I. Z § 34 odst. 1 a § 2 odst. 22 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění účinném do 30. 6. 2010 ve spojení s § 2 písm. h) zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, vyplývá, že Městská policie hlavního města Prahy je oprávněna odhalovat správní delikty na úseku taxislužby v hlavním městě Praze. Vzhledem k tomu, že tato činnost je součástí státního odborného dozoru v silniční dopravě, Městská policie hlavního města Prahy je při jejím výkonu povinna postupovat v souladu se zákonem č. 552/1991 Sb., o státní kontrole.
II. Je-li téže osobě za tentýž správní delikt uložena pokuta podle § 35 odst. 3 písm. h) zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, a zároveň odebrán průkaz o způsobilosti řidiče taxislužby podle § 21 odst. 9 tohoto zákona, nejedná se o porušení zásady zákazu dvojího trestání. Odebrání průkazu o způsobilosti řidiče taxislužby není sankcí stricto sensu, nýbrž administrativním opatřením, jehož smyslem je zajistit, aby taxislužbu vykonávali pouze řidiči respektující své zákonné povinnosti.
[42] Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné nejprve vyjasnit, zda je Městská policie hlavního města Prahy oprávněna odhalovat správní delikty v silniční dopravě na úseku taxislužby v hlavním městě Praze.
[43] Z § 34 odst. 1 a § 2 odst. 22 zákona o silniční dopravě ve znění účinném do 30. 6. 2010 vyplývá, že státní odborný dozor v silniční dopravě na úseku taxislužby v hlavním městě Praze vykonává Magistrát hlavního města Prahy, tj. orgán hlavního města Prahy (§ 1 odst. 4 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze). Obce, tedy i hlavní město Praha, mohou svěřit zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku v rámci své působnosti a plnění některých dalších úkolů městské policii (§ 1 odst. 2 zákona o obecní policii). Mezi pravomoci obecní policie kromě jiného patří i oprávnění odhalovat přestupky a jiné správní delikty [srov. § 2 písm. h) téhož zákona]. Rozsah přestupků a jiných správních deliktů, které obecní policie může odhalovat, není zákonem o obecní policii nijak omezen.
[44] Z uvedených ustanovení nelze dovodit, že by zákonodárce chtěl Městské policii hlavního města Prahy zapovědět odhalování správních deliktů na úseku taxislužby podle zákona o silniční dopravě. Zdejší soud byl naopak přesvědčen, že toto oprávnění vychází ze samotného smyslu existence obecní, resp. městské policie, kterou obec zřizuje zejména k zajištění veřejného pořádku na svém území. Přirozenou součástí tohoto poslání může být snaha o odhalení přestupků a jiných správních deliktů. Městská policie je ostatně k této činnosti specificky personálně i technicky vybavena (srov. např. předpokla-
dy pro výkon povolání strážníka obecní policie, oprávnění strážníků zahrnující možnost použití donucovacích prostředků a služební zbraně atp.).
[45] Pravomoc městské policie je však dána pouze potud, že strážníci mohou správní delikty odhalovat. Projednat a rozhodnout věc může jenom příslušný dopravní úřad (v posuzované věci Magistrát hlavního města Prahy), kterému strážníci musí oznámit svá zjištění a podezření (viz § 10 odst. 2 zákona o obecní policii).
[46] Dále je třeba zodpovědět otázku, podle jakých procesních pravidel se má řídit postup městské policie při odhalování správních deliktů podle zákona o silniční dopravě. Nejprve je nutno připomenout, že tato činnost je jednou ze součástí státního odborného dozoru, jehož výkon je svěřen zákonem o silniční dopravě primárně dopravnímu úřadu, tj. Magistrátu hlavního města Prahy. Jak však bylo naznačeno výše, není vyloučeno, aby správní delikty odhalovala i městská policie.
[47] Již v rozsudku ze dne 11. 11. 2004, čj. 3 As 32/2004-53, č. 852/2006 Sb. NSS, zdejší soud vyslovil, že dopravní úřady jsou při výkonu státního odborného dozoru v silniční dopravě vykonávaného nad dopravci podle § 34 zákona o silniční dopravě povinny postupovat mimo jiné také podle zákona o státní kontrole. Tato povinnost, ač se o ní zákon o silniční dopravě sám nezmiňuje, vyplývá z § 2 písm. d) a § 4 zákona o státní kontrole. Na zákon o státní kontrole odkazuje i vyhláška č. 522/2006 Sb., o státním odborném dozoru a kontrolách v silniční dopravě. Podle § 2 odst. 3 této vyhlášky „[k]ontrolní orgán postupuje při výkonu kontrolní činnosti dle zvláštního právního předpisu“, tj. zákona o státní kontrole.
