I. Uchazeč splní povinnost podat nabídku v řádně uzavřené obálce označené názvem veřejné zakázky podle § 69 odst. 5 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, pokud řádně označí alespoň obálku vlastní nabídky, kterou vloží do obálky
další. Nic přitom nebrání zadavateli, aby si označování obálek podrobně vymezil
v zadávacích podmínkách. *) S účinností od 1. 4. 2012 byl § 69 odst. 5 pozměněn zákonem č. 55/2012 Sb., s účinností od 1. 1. 2014 zákonem č. 341/2013 Sb. a s účinností od 6. 3. 2015 zákonem č. 40/2015 Sb. S účinností od 1. 4. 2012 byl
§ 71 odst. 4 pozměněn zákonem č. 55/2012 Sb. dle názoru krajského soudu vliv na výši regresní náhrady. Nejvyšší správní soud souhlasí s tím, že spis správního orgánu obsahuje
podklady, z nichž ohledně otázky možného
porušení režimu dočasně práce neschopného pojištěnce vyplývají vzájemně rozporné
závěry (zda k napadení ze strany žalobce došlo před bytem poškozeného na adrese Mánesova 915, nebo zda se poškozený vracel
z restaurace a byl napaden na ulici V Lipkách,
tedy mimo určené místo pobytu). Tato okolnost je však z hlediska stanovení výše regresní náhrady nerozhodná, protože, jak výše
uvedeno, správní orgán I. stupně se dozvěděl
o těchto okolnostech, které nasvědčují možnému porušení režimu dočasně práce neschopného pojištěnce, až po uplynutí prekluzivní lhůty, v níž lze zahájit řízení o krácení
nebo odnětí dávek nemocenského, a proto
případné krácení či odnětí dávek nemohlo
mít vliv na výši vyplacených dávek, která je
určující z hlediska výše regresní náhrady. [27] Krajský soud se v dalším řízení vypořádá s ostatními žalobními námitkami, kterými se v napadeném rozsudku z důvodu nadbytečnosti nezabýval. Znovu se zaměří i na
žalobní námitku, že sociální událost, pro kterou byly poškozenému vyplaceny dávky nemocenského pojištění, nevznikla v důsledku
protiprávního jednání žalobce zjištěného příkazem správního odboru Magistrátu města
Hradec Králové ze dne 15. 11. 2010. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 015 [28] Nejvyšší správní soud na okraj poznamenává, že pokud by žalobce poškozenému způsobil úmyslně poruchu zdraví, která
porušením normálních tělesných nebo duševních funkcí znesnadnila, nikoli jen po
krátkou dobu, obvyklý způsob života poškozeného (tj. zpravidla pracovní neschopnost
přesahující sedm dní) a která vyžadovala lékařského ošetření, jednalo by se zřejmě
o trestný čin dle § 146 trestního zákoníku. Pokud by žalobcem způsobená porucha zdraví
poškozeného pojištěnce byla vážná a delší
dobu trvající (tj. vyžádala by si pracovní neschopnost přesahující šest týdnů), pak by se
jednalo dokonce o trestný čin podle § 145
trestního zákoníku. Příkaz ze dne 15. 11. 2010
naopak uvádí, že žalobce způsobil poškozenému pouze drobné poranění lokte, které si
vyžádalo lékařské ošetření bez pracovní neschopnosti. V této souvislosti je třeba poukázat na § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu,
podle něhož si správní orgán nemůže učinit
úsudek o tom, zda byl spáchán trestný čin,
přestupek nebo jiný správní delikt a kdo za
něj odpovídá. Pravomocným rozhodnutím
o přestupku (zde příkaz z 15. 11. 2010), včetně
vymezení skutku, je správní orgán tedy vázán
ve smyslu citovaného ustanovení správního
řádu i § 126 odst. 1 zákona o nemocenském
pojištění. Bude proto třeba, aby krajský soud
objasnil, zda protiprávní jednání žalobce zjištěné pravomocným příkazem mělo za následek skutečnosti rozhodné pro vyplacení dávky nemocenského pojištění. II. Otevřel-li zadavatel obě obálky nabídky (vnější neoznačenou a vnitřní označenou) nedopatřením současně, a to před termínem pro otevírání obálek stanoveným zadavatelem, porušil tím povinnost stanovenou v § 71 odst. 4 zákona
č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Podle okolností může taková událost představovat důvod hodný zvláštního zřetele, pro nějž nelze na zadavateli požadovat,
aby v zadávacím řízení pokračoval; může tedy být důvodem pro zrušení zadávacího
řízení podle § 84 odst. 2 písm. e) téhož zákona.
