiž sice hledí na rozhodnutí I. stupně
jako na neexistující a zdánlivé, nicméně takové rozhodnutí současně není v souladu s konkrétními ustanoveními zákona či jiného právního předpisu. Proto i důvody nicotnosti
vymezené v § 77 odst. 1 a 2 správního řádu
znamenají rozpor rozhodnutí I. stupně
s právními předpisy. Navíc odvolání představuje řádný opravný prostředek, jenž slouží
k nápravě všech vad rozhodnutí I. stupně i jemu předcházejícího řízení. Podle § 89 odst. 2
správního řádu totiž odvolací správní orgán
přezkoumává nejen soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, nýbrž i jeho
správnost v rozsahu odvolacích námitek nebo tehdy, pokud to vyžaduje veřejný zájem,
a přihlíží také k vadám řízení před správním
orgánem I. stupně, o nichž lze mít důvodně
za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, popřípadě na jeho správnost. Není tedy žádný důvod
k tomu, aby odvolací orgán nemohl napravit
i takovou vadu rozhodnutí I. stupně, která
způsobuje jeho nicotnost. Jestliže je totiž odvolací řízení určeno k odstranění všech pochybení správního orgánu I. stupně, tak tím
spíše v něm musí být napravena i nejtěžší vada rozhodnutí, pro kterou na ně nelze nahlížet jako na existující správní akt.
[36] Jestliže tedy odvolací správní orgán
považuje napadené rozhodnutí za nicotné
a žádné jiné jeho vady či vady jemu předcházejícího řízení neshledá, nemůže odvolání zamítnout s odkazem na to, že tato jediná vada
zjištěná v odvolacím řízení ho vede k závěru,
podle něhož nebylo odvolání podáno proti
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 013
rozhodnutí správního orgánu, nýbrž proti
neexistujícímu správnímu aktu a že se tak nápravy lze domáhat jen v řízení o prohlášení
nicotnosti podle § 77 a § 78 správního řádu
a v soudním řízení správním. Takové řešení by
bylo přepjatým formalismem a neodpovídalo
by smyslu a účelu odvolacího řízení, tedy zjištěné vady odstranit co nejdříve a prostředky
běžně dostupnými účastníkům řízení.
[36] Jestliže tedy odvolací správní orgán
považuje napadené rozhodnutí za nicotné
a žádné jiné jeho vady či vady jemu předcházejícího řízení neshledá, nemůže odvolání zamítnout s odkazem na to, že tato jediná vada
zjištěná v odvolacím řízení ho vede k závěru,
podle něhož nebylo odvolání podáno proti
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 013
rozhodnutí správního orgánu, nýbrž proti
neexistujícímu správnímu aktu a že se tak nápravy lze domáhat jen v řízení o prohlášení
nicotnosti podle § 77 a § 78 správního řádu
a v soudním řízení správním. Takové řešení by
bylo přepjatým formalismem a neodpovídalo
by smyslu a účelu odvolacího řízení, tedy zjištěné vady odstranit co nejdříve a prostředky
běžně dostupnými účastníkům řízení.
[37] Navíc by takové řešení neodpovídalo
ani platné a účinné právní úpravě. Řízení
o prohlášení nicotnosti má totiž charakter
dozorčího prostředku, neboť se podle § 78
odst. 1 správního řádu zahajuje z moci úřední, a nikoliv podáním žádosti osoby, která má
být dotyčným správním aktem vázána. Ta může dát k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti pouze podnět, nicméně pokud správní
orgán shledá, že v něm uvedené skutečnosti
či jiné okolnosti nenasvědčují tomu, že by se
mohlo jednat o nicotné rozhodnutí, takové
řízení nezahájí a pouze o tom podatele uvědomí. Dále řízení o prohlášení nicotnosti vedené podle § 77 a § 78 správního řádu nepokrývá všechny případy nicotnosti, neboť
v něm lze prohlásit nicotnost výhradně z důvodu absolutního nedostatku věcné příslušnosti. Nicotnost rozhodnutí z dalších důvodů
je totiž podle výslovného znění § 77 odst. 2
správního řádu oprávněn vyslovit jen soud
podle soudního řádu správního.
[38] Jestliže by tedy správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal, nicotnost z důvodu absolutního nedostatku věcné příslušnosti uvedeného
v § 77 odst. 1 správního řádu v odvolacím řízení nenapravil a místo toho zahájil řízení
o prohlášení nicotnosti, byl by takový postup
nejen formalistický a neodpovídající smyslu
odvolacího řízení, nýbrž i v rozporu se zásadou procesní ekonomie. V případě nicotnosti podle § 77 odst. 2 správního řádu zjištěné
v odvolacím řízení by nicotný správní akt mohl
být odstraněn až v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl.
s. ř. s., v němž je soud oprávněn i bez návrhu
vyslovit nicotnost správního aktu ze všech
důvodů, tedy i kvůli absolutnímu nedostatku
věcné příslušnosti, jak vyplývá z § 76 odst. 2
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 013
s. ř. s. Náprava nicotnosti rozhodnutí I. stupně z důvodu uvedeného v § 77 odst. 2 správního řádu až v řízení o žalobě, která by byla
podaná výhradně kvůli takové nicotnosti, by
však nebyla v souladu se zásadou subsidiarity
soudního přezkumu. Navíc by takové řešení
mohlo být ve svém důsledku na újmu těm,
jimž je nicotné rozhodnutí svými faktickými
důsledky k tíži, neboť v odvolacím řízení by
byla nicotnost rozhodnutí I. stupně většinou
shledána až po uplynutí lhůty pro podání žaloby, v důsledku čehož by již nebylo možné
tuto nicotnost napravit žádnými právními
prostředky.
[38] Jestliže by tedy správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal, nicotnost z důvodu absolutního nedostatku věcné příslušnosti uvedeného
v § 77 odst. 1 správního řádu v odvolacím řízení nenapravil a místo toho zahájil řízení
o prohlášení nicotnosti, byl by takový postup
nejen formalistický a neodpovídající smyslu
odvolacího řízení, nýbrž i v rozporu se zásadou procesní ekonomie. V případě nicotnosti podle § 77 odst. 2 správního řádu zjištěné
v odvolacím řízení by nicotný správní akt mohl
být odstraněn až v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl.
s. ř. s., v němž je soud oprávněn i bez návrhu
vyslovit nicotnost správního aktu ze všech
důvodů, tedy i kvůli absolutnímu nedostatku
věcné příslušnosti, jak vyplývá z § 76 odst. 2
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 013
s. ř. s. Náprava nicotnosti rozhodnutí I. stupně z důvodu uvedeného v § 77 odst. 2 správního řádu až v řízení o žalobě, která by byla
podaná výhradně kvůli takové nicotnosti, by
však nebyla v souladu se zásadou subsidiarity
soudního přezkumu. Navíc by takové řešení
mohlo být ve svém důsledku na újmu těm,
jimž je nicotné rozhodnutí svými faktickými
důsledky k tíži, neboť v odvolacím řízení by
byla nicotnost rozhodnutí I. stupně většinou
shledána až po uplynutí lhůty pro podání žaloby, v důsledku čehož by již nebylo možné
tuto nicotnost napravit žádnými právními
prostředky.