[48] Nejvyšší správní soud nepochyboval, že i městská policie je povinna postupovat při odhalování správních deliktů v silniční dopravě, tj. de facto při výkonu státního odborného dozoru, v souladu se zákonem o státní kontrole. Neexistuje legitimní důvod, kvůli němuž by zákonodárce zamýšlel činit procesní rozdíly mezi obdobnou činností vy-
konávanou úředníky Magistrátu hlavního města Prahy a městskou policií. Procesní garance zakotvené v zákoně o státní kontrole musí být zajištěny vždy při výkonu státního odborného dozoru, ať už je prováděn jakýmkoliv subjektem. Pokud tedy městská policie vykonává působnost dopravního úřadu, je povinna řídit se zákonem o státní kontrole stejně jako ostatní orgány vystupující v pozici tohoto úřadu.
[49] Zákon o státní kontrole vymezuje povinnosti, které kontrolní pracovníci musí dodržovat během výkonu státní kontroly (viz § 12 odst. 2 tohoto zákona). Za stěžejní zdejší soud považuje zejména povinnost pořídit protokol o výsledcích kontroly. Protokol obsahuje především popis zjištěných skutečností včetně nedostatků a označení ustanovení právních předpisů, které byly porušeny. Podle § 16 zákona o státní kontrole platí, že kontrolní pracovník je povinen seznámit kontrolovanou osobu s obsahem protokolu a předat jí jeho stejnopis, přičemž kontrolovaná osoba stvrdí seznámení s protokolem a jeho převzetí svým podpisem. Kontrolovaná osoba může podat proti protokolu písemné a zdůvodněné námitky ve lhůtě pěti dnů ode dne seznámení s protokolem (§ 17 téhož zákona).
[50] Z obsahu správního spisu je patrné, že strážníci městské policie nedostáli povinnostem vymezeným v zákoně o státní kontrole, byť vykonávali působnost dopravního úřadu. Během kontroly nepořídili protokol, který by náležitě popsal zjištěné podezření ze spáchání správního deliktu, ani okolnosti, za kterých k němu došlo. Stěžovatel nebyl na místě seznámen s výsledky provedené kontroly, ke zjištěním strážníků se nemohl vyjádřit. Jediným výstupem provedené kontroly byl úřední záznam, který ovšem nenaplňoval shora uvedené obsahové a formální náležitosti protokolu.
[51] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že strážníci městské policie provedli kontrolu v rozporu se zákonem o státní kontrole, čímž byl stěžovatel výrazně zkrácen na svých procesních právech. Výsledek této kontroly se pak jen stěží mohl stát přesvědčivým pod-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 013
kladem pro zahájení správního řízení a jeho určujícím důkazním prostředkem. Nezákonnost kontroly založila nezákonnost celého navazujícího správního řízení (srov. rozsudek ze dne 31. 3. 2009, čj. 7 As 11/2009-66). (...)
[62] Zdejší soud nepřisvědčil ani stížní námitce, že právní úprava ukládání sankcí za porušení povinností na úseku provozování taxislužby je v rozporu se zásadou zákazu dvojího trestání.
[63] Podle § 35 odst. 3 písm. h) zákona o silniční dopravě platí, že dopravní úřad „uloží pokutu až do výše 750 000 Kč dopravci, který poruší § 21“ tohoto zákona, tj. povinnosti na úseku provozování taxislužby. Řidič vozidla taxislužby, který se v průběhu posledních tří let dopustil jednání, za nějž byla provozovateli taxislužby pravomocně uložena sankce za porušení právních předpisů souvisejících s provozováním silniční dopravy, se nepovažuje za spolehlivou osobu [§ 9 odst. 3 písm. e) téhož zákona]. Zjistí-li dopravní úřad, že osoba řidiče nesplňuje podmínku bezúhonnosti či spolehlivosti, rozhodne o odebrání průkazu o způsobilosti řidiče taxislužby (§ 21 odst. 9 téhož zákona).