I. Uchazeč splní povinnost podat nabídku v řádně uzavřené obálce označené názvem veřejné zakázky podle § 69 odst. 5 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, pokud řádně označí alespoň obálku vlastní nabídky, kterou vloží do obálky
další. Nic přitom nebrání zadavateli, aby si označování obálek podrobně vymezil
v zadávacích podmínkách. *) S účinností od 1. 4. 2012 byl § 69 odst. 5 pozměněn zákonem č. 55/2012 Sb., s účinností od 1. 1. 2014 zákonem č. 341/2013 Sb. a s účinností od 6. 3. 2015 zákonem č. 40/2015 Sb. S účinností od 1. 4. 2012 byl
§ 71 odst. 4 pozměněn zákonem č. 55/2012 Sb. dle názoru krajského soudu vliv na výši regresní náhrady. Nejvyšší správní soud souhlasí s tím, že spis správního orgánu obsahuje
podklady, z nichž ohledně otázky možného
porušení režimu dočasně práce neschopného pojištěnce vyplývají vzájemně rozporné
závěry (zda k napadení ze strany žalobce došlo před bytem poškozeného na adrese Mánesova 915, nebo zda se poškozený vracel
z restaurace a byl napaden na ulici V Lipkách,
tedy mimo určené místo pobytu). Tato okolnost je však z hlediska stanovení výše regresní náhrady nerozhodná, protože, jak výše
uvedeno, správní orgán I. stupně se dozvěděl
o těchto okolnostech, které nasvědčují možnému porušení režimu dočasně práce neschopného pojištěnce, až po uplynutí prekluzivní lhůty, v níž lze zahájit řízení o krácení
nebo odnětí dávek nemocenského, a proto
případné krácení či odnětí dávek nemohlo
mít vliv na výši vyplacených dávek, která je
určující z hlediska výše regresní náhrady. [27] Krajský soud se v dalším řízení vypořádá s ostatními žalobními námitkami, kterými se v napadeném rozsudku z důvodu nadbytečnosti nezabýval. Znovu se zaměří i na
žalobní námitku, že sociální událost, pro kterou byly poškozenému vyplaceny dávky nemocenského pojištění, nevznikla v důsledku
protiprávního jednání žalobce zjištěného příkazem správního odboru Magistrátu města
Hradec Králové ze dne 15. 11. 2010. S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 015 [28] Nejvyšší správní soud na okraj poznamenává, že pokud by žalobce poškozenému způsobil úmyslně poruchu zdraví, která
porušením normálních tělesných nebo duševních funkcí znesnadnila, nikoli jen po
krátkou dobu, obvyklý způsob života poškozeného (tj. zpravidla pracovní neschopnost
přesahující sedm dní) a která vyžadovala lékařského ošetření, jednalo by se zřejmě
o trestný čin dle § 146 trestního zákoníku. Pokud by žalobcem způsobená porucha zdraví
poškozeného pojištěnce byla vážná a delší
dobu trvající (tj. vyžádala by si pracovní neschopnost přesahující šest týdnů), pak by se
jednalo dokonce o trestný čin podle § 145
trestního zákoníku. Příkaz ze dne 15. 11. 2010
naopak uvádí, že žalobce způsobil poškozenému pouze drobné poranění lokte, které si
vyžádalo lékařské ošetření bez pracovní neschopnosti. V této souvislosti je třeba poukázat na § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu,
podle něhož si správní orgán nemůže učinit
úsudek o tom, zda byl spáchán trestný čin,
přestupek nebo jiný správní delikt a kdo za
něj odpovídá. Pravomocným rozhodnutím
o přestupku (zde příkaz z 15. 11. 2010), včetně
vymezení skutku, je správní orgán tedy vázán
ve smyslu citovaného ustanovení správního
řádu i § 126 odst. 1 zákona o nemocenském
pojištění. Bude proto třeba, aby krajský soud
objasnil, zda protiprávní jednání žalobce zjištěné pravomocným příkazem mělo za následek skutečnosti rozhodné pro vyplacení dávky nemocenského pojištění. II. Otevřel-li zadavatel obě obálky nabídky (vnější neoznačenou a vnitřní označenou) nedopatřením současně, a to před termínem pro otevírání obálek stanoveným zadavatelem, porušil tím povinnost stanovenou v § 71 odst. 4 zákona
č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Podle okolností může taková událost představovat důvod hodný zvláštního zřetele, pro nějž nelze na zadavateli požadovat,
aby v zadávacím řízení pokračoval; může tedy být důvodem pro zrušení zadávacího
řízení podle § 84 odst. 2 písm. e) téhož zákona.
