Obnova řízení na žádost účastníka dle § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu z roku 2004 je možná i v případě řízení o přestupku, o němž bylo pravomocně rozhodnuto v příkazním řízení (§ 87 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích).
[11] Řízení před správním orgánem, které bylo ukončeno pravomocným rozhodnutím ve věci, lze podle § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu na žádost účastníka obnovit tehdy, jestliže „vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit, anebo se provedené důkazy ukázaly nepravdivými“. „Účastník může podat žádost o obnovu řízení u kteréhokoliv správního orgánu, který ve věci rozhodoval, a to do 3 měsíců ode dne, kdy se o důvodu obnovy řízení dozvěděl, nejpozději však do 3 let ode dne právní moci rozhodnutí. Obnovy řízení se nemůže domáhat ten, kdo mohl důvod obnovy uplatnit v odvolacím řízení. O obnově řízení rozhoduje správní orgán, který ve věci rozhodl v posledním stupni“ (§ 100 odst. 2 správního řádu).
[12] Relevantní právní úpravu v projednávané věci pak dále představuje především § 87 zákona o přestupcích, podle něhož „[n]ení-li pochybnosti o tom, že obviněný
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 015
z přestupku se přestupku dopustil, a nebyla-li věc vyřízena v blokovém řízení, může správní orgán bez dalšího řízení vydat příkaz o uložení napomenutí nebo pokuty (§ 13 odst. 2)“ (odstavec 1). „Příkaz má stejné náležitosti jako rozhodnutí o přestupku. Oznamuje se vždy písemně“ (odstavec 3). „Obviněný z přestupku může proti příkazu podat do 15 dnů ode dne jeho doručení odpor správnímu orgánu, který příkaz vydal. Včasným podáním odporu se příkaz ruší a správní orgán pokračuje v řízení. Obviněnému z přestupku nelze uložit jiný druh sankce, s výjimkou napomenutí, nebo vyšší výměru sankce, než byly uvedeny v příkaze“ (odstavec 4). „Příkaz, proti kterému nebyl včas podán odpor, má účinky pravomocného rozhodnutí“ (odstavec 5).
[13] Jak plyne z citované právní úpravy, příkazního řízení lze užít pouze v případě naplnění zákonem taxativně stanovených podmínek. Základní podmínkou je, aby skutečnosti, z nichž správní orgán při rozhodování vychází, byly objektivním podkladem pro závěr o naplnění všech zákonných znaků přestupku a současně pro závěr, že se obviněný tohoto přestupku dopustil. Další podmínkou pro uplatnění příkazního řízení je skutečnost, že věc nebyla vyřízena v blokovém řízení. Na rozdíl od řízení blokového však není souhlas obviněného z přestupku s projednáním věci tímto způsobem a ani jeho doznání viny povinné. To znamená, že nesouhlas podezřelé osoby s tím, že by se přestupku dopustila, není na překážku rozhodnutí věci v příkazním řízení (srov. Jemelka, L.; Vetešník, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 2. vyd. Praha : C. H. Beck, 2013, s. 480).