[39] Řízení o prohlášení nicotnosti je tedy
toliko subsidiární možností k dosažení nápravy nicotnosti rozhodnutí z důvodu uvedeného
v § 77 odst. 1 správního řádu v případech,
kdy takové rozhodnutí nelze odstranit v odvolacím řízení. Stejným způsobem je nutné
pojímat i vyslovení nicotnosti rozhodnutí
správního orgánu v soudním řízení správním. Nejprve je totiž zapotřebí v souladu s § 5
a § 68 písm. a) s. ř. s. vyčerpat řádné opravné
prostředky v řízení před správním orgánem,
a teprve pokud odvolací správní orgán neshledá rozhodnutí I. stupně nicotným, lze nicotnost namítat v řízení před správním soudem.
[40] Nic tedy nebrání tomu, aby odvolací
správní orgán mohl napravit vadu rozhodnutí I. stupně způsobující jeho nicotnost. K takové těžké formě nezákonnosti správního aktu
je přitom podle § 89 odst. 2 věty první správního řádu zapotřebí přihlédnout z úřední povinnosti, takže v tomto směru není podstatné, zda
je nicotnost namítána v odvolání nebo zda ji
shledá samotný odvolací správní orgán.
[40] Nic tedy nebrání tomu, aby odvolací
správní orgán mohl napravit vadu rozhodnutí I. stupně způsobující jeho nicotnost. K takové těžké formě nezákonnosti správního aktu
je přitom podle § 89 odst. 2 věty první správního řádu zapotřebí přihlédnout z úřední povinnosti, takže v tomto směru není podstatné, zda
je nicotnost namítána v odvolání nebo zda ji
shledá samotný odvolací správní orgán.
[41] Ten však není oprávněn nicotnost
napadeného rozhodnutí prohlásit, neboť takový deklaratorní výrok nelze podle § 90
odst. 1 správního řádu v odvolacím řízení učinit. Nicotnost rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný, lze
(s výjimkou vydání rozhodnutí správním orgánem nadřízeným věcně příslušnému správnímu orgánu) prohlásit jen podle § 77 odst. 2
věty druhé a § 78 odst. 1 věty první správního řádu. Uvedená pravomoc správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu, který ni-
cotné rozhodnutí vydal, je však systematicky
zařazena mezi ustanovení upravující řízení
o prohlášení nicotnosti. Toto řízení je samostatným procesním institutem, a proto ustanovení v něm uvedená nelze použít pro účely
jiných řízení upravených ve správním řádu.
V tomto směru se ustanovení správního řádu
upravující prohlašování nicotnosti rozhodnutí z moci úřední poněkud liší od znění
§ 105 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu,
podle něhož není prohlašování nicotnosti
rozhodnutí správce daně výslovně součástí samostatného řízení o prohlášení nicotnosti.
Ustanovení § 105 daňového řádu, které umožňuje prohlásit nicotnost ze všech důvodů, tak
otevírá určitý prostor pro závěr o možnosti
prohlásit nicotnost rozhodnutí I. stupně ve
všech řízeních, v nichž bude rozhodovat
správce daně nejblíže nadřízený správci daně, který nicotné rozhodnutí vydal. Bude tedy záležet na budoucí judikatuře, zda shledá
oprávnění nadřízeného správce daně k vydání
takového deklaratorního rozhodnutí v rámci
odvolacího daňového řízení. Tuto otázku
však nemůže rozšířený senát řešit ani není
oprávněn jakkoliv předjímat způsob jejího
posouzení, neboť předmětem nyní projednávané věci je pouze nicotnost správního aktu
podle správního řádu.
[42] Nicotnost ze shora uvedených důvodů nelze v odvolacím správním řízení prohlásit. Proto se rozšířený senát nemůže ztotožnit
s právním názorem vysloveným v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2010,
čj. 1 As 36/2010-44, č. 2096/2010 Sb. NSS.
V tomto judikátu se totiž ve vztahu k přezkumnému řízení, které je dozorčím prostředkem určeným k nápravě nezákonných
rozhodnutí a v němž taktéž nelze učinit výrok o prohlášení nicotnosti správního aktu,
uvádí, že jestliže správní orgán nadřízený
správnímu orgánu, který vydal nicotné rozhodnutí, toto rozhodnutí zruší či změní
v přezkumném řízení podle § 94 a násl.
správního řádu namísto toho, aby prohlásil
jeho nicotnost, zatíží své rozhodnutí vadou,
která jej činí rovněž nicotným. Je totiž z povahy věci vyloučené, aby správní orgán změnil či zrušil neexistující rozhodnutí.
[42] Nicotnost ze shora uvedených důvodů nelze v odvolacím správním řízení prohlásit. Proto se rozšířený senát nemůže ztotožnit
s právním názorem vysloveným v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2010,
čj. 1 As 36/2010-44, č. 2096/2010 Sb. NSS.
V tomto judikátu se totiž ve vztahu k přezkumnému řízení, které je dozorčím prostředkem určeným k nápravě nezákonných
rozhodnutí a v němž taktéž nelze učinit výrok o prohlášení nicotnosti správního aktu,
uvádí, že jestliže správní orgán nadřízený
správnímu orgánu, který vydal nicotné rozhodnutí, toto rozhodnutí zruší či změní
v přezkumném řízení podle § 94 a násl.
správního řádu namísto toho, aby prohlásil
jeho nicotnost, zatíží své rozhodnutí vadou,
která jej činí rovněž nicotným. Je totiž z povahy věci vyloučené, aby správní orgán změnil či zrušil neexistující rozhodnutí.
[43] Jediným způsobem nápravy nicotného rozhodnutí I. stupně v rámci odvolacího
řízení je tedy pouze některý z výroků uvedených v § 90 odst. 1 správního řádu. V případě
nicotnosti z důvodu absolutního nedostatku
věcné příslušnosti tedy odvolací správní orgán napadené rozhodnutí pro jeho rozpor
s právními předpisy podle písmena a) téhož
ustanovení zruší a řízení zastaví. Jestliže odvolací správní orgán nicotnost shledá z jiného důvodu, který umožňuje pokračování řízení v I. stupni před správním orgánem,
který nicotné rozhodnutí vydal (např. absolutní nedostatek formy správního aktu), podle písmena b) stejného ustanovení napadené rozhodnutí nebo jeho část pro rozpor
s právními předpisy zruší a věc vrátí k novému projednání správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal. Nicotné rozhodnutí nelze
změnit, takže jeho náprava výrokem podle
§ 90 odst. 1 písm. c) správního řádu nebude
z povahy věci možná.
