Stavební zákon z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012 nestanovil lhůtu, ve které byl pořizovatel územního plánu povinen splnit svůj závazek zpracovat územní studii prověřující možné změny využití území podle § 43 odst. 2 tohoto zákona. Úvaha pořizovatele o délce stanovené lhůty je však limitována cíli a úkoly územního plánování a ústavně zaručenými právy dalších zúčastněných subjektů. Lhůta pro pořízení územní studie jako podmínky pro novou zástavbu na plochách specifikovaných v územním plánu stanovená v délce 18 let je zpravidla lhůtou nepřiměřenou.
[36] Byť lze souhlasit se stěžovatelem, že stavební uzávěra a územní studie jsou dva různé instituty stavebního práva, které plní do jisté míry odlišné funkce, nelze přehlédnout, že bezprostřední dopady územního opatření o stavební uzávěře podle § 97 odst. 1 stavebního zákona a podmínky zpracování územní studie pro rozhodování o změnách v území podle § 43 odst. 2 stavebního zákona jsou v zásadě obdobné. Jak stavební uzávěra, tak podmínka pořízení územní studie totiž po určitou dobu blokují stavební využití daného území z důvodů souvisejících s územním plánováním. Stavební uzávěra brání stavební činnosti, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, a tedy předchází územnímu plánování; podmínka zpracování územní studie stanovená územním plánem brání rozhodování o změnách v území, dokud nebudou změny využití území prověřeny územní studií, a tedy se jedná o opatření související s již přijatou územně plánovací dokumentací. K totožnému závěru ostatně stěžovatel dospěl v odůvodnění rozhodnutí o námitkách navrhovatelky na s. 150 textové části územního plánu, kde uvedl, že „v plochách, kde je nutné pořídit územní studii, plní tato podmínka funkci ‚dočasné stavební uzávěry‘, dokud není územní studie pořízena a zaevidována jako územně plánovací podklad, nelze na těchto plochách stavět“.
[37] V době pořizování územního plánu stavební zákon ani implicitně nestanovil lhůtu, ve které je pořizovatel územního plánu povinen splnit svůj závazek zpracovat územní studii prověřující možné změny využití území podle § 43 odst. 2 stavebního zákona. Je však nesprávné interpretovat tehdejší mlčení zákonodárce jako právo pořizovatele územního plánu rozhodovat o délce lhůty pro pořízení územní studie zcela podle svého volného uvážení. Úvaha pořizovatele územního plánu je z povahy věci limitována cíli a úkoly územního plánování a ústavně zaručenými právy dalších zúčastněných subjektů. Nelze přehlížet, že podmínka zpracování územní studie podle § 43 odst. 2 stavebního zákona znemožňuje vlastníkům nemovitostí v jinak zastavitelných plochách využít své pozemky ke stavební činnosti, a v tomto směru tedy představuje omezení ústavně zaručeného práva vlastnit majetek (článek 11 Listiny základních práv a svobod). Délka lhůty pro zpracování územní studie tedy musí respektovat ústavní limity zásahů do tohoto práva. Podle ustálené judikatury vycházející z článku 11 Listiny základních práv a svobod platí, že zásahy do vlastnického práva musí mít zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny na základě zákona, z ústavně legitimních důvodů, jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů, vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS).
[37] V době pořizování územního plánu stavební zákon ani implicitně nestanovil lhůtu, ve které je pořizovatel územního plánu povinen splnit svůj závazek zpracovat územní studii prověřující možné změny využití území podle § 43 odst. 2 stavebního zákona. Je však nesprávné interpretovat tehdejší mlčení zákonodárce jako právo pořizovatele územního plánu rozhodovat o délce lhůty pro pořízení územní studie zcela podle svého volného uvážení. Úvaha pořizovatele územního plánu je z povahy věci limitována cíli a úkoly územního plánování a ústavně zaručenými právy dalších zúčastněných subjektů. Nelze přehlížet, že podmínka zpracování územní studie podle § 43 odst. 2 stavebního zákona znemožňuje vlastníkům nemovitostí v jinak zastavitelných plochách využít své pozemky ke stavební činnosti, a v tomto směru tedy představuje omezení ústavně zaručeného práva vlastnit majetek (článek 11 Listiny základních práv a svobod). Délka lhůty pro zpracování územní studie tedy musí respektovat ústavní limity zásahů do tohoto práva. Podle ustálené judikatury vycházející z článku 11 Listiny základních práv a svobod platí, že zásahy do vlastnického práva musí mít zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny na základě zákona, z ústavně legitimních důvodů, jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů, vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS).
