8 As 177/2019- 35 - text
8 As 177/2019-38
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: CHEMPAL, spol. s r.o., se sídlem Hluchov 141, Hluchov, zast. Mgr. Ivo Školou, advokátem se sídlem Riegrova 376/12, Olomouc, proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo náměstí 449/3, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 11. 2016, čj. JMK 165030/2016, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 4. 2019, čj. 29 A 10/2017-41,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
[1] Městský úřad Židlochovice, odbor obecní živnostenský úřad (dále „správní orgán I. stupně“), uložil žalobkyni (dále „stěžovatelka“) rozhodnutím ze dne 23. 8. 2016, čj. OŽÚ/19766/2015-SIS, pokutu ve výši 3 000 Kč za spáchání správního deliktu podle § 16 odst. 1 písm. a) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění účinném do 30. 6. 2017 (dále jen „kontrolní řád“), kterého se dopustila tím, že jako kontrolovaná osoba v rámci živnostenské kontroly přes výzvu ze dne 4. 8. 2015 a následnou výzvu ze dne 11. 9. 2015 nepředložila požadované doklady v rozporu s § 10 odst. 2 kontrolního řádu. Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání, o kterém žalovaný rozhodl v záhlaví uvedeným rozhodnutím tak, že změnil text výroku I. rozhodnutí správního orgánu I. stupně tím, že doplnil číslo jednací výzev ze dne 4. 8. 2015 a 11. 9. 2015 a údaj, že stěžovatelka nepředložila požadované doklady správnímu orgánu I. stupně ve lhůtě do 15. 10. 2015. Ve zbytku pak napadené rozhodnutí potvrdil.
[2] Následně podala stěžovatelka ke Krajskému soudu v Brně žalobu proti rozhodnutí žalovaného, který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem jako nedůvodnou zamítl.
[3] Krajský soud uvedl, že probíhající řízení před Ústavním soudem vedené pod sp. zn. IV. ÚS 2138/15 o ústavní stížnosti proti rozsudku NSS ze dne 3. 6. 2015, čj. 6 As 83/2015-27, kterým byla zamítnuta kasační stížnost jednatele stěžovatelky proti rozsudku krajského soudu ze dne 4. 3. 2015, čj. 31 A 11/2013-70, ve sporu o tom, zda správní orgán I. stupně mohl požadovat po jednateli obdobné doklady jako v nyní projednávané věci, nezpůsobovalo kolizi pro řízení před správním orgánem I. stupně. Řízení u Ústavního soudu totiž nemá za následek přerušení kontroly nebo jiné pozastavení kontrolních oprávnění správního orgánu I. stupně. Ten dal stěžovatelce jasně najevo, že trvá na svých kontrolních oprávněních a na předložení požadovaných podkladů a že nespatřuje důvod pro přerušení kontroly. Stěžovatelka však i nadále prosazovala svůj nesprávný právní názor, od kterého částečně ustoupila poté, co byla ústavní stížnost odmítnuta. Stěžovatelka proto měla výzvám správního orgánu I. stupně vyhovět. Jejich případnou nezákonnost mohla namítat v opravných prostředcích proti rozhodnutí přijatému v rámci kontroly na základě výsledku řízení o dotčené ústavní stížnosti. Rozhodnutí žalovaného a správního orgánu I. stupně jsou proto v souladu se zákonem.
[4] Lhůty pro vydání rozhodnutí podle § 71 odst. 3 správního řádu mají povahu lhůt pořádkových, nikoliv prekluzivních. Uplynutí takové lhůty proto neznamená, že nelze v zahájeném řízení pokračovat a že nelze vydat rozhodnutí. Námitky vznesené stěžovatelkou při jednání před soudem jsou nepřípustné, neboť je stěžovatelka vznesla opožděně podle § 71 odst. 2 s. ř. s. Krajský soud se k tomu navíc uvedl, že i pokud by byly včasné, byly by nedůvodné a stručně uvedl proč.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného a replika stěžovatelky
[5] Stěžovatelka napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností, podle jejího obsahu z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[5] Stěžovatelka napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností, podle jejího obsahu z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[6] Namítá kolizi dvou zahájených kontrol ve stejné věci. První kontrola byla zahájena dne 13. 3. 2012. Nebyla však ukončena, neboť správní orgán I. stupně nedoručil stěžovatelce protokol o této kontrole. Následně však správní orgán I. stupně zahájil 4. 8. 2015 stejnou kontrolu, aniž by byla první kontrola ukončena. Krajský soud se však zabýval argumentací stěžovatelky nedostatečně. Popřel její právo na spravedlivý proces tím, že uznal druhou kontrolu za oprávněnou, i když byla v kolizi. Při zahájení obou kontrol nebyla dostatečně poučena. Procesní pochybení správního orgánu I. stupně způsobuje nicotnost rozhodnutí a krajský soud měl rozhodnutí pro porušení zákona zrušit. Krajský soud však uznal oprávněnost pokuty za správní delikt, který vznikl až u nezákonné druhé kontroly.
