8 As 161/2025- 41 - text
8 As 161/2025-44
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Pavla Molka (soudce zpravodaj) a soudců Petra Mikeše a Lenky Bursíkové v právní věci žalobců: a) M. B., b) K. M., oba zast. Mgr. Alešem Pišingerem, advokátem se sídlem Karolinská 2, Praha 8, proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 1. 2025, č. j. OSH 670/2023 KULK 5276/2025/280.9/Bu, za účasti osoby zúčastněné na řízení: J. Č., o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 1. 9. 2025, č. j. 59 A 21/2025-103,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobci nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
[1] Magistrát města Jablonec nad Nisou, odbor stavební a životního prostředí (dále jen „magistrát“), vydal dne 28. 2. 2023 rozhodnutí sp. zn. 6992/2022/ODS/PDS/Koš a č. j. 19474/2023 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), kterým na základě žádosti Státního pozemkového úřadu povolil stavbu s názvem „Polní cesta HC1-R v k. ú. Rádlo“ (dále jen „stavba“) na pozemcích parc. č. 2122 a parc. č. 2147 v k. ú. Rádlo nebo jejich částech.
[2] Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci odvolání, které Krajský úřad Libereckého kraje, Odbor silničního hospodářství (dále jen „žalovaný“), v záhlaví označeným rozhodnutím ze dne 23. 1. 2025 zamítl jako nepřípustné a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.
[3] Žalobci následně podali dne 7. 4. 2025 žalobu ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci (dále jen „krajský soud“), kterou se domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného. Krajský soud usnesením ze dne 1. 9. 2025, č. j. 59 A 21/2025-103, žalobu odmítl z důvodu její opožděnosti podle § 46 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[4] Krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí nejprve konstatoval, že lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu je obecně upravena v § 72 odst. 1 s. ř. s., nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. Takovým zvláštním zákonem je také zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále také jen „s. z.“), přičemž ustanovení týkající se soudního přezkumu obsažená v § 305 a násl. jsou účinná od 1. 7. 2024. Podle § 306 odst. 1 s. z. platí, že žalobu proti rozhodnutí stavebního úřadu, s výjimkou rozhodnutí o přestupku, lze podat do jednoho měsíce poté, kdy bylo rozhodnutí žalobci oznámeno. V souladu s přechodným ustanovením § 331 s. z. se soudní řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona dokončí podle dosavadních právních předpisů. Dle krajského soudu z předešlé formulace a contrario vyplývá, že soudní řízení zahájená za účinnosti nového stavebního zákona se v plném rozsahu řídí právě jím, a to včetně lhůty pro podání žaloby.
[5] Krajský soud dále uvedl, že na uvedeném nic nemění ani skutečnost, že s ohledem na povahu řešené stavby v dané věci rozhodoval magistrát jako speciální stavební úřad podle § 40 odst. 4 písm. a) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve spojení s § 15 odst. 1 písm. c) tehdy platného zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Dle názoru krajského soudu není rozumného důvodu, aby se lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí stavebního úřadu lišila pro rozhodnutí vydaná obecným a speciálním stavebním úřadem. K tomu zejména odkazuje na závěry usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 17. 12. 2024, č. j. 15 A 34/2024-21.
[6] Krajský soud dále konstatoval, že podle právní úpravy účinné ke dni 10. 2. 2025, kdy bylo napadené rozhodnutí doručeno žalobcům, činila lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí žalovaného jeden měsíc od oznámení napadeného rozhodnutí žalovaného žalobcům. Poslední den lhůty k podání žaloby tudíž připadl na pondělí 10. 3. 2025. Žalobci však podali žalobu až dne 7. 4. 2025, tedy po marném uplynutí zákonné lhůty jednoho měsíce.