[44] V odvolacím řízení lze tedy nicotné
rozhodnutí z důvodů uvedených v § 77
odst. 1 a 2 správního řádu zrušit pro jeho rozpor s právními předpisy postupem podle
§ 90 odst. 1 písm. a), případně b) téhož zákona. Nicméně na nicotné rozhodnutí se vždy
hledí jako na neexistující, zdánlivé a nezakládající žádné právní následky bez ohledu na
to, zda jeho nicotnost byla či může být výslovně deklarována. Odvolací správní orgán
tedy musí k nicotnosti rozhodnutí I. stupně
přihlédnout z úřední povinnosti, a to i přesto, že není oprávněn tuto nicotnost prohlásit
deklaratorním výrokem. Z tohoto důvodu je
odvolací správní orgán povinen ve výroku
svého rozhodnutí vyjádřit, že se rozhodnutí
I. stupně zrušuje z důvodu jeho nicotnosti.
Nicotné rozhodnutí totiž od počátku neexistuje, a proto musí být zrušeno s účinky, jako
by nebylo nikdy vydáno, na rozdíl od rozhodnutí nezákonného, které trvá až do okamžiku
jeho zrušení.
[44] V odvolacím řízení lze tedy nicotné
rozhodnutí z důvodů uvedených v § 77
odst. 1 a 2 správního řádu zrušit pro jeho rozpor s právními předpisy postupem podle
§ 90 odst. 1 písm. a), případně b) téhož zákona. Nicméně na nicotné rozhodnutí se vždy
hledí jako na neexistující, zdánlivé a nezakládající žádné právní následky bez ohledu na
to, zda jeho nicotnost byla či může být výslovně deklarována. Odvolací správní orgán
tedy musí k nicotnosti rozhodnutí I. stupně
přihlédnout z úřední povinnosti, a to i přesto, že není oprávněn tuto nicotnost prohlásit
deklaratorním výrokem. Z tohoto důvodu je
odvolací správní orgán povinen ve výroku
svého rozhodnutí vyjádřit, že se rozhodnutí
I. stupně zrušuje z důvodu jeho nicotnosti.
Nicotné rozhodnutí totiž od počátku neexistuje, a proto musí být zrušeno s účinky, jako
by nebylo nikdy vydáno, na rozdíl od rozhodnutí nezákonného, které trvá až do okamžiku
jeho zrušení.
[45] Zrušení rozhodnutí I. stupně z důvodu jeho nicotnosti neodporuje § 90 odst. 1
písm. a), případně b) správního řádu. Napadené rozhodnutí totiž může být v rozporu
s právními předpisy jak kvůli jeho běžným va-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 013
dám, tak i kvůli jeho nejtěžším vadám, které
způsobují, že se na ně hledí jako na neexistující správní akt. Proto je nezbytné, aby odvolací správní orgán ve výroku svého rozhodnutí, který jediný (oproti odůvodnění) může
vyvolat právní účinky, vyjádřil závěr o naplnění jedné z těchto dvou forem nesouladu
rozhodnutí I. stupně s právními předpisy. Navíc zrušení napadeného rozhodnutí z důvodu nicotnosti znamená pro účastníka řízení
příznivější výsledek rozhodnutí o odvolání.
V takovém případě se totiž rozhodnutí
I. stupně, zrušuje s účinkem, jako by nikdy nebylo vydáno, což má praktický význam zejména při předběžné vykonatelnosti rozhodnutí
I. stupně a v případech, kdy na základě takového zdánlivého správního aktu bylo v navazujícím řízení vydáno jiné rozhodnutí, které
nabylo právní moci. Naopak, pokud výrok
rozhodnutí o odvolání nevyjadřuje, že se rozhodnutí I. stupně zrušuje z důvodu jeho nicotnosti, považuje se tento správní akt za
existující až do okamžiku jeho zrušení. Proti
takovému rozhodnutí odvolacího správního
orgánu by účastník řízení byl oprávněn podat žalobu podle § 65 a násl. s. ř. s., v níž by se
mohl domáhat vyslovení nicotnosti rozhodnutí I. stupně s poukazem na to, že toto rozhodnutí není zatíženo pouhou nezákonností,
nýbrž trpí takovými vadami, které vyvolávají
jeho nicotnost. I z tohoto důvodu musí odvolací správní orgán svůj závěr o nicotnosti napadeného rozhodnutí vyjádřit ve výroku rozhodnutí o odvolání tím, že jím rozhodnutí
I. stupně zruší z důvodu jeho nicotnosti.
[45] Zrušení rozhodnutí I. stupně z důvodu jeho nicotnosti neodporuje § 90 odst. 1
písm. a), případně b) správního řádu. Napadené rozhodnutí totiž může být v rozporu
s právními předpisy jak kvůli jeho běžným va-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 013
dám, tak i kvůli jeho nejtěžším vadám, které
způsobují, že se na ně hledí jako na neexistující správní akt. Proto je nezbytné, aby odvolací správní orgán ve výroku svého rozhodnutí, který jediný (oproti odůvodnění) může
vyvolat právní účinky, vyjádřil závěr o naplnění jedné z těchto dvou forem nesouladu
rozhodnutí I. stupně s právními předpisy. Navíc zrušení napadeného rozhodnutí z důvodu nicotnosti znamená pro účastníka řízení
příznivější výsledek rozhodnutí o odvolání.
V takovém případě se totiž rozhodnutí
I. stupně, zrušuje s účinkem, jako by nikdy nebylo vydáno, což má praktický význam zejména při předběžné vykonatelnosti rozhodnutí
I. stupně a v případech, kdy na základě takového zdánlivého správního aktu bylo v navazujícím řízení vydáno jiné rozhodnutí, které
nabylo právní moci. Naopak, pokud výrok
rozhodnutí o odvolání nevyjadřuje, že se rozhodnutí I. stupně zrušuje z důvodu jeho nicotnosti, považuje se tento správní akt za
existující až do okamžiku jeho zrušení. Proti
takovému rozhodnutí odvolacího správního
orgánu by účastník řízení byl oprávněn podat žalobu podle § 65 a násl. s. ř. s., v níž by se
mohl domáhat vyslovení nicotnosti rozhodnutí I. stupně s poukazem na to, že toto rozhodnutí není zatíženo pouhou nezákonností,
nýbrž trpí takovými vadami, které vyvolávají
jeho nicotnost. I z tohoto důvodu musí odvolací správní orgán svůj závěr o nicotnosti napadeného rozhodnutí vyjádřit ve výroku rozhodnutí o odvolání tím, že jím rozhodnutí
I. stupně zruší z důvodu jeho nicotnosti.
[46] V odvolacím řízení lze tedy rozhodnutí I. stupně zrušit z důvodu jeho nicotnosti.
Stejný způsobem je možné postupovat také
v řízení o rozkladu, neboť pro něho v tomto
směru platí příslušné ustanovení o odvolání,
jak vyplývá z § 152 odst. 4 správního řádu.