[21] Nejvyšší správní soud předně zhodnotil, že rozsudek krajského soudu je srozumitelný a dostatečně odůvodněný, právní názor
krajského soudu je z jeho rozsudku zřejmý.
[22] Krajský soud na základě předloženého
správního spisu dospěl k závěru, že vnější obálka nebyla označena názvem veřejné zakázky
a heslem „neotvírat“. Odkázal přitom na sdělení zaměstnanců zadavatele ze dne 26. 3. 2010
a protokol o otevírání obálek s nabídkami ze
dne 29. 3. 2010 a také na skutečnost, že proti
závěru zadavatele nebrojil uchazeč LINET.
[23] Nejvyšší správní soud má za to, že je
na základě výše uvedených dokumentů možné vycházet z toho, že vnější obálka nabídky
uchazeče LINET nebyla označená. To i přesto, že vnější obálka nebyla zadavatelem archivována, že mezi sdělením zaměstnanců zadavatele ze dne 26. 3. 2010 a protokolem ze dne
29. 3. 2010 existují dílčí rozpory v popisu
obálky (její protržení nebo proříznutí) a že
vzhledem k nemožnosti prohlédnutí obálky
„není možné objektivně posoudit, zda
k otevření obálky došlo skutečně nedopatřením, či nikoliv“, jak opakovaně zdůrazňuje
stěžovatel. Skutkový závěr krajského soudu
se opírá o dokumenty založené ve správním
spise a jako takový je přezkoumatelný. Proti
tomu sporná otázka posuzovaná odlišně stěžovatelem a krajským soudem spočívá v tom,
zda je otevření neoznačené vnější obálky spolu s řádně označenou vnitřní obálkou přičitatelné uchazeči, nebo zadavateli a jaký měl být
následný postup zadavatele. Tato otázka je
však otázkou právní, neboť se váže na zjišťování konkrétní právní povinnosti, která měla
být během zadávacího řízení porušena.
[24] Námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu je proto nedůvodná.
Stěžovatel především nesouhlasí s věcným
posouzením krajského soudu. Tím se Nejvyšší správní soud zabývá níže při hodnocení zákonnosti rozsudku.
V.2.b K tvrzené nezákonnosti rozsudku
[25] Nejvyšší správní soud má v předložené
věci posoudit, zda byl správný postup zadavatele, který poté, co otevřel neoznačenou obálku
spolu s řádně označenou vnitřní obálkou, zadávací řízení zrušil, nebo zda zadavatel měl pouze
vyřadit nabídku uchazeče LINET, jak namítala
žalobkyně a jak rozhodl krajský soud.
[26] Zákon o veřejných zakázkách ve znění rozhodném v době, kdy bylo vyhlášeno za-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 015
dávací řízení a probíhalo otevírání obálek, tedy ve znění účinném do 14. 6. 2010, v § 6
odst. 1 stanovil, že „[z]adavatel je povinen
při postupu podle tohoto zákona dodržovat
zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace“.
[27] Podle § 69 odst. 5 věty třetí zákona o veřejných zakázkách platilo, že: „Nabídka v listinné podobě musí být podána v řádně uzavřené
obálce označené názvem veřejné zakázky, na
které musí být uvedena adresa, na niž je možné zaslat oznámení podle § 71 odst. 6.“
[27] Podle § 69 odst. 5 věty třetí zákona o veřejných zakázkách platilo, že: „Nabídka v listinné podobě musí být podána v řádně uzavřené
obálce označené názvem veřejné zakázky, na
které musí být uvedena adresa, na niž je možné zaslat oznámení podle § 71 odst. 6.“
[28] Článek XII odst. 3 zadávací dokumentace k veřejné zakázce stanovil, že: „Nabídka bude předána ve dvou písemných vyhotoveních – v jednom originále a jedné
kopii, a v jednom elektronickém vyhotovení
ve formátu MS WORD, MS EXCEL, PDF.
Všechna vyhotovení nabídky budou zadavateli doručena v jedné uzavřené obálce označené názvem veřejné zakázky a heslem ,ZADÁVACÍ ŘÍZENÍ – NEOTVÍRAT‘. Na obálce
bude rovněž uvedena adresa, na niž je možné zaslat oznámení o pozdním doručení nabídky dle § 71 odst. 6 zákona.“
[29] Podle § 71 odst. 4 zákona o veřejných
zakázkách platilo, že: „Zadavatel ani komise nesmí otevřít obálku před uplynutím lhůty pro
podání nabídek. Obálky musí být otevřeny
v termínu stanoveném zadavatelem, nejpozději však do 30 dnů po uplynutí lhůty pro podání nabídek.“ Podle odst. 10 téhož ustanovení
platilo, že: „Jestliže komise zjistí, že nabídka není úplná, nabídku vyřadí. Zadavatel bezodkladně vyloučí uchazeče, jehož nabídka byla
komisí vyřazena, z účasti v zadávacím řízení.
