[16] Krajský soud velmi podrobně a pečlivě zdůvodnil svůj právní názor. Nejvyšší
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 013
správní soud se přesto nepřiklonil k jeho
názoru.
[17] Z textu interpretovaného ustanovení
jednoznačně nevyplývá správnost některého
z výkladů a nesprávnost druhého. Správní
řád stanoví v prvním odstavci rozpětí pro
uložení pokuty a podmínku závažného ztížení postupu v řízení. Následují tři skutkové
podstaty, za které je možné uložit pořádkovou
pokutu podle tohoto odstavce. Druhý odstavec odkazuje na pořádkovou pokutu podle
odstavce 1 a připojuje další skutkovou podstatu. Ani první ani druhý odstavec neobsahují výslovné pravidlo, že podmínka závažného ztížení postupu v řízení musí být
naplněna pouze v případě podstat upravených v prvním odstavci, resp. výslovné ustanovení, že v případě druhého odstavce netřeba tuto podmínku zohlednit.
[18] Ze systematického hlediska je podstatné, že zákonodárce rozdělil předpoklady
pro uložení pořádkové pokuty do dvou skupin.
První skupina je uvedena v prvním odstavci.
Sem patří případy, pokud se někdo nedostaví
bez omluvy, ruší pořádek a neuposlechne pokynu úřední osoby. Do druhé skupiny náleží
právě ono hrubě urážlivé podání. Struktura
§ 62 nutí nahlížet na tyto skutkové podstaty
relativně odděleně. Zákonodárce měl patrně
racionální důvod vymezit případy hrubě
urážlivých podání v samostatném odstavci. Je
případná úvaha stěžovatele, proč nebyl druhý odstavec formulován jako písmeno d) odstavce prvního, pokud by neměl být žádný
rozdíl v předpokladech pro uložení pokuty.
[19] Je třeba určit, co se rozumí spojením
„pořádkovou pokutou podle odst. 1“. Lze tvrdit, že se tímto spojením míní celé návětí obsažené v prvním odstavci, tedy i podmínka
závažného ztížení postupu řízení. Takový názor však nedává odpověď, proč tedy nebyl
druhý odstavec formulován jako další skutková podstata obsažená v prvním odstavci. Přesvědčivější se proto jeví, že uvedené slovní
spojení pouze odkazuje na rozsah sankce, kterou lze shodně podle obou odstavců uložit.
[20] Nejvyšší správní soud se zabýval účelem právní úpravy. Rovněž objektem, který je
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 013
tímto ustanovením chráněn. V důvodové
zprávě [pozn. Nejvyššího správního soudu:
důvodová zpráva míří k § 84, ve kterém vládní návrh (sněmovní tisk 201/0, Poslanecká
sněmovna, čtvrté volební období 2002–2006)
obsahoval úpravu, která byla následně přijata
v § 62] se pouze konstatuje, že „[c]ílem tohoto ustanovení je zajistit efektivní průběh řízení i v případech, kde se rozhoduje o závažných úkolech veřejné správy, případně i tam,
kde postup řízení ztěžují orgány právnických osob“.
[21] Nelze však ztotožnit efektivní průběh řízení pouze s postupem řízení. Jinými
slovy, pro označení řízení za efektivní nepostačuje, že jeho postup není závažným způsobem ztěžován. Vedle řádného postupu řízení
je totiž nepochybně třeba, aby řízení bylo
rovněž důstojné. Nemíní se pouze důstojnost
oprávněné úřední osoby, ale především důstojnost správního řízení jako celku.
[21] Nelze však ztotožnit efektivní průběh řízení pouze s postupem řízení. Jinými
slovy, pro označení řízení za efektivní nepostačuje, že jeho postup není závažným způsobem ztěžován. Vedle řádného postupu řízení
je totiž nepochybně třeba, aby řízení bylo
rovněž důstojné. Nemíní se pouze důstojnost
oprávněné úřední osoby, ale především důstojnost správního řízení jako celku.
[22] Celé návětí prvního odstavce o výši
uložené pokuty i o nezbytnosti závažného ztížení postupu v řízení se vztahuje ke každé
jednotlivé skutkové podstatě obsažené v prvním odstavci pod písmeny a) – c). Ono „ztížení postupu řízení“ je totiž jiným slovním
vyjádřením důsledku, který vyplývá z těchto
skutkových podstat. Jestliže se účastník
správního řízení bez omluvy nedostaví na
předvolání, nepochybně to vede k tomu, že
správní orgán nemůže realizovat úkon, ke
kterému účastníka předvolal. Minimálně je
zmařen čas, který si správní orgán vyhradil
k takovému úkonu a bude zpravidla třeba tento čas vyhradit znovu. Plánovaný úkon bude
realizován později a řízení později ukončeno.