Tentýž závěr je možné učinit i ve vztahu k přezkumnému řízení podle § 94 a násl. správního
řádu. Ostatně rušení nicotného rozhodnutí
pro jeho rozpor s právními předpisy v odvolacím řízení se uplatňovalo i v době platnosti
předchozího správního řádu č. 71/1967 Sb.,
který neobsahoval ustanovení o prohlášení
nicotnosti. Potřeba pokračování takové pra-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 013
xe i za současné právní úpravy vyplývá ze
skutečnosti, že nový správní řád obsahuje tytéž prostředky k nápravě skutkových a právních vad rozhodnutí správního orgánu a jemu předcházejícího řízení jako předchozí
správní řád a oproti němu navíc zavedl jen řízení o prohlášení nicotnosti z důvodu absolutního nedostatku věcné příslušnosti, které
má však povahu pouhého dozorčího prostředku a na jehož zahájení nemá nárok
účastník řízení, v němž bylo nicotné rozhodnutí vydáno.
[46] V odvolacím řízení lze tedy rozhodnutí I. stupně zrušit z důvodu jeho nicotnosti.
Stejný způsobem je možné postupovat také
v řízení o rozkladu, neboť pro něho v tomto
směru platí příslušné ustanovení o odvolání,
jak vyplývá z § 152 odst. 4 správního řádu.
Tentýž závěr je možné učinit i ve vztahu k přezkumnému řízení podle § 94 a násl. správního
řádu. Ostatně rušení nicotného rozhodnutí
pro jeho rozpor s právními předpisy v odvolacím řízení se uplatňovalo i v době platnosti
předchozího správního řádu č. 71/1967 Sb.,
který neobsahoval ustanovení o prohlášení
nicotnosti. Potřeba pokračování takové pra-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 013
xe i za současné právní úpravy vyplývá ze
skutečnosti, že nový správní řád obsahuje tytéž prostředky k nápravě skutkových a právních vad rozhodnutí správního orgánu a jemu předcházejícího řízení jako předchozí
správní řád a oproti němu navíc zavedl jen řízení o prohlášení nicotnosti z důvodu absolutního nedostatku věcné příslušnosti, které
má však povahu pouhého dozorčího prostředku a na jehož zahájení nemá nárok
účastník řízení, v němž bylo nicotné rozhodnutí vydáno.
[47] Uvedený závěr respektuje podstatu
institutu nicotnosti rozhodnutí a zároveň
umožňuje k ní ve prospěch účastníka řízení
přihlížet již v rámci odvolacího řízení, které
slouží k nápravě všech pochybení správního
orgánu prvního stupně. Ostatně k řešení nápravy nicotnosti rozhodnutí I. stupně v rámci
odvolacího řízení se přiklání i odborná literatura, která ho upřednostňuje před variantou
zamítnutí odvolání s poukazem na to, že odvolání není podáno proti rozhodnutí, nýbrž
proti neexistujícímu správnímu aktu. Navíc
o této variantě se komentáře k správnímu řádu zmiňují především kvůli právnímu názoru
vyslovenému v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2010, čj. 1 As 36/2010-44,
který je tímto rozhodnutím rozšířeného senátu překonán (srov. Vedral, J. Správní řád, Komentář, II. aktualizované a rozšířené vydání. Praha : BOVA POLYGON, 2012, s. 670–671
a 776–777, Jemelka, L.; Pondělíčková, K.; Bohadlo, D. Správní řád, Komentář, 2. vydání,
Praha : C. H. BECK, 2009, s. 291).
VI.
Lhůta pro podání žaloby obsahující
jen tvrzení o nicotnosti napadeného
rozhodnutí
[48] Je-li možné nicotnost rozhodnutí
I. stupně napravit v rámci odvolacího řízení,
je nutné za výsledek vyčerpání řádných
opravných prostředků v řízení před správním orgánem ve smyslu § 5 a § 68 písm. a)
s. ř. s. považovat rozhodnutí o odvolání. Proto
teprve den oznámení rozhodnutí vydaného
v odvolacím řízení určuje počátek lhůty pro
podání žaloby, jejímž jediným důvodem je
tvrzená nicotnost rozhodnutí I. stupně. Tako-
zákonem
stanoveným
vou žalobu je proto nutné podle § 72 odst. 1
s. ř. s. podat do dvou měsíců poté, kdy bylo žalobci oznámeno rozhodnutí o odvolání doručením jeho písemného vyhotovení nebo jiným
způsobem,
nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. Stejným způsobem se počítá i lhůta pro podání
žaloby, v níž se namítá toliko nicotnost rozhodnutí o odvolání.
[48] Je-li možné nicotnost rozhodnutí
I. stupně napravit v rámci odvolacího řízení,
je nutné za výsledek vyčerpání řádných
opravných prostředků v řízení před správním orgánem ve smyslu § 5 a § 68 písm. a)
s. ř. s. považovat rozhodnutí o odvolání. Proto
teprve den oznámení rozhodnutí vydaného
v odvolacím řízení určuje počátek lhůty pro
podání žaloby, jejímž jediným důvodem je
tvrzená nicotnost rozhodnutí I. stupně. Tako-
zákonem
stanoveným
vou žalobu je proto nutné podle § 72 odst. 1
s. ř. s. podat do dvou měsíců poté, kdy bylo žalobci oznámeno rozhodnutí o odvolání doručením jeho písemného vyhotovení nebo jiným
způsobem,
nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. Stejným způsobem se počítá i lhůta pro podání
žaloby, v níž se namítá toliko nicotnost rozhodnutí o odvolání.
[49] Řízení o prohlášení nicotnosti podle
§ 77 odst. 1 a § 78 správního řádu je pouhým
dozorčím prostředkem, a příslušný správní
orgán jej tedy na základě podnětu není povinen zahájit, pokud k tomu neshledá důvod.
Podnět k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti tedy nelze považovat za řádný opravný
prostředek v řízení před správním orgánem,
který musí žalobce vyčerpat před podáním
žaloby, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí I. stupně nebo rozhodnutí o odvolání. K stejnému závěru dospěla i odborná literatura (srov. Vedral, J. Správní řád,
Komentář, II. aktualizované a rozšířené vydání, Praha : BOVA POLYGON, 2012, s. 675).
Právní názor, podle něhož uplatnění podnětu k prohlášení nicotnosti podle § 78 odst. 1
správního řádu není podmínkou přístupu
k soudu, navíc vyslovil Nejvyšší správní soud
již v rozsudku ze dne 30. 7. 2010, čj. 8 As
16/2009-31, č. 2135/2010 Sb. NSS. S tímto názorem se rozšířený senát z uvedených důvodů zcela ztotožňuje a na základě něho dospívá k závěru, že počátek lhůty pro podání
žaloby, v níž je namítána pouze nicotnost rozhodnutí správního orgánu, nelze odvíjet od
oznámení sdělení správního orgánu žalobci
o tom, že neshledává důvody k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti (§ 78 odst. 1 věta
druhá správního řádu).
[50] Navíc § 65 a násl. s. ř. s. neobsahuje
zvláštní řízení o žalobě na vyslovení nicotnosti rozhodnutí správního orgánu ani zvláštní podmínky řízení o žalobě, v níž je namítána pouze nicotnost rozhodnutí správního
orgánu. Naopak podle § 72 odst. 1 ve spojení
s § 65 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat ve dvouměsíční či jiné zvláštním zákonem stanovené
lhůtě od oznámení zpochybňovaného aktu,
a nikoliv až od oznámení úkonu učiněného
v řízení o mimořádném opravném prostředku nebo o dozorčím prostředku, v němž je toto rozhodnutí napadeno.