[38] Krajský soud v této souvislosti správně poukazoval na inspirativní judikaturu ke stavební uzávěře; částečná aplikace této judikatury na projednávaný případ je dostatečně odůvodněna obdobnými dopady stavební uzávěry a podmínky zpracování územní studie do práv vlastníků nemovitostí. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, čj. 4 Ao 3/2011-103, č. 2396/2011 Sb. NSS, musí být stavební uzávěra omezena přiměřeným časovým rámcem, neboť podle § 97 odst. 1 stavebního zákona může působit pouze po nezbytnou dobu. Přiměřenost doby působení stavební uzávěry je tedy znakem její zákonnosti; za důvod ke zrušení stavební uzávěry pro porušení § 97 odst. 1 stavebního zákona lze považovat dlouhodobou, bezdůvodnou a svévolnou nečinnost obce při přijímání územního plánu, v rámci jehož přípravy bylo územní opatření o stavební uzávěře vydáno.
[38] Krajský soud v této souvislosti správně poukazoval na inspirativní judikaturu ke stavební uzávěře; částečná aplikace této judikatury na projednávaný případ je dostatečně odůvodněna obdobnými dopady stavební uzávěry a podmínky zpracování územní studie do práv vlastníků nemovitostí. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, čj. 4 Ao 3/2011-103, č. 2396/2011 Sb. NSS, musí být stavební uzávěra omezena přiměřeným časovým rámcem, neboť podle § 97 odst. 1 stavebního zákona může působit pouze po nezbytnou dobu. Přiměřenost doby působení stavební uzávěry je tedy znakem její zákonnosti; za důvod ke zrušení stavební uzávěry pro porušení § 97 odst. 1 stavebního zákona lze považovat dlouhodobou, bezdůvodnou a svévolnou nečinnost obce při přijímání územního plánu, v rámci jehož přípravy bylo územní opatření o stavební uzávěře vydáno.
[39] Krajský soud přesvědčivě vysvětlil, proč nelze lhůtu 18 let pro pořízení územní studie považovat za přiměřenou. Nejvyšší správní soud se s jeho vysvětlením zcela ztotožňuje a v podrobnostech na něj lze odkázat. Za situace, kdy lhůta pro podání návrhu na přezkum opatření obecné povahy byla s účinností od 1. 1. 2012 omezena na tři roky ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti (srov. § 101b odst. 1 s. ř. s.), již nelze důvodnost návrhu na zrušení lhůty pro zpracování územní studie dovozovat z „dlouhodobé, bezdůvodné a svévolné nečinnosti obce“, neboť tato nečinnost nemusí během lhůty pro podání návrhu vůbec vyjít najevo. Požadavky na stanovení lhůty pro zpracování územní studie podle § 43 odst. 2 stavebního zákona je tudíž třeba do jisté míry objektivizovat a stanovenou lhůtu posoudit ke dni vydání opatření obecné povahy.
[40] Krajský soud správně konstatoval, že územní studie má charakter územně plánovacího podkladu (srov. § 25 stavebního zákona), a její zpracování by tudíž zásadně mělo předcházet tvorbě vlastní územně plánovací dokumentace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu 20. 1. 2010, čj. 1 Ao 2/2009-86). Z toho plyne, že zpracování územní studie, která má dotvořit územní plán, nelze rozumně odsouvat až na samý konec platnosti územního plánu, nýbrž je namístě započít s jejím zpracováním co možná nejdříve po nabytí účinnosti územního plánu. Záměru zákonodárce nasvědčuje i novela stavebního zákona provedená zákonem č. 350/2012 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 1. 2013. Podle novelizovaného znění § 43 odst. 2 stavebního zákona musí být územní studie zpracována v přiměřené lhůtě; podle čl. II., bodu č. 5 zákona č. 350/2012 Sb. úkol prověřit územní studií změny využití plochy jako podmínka pro rozhodování pozbývá platnosti uplynutím 4 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, pokud není v územně plánovací dokumentaci stanovena lhůta pro vložení dat o územní studii do evidence územně plánovací činnosti. Doba 4 let koresponduje s obdobím, za které má pořizovatel vyhodnocovat uplatňování územního plánu podle § 55 stavebního zákona. S poukazem na tato ustanovení tedy lze přisvědčit krajskému soudu, že přiměřená lhůta pro zpracování územní studie by měla být zásadně stanovena maximálně v jednotkách, nikoli v desítkách let.