To nepochybně může být ztížením postupu
správního orgánu. Pokud ztížení bude v konkrétním případě vyhodnoceno jako závažné,
jsou splněny podmínky pro uložení pořádkové pokuty. Obdobně je tomu v případě uvedeném pod písmenem c), tedy u neuposlechnutí pokynu úřední osoby.
[23] Povaha skutkové podstaty obsažené
v písmenu b) je však do určité míry odlišná.
Účelem pořádkových pokut je bezesporu zajistit, aby to které řízení probíhalo řádně. Pokud někdo i přes předchozí napomenutí ruší
pořádek, může to mít negativní vliv zejména
při ústním jednání nebo místním šetření. Takové jednání nebo šetření nepochybně může
trvat déle, neboť je třeba udržet pořádek, nemluvě o komplikacích při protokolaci a jiných
obtížích. U rušení pořádku je však poměrně
zřetelné, že neméně podstatná je rovněž důstojnost řízení. Pokud někdo ruší pořádek, dává tím rovněž najevo svůj postoj k řízení. Tím
může být dotčena jeho důstojnost.
[24] Nejvyšší správní soud již v rozsudcích ze dne 19. 1. 2005, čj. 3 Ads 57/2003-79,
a ze dne 7. 10. 2009, čj. 6 Ads 41/2008-67,
č. 2016/2010 Sb. NSS, zdůraznil, že smyslem
pořádkové pokuty jakožto opatření při vedení procesu „je jednak zajištění hladkého
průběhu a důstojného průběhu soudního řízení a jednak ochrana jak veřejné autority,
kterou soud zastává, tak osobnostních práv
osob účastnících se na řízení v širokém
smyslu.“ V pořadí druhé rozhodnutí rovněž
odkazuje na setrvalou judikaturu Ústavního
soudu k tvrzenému porušení čl. 17 Listiny základních práv a svobod se závěrem, že „pokud vybočí publikovaný názor z mezí v demokratické společnosti obecně uznávaných
pravidel slušnosti, ztrácí charakter korektního úsudku a jako takový se zpravidla ocitá
již mimo rámec ústavní ochrany“.
[24] Nejvyšší správní soud již v rozsudcích ze dne 19. 1. 2005, čj. 3 Ads 57/2003-79,
a ze dne 7. 10. 2009, čj. 6 Ads 41/2008-67,
č. 2016/2010 Sb. NSS, zdůraznil, že smyslem
pořádkové pokuty jakožto opatření při vedení procesu „je jednak zajištění hladkého
průběhu a důstojného průběhu soudního řízení a jednak ochrana jak veřejné autority,
kterou soud zastává, tak osobnostních práv
osob účastnících se na řízení v širokém
smyslu.“ V pořadí druhé rozhodnutí rovněž
odkazuje na setrvalou judikaturu Ústavního
soudu k tvrzenému porušení čl. 17 Listiny základních práv a svobod se závěrem, že „pokud vybočí publikovaný názor z mezí v demokratické společnosti obecně uznávaných
pravidel slušnosti, ztrácí charakter korektního úsudku a jako takový se zpravidla ocitá
již mimo rámec ústavní ochrany“.
[25] Není bez zajímavosti, jak je obdobná
problematika upravena v ostatních procesních řádech. Zákon č. 280/2009 Sb., daňový
řád, v § 247 odst. 1 umožňuje uložení pořádkové pokuty tomu, kdo závažně ztěžuje
správu daní, a hovoří „pouze“ o urážlivém
chování k úřední osobě nebo osobě zúčastněné na správě daní po předchozím napomenutí. Lze tedy předpokládat, že primárně míří
na případy faktického urážlivého chování
zpravidla při jednotlivých úkonech daňového řízení. Občanský soudní řád obsahuje tuto
úpravu v § 53 a hovoří o hrubém ztížení postupu řízení. Současně však uvádí, že se tím
míní zejména nedostavení se bez vážného důvodu k soudu. Ostatní předpoklady pro uložení pořádkové pokuty uvádí po užití spojek
„nebo“ (neuposlechnutí příkazu soudu, rušení pořádku, hrubě urážlivé podání). Soudní
řád správní nestanoví v § 44 nezbytnost sou-
časného ztížení postupu v řízení. Přípustnost
uložení pokuty vztahuje k neuposlechnutí
výzvy soudu nebo k urážlivému podání či
přednesu.