[50] Navíc § 65 a násl. s. ř. s. neobsahuje
zvláštní řízení o žalobě na vyslovení nicotnosti rozhodnutí správního orgánu ani zvláštní podmínky řízení o žalobě, v níž je namítána pouze nicotnost rozhodnutí správního
orgánu. Naopak podle § 72 odst. 1 ve spojení
s § 65 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat ve dvouměsíční či jiné zvláštním zákonem stanovené
lhůtě od oznámení zpochybňovaného aktu,
a nikoliv až od oznámení úkonu učiněného
v řízení o mimořádném opravném prostředku nebo o dozorčím prostředku, v němž je toto rozhodnutí napadeno.
[51] Dále v případě žaloby obsahující jen
tvrzení o nicotnosti rozhodnutí správního orgánu nelze uvažovat o tom, že by tvrzený nicotný správní akt nebylo možné účinně oznámit, že by tak lhůta pro podání takové žaloby
vůbec neběžela, a že by v důsledku toho žaloba mohla být podána kdykoliv. Na nicotný
správní akt se totiž sice hledí jako na neexistující a zdánlivý, avšak otázka jeho nicotnosti
je právě předmětem soudního přezkumu
a soud tak může po posouzení obsahu napadeného rozhodnutí vyslovit jeho nicotnost až
ve výroku rozsudku, kterým se řízení podle
§ 65 a násl. s. ř. s. končí. Z tohoto důvodu musí běžet lhůta i pro podání takové žaloby, v níž
je namítána jen nicotnost rozhodnutí správního orgánu. Při opačném závěru by ostatně
ani nebylo možné řízení o takové žalobě vést,
neboť pokud by nicotné rozhodnutí nebylo
možné žalobci účinně oznámit, nemohlo by
při této logice ani založit, změnit, zrušit nebo
závazně určit jeho práva nebo povinnosti,
v důsledku čehož by žalobce nebyl aktivně legitimován k podání žaloby podle § 65 a násl.
s. ř. s.
VII.
Aplikovatelnost § 68 písm. c) soudního
řádu správního
[52] Podle § 68 písm. c) s. ř. s. je žaloba
nepřípustná, „je-li jediným jejím důvodem
tvrzená nicotnost napadeného rozhodnutí,
nedomáhá-li se žalobce vyslovení této nicotnosti v řízení před správním orgánem“.
V odvolacím řízení se však lze nápravy nicotnosti domoci jen formou zrušení rozhodnutí
I. stupně z důvodu jeho nicotnosti, a nikoliv
vyslovením jeho nicotnosti. Ani podle § 77
odst. 1 a § 78 správního řádu nemá účastník
řízení nárok na to, aby jeho podáním bylo zahájeno řízení o prohlášení nicotnosti, neboť
toto řízení je dozorčím prostředkem, jehož
vedení je plně v dispozici příslušného správního orgánu. Také prohlášení nicotnosti postupem podle § 105 daňového řádu představuje pouhý dozorčí prostředek příslušného
správce daně.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 013
[53] Řízení o prohlášení nicotnosti, které
by se zahajovalo na základě žádosti účastníka
řízení, tak není v platném právu obsaženo.
V důsledku toho se účastník řízení, v němž
mělo být nicotné rozhodnutí vydáno, nemůže domáhat vyslovení této nicotnosti v řízení
před správním orgánem. Proto i kdyby žalobce nenamítal nicotnost rozhodnutí v odvolacím řízení a následně podal žalobu obsahující
toliko tvrzení o nicotnosti rozhodnutí I. stupně, nemohl by soud takovou žalobu jako nepřípustnou odmítnout podle § 46 odst. 1
písm. d) za použití § 68 písm. c) s. ř. s.
VIII.
Přípustnost žaloby obsahující jen tvrzení
o nicotnosti pokutového bloku
[53] Řízení o prohlášení nicotnosti, které
by se zahajovalo na základě žádosti účastníka
řízení, tak není v platném právu obsaženo.
V důsledku toho se účastník řízení, v němž
mělo být nicotné rozhodnutí vydáno, nemůže domáhat vyslovení této nicotnosti v řízení
před správním orgánem. Proto i kdyby žalobce nenamítal nicotnost rozhodnutí v odvolacím řízení a následně podal žalobu obsahující
toliko tvrzení o nicotnosti rozhodnutí I. stupně, nemohl by soud takovou žalobu jako nepřípustnou odmítnout podle § 46 odst. 1
písm. d) za použití § 68 písm. c) s. ř. s.
VIII.
Přípustnost žaloby obsahující jen tvrzení
o nicotnosti pokutového bloku
[54] V nyní projednávané věci byla stěžovateli, který v žalobě namítá jen nicotnost
rozhodnutí správního orgánu, uložena pokuta v blokovém řízení postupem podle § 84
a násl. zákona o přestupcích. Nejvyšší správní
soud však v rozsudku ze dne 29. 12. 2004,
čj. 6 As 49/2003-46, č. 505/2005 Sb. NSS, dovodil, že pokud soudní řád správní označuje
za nepřípustnou žalobu proti správnímu
rozhodnutí, vůči němuž žalobce nevyčerpal
řádné opravné prostředky [§ 68 písm. a) s. ř. s.],
tím spíše (a minori ad maius) musí být nepřípustná žaloba proti rozhodnutí (zde: rozhodnutí o uložení pokuty v blokovém řízení
podle § 84 a násl. zákona o přestupcích), které bylo vydáno v důsledku souhlasu účastníka řízení, a tedy jeho vědomého rozhodnutí,
že přestupek nebude projednáván v řízení,
jehož předmětem by bylo skutkové i právní
posouzení jeho jednání. K stejnému závěru
dospěl Nejvyšší správní soud i v dalších judikátech zmíněných předkládajícím senátem.
[55] Rozšířený senát se s tímto právním
názorem plně ztotožňuje a neshledává žádný
důvod se od něho odchýlit, přičemž odkazuje
na své usnesení ze dne 12. 3. 2013, čj. 1 As
21/2010-65, ve kterém se povahou blokového
řízení zevrubně zabýval.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 013
IX.
Možnost přihlížet k nicotnosti
rozhodnutí správního orgánu
v navazujících řízeních
[55] Rozšířený senát se s tímto právním
názorem plně ztotožňuje a neshledává žádný
důvod se od něho odchýlit, přičemž odkazuje
na své usnesení ze dne 12. 3. 2013, čj. 1 As
21/2010-65, ve kterém se povahou blokového
řízení zevrubně zabýval.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 013
IX.
Možnost přihlížet k nicotnosti
rozhodnutí správního orgánu
v navazujících řízeních
[56] S ohledem na již zmíněnou nutnost
hledět na nicotné rozhodnutí jako na neexistující, zdánlivé a nezakládající žádné právní
následky bez ohledu na to, zda nicotnost byla
či nebyla výslovně deklarována, však musí být
k nicotnosti přihlédnuto z úřední povinnosti
ve všech řízeních, která na takový zdánlivý
správní akt navazují. Správní orgán oprávněný k exekuci podle § 103 a násl. správního řádu proto přihlédne ex offo k nicotnosti rozhodnutí, které má být exekučním titulem,
a takový neexistující správní akt nevykoná.