[7] Krajský soud uzavřel, že žalobci jako adresáti právních norem obsažených v novém s. z. měli přinejmenším půl roku na to, aby se seznámili s jejich obsahem. Proto nepovažuje dopady nového stavebního zákona do práv žalobců za nepředvídatelné ani za nepřiměřeně tvrdé. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[8] Žalobci (dále jen „stěžovatelé“) podali proti napadenému usnesení krajského soudu kasační stížnost z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[9] Namítají, že krajský soud opomíjí skutečnost, že procesní podmínky pro projednání podané žaloby nezkoumal včas, tedy k okamžiku podání žaloby a provedl úkony v řízení. Jednalo se o výzvu k vyjádření a k zaslání správního spisu ze dne 24. 4. 2025, č. j. 59 A 21/2025-69, a výzvu ke sdělení ve smyslu § 51 odst. 1 s. ř. s. ze dne 13. 5. 2025, č. j. 59 A 21/2025-85, na kterou stěžovatelé reagovali. Z uvedeného postupu mohli stěžovatelé oprávněně usuzovat, že je jejich podání bezvadné, neboť až dne 4. 9. 2025 obdrželi od krajského soudu rozhodnutí o odmítnutí žaloby. Stěžovatelé se domnívají, že takový postup je zcela v rozporu s ústavně zakotveným požadavkem na předvídatelnost soudního rozhodování a s jejich legitimním očekáváním. Tím, že krajský soud zahájil řízení o žalobě a provedl uvedené procesní úkony, které zjevně směřovaly k meritornímu projednání věci, fakticky utvrdil stěžovatele ve splnění procesních podmínek. Stěžovatelé se domnívají, že postup krajského soudu, který nejprve jedná ve zdání splnění procesních podmínek a následně jejich nedostatek dovozuje k tíži účastníka, je v přímém rozporu s principem důvěry v autoritu soudního orgánu a představuje porušení práva stěžovatelů na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
[10] Stěžovatelé se dále domnívají, že krajský soud aplikoval speciální lhůtu dle § 306 odst. 1 s. z. nepřiměřeně přísně. Krajský soud nepřihlédl k tomu, že toto ustanovení nabylo účinnosti teprve v nedávné době, jako součást komplexní novelizace stavebního práva. Uvedená speciální lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí správního úřadu zkrátila obecnou lhůtu podle s. ř. s. ze dvou měsíců pouze na jeden. V tom spatřují stěžovatelé rozpor se základními principy spravedlivého procesu a ochrany právní jistoty. Takové odmítnutí by vedlo k upření práva na soudní ochranu kvůli pochybení, které je důsledkem legislativního procesu. Dále namítají, že ve světle účelu § 306 s. z., který v odst. 2 umožňuje rozšíření žaloby o dosud nenapadené výroky ve lhůtě dvou měsíců poté, kdy jim bylo rozhodnutí oznámeno, je zákonný požadavek fakticky naplněn, když v uvedené lhůtě stěžovatelé doručili příslušnému soudu žalobu perfektní.
[11] V další vznesené námitce stěžovatelé poukázali na význam průtahů řízení na straně správního orgánu. K těm došlo v souvislosti s rozsudkem krajského soudu ze dne 16. 7. 2024, č. j. 59 A 4/2024-97, jehož předmětem bylo zrušení původního rozhodnutí žalovaného. Současně mu byl uložen pokyn k novému projednání. Žalovaný však porušil svoji povinnost vyplývající z § 71 odst. 1 a 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, rozhodnout bezodkladně, nejpozději však do 30 dnů od zahájení řízení, neboť ve věci znovu rozhodl až dne 23. 1. 2025. Správní orgán a účastníci řízení jsou tak postaveni do asymetrické pozice ohledně důsledků zmeškání zákonem stanovených lhůt. Dovozují, že za zmeškání lhůty pro vydání rozhodnutí nese správní orgánu jen teoretickou odpovědnost, neboť nevyvolává žádné přímé sankce a ani nevede k automatickému zrušení správního aktu. V kontrastu k tomu je stejné pochybení na straně stěžovatelů sankcionováno odmítnutím žaloby pro její opožděné podání, jako nejzávažnější procesní důsledek. Tento nerovný stav stěžovatelé vnímají jako rozpor se základními principy spravedlivého procesu. Dále mají za to, že se v daném případě popsaná asymetrie projevila obzvlášť nespravedlivě, když zpoždění správního orgánu vedlo k tomu, že se na stěžovatele vztáhla nová, přísnější právní úprava. Za takových okolností by měl soud přihlédnout k této nerovnosti a v souladu s principem proporcionality chránit právo stěžovatelů na soudní přezkum.