[40] Krajský soud správně konstatoval, že územní studie má charakter územně plánovacího podkladu (srov. § 25 stavebního zákona), a její zpracování by tudíž zásadně mělo předcházet tvorbě vlastní územně plánovací dokumentace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu 20. 1. 2010, čj. 1 Ao 2/2009-86). Z toho plyne, že zpracování územní studie, která má dotvořit územní plán, nelze rozumně odsouvat až na samý konec platnosti územního plánu, nýbrž je namístě započít s jejím zpracováním co možná nejdříve po nabytí účinnosti územního plánu. Záměru zákonodárce nasvědčuje i novela stavebního zákona provedená zákonem č. 350/2012 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 1. 2013. Podle novelizovaného znění § 43 odst. 2 stavebního zákona musí být územní studie zpracována v přiměřené lhůtě; podle čl. II., bodu č. 5 zákona č. 350/2012 Sb. úkol prověřit územní studií změny využití plochy jako podmínka pro rozhodování pozbývá platnosti uplynutím 4 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, pokud není v územně plánovací dokumentaci stanovena lhůta pro vložení dat o územní studii do evidence územně plánovací činnosti. Doba 4 let koresponduje s obdobím, za které má pořizovatel vyhodnocovat uplatňování územního plánu podle § 55 stavebního zákona. S poukazem na tato ustanovení tedy lze přisvědčit krajskému soudu, že přiměřená lhůta pro zpracování územní studie by měla být zásadně stanovena maximálně v jednotkách, nikoli v desítkách let.
[41] Nejvyšší správní soud nepřehlíží, že plochy zahrnující pozemky navrhovatelky spolu sousedí, a ve svém souhrnu vytváří jedny z největších nově zastavitelných ploch na území obce; podrobnější rozpracování jejich konkrétního řešení prostřednictvím územní studie navazující na územně plánovací dokumentaci se tudíž obecně jeví jako legitimní. Stěžovatel však odůvodnil délku lhůty pro zpracování územní studie v zásadě pouze tím, že dané plochy jsou „komplikované a náročné na zajištění nové infrastruktury“ a že velké časové rozpětí pro pořízení územní studie vytváří obci „dostatečný prostor pro zajištění finančních prostředků na vypracování územních studií, na postupné vyhodnocování uplatňování územního plánu, tedy na postupné uvolňování ploch pro výstavbu“. Takové vysvětlení reflektuje pouze náhled stěžovatele a nebere v potaz, že daná lhůta pro zpracování územní studie vážně omezuje vlastnická práva navrhovatelky. Z hlediska ústavně akceptovatelného omezení vlastnických práv navrhovatelky není rozhodné, zda daná lhůta vyhovuje stěžovateli a poskytuje mu „dostatečný časový prostor“, nýbrž zda její délka odpovídá nezbytně nutné době pro zpracování územní studie.
[41] Nejvyšší správní soud nepřehlíží, že plochy zahrnující pozemky navrhovatelky spolu sousedí, a ve svém souhrnu vytváří jedny z největších nově zastavitelných ploch na území obce; podrobnější rozpracování jejich konkrétního řešení prostřednictvím územní studie navazující na územně plánovací dokumentaci se tudíž obecně jeví jako legitimní. Stěžovatel však odůvodnil délku lhůty pro zpracování územní studie v zásadě pouze tím, že dané plochy jsou „komplikované a náročné na zajištění nové infrastruktury“ a že velké časové rozpětí pro pořízení územní studie vytváří obci „dostatečný prostor pro zajištění finančních prostředků na vypracování územních studií, na postupné vyhodnocování uplatňování územního plánu, tedy na postupné uvolňování ploch pro výstavbu“. Takové vysvětlení reflektuje pouze náhled stěžovatele a nebere v potaz, že daná lhůta pro zpracování územní studie vážně omezuje vlastnická práva navrhovatelky. Z hlediska ústavně akceptovatelného omezení vlastnických práv navrhovatelky není rozhodné, zda daná lhůta vyhovuje stěžovateli a poskytuje mu „dostatečný časový prostor“, nýbrž zda její délka odpovídá nezbytně nutné době pro zpracování územní studie.