[14] Správní řád ani zákon o přestupcích možnost využití obnovy řízení k žádosti účastníka v případě řízení o přestupku pravomocně skončeného v blokovém či příkazním řízení výslovně nevylučují ani nepřipouští. Nejvyšší správní soud se ve své judikatuře otázkou možnosti využití obnovy řízení na žádost účastníka podle § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu zabýval, a to v případě přestupku vyřízeného v blokovém řízení. Rozší-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 015
řený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení čj. 1 As 21/2010-65, na které stěžovatel odkazuje, dospěl k závěru, že obnova je možná jen v případě, že žadatel neudělil souhlas s uložením pokuty v blokovém řízení. Jak rozšířený senát v označeném usnesení mimo jiné výslovně dovodil (viz bod 30 a násl. odůvodnění citovaného usnesení), „[m]ožnosti zajištění dalších důkazních prostředků nezbytných pro pozdější dokazování před správním orgánem a následného zjišťování skutkového a právního stavu věci v běžném správním řízení se však obviněný z přestupku vzdává udělením souhlasu s uložením pokuty v blokovém řízení. Tímto souhlasem obviněný z přestupku akceptuje skutková zjištění a z nich vyplývající závěry o spáchání přestupku, o jeho právní kvalifikaci a o nedostatečnosti jeho vyřízení domluvou, které byly učiněny v blokovém řízení. V důsledku toho pak nabývají závěry orgánu oprávněného ukládat a vybírat pokuty v blokovém řízení charakteru nesporných zjištění, která tvoří podklad pro uložení sankce. Ochota obviněného zaplatit pokutu v blokovém řízení tedy nepředstavuje pouhou jednu z kumulativních podmínek tohoto řízení, nýbrž přímo jeho podmínku sine qua non, při jejímž splnění se navíc bez dalšího vychází z toho, že je přestupek spolehlivě zjištěn a nestačí jej vyřídit domluvou, a že jsou tak splněny všechny podmínky pro uložení pokuty v blokovém řízení [...] Povaha blokového řízení tedy vylučuje, aby osoba, která udělila souhlas s projednáním přestupku v blokovém řízení, následně v žádosti o obnovu řízení podané podle § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu zpochybňovala závěry učiněné v tomto řízení a namítala, že přestupek nebyl spolehlivě zjištěn či že jej bylo možné vyřídit pouhou domluvou. Naopak s ohledem na zásadu vigilantibus iura (nechť si každý střeží svá práva) je nutné vycházet z toho, že obviněný z přestupku se souhlasem s uložením pokuty v blokovém řízení dobrovolně vzdal důkladnějšího zjišťování skutkového stavu věci v rámci běžného řízení o přestupku, a proto se této možnosti nemůže dovolávat v řízení o obnově.“
[14] Správní řád ani zákon o přestupcích možnost využití obnovy řízení k žádosti účastníka v případě řízení o přestupku pravomocně skončeného v blokovém či příkazním řízení výslovně nevylučují ani nepřipouští. Nejvyšší správní soud se ve své judikatuře otázkou možnosti využití obnovy řízení na žádost účastníka podle § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu zabýval, a to v případě přestupku vyřízeného v blokovém řízení. Rozší-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 015
řený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení čj. 1 As 21/2010-65, na které stěžovatel odkazuje, dospěl k závěru, že obnova je možná jen v případě, že žadatel neudělil souhlas s uložením pokuty v blokovém řízení. Jak rozšířený senát v označeném usnesení mimo jiné výslovně dovodil (viz bod 30 a násl. odůvodnění citovaného usnesení), „[m]ožnosti zajištění dalších důkazních prostředků nezbytných pro pozdější dokazování před správním orgánem a následného zjišťování skutkového a právního stavu věci v běžném správním řízení se však obviněný z přestupku vzdává udělením souhlasu s uložením pokuty v blokovém řízení. Tímto souhlasem obviněný z přestupku akceptuje skutková zjištění a z nich vyplývající závěry o spáchání přestupku, o jeho právní kvalifikaci a o nedostatečnosti jeho vyřízení domluvou, které byly učiněny v blokovém řízení. V důsledku toho pak nabývají závěry orgánu oprávněného ukládat a vybírat pokuty v blokovém řízení charakteru nesporných zjištění, která tvoří podklad pro uložení sankce. Ochota obviněného zaplatit pokutu v blokovém řízení tedy nepředstavuje pouhou jednu z kumulativních podmínek tohoto řízení, nýbrž přímo jeho podmínku sine qua non, při jejímž splnění se navíc bez dalšího vychází z toho, že je přestupek spolehlivě zjištěn a nestačí jej vyřídit