[26] Procesní předpisy tedy vykazují jisté
obsahové odlišnosti. Přesto se jeví, že citovaná právní úprava nebrání řešení, ke kterému
se zdejší soud přiklonil v této věci. Zda jde
v konkrétním případě o urážlivé podání, zda
nabývá intenzity hrubé urážlivosti, resp. jak je
jím ovlivněna efektivita řízení, závisí na okolnostech konkrétního případu. Při úvahách
o důvodech pro uložení pořádkové pokuty
nelze izolovaně nahlížet na to, zda jde o hrubě
urážlivé podání, a na to, zda a jak jím bylo řízení ovlivněno. Vždy bude třeba posoudit, za
jakých okolnosti k urážlivému podání došlo.
To však na druhé straně neznamená, že by bylo možné v případech hrubé urážlivosti a podstatného snížení důstojnosti řízení ustoupit
od uložení pořádkové pokuty jen proto, že tomu brání existence podmínky, kterou § 62
odst. 2 správního řádu neobsahuje.
[26] Procesní předpisy tedy vykazují jisté
obsahové odlišnosti. Přesto se jeví, že citovaná právní úprava nebrání řešení, ke kterému
se zdejší soud přiklonil v této věci. Zda jde
v konkrétním případě o urážlivé podání, zda
nabývá intenzity hrubé urážlivosti, resp. jak je
jím ovlivněna efektivita řízení, závisí na okolnostech konkrétního případu. Při úvahách
o důvodech pro uložení pořádkové pokuty
nelze izolovaně nahlížet na to, zda jde o hrubě
urážlivé podání, a na to, zda a jak jím bylo řízení ovlivněno. Vždy bude třeba posoudit, za
jakých okolnosti k urážlivému podání došlo.
To však na druhé straně neznamená, že by bylo možné v případech hrubé urážlivosti a podstatného snížení důstojnosti řízení ustoupit
od uložení pořádkové pokuty jen proto, že tomu brání existence podmínky, kterou § 62
odst. 2 správního řádu neobsahuje.
[27] Skutkové podstaty obsažené v prvním odstavci primárně míří na řádný postup
správního řízení. Druhý odstavec míří na případy, u nichž je objektem ochrany důstojnost
správního řízení, nikoli „pouze“ jeho řádný
postup. Mohou nastat případy, kdy bude
správní řízení sice řádně postupovat, avšak
nebude důstojné. Naproti tomu mnohdy nebude výhrad k důstojnosti řízení, avšak jeho
průběh bude neúměrně ztěžován obstrukcemi. Ani v jednom případě nelze hovořit
o efektivním průběhu správního řízení.
[28] Míra urážlivosti nepochybně nesouvisí s délkou podání. Vulgární výrazy jsou často užívány ve spíše kratších podáních, mnohdy jako součást delšího, jinak nezávadného
textu. U ústních urážlivých podání jde zpravidla o krátké emotivní urážky. Lze obtížně
hovořit o tom, že takovými urážkami došlo
k podstatnému ztížení postupu v řízení, pokud by se dále neopakovaly. V těchto případech by ani nebylo možné tvrdit, že došlo ke
ztížení postupu řízení v důsledku ztráty času,
po který se úřední osoba musela takovým podáním zabývat. Přesto je zřejmé, že by měl
mít správní orgán k dispozici procesní ná-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 013
stroj pro tyto případy. Právní názor krajského
soudu by mohl vést k tomu, že i zcela nepochybně hrubě urážející podání vůči správnímu orgánu by muselo zůstat bez odezvy
jenom proto, že jím současně nedošlo k závažnému ztížení postupu správního řízení.
Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že § 62
správního řádu nedává k takové interpretaci
důvod, spíše naopak.
[29] Ani to, že nebylo takové podání učiněno v přítomnosti dalších osob, ale např.
v odvolání, nemůže odůvodnit, že jím nedošlo ke snížení důstojnosti řízení. Účastníci
mají právo do spisu nahlížet (§ 38 správního
řádu) a jistě není vyloučena potřeba v dalším
řízení i na takové podání reagovat.
[30] Nepochybně je vždy třeba zvažovat,
jaké opatření zajistí v konkrétní situaci důstojnost správního řízení. Mnohdy není účelné
preferovat pořádkové pokuty před jinou formou adekvátní reakce, jíž může správní orgán
uchovat důstojnost řízení a svoji autoritu.