[7] Omluva byla úkonem spočívajícím v poskytnutí součinnosti, neboť ve lhůtě a v dostatečném rozsahu odvodnila překážku v předložení požadovaných dokumentů. Stěžovatelka správnímu orgánu I. stupně omluvou sdělila, jak k věci přistupuje a jaká kolize existuje. Žádný zákon nevylučuje, aby nebylo možné poskytnout součinnost formou omluvy. Forma poskytnutí součinnosti není podle § 10 odst. 2 kontrolního řádu stanovena. Jakmile důvod pro nedodání podkladů skončil, poskytla potřebnou součinnost. Závěrem namítá porušení zákonné lhůty správním orgánem I. stupně a žalovaným. Napadená rozhodnutí jsou proto nicotná.
[8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že námitky týkající se údajné kolize dvou kontrol nebyly součástí žaloby. Kolize dvou kontrol nebyla namítána ani v průběhu kontroly, ani při projednávání správního deliktu. Navíc její argumentace není správná. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou.
[9] Stěžovatelka v replice k vyjádření žalovaného uvedla obdobné argumenty, jako v kasační stížnosti. S ohledem na způsob jejich vypořádání Nejvyšším správním soudem (viz dále) je nadbytečné tyto argumenty blíže rekapitulovat.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost a dospěl k závěru, že není důvodná.
[11] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval přípustností kasačních námitek. Podle § 104 odst. 4 s. ř. s. je totiž kasační stížnost nepřípustná, opírá-li se o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl. Tato výhrada dopadá i na případy, kdy stěžovatel námitku před soudem uplatnil, učinil-li tak však až po uplynutí lhůty k podání žaloby (rozsudek NSS ze dne 3. 9. 2008, čj. 1 Afs 102/2008-39).
[12] Podle § 71 odst. 2 věty třetí s. ř. s. ohledně žalobce platí, že rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může jen ve lhůtě pro podání žaloby.
[13] Podle § 72 odst. 1 s. ř. s. pak platí, že žalobu lze podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou.
[14] Nejvyšší správní soud ze spisu krajského soudu zjistil, že stěžovatelka v žalobě namítla, že splnila povinnost součinnosti tím, že zaslala správnímu orgánu I. stupně řádnou omluvu. Obdobný případ byl totiž v té době řešen u Ústavního soudu. Stěžovatelka tak neodmítla předložit doklady, nýbrž pouze žádala o posečkání do doby, než rozhodne o kolizi Ústavní soud. Dále namítla, že byla nezákonně prodloužena prekluzivní lhůta pro vydání rozhodnutí podle § 71 odst. 3 s. ř. s.
[15] Ze správního spisu současně vyplývá, že rozhodnutí žalovaného bylo stěžovatelce doručeno dne 23. 11. 2016. Poslední den lhůty pro podání žaloby podle § 72 odst. 1 s. ř. s. tak byl 23. 1. 2017. Do téhož dne mohla stěžovatelka rozšířit žalobu o další žalobní body (§ 71 odst. 2 s. ř. s.). Stěžovatelka však až při jednání před krajským soudem konaném dne 30. 4. 2019 (tj. po uplynutí více než dvou let) namítla, že správní orgán I. stupně nedoručil stěžovatelce protokol o kontrole zahájené 13. 3. 2012, a proto kontrola zahájená 4. 8. 2015 je protiprávní, jelikož nelze zahájit dvě kontroly u téhož subjektu na stejné téma, že je správní orgán I. stupně nečinný a že je dotčena na svých právech v důsledku nevyhotovení kontrolního protokolu a neseznámení s výsledky kontroly. Krajský soud proto dospěl ke správnému závěru, že námitky uplatněné na jednání před soudem jsou nepřípustné. Stěžovatelka je totiž vznesla až po uplynutí lhůty pro podání žaloby podle § 71 odst. 2 s. ř. s. Tento závěr krajského soudu stěžovatelka ostatně v kasační stížnosti nijak nezpochybňuje. Na tom nic nemění okolnost, že se krajský soud k těmto žalobním bodům nad rámec závěru o jejich opožděnosti stručně zmínil o tom, proč by případně tyto body byly navíc nedůvodné.