[12] Nadto krajský soud postupoval nesprávně, když aplikoval novou zkrácenou lhůtu dle § 306 s. z., aniž by zohlednil neexistenci konstantní judikatury, která by v době rozhodování vykládala a upřesňovala praktické dopady této novelizace. Stěžovatelé vyjádřili pochybnost nad tím, zda je nově zavedená lhůta dle § 306 s. ř. s. v souladu s čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny, jakož i s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Nakonec stěžovatelé dodávají, že účelem žalobní lhůty je podpořit právní jistotu a bránit účastníkům řízení v nečinnosti, nikoliv znemožnit přístup k soudu z objektivně omluvitelných důvodů. Soud by se tak měl zabývat nejen formálním dodržením lhůty, nýbrž i jejím účelem a smyslem, případně zohlednit, zda její přísná aplikace nevede v konkrétním případě k porušení ústavně zaručených práv.
[13] Žalovaný k obsahu kasační stížnosti podal vyjádření, v němž navrhl její zamítnutí. Argumentace stěžovatelů dle něj není způsobilá zhojit zmeškání zákonné lhůty. Žalovaný je dále toho názoru, že opožděnost žaloby nelze přičítat k tíži správnímu orgánu, neboť sledovat běh lhůty pro podání žaloby i případné změny právní úpravy je povinností stěžovatelů. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Takové vady NSS neshledal, přistoupil tedy k posouzení kasačních námitek.
[15] Stěžovatelé namítají, že krajský soud zcela opomíjí skutečnost, že procesní podmínky pro projednání žaloby nezkoumal včas, tedy k okamžiku podání žaloby. Tím, že krajský soud rozhodl usnesením o odmítnutí žaloby až po provedení dílčích úkonů v řízení, stěžovatele fakticky utvrdil ve splnění podmínek projednatelnosti žaloby a vyvolal v nich legitimní očekávání meritorního projednání žaloby.
[16] S uvedeným názorem stěžovatelů se NSS nemůže ztotožnit. Ustanovení § 46 s. ř. s. stanoví zákonné předpoklady, na jejichž základě soud žalobu odmítne, aniž by se mohl zabývat její důvodností. Takovou okolností, kterou předpokládá § 46 odst. 1 v písm. b) s. ř. s., je i opožděné podání žaloby. Žádné ustanovení soudního řádu správního nestanoví, že by po provedení úkonů v řízení soudem již nemohlo dojít k odmítnutí žaloby pro opožděnost. Podle rozsudku NSS ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 As 11/2005 - 72, č. 715/2005 Sb. NSS, platí: „Zjistí-li totiž krajský soud opožděnost žaloby, je povinen v každé fázi řízení o ní (samozřejmě pouze do vydání rozhodnutí, jímž se řízení o věci končí) tuto skutečnost zohlednit a se žalobou naložit způsobem, který zákon předvídá, tedy ji podle § 46 odst. 1 písm. b) in fine s. ř. s. odmítnout.“
[17] O lhůtě pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu dle § 72 odst. 1 věty první s. ř. s. obecně platí, že ji lze podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. NSS se ztotožňuje s názorem krajského soudu, že takovým zvláštním zákonem je stavební zákon, který v § 306 odst. 1 stanoví: Žalobu proti rozhodnutí stavebního úřadu, s výjimkou rozhodnutí o přestupku, lze podat do 1 měsíce poté, kdy bylo rozhodnutí žalobci oznámeno.
[18] Podle § 72 odst. 4 s. ř. s. platí: Zmeškání lhůty pro podání žaloby nelze prominout. Krajskému soudu tedy nejenže provedení jeho předešlých úkonů v řízení nebránilo žalobu pro její opožděné podání odmítnout, nýbrž je ani nemohl v projednávané situaci zohlednit, jak stěžovatelé požadují.
[19] Žaloba, kterou se stěžovatelé domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného, byla doručena krajskému soudu dne 7. 4. 2025. Napadené rozhodnutí bylo oběma stěžovatelům doručeno dne 10. 2. 2025. V souladu s výše uvedeným § 306 odst. 1 s. z. tedy připadl poslední den lhůty pro podání žaloby na pondělí 10. 3. 2025. Přesto, že dotyčné ustanovení nabylo účinnosti až od 1. 7. 2024, tedy v relativně nedávné době před doručením rozhodnutí žalovaného stěžovatelům, měli dostatek času se s ním seznámit. Nemohlo tedy pro ně být překvapivé odmítnutí žaloby pro opožděnost krajským soudem. Předmětné ustanovení, zkracující lhůtu pro podání žaloby proti rozhodnutí o odvolání na jeden měsíc, bylo součástí nového stavebního zákona, platného ode dne 29. 7. 2021, a nabylo účinnosti dne 1. 7. 2024. Stěžovatelé tak měli do okamžiku počátku plynutí dotčené lhůty (tedy do dne 10. 2. 2025, kdy jim bylo doručeno rozhodnutí žalovaného), dostatek času se s příslušnou právní úpravou seznámit. Je rovněž nutné připomenout, že stěžovatelé byli již v odvolacím řízení zastoupeni advokátem.