Vyloučení uchazeče včetně důvodů zadavatel
bezodkladně písemně oznámí uchazeči.“
[30] Podle § 76 odst. 1 věty první a druhé
zákona o veřejných zakázkách platilo, že:
„Hodnotící komise posoudí nabídky uchazečů z hlediska splnění zákonných požadavků
a požadavků zadavatele uvedených v zadávacích podmínkách a z hlediska toho, zda
uchazeč nepodal nepřijatelnou nabídku podle § 22 odst. 1 písm. d). Nabídky, které tyto
požadavky nesplňují, musí být vyřazeny.“
[31] Podle § 84 odst. 2 písm. e) zákona
o veřejných zakázkách platilo, že zadavatel
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 015
může bez zbytečného odkladu zrušit zadávací
řízení, pouze pokud se „v průběhu zadávacího řízení [...] vyskytly důvody hodné zvláštního zřetele, pro které nelze na zadavateli požadovat, aby v zadávacím řízení pokračoval“.
[32] Krajský soud dospěl k závěru, že zadavatel neměl zadávací řízení zrušit podle
§ 84 odst. 2 písm. e) zákona o veřejných zakázkách, ale měl nabídku uchazeče LINET vyřadit pro rozpor se zákonem o veřejných zakázkách a zadávací dokumentací.
[33] S tímto závěrem Nejvyšší správní soud
nesouhlasí. Ač krajský soud neodkázal na konkrétní ustanovení zákona o veřejných zakázkách,
ztotožnil se zřejmě (podle formulace krajského
soudu „důvod pro vyřazení takové nabídky pro
její rozpor se zadávací dokumentací a [zákonem o veřejných zakázkách]“) s názorem žalobkyně, která odkazovala na výše citovaný § 76
odst. 1 zákona o veřejných zakázkách.
[33] S tímto závěrem Nejvyšší správní soud
nesouhlasí. Ač krajský soud neodkázal na konkrétní ustanovení zákona o veřejných zakázkách,
ztotožnil se zřejmě (podle formulace krajského
soudu „důvod pro vyřazení takové nabídky pro
její rozpor se zadávací dokumentací a [zákonem o veřejných zakázkách]“) s názorem žalobkyně, která odkazovala na výše citovaný § 76
odst. 1 zákona o veřejných zakázkách.
[34] Zákon o veřejných zakázkách obsahuje v § 71–73 postup při otevírání obálek
s nabídkami, v § 74–75 složení a jednání hodnotící komise a v § 76–80 posouzení a hodnocení nabídek, které provádí hodnotící komise. Otevírání obálek proti tomu provádí
komise pro otevírání obálek, je-li ustanovena
(§ 71 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách).
Stanoví-li tak veřejný zadavatel, může funkci
komise pro otevírání obálek plnit hodnotící
komise (§ 71 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách). V předložené věci ze správního spisu
vyplývá, že zadavatel dne 18. 3. 2010 ustanovil
pětičlennou komisi pro otevírání obálek.
[35] Tato komise má však odlišné pravomoci oproti hodnotící komisi. Především jí
nepřísluší hodnotit nabídky po obsahové
stránce, nemůže tedy vyřazovat nabídky pro
rozpor s požadavky zákona o veřejných zakázkách nebo zadávací dokumentace. Takové
oprávnění má jen hodnotící komise dle § 76
zákona o veřejných zakázkách. Teprve ta totiž
až ve fázi posouzení nabídek „posuzuje detaily nabídky jednotlivých uchazečů z hlediska
naplnění zadávacích podmínek. Zkoumá
na rozdíl od fáze otevírání obálek, kdy se
kontroluje, zda jsou požadované dokumenty v nabídce přítomny, zda obsah těchto dokumentů obsažených v nabídce je v souladu
se zadávacími podmínkami v zadávací dokumentaci či v oznámení zadávacího řízení.“ (Jurčík, R. Zákon o veřejných zakázkách.
Komentář. Praha : C. H. Beck, 2006, s. 420).
[36] Komise pro otevírání obálek mohla
dle § 71 odst. 10 zákona o veřejných zakázkách v rozhodném znění vyřadit nabídku tehdy, pokud zjistila, že nabídka není úplná.