[15] Ze správního spisu současně vyplývá, že rozhodnutí žalovaného bylo stěžovatelce doručeno dne 23. 11. 2016. Poslední den lhůty pro podání žaloby podle § 72 odst. 1 s. ř. s. tak byl 23. 1. 2017. Do téhož dne mohla stěžovatelka rozšířit žalobu o další žalobní body (§ 71 odst. 2 s. ř. s.). Stěžovatelka však až při jednání před krajským soudem konaném dne 30. 4. 2019 (tj. po uplynutí více než dvou let) namítla, že správní orgán I. stupně nedoručil stěžovatelce protokol o kontrole zahájené 13. 3. 2012, a proto kontrola zahájená 4. 8. 2015 je protiprávní, jelikož nelze zahájit dvě kontroly u téhož subjektu na stejné téma, že je správní orgán I. stupně nečinný a že je dotčena na svých právech v důsledku nevyhotovení kontrolního protokolu a neseznámení s výsledky kontroly. Krajský soud proto dospěl ke správnému závěru, že námitky uplatněné na jednání před soudem jsou nepřípustné. Stěžovatelka je totiž vznesla až po uplynutí lhůty pro podání žaloby podle § 71 odst. 2 s. ř. s. Tento závěr krajského soudu stěžovatelka ostatně v kasační stížnosti nijak nezpochybňuje. Na tom nic nemění okolnost, že se krajský soud k těmto žalobním bodům nad rámec závěru o jejich opožděnosti stručně zmínil o tom, proč by případně tyto body byly navíc nedůvodné.
[16] Namítá-li proto stěžovatelka v kasační stížnosti kolizi dvou zahájených kontrol ve stejné věci, nevyhotovení protokolu o kontrole, neseznámení s výsledkem kontroly, nečinnost správního orgánu I. stupně a nedostatečné poučení při zahájení obou kontrol, jedná se o nepřípustné kasační námitky podle § 104 odst. 4 s. ř. s., neboť je neuplatnila řádně a včas v řízení před krajským soudem, ač tak učinit mohla (viz bod [11] tohoto rozsudku). Nejvyšší správní soud se jimi proto nezabýval.
[17] V této souvislosti shledal Nejvyšší správní soud lichým tvrzení stěžovatelky, dle kterého krajský soud nedostatečně a chybně posoudil otázku kolize dvou pokračujících kontrol a oprávněnost druhé kontroly. Jak totiž vyplývá z bodu 40 napadeného rozsudku (viz bod [15] tohoto rozsudku), krajský soud se námitkou kolize dvou kontrol věcně nezabýval, neboť tuto námitku shledal opožděnou podle § 71 odst. 2 s. ř. s. Pouze nad rámec rozhodovacího důvodu poznamenal, že předmět kontrol nemohl být totožný přinejmenším z časového hlediska.
[17] V této souvislosti shledal Nejvyšší správní soud lichým tvrzení stěžovatelky, dle kterého krajský soud nedostatečně a chybně posoudil otázku kolize dvou pokračujících kontrol a oprávněnost druhé kontroly. Jak totiž vyplývá z bodu 40 napadeného rozsudku (viz bod [15] tohoto rozsudku), krajský soud se námitkou kolize dvou kontrol věcně nezabýval, neboť tuto námitku shledal opožděnou podle § 71 odst. 2 s. ř. s. Pouze nad rámec rozhodovacího důvodu poznamenal, že předmět kontrol nemohl být totožný přinejmenším z časového hlediska.