[64] Stěžovatel vystupoval v posuzované věci jako provozovatel taxislužby i jako řidič vozidla taxislužby. Jako provozovateli taxislužby mu byla uložena pokuta ve výši 10 000 Kč, následně žalovaným snížená na 2 000 Kč za porušení § 21 zákona o silniční dopravě. Automatickým důsledkem této sankce byla ztráta spolehlivosti stěžovatele jako řidiče vozidla taxislužby. Pokud dopravní úřad zjistí, že stěžovatel již nesplňuje podmínku spolehlivosti, rozhodne o odebrání jeho průkazu o způsobilosti.
[65] Řízení o odebrání průkazu o způsobilosti a řízení o uložení sankce jsou přitom samostatná správní řízení. Souvisejí spolu pouze do té míry, že výsledek řízení o uložení sankce je výchozím předpokladem pro odebrání průkazu o způsobilosti. Námitky, které se týkají zásady zákazu dvojího trestání, tj. směřující proti neoprávněnosti a nesprávnosti odebrání průkazu o způsobilosti, tedy spíše spadají do onoho navazujícího správního řízení. I z tohoto důvodu městský soud ne-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 013
mohl zohledňovat při úvahách o moderaci pokuty za předmětný správní delikt i její druhotný následek, tj. odebrání průkazu o způsobilosti. V posuzovaném správním řízení totiž správní orgány uložily jedinou sankci – pokutu ve výši 10 000 Kč, resp. 2 000 Kč. O odebrání průkazu o způsobilosti nerozhodovaly a zatím ani rozhodovat nemohly. Nejvyšší správní soud přesto považuje za vhodné na tomto místě vysvětlit, jakou povahu má odebrání průkazu o způsobilosti řidiče taxislužby a zda představuje porušení zásady ne bis in idem.
[66] Judikatura správních soudů obecně vychází z předpokladu, že tato zásada se uplatňuje i ve správním trestání (srov. např. rozsudek ze dne 16. 2. 2005, čj. A 6/2003-44, č. 1038/2007 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 10. 2. 2011, čj. 9 As 67/2010-74). Její význam spočívá v tom, že nikdo nemůže být potrestán dvakrát pro stejný skutek. Předpoklady pro její uplatnění jsou proto následující: (1) musí se jednat o stejný skutek, tj. musí být dána totožnost skutku (k této otázce viz např. rozsudek ze dne 11. 1. 2012, čj. 1 As 125/2011-163), (2) musí být dána totožnost pachatele, a (3) musí se jednat o druhé řízení, resp. trest. V posuzované věci Nejvyšší správní soud nepochyboval o naplnění prvních dvou předpokladů, byl však přesvědčen, že odebrání průkazu o způsobilosti není trestem.
[67] K tomuto názoru se přiklonil již v rozsudku čj. 7 As 11/2009-66, v němž vyslovil, že „[o]debrání tohoto průkazu proto není typickou sankcí, ale zákonem stanoveným opatřením, jehož smyslem je zabránit konkrétnímu řidiči nerespektujícímu zákonem stanovené povinnosti v dalším výkonu taxislužby, ať již u stávajícího či u jiného provozovatele taxislužby“.
[68] Odebrání průkazu o způsobilosti tedy není sankcí stricto sensu. Je třeba jej spíše vnímat jako administrativní opatření, jehož smyslem je zajistit, aby taxislužbu vykonávali pouze řidiči, kteří respektují své zákonné povinnosti. Zdejší soud nezpochybňuje, že faktické znemožnění výkonu povolání řidiče vozidla taxislužby na dobu tří let bez ohledu na závažnost spáchaného deliktu je přísným
Mgr. Lukáš K. proti Ministerstvu dopravy o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce. *) S účinností od 1. 7. 2010 bylo změněno označení § 2 odst. 22 na § 2 odst. 20 zákonem č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů, a s účinností od 1. 6. 2012 bylo toto ustanovení zrušeno zákonem č. 119/2012 Sb. S účinností od 1. 5. 2013 byl § 21 odst. 9 zrušen zákonem č. 102/2013 Sb. S účinností od 1. 7. 2010 byl § 34 odst. 1 změněn zákonem č. 194/2010 Sb. a s účinností od 1. 6. 2013 byl dále změněn zákonem č. 119/2012 Sb. S účinností od 1. 6. 2013 bylo změněno označení § 35 odst. 3 písm. h) na § 35 odst. 3 písm. f) zákonem č. 119/2012 Sb.