Kontrola úplnosti nabídky dle § 71 odst. 8 zahrnovala kontrolu, zda a) je nabídka zpracována v požadovaném jazyce, b) je návrh
smlouvy podepsán osobou oprávněnou jednat jménem či za uchazeče a c) nabídka obsahuje všechny součásti požadované zákonem
či zadavatelem v zadávacích podmínkách.
[36] Komise pro otevírání obálek mohla
dle § 71 odst. 10 zákona o veřejných zakázkách v rozhodném znění vyřadit nabídku tehdy, pokud zjistila, že nabídka není úplná.
Kontrola úplnosti nabídky dle § 71 odst. 8 zahrnovala kontrolu, zda a) je nabídka zpracována v požadovaném jazyce, b) je návrh
smlouvy podepsán osobou oprávněnou jednat jménem či za uchazeče a c) nabídka obsahuje všechny součásti požadované zákonem
či zadavatelem v zadávacích podmínkách.
[37] Přitom kontrola toho, zda je obálka
řádně označena a uzavřena, by měla samotnému otevírání obálek předcházet. Komentář
k zákonu o veřejných zakázkách uvádí: „Aby
mohly být obálky s nabídkami řádně otevřeny, musí být obálky podány v souladu s § 69
odst. 5, tzn. v uzavřené obálce s názvem veřejné zakázky a identifikačními údaji dodavatele.“ (Jurčík, R., op. cit., s. 401). Zákon přitom nestanoví, jak se postupuje v případě
nabídek neoznačených (citovaný komentář
zřejmě předpokládá, že se taková nabídka neotevírá, Jurčík, R., op. cit., s. 394). Rozhodně
však není možné, aby komise pro otevírání
obálek nechala bez povšimnutí skutečnost,
že jedna z obálek s nabídkami byla předčasně
otevřena, a teprve poté nabídku vyřadila
hodnotící komise pro rozpor se zákonem
a zadávací dokumentací podle § 76 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách.
[38] Již samotný závěr krajského soudu,
že nabídka uchazeče LINET měla být (neurčitou komisí) vyřazena „pro její rozpor se zadávací dokumentací a [zákonem o veřejných zakázkách]“, je tedy nesprávný.
[39] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda krajský soud správně přičítal
předčasné otevření obálky k tíži uchazeči LINET. Tato úvaha krajského soudu byla zřejmě
následující: „Kdyby byla označena i vnější
obálka s nabídkou, zadavatel by obálku neotevřel předčasně.“ Stejně tak ale lze kontrafaktuálně uvažovat takto: „Kdyby zadavatel
postupoval s obvyklou pečlivostí, rozřízl by
pouze jednu obálku a nalezl by uvnitř řádně
označenou obálku s nabídkou uchazeče LINET.“ Je tedy nutné zjistit, zda zákonem stanovenou povinnost porušil uchazeč, nebo zadavatel, a komu tedy předčasné otevření
vnější neoznačené obálky má být přičítáno.
[40] V případě zadavatele je porušení jeho povinnosti zřejmé ze znění výše citovaného § 71 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách,
podle něhož zadavatel nesmí otevřít obálku
před uplynutím lhůty pro podání nabídek
(tzn. zadavatel má povinnost neotevírat obálku před uplynutím lhůty pro podání nabídek).
[41] Proti tomu je v případě uchazeče sporné, zda má uchazeč povinnost označovat
všechny obálky, do nichž nabídku vloží. Pokud
by tuto povinnost měl, bylo by možné přičítat
jeho pochybení skutečnost, že zadavatel obálku
otevřel předčasně. Naopak pokud by uvedenou
povinnost neměl, předčasné otevření vnější
obálky je výhradně pochybením zadavatele.
[41] Proti tomu je v případě uchazeče sporné, zda má uchazeč povinnost označovat
všechny obálky, do nichž nabídku vloží. Pokud
by tuto povinnost měl, bylo by možné přičítat
jeho pochybení skutečnost, že zadavatel obálku
otevřel předčasně. Naopak pokud by uvedenou
povinnost neměl, předčasné otevření vnější
obálky je výhradně pochybením zadavatele.
[42] Uchazeč LINET podle správního spisu (protokol ze dne 29. 3. 2010) dostál požadavku § 69 odst. 5 zákona o veřejných zakázkách, aby nabídku podal v řádně uzavřené
obálce označené názvem veřejné zakázky, neboť řádně označena byla vnitřní obálka, v níž
svou nabídku zaslal. Stejně tak dostál i požadavku článku XII odst. 3 zadávací dokumentace. Toto ustanovení uvádí, že všechna vyhotovení nabídky mají být zadavateli doručena
v jedné uzavřené obálce. Nejvyšší správní
soud má z kontextu tohoto ustanovení zadávací dokumentace za to, že požadavek jedné
obálky se váže ke všem vyhotovením nabídky.