[18] Liché je rovněž tvrzení stěžovatelky, dle kterého „rozporuje rozhodnutí Krajského soudu v rozhodnutí u bodu V. odst. 31 a 33, že neuplatnil a nenamítal v opravných prostředcích případnou nezákonnost v přijatém kontrolním řízení.“ Krajský soud totiž ve stěžovatelkou uváděných částech (a v bodě 32) v prvé řadě konstatoval, že v rámci žalobních bodů stěžovatelka nepopírala to, že správní orgán I. stupně mohl vyžadovat příslušné podklady, ale pouze tvrdila, že na věc mohlo mít vliv probíhající řízení před Ústavním soudem. K tomu soud uvedl, že toto řízení žádný vliv nemělo, neboť jeho následkem nebylo například přerušení kontroly nebo jiné pozastavení kontrolních oprávnění správního orgánu I. stupně. Tyto myšlenky byly nosnými důvody rozsudku. Následně zjevně nad rámec nosných důvodů dále v bodě 33 napadeného rozsudku konstatoval, že „[s]oud tak uzavírá, že za dané situace nezbylo, než aby žalobce předmětným výzvám živnostenského úřadu vyhověl, přičemž jejich případnou nezákonnost mohl namítat v opravných prostředcích (i u soudu) proti rozhodnutí přijatém v kontrolním řízení, popř. v pozdějším sankčním řízení, ale to až na základě výsledku řízení o předmětné ústavní stížnosti (jinou hypotetickou cestu mohl žalobce zvážit v rámci obrany proti nezákonnému zásahu živnostenského úřadu ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s.).“ Jak totiž správně uvedl krajský soud na začátku své úvahy v bodě 31 napadeného rozsudku, stěžovatelka v žalobě nenamítala to, že by po ní správní orgán I. stupně nebyl oprávněn podklady vyžadovat (viz bod [14] tohoto rozsudku). Citovaná úvaha tedy byla jednak uvedena nad rámec nosných důvodů a navíc z ní nevyplývá ani to, co tvrdí stěžovatelka, tedy že by jí krajský soud snad nějak kladl k tíži, že snad nenamítala v opravných prostředcích případnou nezákonnost kontroly. Krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatelka měla povinnost výzvám vyhovět a pokud by byly skutečně nezákonné, pak to měla namítat až ve fázi, ve které by na základě proběhlé kontroly bylo přijato nějaké rozhodnutí, typicky například uložení opatření k nápravě nebo pokuta za porušení povinností, které byly předmětem kontroly, ale nikoliv pokud jde o pokutu za neposkytnutí součinnosti v průběhu kontroly. Tento závěr krajského soudu stěžovatelka nijak nerozporuje. Navíc by bylo nadbytečné se jím blíže zabývat, neboť jak bylo vysvětleno, nejednalo se zjevně o nosný důvod rozsudku.
[18] Liché je rovněž tvrzení stěžovatelky, dle kterého „rozporuje rozhodnutí Krajského soudu v rozhodnutí u bodu V. odst. 31 a 33, že neuplatnil a nenamítal v opravných prostředcích případnou nezákonnost v přijatém kontrolním řízení.“ Krajský soud totiž ve stěžovatelkou uváděných částech (a v bodě 32) v prvé řadě konstatoval, že v rámci žalobních bodů stěžovatelka nepopírala to, že správní orgán I. stupně mohl vyžadovat příslušné podklady, ale pouze tvrdila, že na věc mohlo mít vliv probíhající řízení před Ústavním soudem. K tomu soud uvedl, že toto řízení žádný vliv nemělo, neboť jeho následkem nebylo například přerušení kontroly nebo jiné pozastavení kontrolních oprávnění správního orgánu I. stupně. Tyto myšlenky byly nosnými důvody rozsudku. Následně zjevně nad rámec nosných důvodů dále v bodě 33 napadeného rozsudku konstatoval, že „[s]oud tak uzavírá, že za dané situace nezbylo, než aby žalobce předmětným výzvám živnostenského úřadu vyhověl, přičemž jejich případnou nezákonnost mohl namítat v opravných prostředcích (i u soudu) proti rozhodnutí přijatém v kontrolním řízení, popř. v pozdějším sankčním řízení, ale to až na základě výsledku řízení o předmětné ústavní stížnosti (jinou hypotetickou cestu mohl žalobce zvážit v rámci obrany proti nezákonnému zásahu živnostenského úřadu ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s.).“ Jak totiž správně uvedl krajský soud na začátku své úvahy v bodě 31 napadeného rozsudku, stěžovatelka v žalobě nenamítala to, že by po ní správní orgán I. stupně nebyl oprávněn podklady vyžadovat (viz bod [14] tohoto rozsudku). Citovaná úvaha tedy byla jednak uvedena nad rámec nosných důvodů a navíc z ní nevyplývá ani to, co tvrdí stěžovatelka, tedy že by jí krajský soud snad nějak kladl k tíži, že snad nenamítala v opravných prostředcích případnou nezákonnost kontroly. Krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatelka měla povinnost výzvám vyhovět a pokud by byly skutečně nezákonné, pak to měla namítat až ve fázi, ve které by na základě proběhlé kontroly bylo přijato nějaké rozhodnutí, typicky například uložení opatření k nápravě nebo pokuta za porušení povinností, které byly předmětem kontroly, ale nikoliv pokud jde o pokutu za neposkytnutí součinnosti v průběhu kontroly. Tento závěr krajského soudu stěžovatelka nijak nerozporuje. Navíc by bylo nadbytečné se jím blíže zabývat, neboť jak bylo vysvětleno, nejednalo se zjevně o nosný důvod rozsudku.