[20] Na uvedeném nemůže nic změnit ani skutečnost, že tak krajský soud učinil až po výše popsaných úkonech v řízení. Samotná skutečnost učinění procesních úkonů krajským soudem před usnesením o odmítnutí žaloby pro opožděnost nemůže zakládat legitimní očekávání stěžovatelů o tom, že rozhodne ve věci samé. Proto NSS nemá za to, že v dané věci došlo ke stěžovateli namítanému porušení práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny.
[21] V otázce stěžovateli namítaného nepřiměřené přísného postupu krajského soudu, který dle nich aplikoval § 306 odst. 1 s. z. bez ohledu na skutečnost, že toto ustanovení nabylo účinnosti teprve v nedávné době, se tedy NSS přiklání k názoru krajského soudu vyjádřenému v odůvodnění usnesení o odmítnutí žaloby.
[22] NSS dále odmítá tvrzení stěžovatelů, že účel § 306 s. z., s ohledem na jeho odst. 2, který umožňuje rozšířit žalobu o doposud nenapadené výroky nebo ji rozšířit o další žalobní body ve lhůtě dvou měsíců poté, kdy mu bylo rozhodnutí oznámeno, byl stěžovateli de facto naplněn, když podali úplnou žalobu v uvedené lhůtě dvou měsíců. Zkrácenou lhůtu v § 306 odst. 1 s. z. je nutno vnímat s ohledem na obecný legitimní záměr zákonodárce v podobě urychlení stavebního řízení prostřednictvím zkracování lhůt.
[23] Smyslem zkrácení lhůty pro podání žaloby dle § 306 odst. 1 s. z. zjevně je, aby žalobce v co nejkratším časovém úseku projevil vůli zahájit řízení před příslušným správním soudem. Odst. 2 příslušného ustanovení má sloužit jako určitá „změkčující“ klauzule, aby samotná lhůta vyjádřená v § 306 odst. 1 s. z. nedopadla na adresáty této zákonné normy příliš tvrdě. Z ničeho však neplyne, že by měl § 306 odst. 2 s. z. negovat samotnou lhůtu pro podání žaloby.
[24] Stěžovatelé dále poukazují na nerovné postavení účastníka řízení a správního orgánu v otázce důsledků nedodržování lhůt. Namítají, že zatímco nedodržení lhůty pro podání žaloby ve správním řízení vede k jejímu odmítnutí, nedodržení lhůty pro vydání rozhodnutí dle § 71 odst. 1 a 3 správního řádu nezpůsobuje nezákonnost rozhodnutí, ani jeho automatické zrušení. NSS tuto námitku shledal nedůvodnou.
[25] Lhůta pro podání žaloby, a to jak podle obecné úpravy obsažené v § 72 odst. 1 s. ř. s., tak podle speciální úpravy v § 306 s. z., má prekluzivní povahu. Po marném uplynutí této lhůty právo na soudní přezkum v dané věci zaniká. Smyslem stanovení přesně určeného okamžiku nemožnosti realizace práva na soudní přezkum prostřednictvím žaloby je ochrana právní jistoty všech dotčených subjektů.
[26] Naproti tomu lhůta pro vydání rozhodnutí je toliko lhůtou pořádkovou. V řízení tak plní zcela jiný účel. Její nedodržení proto nezbavuje správní orgán pravomoci ani povinnosti ve věci rozhodnout. Pokud by zákon ze zmeškání této lhůty správním orgánem vyvozoval důsledky tvrzené stěžovateli, tedy že by s jejím nedodržením spojoval například automatické zrušení rozhodnutí, vedlo by to k absurdním následkům skončení řízení bez jakéhokoli rozhodnutí.