Nabídka totiž měla být dle téhož ustanovení
zadávací dokumentace zaslána ve dvou písemných vyhotoveních, originále a kopii,
a v jednom elektronickém vyhotovení. Zadavatel tedy žádal, aby mu jednotlivá vyhotovení nebyla zasílána v samostatných obálkách.
[43] Oproti krajskému soudu přitom Nejvyšší správní soud nepovažuje za správné dovodit povinnost označovat vnější obálku (případně jiné vnější ochranné obaly) nad rámec
zákona o veřejných zakázkách. Předně je přesvědčen o tom, že u veřejných zakázek by základní podmínky, jako je označování obálek,
měly být stanoveny natolik jednoznačně, aby
uchazeči nemuseli kvůli této otázce studovat
aktuální judikaturu správních soudů.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 015
*) S účinností od 1. 1. 2013 zrušeno nařízením Komise (EU) č. 1268/2012 o prováděcích pravidlech k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012, kterým se stanoví finanční pravidla
o souhrnném rozpočtu Unie.
[44] Nejvyšší správní soud si je vědom
skutečnosti, že může být v zájmu uchazeče,
aby vnější obálku rovněž označil, třeba z obavy, aby při otevírání vnější obálky nedošlo
k otevření i vnitřní obálky. Na druhou stranu
však může být v zájmu uchazeče i to, aby tak
neučinil – bude-li obálku přepravovat poštou, může ji z obavy o protržení jednoduché
obálky pracovníky pošty vložit do dalších
obálek nebo zaslat jako balík. Pokud pracovníky pošty dojde k poškození ochranného
obalu nabídky, který nebude označený jako
nabídka, bude moci zadavatel balík otevřít
a objevit vnitřní nepoškozenou a označenou
obálku s nabídkou. Naopak, pokud by pracovníci pošty poškodili (protrhli) označený
ochranný vnější obal, zadavatel by se dostal
do obdobně obtížné situace jako v předložené věci. V případě, že by z protržené obálky
nebylo zřejmé, že skrývá další obálku, mohl
by nabídku považovat za otevřenou.
[44] Nejvyšší správní soud si je vědom
skutečnosti, že může být v zájmu uchazeče,
aby vnější obálku rovněž označil, třeba z obavy, aby při otevírání vnější obálky nedošlo
k otevření i vnitřní obálky. Na druhou stranu
však může být v zájmu uchazeče i to, aby tak
neučinil – bude-li obálku přepravovat poštou, může ji z obavy o protržení jednoduché
obálky pracovníky pošty vložit do dalších
obálek nebo zaslat jako balík. Pokud pracovníky pošty dojde k poškození ochranného
obalu nabídky, který nebude označený jako
nabídka, bude moci zadavatel balík otevřít
a objevit vnitřní nepoškozenou a označenou
obálku s nabídkou. Naopak, pokud by pracovníci pošty poškodili (protrhli) označený
ochranný vnější obal, zadavatel by se dostal
do obdobně obtížné situace jako v předložené věci. V případě, že by z protržené obálky
nebylo zřejmé, že skrývá další obálku, mohl
by nabídku považovat za otevřenou.
[45] Stejně tak si je Nejvyšší správní soud
vědom i toho, že označení vnější obálky může mít význam pro zadavatele, který má dle
§ 69 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách
evidovat podané nabídky s uvedením pořadového čísla, data a času jejich doručení. Uvedenou povinnost by tedy mohla neoznačená
zásilka ztížit (např. zjišťováním osoby příslušné k otevření neoznačené zásilky). To je však
otázkou organizace práce zaměstnanců u zadavatele, neboť je na něm, a nikoli na uchazeči, aby uvedenému požadavku zákona dostál.
[46] Přidávání ryze formálního požadavku, který by mohl vést ke snadnému vyřazování uchazečů, nad rámec zákona o veřejných
zakázkách Nejvyšší správní soud nepovažuje
za souladný s účelem tohoto zákona. Tím je
zejména podpora rozvoje konkurenčního
prostředí a zabezpečení maximálního uplatnění soutěživosti mezi potenciálními uchazeči (vyplývá mimo jiné z bodů 2, 12, 15, 29, 39
a 46 preambule směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby; srov. Jurčík, R.,
op. cit., s. 69; dále Bovis, Ch. EC Public Procurement: Case Law and Regulation. Oxford,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 015
NY : Oxford University Press, 2006, s. 12–13
a tam citované zdroje).