domluvou, a že jsou tak splněny všechny podmínky pro uložení pokuty v blokovém řízení [...] Povaha blokového řízení tedy vylučuje, aby osoba, která udělila souhlas s projednáním přestupku v blokovém řízení, následně v žádosti o obnovu řízení podané podle § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu zpochybňovala závěry učiněné v tomto řízení a namítala, že přestupek nebyl spolehlivě zjištěn či že jej bylo možné vyřídit pouhou domluvou. Naopak s ohledem na zásadu vigilantibus iura (nechť si každý střeží svá práva) je nutné vycházet z toho, že obviněný z přestupku se souhlasem s uložením pokuty v blokovém řízení dobrovolně vzdal důkladnějšího zjišťování skutkového stavu věci v rámci běžného řízení o přestupku, a proto se této možnosti nemůže dovolávat v řízení o obnově.“
[15] Z citovaných závěrů rozšířeného senátu je zřejmé, že určujícím kritériem, na základě kterého judikatura nepřipouští využití obnovy řízení v případě přestupku vyřízeného v blokovém řízení, je právě výslovný (aktivní) souhlas obviněného s uložením pokuty, který tak akceptuje skutková zjištění a z nich plynoucí právní kvalifikaci spáchaného přestupku. Význam takového souhlasu obviněného je ostatně zřejmý i z toho, že zpochybnění tohoto souhlasu obviněného je jediným důvodem, kdy judikatura obnovu řízení na žádost účastníka akceptuje. V případě řízení příkazního však souhlas obviněného se skutkovými zjištěními a právní kvalifikací skutku nejsou nezbytnou podmínkou k vydání příkazu podle § 87 zákona o přestupcích. Absence pochybností o tom, že se obviněný přestupku dopustil, je zde konstruována toliko ve vztahu k přesvědčení správního orgánu. Souhlas obviněného pro vydání příkazu není určující. Z výše uvedeného tedy lze učinit dílčí závěr, podle něhož judikatura správních soudů (včetně citovaného usnesení rozšířeného senátu) týkající se obnovy řízení k žádosti účastníka u přestupků vyřízených v blokovém řízení nemůže být automaticky použitelná i na věci přestupků pravomocně skončené v řízení příkazním.
specializované
[16] Přestože blokové řízení i řízení příkazní představují formy správního řízení v oblasti správního trestání, přičemž shodným smyslem těchto zkrácených forem přestupkového řízení je především rychlé a hospodárné vyřízení věci, je nutno vedle podmínky výslovného souhlasu obviněného upozornit i na další odlišnosti obou zmíněných forem řízení. V případě řízení blokového správní orgán svůj úsudek o spáchání přestupku, který často v této fázi ještě ani není jakkoliv podkladově zachycen, konfrontuje s obviněným a v případě ochoty obviněného zaplatit pokutu (souhlasu obviněného) se již správní orgán zjišťováním skutkového stavu nikterak nezabývá. Naopak v případě řízení příkazního, kde prvek interakce mezi správním orgánem a obviněným ve fázi před vydáním rozhodnutí chybí, nepochybně správní orgán při svém úsudku
o spáchání přestupku již má k dispozici určité podklady, z nichž vychází a o které své přesvědčení o spáchání přestupku opírá. Nejedná se sice o dokazování ve smyslu § 51 a násl. správního řádu, přesto lze mít za to, že správní orgán rozhodující v příkazním řízení je z hlediska podkladů pro své rozhodnutí ve kvalitativně zcela jiném postavení než správní orgán rozhodující v řízení blokovém. Lze v této souvislosti ostatně upozornit i na to, že příkazní řízení dle § 87 zákona o přestupcích představuje speciální úpravu vůči obecné úpravě institutu příkazu plynoucí z § 150 správního řádu. Toto ustanovení pak výslovně předpokládá, že správní orgán v příkazním řízení má před vydáním rozhodnutí (příkazu) k dispozici odpovídající podklady (srov. § 150 odst. 2 správního řádu). Nelze tedy ani vyloučit, že nemohou vyjít najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit, resp. reagovat jimi na zjištění správního orgánu, na základě kterých byl příkaz vydán. Není důvod odepřít účastníkům řízení možnost žádat o obnovu řízení tehdy, pokud mají k dispozici důkazy existující v době původního řízení, které však nemohli použít k podání odporu proti vydanému příkazu. Upozornit lze ostatně v této souvislosti též na to, že zákon o přestupcích v případě řízení blokového vůbec nepředpokládá jakékoliv formální zahájení řízení (srov. § 67 zákona o přestupcích), naproti tomu v případě podání včasného odporu proti příkazu již zákon výslovně vychází z toho, že řízení podle zákona o přestupcích bude pokračovat (srov. § 87 odst. 4 téhož zákona).