Podobně kupříkladu z úřední povinnosti přihlédne k nicotnosti rozhodnutí, za které lze
uložit body v bodovém hodnocení řidičů, také
správní orgán, který má podle § 123b odst. 2,
§ 123c odst. 3 a § 123f zákona o silničním
provozu provést záznam bodů v registru řidičů, oznámit řidiči dosažení celkového počtu
12 bodů s výzvou k odevzdání řidičského průkazu nebo rozhodnout o námitkách proti těmto
úkonům. Správní orgán je v navazujícím řízení
povinen přihlédnout z úřední povinnosti i k nicotnosti rozhodnutí, které bylo vydáno v blokovém řízení, neboť ani takový správní akt nemůže být veřejnou mocí respektován a vynucován.
Účastníci všech těchto navazujících řízení jsou
přitom oprávněni namítat nicotnost podkladového rozhodnutí a příslušný správní orgán je
povinen se touto námitkou zabývat. (...)
Odlišné stanovisko podle § 55a s. ř. s.
soudce Jakuba Camrdy k druhé větě výroku I a k příslušné části odůvodnění
usnesení
[1] Ztotožňuji se s většinou závěrů,
k nimž dospěl rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v posuzované věci, nemohu
však souhlasit s tím, že by odvolací správní orgán měl povinnost, pokud ruší odvoláním napadené rozhodnutí z důvodů uvedených
v § 77 odst. 1 nebo 2 správního řádu, uvést ve
výroku svého rozhodnutí, že důvodem zrušení je právě nicotnost rozhodnutí I. stupně.
[2] Lze jednoduše konstatovat, že takový
závěr nemá žádnou oporu v pozitivním právu. Podle § 90 odst. 1 správního řádu, pokud
odvolací orgán dojde k závěru, že odvoláním
napadené rozhodnutí je v rozporu s právními
předpisy nebo je nesprávné, a) napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a řízení zastaví,
nebo b) napadené rozhodnutí nebo jeho část
zruší a věc vrátí k novému projednání správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal. Správní řád tedy na rozdíl od některých jiných
procesních předpisů (srov. např. § 78 odst. 1
s. ř. s.) nestanoví, že by zrušující výrok měl obsahovat důvod zrušení napadeného rozhodnutí, tím méně pak, že by tímto výslovně uváděným důvodem měla být nicotnost
rozhodnutí správního orgánu.
[2] Lze jednoduše konstatovat, že takový
závěr nemá žádnou oporu v pozitivním právu. Podle § 90 odst. 1 správního řádu, pokud
odvolací orgán dojde k závěru, že odvoláním
napadené rozhodnutí je v rozporu s právními
předpisy nebo je nesprávné, a) napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a řízení zastaví,
nebo b) napadené rozhodnutí nebo jeho část
zruší a věc vrátí k novému projednání správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal. Správní řád tedy na rozdíl od některých jiných
procesních předpisů (srov. např. § 78 odst. 1
s. ř. s.) nestanoví, že by zrušující výrok měl obsahovat důvod zrušení napadeného rozhodnutí, tím méně pak, že by tímto výslovně uváděným důvodem měla být nicotnost
rozhodnutí správního orgánu.
[3] Má-li být totiž výrokem odvolacího
rozhodnutí vysloveno, že se správní rozhodnutí
I. stupně ruší pro nicotnost, pak taková formulace se ve výsledku jen málo liší od toho,
že by odvolací správní orgán přímo prohlašoval nicotnost rozhodnutí správního orgánu
I. stupně. Tady ovšem závěr většinového rozhodnutí koliduje s tím, že zákonodárce, vzhledem k dikci § 77 odst. 1 a 2 správního řádu,
pravomoc nadřízeného správního orgánu
prohlásit nicotnost správního rozhodnutí z jiných důvodů než pro absolutní věcnou nepříslušnost výslovně vyloučil.
[4] Rozšířený senát jistě mohl v nyní posuzované věci dospět k závěru, že je vhodné,
aby v případech, kdy odvolací orgán ruší odvoláním napadené rozhodnutí pro jeho nicotnost, tuto skutečnost výslovně poznamenal v odůvodnění svého rozhodnutí. Pokud
by se jednalo o postup podle § 90 odst. 1
písm. b) správního řádu, byl by správní orgán
I. stupně při novém projednání věci tímto
právním názorem odvolacího orgánu vázán.
I v ostatních případech, přestože by se jednalo o „nejudikátní“ posouzení nicotnosti rozhodnutí I. stupně, by státní orgány, pokud by
neshledaly zvláštní důvody se od hodnocení
odvolacího orgánu odchýlit, jistě vycházely
z toho, že rozhodnutí I. stupně bylo shledáno
nicotným, a že je tedy třeba na ně hledět, jako
by nikdy nebylo vydáno. Nelze však požadovat, aby odvolací orgán bez příslušného zá-
konného podkladu a přinejmenším za obcházení § 77 odst. 2 správního řádu uváděl nicotnost ve výroku svého rozhodnutí.
[5] Ze všech uvedených důvodů mám tedy za to, že druhá věta výroku I a k tomu se
vztahující část odůvodnění usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu nemůže obstát.
Odlišné stanovisko soudce Jaroslava
Vlašína podle § 55a soudního řádu správního k větě druhé výroku I. usnesení.
[1] Mám za to, že věta první výroku I.
usnesení je správná, věta druhá je však již
v rozporu s konkrétními ustanoveními správního řádu a v části odůvodnění též s Ústavou,
a to z následujících důvodů.
[1] Mám za to, že věta první výroku I.
usnesení je správná, věta druhá je však již
v rozporu s konkrétními ustanoveními správního řádu a v části odůvodnění též s Ústavou,
a to z následujících důvodů.
[2] Rozšířený senát musel při svém rozhodování především posoudit, zda je odvolací správní orgán oprávněn v rámci své pravomoci zrušit i správní rozhodnutí, které trpí
vadami, jež by bylo možno případně podřadit
§ 77 odst. 1 a 2 správního řádu, tedy tak závažnými vadami, že způsobují jeho nicotnost,
či zda musí v takovém případě odkázat účastníka na zvláštní řízení podle § 78 odst. 1
správního řádu (či je sám zahájit) nebo na
přezkumné řízení soudní, kde lze nicotnost
takového správního aktu výslovně deklarovat.
V souvislosti s tím pak musel vyřešit i otázku,
jakou podobu má v případě kladné odpovědi
výrok odvolacího správního orgánu mít.
[3] Senát dospěl dle mého názoru ke
správnému závěru, že v odvolacím řízení může být pro rozpor s právními předpisy ve
smyslu § 89 odst. 2 správního řádu zrušeno
jakékoliv rozhodnutí, tedy i takové, na které
by se pro jeho těžké vady mělo hledět jako na
rozhodnutí neexistující, neboť z citovaného
ustanovení správního řádu nelze dovodit žádné omezení pravomoci odvolacího správního
orgánu (a tím i omezení práva účastníků domoci se nápravy vadných rozhodnutí opravnými prostředky jim dostupnými) k odstranění vadných aktů (viz bod 36 usnesení).