[30] Nepochybně je vždy třeba zvažovat,
jaké opatření zajistí v konkrétní situaci důstojnost správního řízení. Mnohdy není účelné
preferovat pořádkové pokuty před jinou formou adekvátní reakce, jíž může správní orgán
uchovat důstojnost řízení a svoji autoritu.
[31] Krajský soud argumentoval ve prospěch svého názoru i výší sazby pro uložení
pořádkové pokuty a pokuty za přestupek.
Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že důvod pro možnost uložit podstatně vyšší pořádkovou pokutu ve srovnání s pokutou za
přestupek vyplývá právě z rozdílného objektu, který je jednotlivými ustanoveními chráněn. V případě uložení pořádkové pokuty je
jím totiž důstojnost správního řízení jako takového. Nejde o pouhý „reflex do správního
řízení“, jak uvádí krajský soud, ale o důstojnost a autoritu správního orgánu.
[32] Při uvažování krajského soudu hrál
podstatnou roli rozsudek zdejšího soudu ze
dne 23. 4. 2010, čj. 5 As 76/2009-69,
č. 2236/2011 Sb. NSS. Nejvyšší správní soud
nesdílí přesvědčení krajského soudu, že uvedený rozsudek podporuje jeho právní názor.
V uvedené věci bylo třeba rozlišit, zda písemné útoky na starostu obce, ke kterým došlo
mimo probíhající správní řízení, mohou mít
odezvu v řízení o přestupku proti občanskému soužití, nebo zda je správné uložit pokutu
podle § 62 správního řádu. Nosnou byla pro
zdejší soud úvaha, podle které aby bylo mož-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 013
né uložit pořádkovou pokutu, musí zde probíhat správní řízení, ve kterém by byla pokuta
uložena. Pokud tomu tak nebylo, je možná
ochrana prostřednictvím zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích.
[33] Zdejší soud se v uvedeném rozsudku
zabýval též případným poměrem speciality
zákona o přestupcích a správního řádu. Dospěl k tomu, že je tento poměr vyloučen už
jen proto, že je zde různost objektů ochrany.
Zatímco v případě § 62 správního řádu je jím
vlastní řízení a pořádkové pokuty slouží k zajištění průběhu a účelu probíhajícího procesu, objektem chráněným zákonem o přestupcích je čest osoby napadená pachatelem
přestupku. V nyní projednávané věci však bylo třeba vyřešit subtilnější problém předpokladů pro uložení pořádkové pokuty podle
§ 62 odst. 2 správního řádu. Přestože tedy
předchozí rozhodnutí zdejšího soudu představovalo východisko pro úvahy krajského
soudu, není Nejvyšší správní soud přesvědčen, že by právě v důsledku uvedeného rozhodnutí bylo předurčeno rozhodnutí v této
věci.
[34] S odkazem na shora uvedené důvody
se proto Nejvyšší správní soud přiklonil k závěru, že podmínkou pro uložení pořádkové
pokuty podle § 62 odst. 2 není to, že hrubě
urážlivým podáním musí rovněž být závažně
ztížen postup v řízení.
[34] S odkazem na shora uvedené důvody
se proto Nejvyšší správní soud přiklonil k závěru, že podmínkou pro uložení pořádkové
pokuty podle § 62 odst. 2 není to, že hrubě
urážlivým podáním musí rovněž být závažně
ztížen postup v řízení.
[35] S krajským soudem je však zdejší
soud v naprosté shodě v tom, že výroky žalobkyně objektivně dosahovaly intenzity hrubých urážek. Jakékoli podání, bez ohledu na
svůj obsah, vypovídá leccos o jeho autorovi.
Oprávněná úřední osoba jistě musí být nadána zvýšenou mírou odolnosti vůči projevům,
ke kterým dojde ve správním řízení. Mimo jiné proto, že není osobně zainteresována na
výsledku řízení. Ona zvýšená míra odolnosti
napomáhá efektivnějšímu průběhu řízení.
Mnohdy místo řešení situace pořádkovou pokutou postačí ústní pohrůžka tímto opatřením nebo jiný způsob, kterým oprávněná
úřední osoba udrží pořádek, resp. si zjedná
autoritu a nedojde ke snížení důstojnosti
řízení.
Veronika B. proti Krajskému úřadu Plzeňského kraje o uložení pokuty, o kasační stížnos-