[47] Nic přitom nebrání zadavateli, aby si
požadavky na označování obálek přesně vymezil v zadávacích podmínkách, neboť pak
budou s těmito požadavky uchazeči seznámeni výslovně předem, a tím budou zachovány
i základní zásady postupu zadavatele stanovené v § 6 zákona o veřejných zakázkách.
[47] Nic přitom nebrání zadavateli, aby si
požadavky na označování obálek přesně vymezil v zadávacích podmínkách, neboť pak
budou s těmito požadavky uchazeči seznámeni výslovně předem, a tím budou zachovány
i základní zásady postupu zadavatele stanovené v § 6 zákona o veřejných zakázkách.
[48] Nejvyšší správní soud nepovažoval
za nezbytné dovodit požadavek na označování vnější obálky, aniž by to vyžadoval zákon
a zadávací podmínky, tím spíše, že jej v minulosti nevyhodnotil za nutný ani Tribunál. Ten
se v rozsudku ze dne 30. 4. 2014, Euris Consult Ltd, T-637/11, zabýval zadávacím řízením
zveřejněným
parlamentem.
Evropským
Oznámení o zahájení zadávacího řízení výslovně požadovalo, aby byly nabídky zaslány
ve dvou obálkách, přičemž obě měly být podrobně označeny a zapečetěny, a vnější obálka měla uvádět jméno nebo firmu a adresu
uchazeče a referenční číslo zadávacího řízení. Uchazeč Euris svou nabídku zaslal ve dvou
obálkách a dále ve vnější obálce „poskytnuté
dopravcem“. Při otevírání nabídek výbor pro
otevírání nabídek zjistil, že vnější poštovní
obálka byla zavřená, ale nikoli zapečetěná,
a obálky nacházející se uvnitř byly značně
roztrhány natolik, že byly zcela otevřené. Výbor tedy nabídku odmítl (otevřít) [podle čl. 145
nařízení Komise (ES, EURATOM) č. 2342/2002
o prováděcích pravidlech k nařízení Rady
(ES, Euratom) č. 1605/2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu
Evropských společenství*)].
[49] Tribunál uvedl: „Za účelem splnění
povinností stanovených v oznámení o zahájení zadávacího řízení tak měl uchazeč, který se rozhodl využít služeb dopravce, na výběr mezi použitím obálky dopravce, pokud
to vlastnosti této obálky umožňovaly, jako
druhé vnější obálky, což vyžadovalo ji zapečetit podepsáním se přes dodatečnou lepicí
pásku, uvést všechny požadované údaje na
obálce dopravce a použít pak pouze jednu
vnitřní obálku obsahující nabídku, nebo
vložením obsahu své nabídky do dvou zape-
četěných obálek s uvedením požadovaných
údajů a poté umístěním této dvojí obálky do
vnější obálky dopravce, která za těchto podmínek nemusela být zapečetěná a nemusela obsahovat všechny požadované údaje.“ Ani Tribunál tedy nedovodil, že by povinnost označit
obálku bylo nutné rozšiřovat na všechny další obálky, do nichž je nabídka vložena, nad rámec zadávací dokumentace.
[50] Nejvyšší správní soud tedy dospěl
k závěru, že uchazeč žádnou zákonnou povinnost neporušil.
[51] Proti tomu zadavatel porušil povinnost stanovenou v § 71 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách. Obálku předčasně otevřel
zaměstnanec zadavatele, snad nedopatřením,
přičemž zadavatel porušení své povinnosti
sám zjistil a již nebylo objektivně možné jej
nijak napravit. Jak zmiňuje stěžovatel, předčasným otevřením obálky došlo i k porušení
zásady transparentnosti, a to tím spíše, že tomu tak bylo za situace, kdy zadavateli tři dny
po otevření obálky s nabídkou uchazeče LINET přišla jediná další nabídka (nabídka žalobkyně), která by pak „musela být“ vybrána.
[51] Proti tomu zadavatel porušil povinnost stanovenou v § 71 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách. Obálku předčasně otevřel
zaměstnanec zadavatele, snad nedopatřením,
přičemž zadavatel porušení své povinnosti
sám zjistil a již nebylo objektivně možné jej
nijak napravit. Jak zmiňuje stěžovatel, předčasným otevřením obálky došlo i k porušení
zásady transparentnosti, a to tím spíše, že tomu tak bylo za situace, kdy zadavateli tři dny
po otevření obálky s nabídkou uchazeče LINET přišla jediná další nabídka (nabídka žalobkyně), která by pak „musela být“ vybrána.