[27] Tvrzení stěžovatelů, že pochybení žalovaného „nevyvolává žádné sankce“, je právně nepřesné. Právní řád nabízí účinné nástroje k ochraně před nečinností správních orgánů. Jedná se například o opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu, kterého v nynějším řízení využili i samotní stěžovatelé. Dále platí, že v případě nedosažení nápravy prostřednictvím postupu podle § 80 správního řádu se podle § 79 odst. 1 s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně čerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.
[28] NSS do jisté míry rozumí subjektivnímu pocitu stěžovatelů plynoucímu z relativní přísnosti prekluzivních lhůt pro podání žaloby. Jejich rozdílná povaha oproti lhůtám, které ukládají správnímu orgánu v určitém časovém horizontu rozhodnout, je však v souladu se smyslem a účelem, ke kterému míří. Proto je zmíněná nerovnost postavení účastníka řízení a správního orgánu v otázce dodržování lhůt i ústavně konformní a pro fungování veřejné správy nezbytná.
[29] Následně se NSS zabýval námitkou stěžovatelů, v níž uvádějí, že se krajský soud dopustil nesprávného postupu, když aplikoval novou zkrácenou lhůtu pro podání žaloby dle § 306 odst. 1 s. z., aniž by zohlednil, že v době rozhodování neexistovala konstantní judikatura, která by vykládala a upřesňovala praktické dopady této novelizace.
[30] Tento požadavek nemá žádnou zákonnou oporu. Platný a účinný zákon je pro všechny adresáty závazný. Není možné, aby soud při aplikaci nově účinné právní úpravy ve svém rozhodování vždy nejprve vyčkával, než se ohledně ní zformuluje ustálená judikatura (což může trvat i několik let). Sám soud se navíc při rozhodování o případech, na které dopadá nově účinná právní úprava, podílí na utváření této „ustálené“ judikatury.
[31] NSS si je vědom, že jinou aplikaci lhůty podle § 306 s. z. nedávno zkritizoval Ústavní soud v nálezu ze dne 26. 3. 2025, sp. zn. I. ÚS 3241/24, jímž zrušil rozsudek NSS ze dne 7. 11. 2024, č. j. 3 As 183/2024-26. Šlo v něm o situaci, kdy stěžovatelce již běžela původní dvouměsíční lhůta pro podání žaloby, během níž nabyl účinnosti § 306 stavebního zákona. Zákonodárce však neupravil prostřednictvím přechodných ustanovení časově hraniční případy, mezi které spadal právě případ stěžovatelky. Ústavní soud proto zejména řešil otázku, zda se v případě časového střetu staré a nové právní úpravy, stanovující délku lhůty pro podání správní žaloby, má nová právní úprava podle principu nepravé retroaktivity použít zpětně také na lhůty započaté ještě za staré právní úpravy, čímž dochází ke zkrácení již započaté lhůty, anebo zda se má nová úprava použít do budoucna až na lhůty započaté za účinnosti této nové právní úpravy. V bodě 45 nálezu konstatoval, že „použití nové právní úpravy na stěžovatelku, opřené o obecné pravidlo nepravé retroaktivity při absenci přechodných ustanovení, zasáhlo do podstaty a smyslu základního práva stěžovatelky na soudní ochranu a na přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy ve znatelně větší míře, než by do jakýchkoli jiných základních práv a svobod jiných osob zasahoval výklad prospektivní, na základě kterého by žaloba stěžovatelky byla považována za včasnou. Správní soudy proto svým výkladem porušily základní právo stěžovatelky podle čl. 36 odst. 1 a odst. 2 Listiny ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny.“
[32] V případě žaloby stěžovatelů je ale situace značně rozdílná, neboť jim lhůta pro podání žaloby začala běžet už za účinnosti nové právní úpravy. Neexistuje tedy žádný rozumný důvod pochybovat o tom, že na ně tato nová zkrácená lhůta měla dopadnout. IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[33] S ohledem na výše uvedené dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[34] O náhradě nákladů řízení rozhodl NSS v souladu s § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalobci nebyli v řízení úspěšní, nemají proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
[35] Osobě zúčastněné na řízení nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti s jejímž plněním by jí vznikly náklady, a proto NSS podle § 60 odst. 5 s. ř. s. rozhodl tak, že osoba zúčastněné na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně 13. ledna 2026
Pavel Molek
předseda senátu