Postup odvolacího správního orgánu by se
tak v tomto směru neměl lišit od postupu uží-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 013
vaného za účinnosti správního řádu starého
(srovnej jeho § 53 a § 59 odst. 1).
[4] Ve správním řádu byla k dosavadním
tradičním opravným prostředkům pouze doplněna definice nicotnosti, kterou je možné
ve zvláštním řízení, jež je možné zahájit pouze z úřední povinnosti, vyslovit kdykoliv, případně ji může vyslovit soud v přezkumném
řízení soudním. Zákonodárce tím vyjádřil zájem na tom, aby do budoucna mohla být rozhodnutí s nejtěžšími vadami, pro něž se na ně
hledí, jako by nikdy neexistovala, nadřízeným
správním orgánem alespoň v případě vad podle § 77 odst. 1 správního řádu odstraněna bez
ohledu na plynutí času a též bez ohledu na procesní aktivitu účastníků řízení, z nichž takové
akty vzešly. Tomu pak odpovídá i přechodné
ustanovení § 182 odst. 1 správního řádu.
[5] Zakotvení institutu nicotnosti i nového dozorčího prostředku k jejímu zjišťování
a prohlašování v novém správním řádu však
dle mého názoru neznamená, že by byl nyní
odvolací správní orgán při svém rozhodování
povinen vždy provádět doktrinální hodnocení zjištěných vad, rozlišovat, jestli je odvoláním napadené rozhodnutí pouze nezákonné
nebo již nicotné, a dokonce tomu nad rámec
stanovený § 90 správního řádu přizpůsobovat výrok svého rozhodnutí. Takovouto povinnost nelze z § 89 odst. 2 správního řádu
vyčíst, označit takto namítané vady nejsou
ostatně povinni ani účastníci ve svém odvolání (viz § 82 odst. 2 správního řádu).
[5] Zakotvení institutu nicotnosti i nového dozorčího prostředku k jejímu zjišťování
a prohlašování v novém správním řádu však
dle mého názoru neznamená, že by byl nyní
odvolací správní orgán při svém rozhodování
povinen vždy provádět doktrinální hodnocení zjištěných vad, rozlišovat, jestli je odvoláním napadené rozhodnutí pouze nezákonné
nebo již nicotné, a dokonce tomu nad rámec
stanovený § 90 správního řádu přizpůsobovat výrok svého rozhodnutí. Takovouto povinnost nelze z § 89 odst. 2 správního řádu
vyčíst, označit takto namítané vady nejsou
ostatně povinni ani účastníci ve svém odvolání (viz § 82 odst. 2 správního řádu).
[6] Je třeba si přitom dále uvědomit, že
nicotnost není objektivní skutečností, ale závěr o nicotnosti rozhodnutí je vždy výsledkem hodnocení charakteru a závažnosti vad
správního aktu, kdy hranice mezi správním
aktem nezákonným a nicotným je v některých případech velmi nezřetelná a v judikatuře také proměnlivá. Definice nicotnosti obsažená v § 77 správního řádu totiž ani zdaleka
neodpovídá definici doktrinální tak, jak je
podána v bodu 31 usnesení, především pak
požadavku, aby „nicotnost byla se zřetelem
na všechny okolnosti očividná a každému
zcela zřejmá s tím, že vada je zjevná tehdy,
pokud by se základními okolnostmi případu
seznámený laik došel bez dalšího k závěru,
že správní akt musí být nicotný.“
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 013
[7] K § 77 odst. 1 správního řádu lze výše
uvedenou tezi nejlépe demonstrovat na případu, který byl u Nejvyššího správního soudu
veden pod sp. zn. 1 As 36/2010. Zde rozhodl
městský úřad ve věci přestupku proti plynulosti a bezpečnosti silničního provozu, dodatečně však bylo zjištěno, že pachatel přestupku je příslušníkem hasičského záchranného
sboru, a přestupek tedy měl být projednán
příslušným služebním funkcionářem. Rozhodnutí městského úřadu bylo tehdy soudem hodnoceno jako nicotné pro absolutní
věcnou nepříslušnost tohoto orgánu, podle
současných náhledů však bylo takové rozhodnutí pouze nezákonné, neboť se nejednalo
o nepříslušnost věcnou, ale pouze o překročení vymezené osobní působnosti zákona.
[7] K § 77 odst. 1 správního řádu lze výše
uvedenou tezi nejlépe demonstrovat na případu, který byl u Nejvyššího správního soudu
veden pod sp. zn. 1 As 36/2010. Zde rozhodl
městský úřad ve věci přestupku proti plynulosti a bezpečnosti silničního provozu, dodatečně však bylo zjištěno, že pachatel přestupku je příslušníkem hasičského záchranného
sboru, a přestupek tedy měl být projednán
příslušným služebním funkcionářem. Rozhodnutí městského úřadu bylo tehdy soudem hodnoceno jako nicotné pro absolutní
věcnou nepříslušnost tohoto orgánu, podle
současných náhledů však bylo takové rozhodnutí pouze nezákonné, neboť se nejednalo
o nepříslušnost věcnou, ale pouze o překročení vymezené osobní působnosti zákona.
[8] Obdobné je to s § 77 odst. 2 správního
řádu. Za nicotné se zde považuje rozhodnutí,
které je vnitřně rozporné nebo právně či fakticky neuskutečnitelné, anebo trpí jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za
rozhodnutí. To je ovšem velmi vágní definice,
která ponechává široký prostor pro úvahy, co
hodnotit jako vadu způsobující nezákonnost
rozhodnutí a co již jeho nicotnost. Zde lze
pouze připomenout, že například vnitřní rozpornost rozhodnutí, či jeho nevykonatelnost
měla podle dosavadní doktríny (viz Mazanec, M.
Správní soudnictví. Praha : Linde, 1996, s. 198)
i navazující judikatury Nejvyššího správního
soudu za následek pouze nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nesrozumitelnost, nikoliv jeho nicotnost. Kudy vede hranice mezi
nepřezkoumatelností rozhodnutí a jeho nicotností z důvodů výše uvedených, není dodnes zákonem či judikaturou ani přibližně
stanoveno, tím méně pak, aby to bylo „i laikovi na první pohled zřejmé“.