[19] Stěžovatel musí v kasační stížnosti zásadně reagovat na argumentaci krajského soudu a uvádět, z jakých důvodů jsou závěry, které krajský soud v napadeném rozhodnutí uvedl, nesprávné. Pokud tak neučiní a pouze znovu zopakuje námitky, které uvedl v žalobě, aniž by jakkoliv reflektoval argumentaci krajského soudu, pak za předpokladu, že uvedené námitky krajský soud vypořádal a nelze v jejich opakování spatřovat setrvání na dříve vznesené argumentaci, která je nadále schopná obstát proti závěrům krajského soudu, nejsou takové námitky přípustné (srov. usnesení NSS ze dne 10. 9. 2009, čj. 7 Afs 106/2009-77, č. 2103/2010 Sb. NSS, ze dne 15. 9. 2009, čj. 6 Ads 113/2009-43, nebo ze dne 14. 6. 2016, čj. 1 As 271/2015-36).
[19] Stěžovatel musí v kasační stížnosti zásadně reagovat na argumentaci krajského soudu a uvádět, z jakých důvodů jsou závěry, které krajský soud v napadeném rozhodnutí uvedl, nesprávné. Pokud tak neučiní a pouze znovu zopakuje námitky, které uvedl v žalobě, aniž by jakkoliv reflektoval argumentaci krajského soudu, pak za předpokladu, že uvedené námitky krajský soud vypořádal a nelze v jejich opakování spatřovat setrvání na dříve vznesené argumentaci, která je nadále schopná obstát proti závěrům krajského soudu, nejsou takové námitky přípustné (srov. usnesení NSS ze dne 10. 9. 2009, čj. 7 Afs 106/2009-77, č. 2103/2010 Sb. NSS, ze dne 15. 9. 2009, čj. 6 Ads 113/2009-43, nebo ze dne 14. 6. 2016, čj. 1 As 271/2015-36).
[20] Krajský soud vypořádal žalobní námitku týkající se nezákonného prodloužení prekluzivní lhůty pro vydání rozhodnutí podle § 71 odst. 3 správního řádu v bodech 34 až 39 napadeného rozsudku (blíže zrekapitulováno v bodě [4] tohoto rozsudku). Pakliže stěžovatelka nyní bez dalšího znovu namítá, že správní orgán I. stupně a žalovaný porušili zákonnou lhůtu, aniž by jakkoliv uvedla, proč je mylný názor krajského soudu, že jde pouze o lhůtu pořádkovou, jedná se o kasační námitku, kterou nelze projednat, neboť nesměřuje proti rozhodovacím důvodům krajského soudu. Je proto nepřípustná podle § 104 odst. 4 s. ř. s., protože se opírá o jiné důvody, než které jsou uvedeny v § 103 s. ř. s. Nejedná se totiž pouze o setrvání na jiném názoru, ale o nereagování na výslovně vypořádanou námitku, proti které původní argumentace stěžovatelky nemůže obstát.
[21] Přípustnou a projednatelnou kasační námitkou tak je pouze námitka, dle které stěžovatelka poskytla součinnost podle § 10 odst. 2 kontrolního řádu tím, že zaslala omluvu správnímu orgánu I. stupně. Nejvyšší správní soud ji nicméně shledal nedůvodnou.
[22] Podle § 16 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu platilo, že právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že jako kontrolovaná osoba nesplní některou z povinností podle § 10 odst. 2
[23] Podle § 10 odst. 2 kontrolního řádu platí, že kontrolovaná osoba je povinna vytvořit podmínky pro výkon kontroly, umožnit kontrolujícímu výkon jeho oprávnění stanovených tímto zákonem a poskytovat k tomu potřebnou součinnost a podat ve lhůtě určené kontrolujícím písemnou zprávu o odstranění nebo prevenci nedostatků zjištěných kontrolou, pokud o to kontrolující požádá.
[23] Podle § 10 odst. 2 kontrolního řádu platí, že kontrolovaná osoba je povinna vytvořit podmínky pro výkon kontroly, umožnit kontrolujícímu výkon jeho oprávnění stanovených tímto zákonem a poskytovat k tomu potřebnou součinnost a podat ve lhůtě určené kontrolujícím písemnou zprávu o odstranění nebo prevenci nedostatků zjištěných kontrolou, pokud o to kontrolující požádá.
[24] Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že správní orgán I. stupně v oznámení o zahájení kontroly ze dne 4. 8. 2015 vyzval stěžovatelku k předložení dokladů týkajících se jejího podnikání a zaměstnanců. Omluvou ze dne 17. 8. 2015 stěžovatelka správnímu orgánu I. stupně sdělila, že požadavek nesplní do rozhodnutí Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. IV. ÚS 2138/15. Ústavní soud se měl zabývat otázkou, zda byl správní orgán I. stupně ke kontrole oprávněn. Požádala proto, aby řízení o kontrole bylo přerušeno do doby rozhodnutí Ústavního soudu. Oznámením o pokračování kontroly ze dne 11. 9. 2015 správní orgán I. stupně stěžovatelce sdělil, že neshledal důvody pro přerušení živnostenské kontroly podle § 64 správního řádu a že bude pokračovat v kontrole její podnikatelské činnosti. Současně ji vyzval, aby ve lhůtě do 15. 10. 2015 poskytla požadovanou součinnost. Následně stěžovatelka omluvou ze dne 30. 9. 2015 správnímu orgánu I. stupně sdělila, že doklady budou předloženy, jakmile to stanoví zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon). Správní orgán I. stupně podle ní překročil svou pravomoc. Do rozhodnutí Ústavního soudu nebude se správním orgánem I. stupně jednat. Pakliže by tak stanovil zákon nebo rozhodnutí Ústavního soudu, požadované doklady by předložila. Dne 23. 11. 2015 bylo zahájeno řízení o uložení pokuty podle § 16 odst. 2 kontrolního řádu. Téhož dne stěžovatelka správnímu orgánu I. stupně sdělila, že kolize u Ústavního soudu pominula 9. 11. 2015, a proto může plnit požadavky stanovené zákonem.
[25] Sankční ustanovení kontrolního řádu [tj. rovněž § 16 odst. 1 písm. a)] chrání „zájem na zajištění dosažení účelu kontroly, k němuž je třeba mimo jiné zejména poskytování součinnosti kontrolované nebo povinné osoby kontrolujícímu, a dále zájem na zajištění řádného a nerušeného průběhu kontroly“ (důvodová zpráva ke kontrolnímu řádu). Jejich cílem je přinutit kontrolovaný subjekt ke spolupráci při kontrole, odmítá-li ji dobrovolně. Jde v zásadě o obdobu pořádkové pokuty s tím rozdílem, že sankce není ukládána za porušení procesní povinnosti, nýbrž povinnosti hmotněprávní, tedy povinnosti vytvořit podmínky pro výkon kontroly a poskytovat při ní potřebnou součinnost (srov. bod 13 rozsudku NSS ze dne 12. 7. 2017, čj. 6 As 83/2017-33). Má se tedy typově jednat o situace, kdy daný subjekt ztěžuje či dokonce maří průběh kontroly tím, že neposkytuje potřebnou součinnost.
[25] Sankční ustanovení kontrolního řádu [tj. rovněž § 16 odst. 1 písm. a)] chrání „zájem na zajištění dosažení účelu kontroly, k němuž je třeba mimo jiné zejména poskytování součinnosti kontrolované nebo povinné osoby kontrolujícímu, a dále zájem na zajištění řádného a nerušeného průběhu kontroly“ (důvodová zpráva ke kontrolnímu řádu). Jejich cílem je přinutit kontrolovaný subjekt ke spolupráci při kontrole, odmítá-li ji dobrovolně. Jde v zásadě o obdobu pořádkové pokuty s tím rozdílem, že sankce není ukládána za porušení procesní povinnosti, nýbrž povinnosti hmotněprávní, tedy povinnosti vytvořit podmínky pro výkon kontroly a poskytovat při ní potřebnou součinnost (srov. bod 13 rozsudku NSS ze dne 12. 7. 2017, čj. 6 As 83/2017-33). Má se tedy typově jednat o situace, kdy daný subjekt ztěžuje či dokonce maří průběh kontroly tím, že neposkytuje potřebnou součinnost.
[26] Nejvyšší správní soud v obecné rovině přisvědčuje stěžovatelce, že kontrolní řád v § 10 odst. 2 neurčuje, jakým způsobem a formou má být součinnost kontrolovanou osobou poskytnuta. Z § 8 písm. c) kontrolního řádu však vyplývá, že kontrolující je v souvislosti s výkonem kontroly oprávněn požadovat poskytnutí údajů, dokumentů a věcí vztahujících se k předmětu kontroly nebo k činnosti kontrolované osoby (dále jen „podklady“); v odůvodněných případech může kontrolující zajišťovat originální podklady. V takovém případě bude povinnost kontrolované osoby poskytnout kontrolujícímu potřebnou součinnost podle § 10 odst. 2 kontrolního řádu zpravidla splněna tím, že požadované podklady kontrolujícímu poskytne. V úvahu přichází i vysvětlení z jakých objektivních důvodů je poskytnout nemůže (například protože vůbec neexistují nebo se nenacházejí v dispozici kontrolovaného). Účel součinnosti bude i v takovém případě naplněn, neboť kontrolnímu orgánu budou poskytnuty informace, které jsou podstatné pro další průběh kontroly. Objektivní důvody pro nemožnost předání podkladů však mohou být i dočasného rázu. Může jít například o očekávané získání požadovaných podkladů v brzké době od jiné osoby, od které je objektivně nešlo získat ve lhůtě požadované kontrolujícím. Obdobnou situací by mohla být například hospitalizace kontrolovaného, pro kterou nebude schopen podklady předat. Nelze předpokládat, že by bylo úmyslem zákonodárce sankcionovat i nepředložení podkladů, u kterých to není z objektivních důvodů kontrolovaný schopen splnit. V takových případech půjde o situaci obdobnou, jako je upravena v § 62 odst. 1 písm. a) správního řádu, dle kterého správní orgán může uložit pořádkovou pokutu tomu, kdo v řízení závažně ztěžuje jeho postup tím, že se bez náležité omluvy nedostaví na předvolání ke správnímu orgánu. Jde o ustanovení s obdobným účelem jako je zajištění řádného průběhu kontroly. V popsaných případech tedy není kontrolovanou osobou úmyslně ztěžován nebo mařen průběh kontroly (viz předchozí bod tohoto rozsudku). Její postih by tak byl v rozporu se smyslem a účelem § 16 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu.
[26] Nejvyšší správní soud v obecné rovině přisvědčuje stěžovatelce, že kontrolní řád v § 10 odst. 2 neurčuje, jakým způsobem a formou má být součinnost kontrolovanou osobou poskytnuta. Z § 8 písm. c) kontrolního řádu však vyplývá, že kontrolující je v souvislosti s výkonem kontroly oprávněn požadovat poskytnutí údajů, dokumentů a věcí vztahujících se k předmětu kontroly nebo k činnosti kontrolované osoby (dále jen „podklady“); v odůvodněných případech může kontrolující zajišťovat originální podklady. V takovém případě bude povinnost kontrolované osoby poskytnout kontrolujícímu potřebnou součinnost podle § 10 odst. 2 kontrolního řádu zpravidla splněna tím, že požadované podklady kontrolujícímu poskytne. V úvahu přichází i vysvětlení z jakých objektivních důvodů je poskytnout nemůže (například protože vůbec neexistují nebo se nenacházejí v dispozici kontrolovaného). Účel součinnosti bude i v takovém případě naplněn, neboť kontrolnímu orgánu budou poskytnuty informace, které jsou podstatné pro další průběh kontroly. Objektivní důvody pro nemožnost předání podkladů však mohou být i dočasného rázu. Může jít například o očekávané získání požadovaných podkladů v brzké době od jiné osoby, od které je objektivně nešlo získat ve lhůtě požadované kontrolujícím. Obdobnou situací by mohla být například hospitalizace kontrolovaného, pro kterou nebude schopen podklady předat. Nelze předpokládat, že by bylo úmyslem zákonodárce sankcionovat i nepředložení podkladů, u kterých to není z objektivních důvodů kontrolovaný schopen splnit. V takových případech půjde o situaci obdobnou, jako je upravena v § 62 odst. 1 písm. a) správního řádu, dle kterého správní orgán může uložit pořádkovou pokutu tomu, kdo v řízení závažně ztěžuje jeho postup tím, že se bez náležité omluvy nedostaví na předvolání ke správnímu orgánu. Jde o ustanovení s obdobným účelem jako je zajištění řádného průběhu kontroly. V popsaných případech tedy není kontrolovanou osobou úmyslně ztěžován nebo mařen průběh kontroly (viz předchozí bod tohoto rozsudku). Její postih by tak byl v rozporu se smyslem a účelem § 16 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu.
[27] Z rekapitulace skutkového stavu (viz bod [24] tohoto rozsudku) je zřejmé, že stěžovatelka nepředložila správnímu orgánu I. stupně požadované podklady, protože byla toho názoru, že správní orgán I. stupně nebyl oprávněn podle živnostenského zákona tyto podklady po ní požadovat. Již z toho je zjevné, že stěžovatelka odmítala poskytnout součinnost, přestože k tomu byla podle § 10 odst. 2 kontrolního řádu povinna. Omluva tak nesměřovala k dodatečnému splnění požadované součinnosti v návaznosti na odpadnutí objektivní překážky bránící jejímu splnění k první výzvě správního orgánu I. stupně, nýbrž ke sdělení odlišného právního názoru, jak důvodně poukázal krajský soud. Správní orgán I. stupně stěžovatelce sdělil, proč probíhající řízení o ústavní stížnosti nemá vliv na její povinnost poskytnout požadovanou součinnost a proč nejsou dány důvody pro přerušení řízení. Dal tak stěžovatelce druhou šanci ke splnění její povinnosti podle § 10 odst. 2 kontrolního řádu, ta ji však přesto využít odmítla, přičemž neuvedla žádný objektivní důvod, který by jí ve splnění povinnosti bránil.
[27] Z rekapitulace skutkového stavu (viz bod [24] tohoto rozsudku) je zřejmé, že stěžovatelka nepředložila správnímu orgánu I. stupně požadované podklady, protože byla toho názoru, že správní orgán I. stupně nebyl oprávněn podle živnostenského zákona tyto podklady po ní požadovat. Již z toho je zjevné, že stěžovatelka odmítala poskytnout součinnost, přestože k tomu byla podle § 10 odst. 2 kontrolního řádu povinna. Omluva tak nesměřovala k dodatečnému splnění požadované součinnosti v návaznosti na odpadnutí objektivní překážky bránící jejímu splnění k první výzvě správního orgánu I. stupně, nýbrž ke sdělení odlišného právního názoru, jak důvodně poukázal krajský soud. Správní orgán I. stupně stěžovatelce sdělil, proč probíhající řízení o ústavní stížnosti nemá vliv na její povinnost poskytnout požadovanou součinnost a proč nejsou dány důvody pro přerušení řízení. Dal tak stěžovatelce druhou šanci ke splnění její povinnosti podle § 10 odst. 2 kontrolního řádu, ta ji však přesto využít odmítla, přičemž neuvedla žádný objektivní důvod, který by jí ve splnění povinnosti bránil.
[28] Námitka stěžovatelky, že poskytla potřebnou součinnost již tím, že se řádně a včas omluvila, je proto lichá. S ohledem na skutkový stav je totiž zjevné, že součinnost poskytnout konstantně odmítala. To, že projevila vůli součinnost poskytnout poté, co rozhodl Ústavní soud ve věci vedené pod sp. zn. IV. ÚS 2138/15, nemá vliv na naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 16 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu. Nejvyšší správní soud proto souhlasí s krajským soudem, že stěžovatelka měla výzvám správního orgánu I. stupně vyhovět a požadované podklady předložit ve stanovené lhůtě.
IV. Závěr a náklady řízení
[29] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Ze shora uvedených důvodů proto kasační stížnost podle § 110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
[30] Nejvyšší správní soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, kterému by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 9. září 2021
Petr Mikeš
předseda senátu