[16] Přestože blokové řízení i řízení příkazní představují formy správního řízení v oblasti správního trestání, přičemž shodným smyslem těchto zkrácených forem přestupkového řízení je především rychlé a hospodárné vyřízení věci, je nutno vedle podmínky výslovného souhlasu obviněného upozornit i na další odlišnosti obou zmíněných forem řízení. V případě řízení blokového správní orgán svůj úsudek o spáchání přestupku, který často v této fázi ještě ani není jakkoliv podkladově zachycen, konfrontuje s obviněným a v případě ochoty obviněného zaplatit pokutu (souhlasu obviněného) se již správní orgán zjišťováním skutkového stavu nikterak nezabývá. Naopak v případě řízení příkazního, kde prvek interakce mezi správním orgánem a obviněným ve fázi před vydáním rozhodnutí chybí, nepochybně správní orgán při svém úsudku
o spáchání přestupku již má k dispozici určité podklady, z nichž vychází a o které své přesvědčení o spáchání přestupku opírá. Nejedná se sice o dokazování ve smyslu § 51 a násl. správního řádu, přesto lze mít za to, že správní orgán rozhodující v příkazním řízení je z hlediska podkladů pro své rozhodnutí ve kvalitativně zcela jiném postavení než správní orgán rozhodující v řízení blokovém. Lze v této souvislosti ostatně upozornit i na to, že příkazní řízení dle § 87 zákona o přestupcích představuje speciální úpravu vůči obecné úpravě institutu příkazu plynoucí z § 150 správního řádu. Toto ustanovení pak výslovně předpokládá, že správní orgán v příkazním řízení má před vydáním rozhodnutí (příkazu) k dispozici odpovídající podklady (srov. § 150 odst. 2 správního řádu). Nelze tedy ani vyloučit, že nemohou vyjít najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit, resp. reagovat jimi na zjištění správního orgánu, na základě kterých byl příkaz vydán. Není důvod odepřít účastníkům řízení možnost žádat o obnovu řízení tehdy, pokud mají k dispozici důkazy existující v době původního řízení, které však nemohli použít k podání odporu proti vydanému příkazu. Upozornit lze ostatně v této souvislosti též na to, že zákon o přestupcích v případě řízení blokového vůbec nepředpokládá jakékoliv formální zahájení řízení (srov. § 67 zákona o přestupcích), naproti tomu v případě podání včasného odporu proti příkazu již zákon výslovně vychází z toho, že řízení podle zákona o přestupcích bude pokračovat (srov. § 87 odst. 4 téhož zákona).
[17] Nejvyšší správní soud se pak neztotožnil ani s argumentací stěžovatele spočívající v tom, že pokud obviněný z přestupku nepodal proti vydanému příkazu odpor, fakticky tím se závěry správního orgánu souhlasil, a nemůže je proto později zpochybňovat. V tomto ohledu je nutno upozornit na odlišnou situaci v případě blokového řízení na straně jedné, kdy účastník svým aktivním jednáním (projev ochoty zaplatit pokutu) vyjádří se závěry správního orgánu souhlas, a pa-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 12 / 2 015
Alois V. proti Krajskému úřadu Libereckého kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti *) S účinností od 1. 10. 2016 bude § 87 změněn zákonem č. 204/2015 Sb.