[9] Ať tak, či onak, výše uvedené příklady
mají jeden společný rys. Nikdo zde totiž není
na pochybách, že správní akty trpící takovými
vadami je třeba odstranit. V odvolacím řízení
toto nelze učinit jinak než zrušením rozhodnutí I. stupně, k tomu však stačí odvolacímu
správnímu orgánu zjištění rozporu s právními předpisy ve smyslu § 89 odst. 2 správního
řádu, aniž by se musel dále zabývat jejich podrobnějším hodnocením a hledáním hranice
mezi nezákonností a nicotností. Rozbor zjištěných vad rozhodnutí nad rámec daný tímto
ustanovením by totiž už z hlediska efektivního fungování institutu odvolání,
jakožto
obecného řádného opravného prostředku,
nebyl účelný (a proto jej zákon ani nepředepisuje), dle mého názoru pak není bezpodmínečně nutný ani z hlediska kvality ochrany
práv účastníků řízení, neboť praktický rozdíl
v dopadech vyslovení nicotnosti rozhodnutí
a zrušení nepravomocného a zpravidla nevykonatelného rozhodnutí je zanedbatelný.
[9] Ať tak, či onak, výše uvedené příklady
mají jeden společný rys. Nikdo zde totiž není
na pochybách, že správní akty trpící takovými
vadami je třeba odstranit. V odvolacím řízení
toto nelze učinit jinak než zrušením rozhodnutí I. stupně, k tomu však stačí odvolacímu
správnímu orgánu zjištění rozporu s právními předpisy ve smyslu § 89 odst. 2 správního
řádu, aniž by se musel dále zabývat jejich podrobnějším hodnocením a hledáním hranice
mezi nezákonností a nicotností. Rozbor zjištěných vad rozhodnutí nad rámec daný tímto
ustanovením by totiž už z hlediska efektivního fungování institutu odvolání,
jakožto
obecného řádného opravného prostředku,
nebyl účelný (a proto jej zákon ani nepředepisuje), dle mého názoru pak není bezpodmínečně nutný ani z hlediska kvality ochrany
práv účastníků řízení, neboť praktický rozdíl
v dopadech vyslovení nicotnosti rozhodnutí
a zrušení nepravomocného a zpravidla nevykonatelného rozhodnutí je zanedbatelný.
[10] Ač se tedy rozšířený senát při řešení
předloženého problému vydal správným
směrem, druhou větou právní věty I. dosažený pozitivní výsledek poněkud znehodnotil,
zcela zbytečně se dostal do konfliktu s § 89
a § 90 správního řádu a založil též rozpor mezi východisky a závěry, které přijal. Nejmarkantněji je tento rozpor vidět v bodě 44 usnesení, kde na straně jedné názorová většina
uvádí, že odvolací orgán není oprávněn deklaratorním výrokem prohlásit nicotnost rozhodnutí I. stupně, zároveň však uvádí, že nicotnost rozhodnutí musí být uvedena přímo
ve výroku, jímž se takové rozhodnutí zrušuje,
a to za situace, kdy tamtéž uvádí, že nicotné
rozhodnutí od počátku neexistuje.
[11] Z usnesení není jasné, v čem by měl
spočívat faktický či právní rozdíl mezi vyslovením nicotnosti (což odvolací správní orgán nesmí, zvláště pak v případech uvedených v § 77
odst. 2 správního řádu) a „zrušením rozhodnutí pro nicotnost“(což by naopak odvolací
orgán dle názorové většiny činit měl ve všech
případech), stejně tak, jako není jasné, pokud
už se odvolací orgán vydá za hranice zákonem stanovených povinností a učiní si v rámci odvolacího řízení úsudek o nicotnosti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, jak by
pak mohl takové rozhodnutí výrokem rušit,
jestliže dle jeho vlastního názoru od počátku
neexistuje. Dle mého názoru jsou výše uvedené rozpory důsledkem chybného a nepřípustného směšování dvou zcela odlišných institutů správního řádu, z nichž každý má jiný
cíl a účel, jak bylo vyloženo výše.
[11] Z usnesení není jasné, v čem by měl
spočívat faktický či právní rozdíl mezi vyslovením nicotnosti (což odvolací správní orgán nesmí, zvláště pak v případech uvedených v § 77
odst. 2 správního řádu) a „zrušením rozhodnutí pro nicotnost“(což by naopak odvolací
orgán dle názorové většiny činit měl ve všech
případech), stejně tak, jako není jasné, pokud
už se odvolací orgán vydá za hranice zákonem stanovených povinností a učiní si v rámci odvolacího řízení úsudek o nicotnosti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, jak by
pak mohl takové rozhodnutí výrokem rušit,
jestliže dle jeho vlastního názoru od počátku
neexistuje. Dle mého názoru jsou výše uvedené rozpory důsledkem chybného a nepřípustného směšování dvou zcela odlišných institutů správního řádu, z nichž každý má jiný
cíl a účel, jak bylo vyloženo výše.
[12] Za přímé „přepisování zákona“ a ve
svém důsledku za porušení ústavních limitů
pro činnost soudů daných čl. 1 odst. 1 a čl. 90
Ústavy pak považuji pasáž bodu 45 usnesení,
v němž názorová většina dovozuje možnost
podat žalobu proti rozhodnutí odvolacího orgánu, jímž se rozhodnutí pouze zrušuje a řízení zastavuje, aniž by bylo ve výroku uvedeno, že ke zrušení došlo z důvodu nicotnosti.
Z čl. 1 odst. 1 Ústavy lze dovodit, že Česká republika je vybudována na principu právního
státu, jehož součástí je požadavek právní jistoty a předvídatelnosti práva. Soudy jsou pak
podle čl. 90 Ústavy povolány především k tomu, aby poskytovaly ochranu právům zákonem stanoveným způsobem.
[13] V daném případě však rozšířený senát stanoveným způsobem nepostupoval, ale
předepsal odvolacímu správnímu orgánu
v rámci řízení o přezkumu správního rozhodnutí novou povinnost ohledně formy výroku
rozhodnutí, kterou zákon neupravuje; ne dosti na tom, nedodržení povinnosti učinit výrok
v takto extra legem vytvořené formě postavil
pod sankci zrušení správního rozhodnutí
soudem. V praxi to tedy znamená, že k žalobě
jednoho z účastníků správního řízení může
soud zrušit rozhodnutí odvolacího správního
orgánu, které bude z hlediska jediného aplikovatelného § 90 správního řádu zákonné,
přičemž rušit ho bude pro nezákonnost, kterou nebude schopen s odkazem na právní
předpisy definovat, a zavazovat ho bude k tomu, aby učinil výrok ve formě, kterou zákon
nezná, a který v této podobě, jak sama názorová většina uvádí, bude mít jiné právní účinky než výrok zákonem upravený. Dle mého
názoru se zde již jedná o překročení pravomoci soudu, které dosahuje ústavního rozměru. Pokud by navíc v takovém řízení vystupovaly též osoby, které by měly oproti žalobci
protichůdný zájem na výsledku řízení, dalo
by se zde hovořit nejen o porušení čl. 1 odst. 1
v návaznosti na čl. 90 Ústavy, ale též čl. 2 odst. 3
Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod.
[14] Jakkoliv chápu pohnutky, jež vedly
většinu k zaujetí takto radikálního názoru,
a podobně jako ona mám rovněž na zřeteli
pokud možno co největší ochranu práv
účastníků řízení, přeci jen mám za to, že v da-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 013
Michal P. proti Policii České republiky, Krajskému ředitelství policie Jihočeského kraje,
Dopravnímu inspektorátu Český Krumlov, o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce.