Upozornění vydané Radou pro rozhlasové a televizní vysílání podle § 59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, je způsobilým
podkladem pro uložení sankce za následná porušení povinností provozovatele stanovených tímto zákonem nebo podmínek udělené licence, pokud obsahuje obdobné
skutkové okolnosti, které by naplnily příště stejnou skutkovou podstatu deliktu jako
ve skutku, na jehož protiprávnost byl provozovatel po odvysílání upozorněn.
Upozornění vydané Radou pro rozhlasové a televizní vysílání podle § 59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, je způsobilým
podkladem pro uložení sankce za následná porušení povinností provozovatele stanovených tímto zákonem nebo podmínek udělené licence, pokud obsahuje obdobné
skutkové okolnosti, které by naplnily příště stejnou skutkovou podstatu deliktu jako
ve skutku, na jehož protiprávnost byl provozovatel po odvysílání upozorněn.
12. 1. 2010, čj. 11 Ca 193/2009-42, zrušil rozhodnutí žalované a vrátil jí věc k dalšímu řízení. Kasační stížnost žalované (stěžovatelky)
Nejvyšší správní soud zamítl rozsudkem ze
dne 10. 11. 2010, čj. 3 As 14/2010-75.
Novým rozhodnutím ze dne 21. 12. 2010
stěžovatelka opět uložila žalobkyni pokutu ve
výši 50 000 Kč za porušení povinnosti uvedené v § 48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně
další žalobu, na jejímž základě městský soud
rozsudkem ze dne 28. 6. 2012, čj. 11 A
58/2011-73, znovu zrušil rozhodnutí stěžovatelky a vrátil jí věc k dalšímu řízení. Uvedl, že
pokud stěžovatelka řádně neupozorní provozovatele dle § 59 odst. 1 zákona o vysílání, ne-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
může mu uložit pokutu. S ohledem na závěry
vyslovené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2012,
čj. 6 As 26/2010-101, č. 2632/2012 Sb. NSS,
městský soud uzavřel, že stěžovatelka v napadeném rozhodnutí pouze obecně odkázala
na předchozí upozornění, aniž by se blíže zabývala jejich obsahem.
V další kasační stížnosti stěžovatelka mj.
uvedla, že odkaz městského soudu na usnesení rozšířeného senátu čj. 6 As 26/2010-101 není správný. Závěry zde uvedené se týkají „typovosti upozornění, nikoliv podrobností
a vysvětlování oprávněnosti uložení upozornění v následném správním rozhodnutí“.
Pokud byla předchozí upozornění doručena
provozovateli po jejich vydání v rámci probíhajícího správního řízení a byla přesně označena, nemohlo dojít k mýlce o jejich obsahu.
Žalobkyně navrhla zamítnutí kasační stížnosti, jelikož stěžovatelka nesplnila podmínku předchozího upozornění ve smyslu § 59
odst. 1 zákona o vysílání. Městský soud vytkl
stěžovatelce, že se nezabývala obsahem dříve
zaslaných upozornění, a rozvedl požadavek
vyjádřený v judikatuře Nejvyššího správního
soudu, aby se předchozí upozornění týkalo
jednání vykazujícího podobné znaky jako jednání, za které je ukládána sankce.
Při předběžném posouzení věci předkládající senát shledal, že k právní otázce, která
je v tomto případě sporná, zaujaly rozdílné
právní názory 8. a 6. senát Nejvyššího správního soudu. Spornou je právní otázka, jaká
konkrétní kritéria musí splnit upozornění vydané stěžovatelkou provozovateli vysílání,
aby mohlo být podkladem pro uložení sankce za navazující jednání.
Oba senáty vycházely z usnesení rozšířeného senátu čj. 6 As 26/2010-101, jehož závěry vyložily rozdílně. Předkládající senát se
přiklonil k výkladu, podle něhož nelze vnímat předchozí upozornění podle § 59 odst. 1
zákona o vysílání jako relevantní, pokud se
vztahovalo k odlišnému skutku, tj. k odlišnému
pořadu (resp. spotu, sponzorskému vzkazu
atp.). Například v rozsudku ze dne 30. 5.
2012, čj. 8 As 7/2012-37, osmý senát uvedl, že
stěžovatelka nemohla uložit provozovateli vysílání pokutu za odvysílání označení sponzora Knauf na základě upozornění na odvysílání neoddělené reklamy na CENTRUM.CZ,
resp. na pivo Velkopopovický kozel. Jednalo
se totiž o upozornění učiněná v souvislosti
s jinými skutky.