[42] Lhůta ke zpracování územní studie v délce 18 let neobstojí ani na základě tvrzení, že nově zastavitelné plochy, kterých se má územní studie týkat, jsou náročné na zajištění nové infrastruktury. Z grafické části územního plánu vyplývá, že jak nově zastavitelné plochy zatížené podmínkou územní studie, tak ostatní nově zastavitelné plochy navazují na stávající zástavbu a textová část územního plánu výslovně počítá s konkrétním využitím stávající infrastruktury i pro nově plánovanou výstavbu na všech nově zastavitelných plochách. Územní plán rovněž i ve stávající podobě bez územní studie obsahuje řadu konkrétních regulativů, které se týkají všech zastavitelných ploch (rozvolněný charakter zástavby, maximální počet rodinných domů na jednotlivých plochách, zásobování energiemi, odvádění splašků, přístupové komunikace atp.). Vzhledem k míře propracovanosti územního plánu v těchto otázkách proto není přesvědčivé, že by bylo třeba dalších 18 let k jejich dopracování prostřednictvím územní studie.
[42] Lhůta ke zpracování územní studie v délce 18 let neobstojí ani na základě tvrzení, že nově zastavitelné plochy, kterých se má územní studie týkat, jsou náročné na zajištění nové infrastruktury. Z grafické části územního plánu vyplývá, že jak nově zastavitelné plochy zatížené podmínkou územní studie, tak ostatní nově zastavitelné plochy navazují na stávající zástavbu a textová část územního plánu výslovně počítá s konkrétním využitím stávající infrastruktury i pro nově plánovanou výstavbu na všech nově zastavitelných plochách. Územní plán rovněž i ve stávající podobě bez územní studie obsahuje řadu konkrétních regulativů, které se týkají všech zastavitelných ploch (rozvolněný charakter zástavby, maximální počet rodinných domů na jednotlivých plochách, zásobování energiemi, odvádění splašků, přístupové komunikace atp.). Vzhledem k míře propracovanosti územního plánu v těchto otázkách proto není přesvědčivé, že by bylo třeba dalších 18 let k jejich dopracování prostřednictvím územní studie.
[43] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, že navrhovatelka nemohla legitimně očekávat, že na svých pozemcích bude moci stavět, protože před přijetím aktuálního územního plánu byly její pozemky nezastavitelné, a nynějším územním plánem jí proto nemohla vzniknout žádná újma. Předchozí územně plánovací dokumentace není pro posouzení věci relevantní, neboť předmětem přezkumu je územní plán obce Tisá ze dne 4. 6. 2012, resp. v něm stanovená lhůta pro zpracování územních studií. Textová část územního plánu již ve svém úvodu deklaruje, že převážnou formu rozvoje sídla představuje výstavba nových ploch rodinných domů s funkčním využitím bydlení venkovského typu; územní plán rovněž stanoví relativně podrobné regulativy vztažené k nově zastavitelným plochám. V grafické části je navrženo zhruba 30 nově zastavitelných ploch. Z územního plánu tedy byla zřejmá vůle obce podpořit rozvoj území především zvýšením počtu zastavěných ploch, přičemž do nově zastavitelných ploch byly zahrnuty i pozemky navrhovatelky. Podmínka zpracování územní studie vztažená pouze k dílčí části nově zastavitelných ploch zahrnujících pozemky navrhovatelky, která bez dostatečně odůvodněného, vážného a nezbytného důvodu zablokovala jejich případné stavební využití na dobu dalších 18 let, proto představovala nepřiměřený zásah do jejího vlastnického práva, a byla relevantním důvodem ke zrušení územního plánu ve specifikované části.