[52] Nejvyšší správní soud již uvedl v rozsudku ze dne 27. 1. 2010, čj. 2 Afs 64/2009-109,
že důvody hodné zvláštního zřetele [jako důvod zrušení zadávacího řízení zadavatelem
dle § 84 odst. 2 písm. e) zákona o veřejných
zakázkách] jsou typickým neurčitým právním pojmem. V zákoně jeho definice obsažena není, a tedy je třeba mu přisoudit takový
význam, který nejlépe odpovídá povaze,
smyslu a účelu toho, co zákon o veřejných zakázkách upravuje (srov. také rozsudky ze dne
30. 6. 2003, čj. 6 A 118/2001-44, č. 24/2003 Sb. NSS,
a ze dne 28. 7. 2005, čj. 5 Afs 151/2004-73,
č. 701/2005 Sb. NSS). V oblasti práva veřejných
zakázek je třeba si navíc počínat tak, aby interpretace byla ku prospěchu efektivní hospodářské soutěže (rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 5. 6. 2008, čj. 1 Afs 20/2008-152,
č. 1771/2009 Sb. NSS; srov. také odst. [46]).
[53] Komentář k § 84 odst. 2 písm. e) zákona o veřejných zakázkách mezi důvody
hodné zvláštního zřetele podle uvedeného
ustanovení řadí i „porušení postupu předepsaného tímto zákonem pro zadávání veřej-
ných zakázek, které zadavatel sám zjistil
(aniž by byly podány námitky či zahájeno
správní řízení před orgánem dohledu). Musí
přitom jít o takový případ, kdy zadavatel již
nemá možnost přijmout opatření k nápravě
(§ 111 odst. 6 [zákona o veřejných zakázkách]),
kterým by uvedené porušení zákona napravil, a při následném řízení o přezkoumání
úkonů zadavatele by došlo k uložení nápravného opatření nebo pokuty za správní
delikt.“ (Jurčík, R., op. cit., s. 485). Totéž zmiňuje i důvodová zpráva (digitální repozitář
PSP ČR, IV. volební období, tisk č. 1076/0, dostupné na www.psp.cz). Příslušnou pasáž důvodové zprávy cituje i zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 64/2009-109, který
požaduje, aby důvody zrušení zadávacího řízení
podle § 84 odst. 2 písm. e) zákona o veřejných
zakázkách byly důvody objektivními. Z toho lze
dovodit, že porušení postupu předepsaného zákonem o veřejných zakázkách, které zadavatel
sám zjistil a již nemá možnost je napravit, je objektivním důvodem hodným zvláštního zřetele.
[54] Nejvyšší správní soud má tedy na základě všech popsaných skutkových okolností
tohoto případu za to, že se v posuzovaném zadávacím řízení vyskytly důvody hodné zvláštního zřetele, pro něž nelze na zadavateli požadovat, aby v zadávacím řízení pokračoval,
a proto zadavatel zadávací řízení mohl zrušit.
[54] Nejvyšší správní soud má tedy na základě všech popsaných skutkových okolností
tohoto případu za to, že se v posuzovaném zadávacím řízení vyskytly důvody hodné zvláštního zřetele, pro něž nelze na zadavateli požadovat, aby v zadávacím řízení pokračoval,
a proto zadavatel zadávací řízení mohl zrušit.
[55] Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší
správní soud poznamenává, že v rozhodném
znění zákona o veřejných zakázkách bylo
možné pod § 84 odst. 2 písm. e) podřadit
i případy, kdy zadavateli v zadávacím řízení
zbyla jen jediná nabídka [srov. rozhodnutí
Krajského soudu v Brně ze dne 6. 10. 2010, čj.
62 Ca 79/2008-60, které vychází z rozsudku
Soudního dvora ze dne 16. 9. 1999, Metalmeccanica Fracasso, C-27/98, Sb. rozh., s. I-05697;
v nyní účinném znění zákon o veřejných zakázkách tyto případy upravuje v § 84 odst. 3
písm. b)]. Zadavatel by tak mohl v předložené
věci zadávací řízení zrušit dle § 84 odst. 2
písm. e) zákona o veřejných zakázkách po
případném neotevření nabídky uchazeče LINET i na základě toho, že mu v zadávacím řízení zůstala jen nabídka žalobkyně. Nebyl tedy povinen pokračovat v zadávacím řízení
s jediným zbývajícím uchazečem (žalobkyní).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 015
Společnost s ručením omezeným PROMA REHA proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o přezkum úkonů zadavatele, o kasační stížnosti žalovaného.