Do rozsudku ze dne 30. 5. 2012, čj. 8 As
18/2011-83, předkládající senát promítl právní
názor rozšířeného senátu týkající se de facto
nesankcionovatelného jednorázového „prostého“ porušení povinností provozovatele,
které v daném případě spočívalo v odvysílání
zpravodajské reportáže. Tato judikatorní linie
je dále představována rozsudky ze dne 30. 5.
2012, čj. 8 As 73/2010-105, čj. 8 As 78/2010-94,
a ze dne 18. 6. 2012, čj. 8 As 26/2012-32.
Odlišný výklad usnesení rozšířeného senátu zaujal šestý senát. V rozsudku ze dne
12. 1. 2010, čj. 11 Ca 193/2009-42, zrušil rozhodnutí žalované a vrátil jí věc k dalšímu řízení. Kasační stížnost žalované (stěžovatelky)
Nejvyšší správní soud zamítl rozsudkem ze
dne 10. 11. 2010, čj. 3 As 14/2010-75.
Novým rozhodnutím ze dne 21. 12. 2010
stěžovatelka opět uložila žalobkyni pokutu ve
výši 50 000 Kč za porušení povinnosti uvedené v § 48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně
další žalobu, na jejímž základě městský soud
rozsudkem ze dne 28. 6. 2012, čj. 11 A
58/2011-73, znovu zrušil rozhodnutí stěžovatelky a vrátil jí věc k dalšímu řízení. Uvedl, že
pokud stěžovatelka řádně neupozorní provozovatele dle § 59 odst. 1 zákona o vysílání, ne-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
může mu uložit pokutu. S ohledem na závěry
vyslovené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2012,
čj. 6 As 26/2010-101, č. 2632/2012 Sb. NSS,
městský soud uzavřel, že stěžovatelka v napadeném rozhodnutí pouze obecně odkázala
na předchozí upozornění, aniž by se blíže zabývala jejich obsahem.
V další kasační stížnosti stěžovatelka mj.
uvedla, že odkaz městského soudu na usnesení rozšířeného senátu čj. 6 As 26/2010-101 není správný. Závěry zde uvedené se týkají „typovosti upozornění, nikoliv podrobností
a vysvětlování oprávněnosti uložení upozornění v následném správním rozhodnutí“.
Pokud byla předchozí upozornění doručena
provozovateli po jejich vydání v rámci probíhajícího správního řízení a byla přesně označena, nemohlo dojít k mýlce o jejich obsahu.
Žalobkyně navrhla zamítnutí kasační stížnosti, jelikož stěžovatelka nesplnila podmínku předchozího upozornění ve smyslu § 59
odst. 1 zákona o vysílání. Městský soud vytkl
stěžovatelce, že se nezabývala obsahem dříve
zaslaných upozornění, a rozvedl požadavek
vyjádřený v judikatuře Nejvyššího správního
soudu, aby se předchozí upozornění týkalo
jednání vykazujícího podobné znaky jako jednání, za které je ukládána sankce.
Při předběžném posouzení věci předkládající senát shledal, že k právní otázce, která
je v tomto případě sporná, zaujaly rozdílné
právní názory 8. a 6. senát Nejvyššího správního soudu. Spornou je právní otázka, jaká
konkrétní kritéria musí splnit upozornění vydané stěžovatelkou provozovateli vysílání,
aby mohlo být podkladem pro uložení sankce za navazující jednání.
Oba senáty vycházely z usnesení rozšířeného senátu čj. 6 As 26/2010-101, jehož závěry vyložily rozdílně. Předkládající senát se
přiklonil k výkladu, podle něhož nelze vnímat předchozí upozornění podle § 59 odst. 1
zákona o vysílání jako relevantní, pokud se
vztahovalo k odlišnému skutku, tj. k odlišnému
pořadu (resp. spotu, sponzorskému vzkazu
atp.). Například v rozsudku ze dne 30. 5.
2012, čj. 8 As 7/2012-37, osmý senát uvedl, že
stěžovatelka nemohla uložit provozovateli vysílání pokutu za odvysílání označení sponzora Knauf na základě upozornění na odvysílání neoddělené reklamy na CENTRUM.CZ,
resp. na pivo Velkopopovický kozel. Jednalo
se totiž o upozornění učiněná v souvislosti
s jinými skutky.
Do rozsudku ze dne 30. 5. 2012, čj. 8 As
18/2011-83, předkládající senát promítl právní
názor rozšířeného senátu týkající se de facto
nesankcionovatelného jednorázového „prostého“ porušení povinností provozovatele,
které v daném případě spočívalo v odvysílání
zpravodajské reportáže. Tato judikatorní linie
je dále představována rozsudky ze dne 30. 5.
2012, čj. 8 As 73/2010-105, čj. 8 As 78/2010-94,
a ze dne 18. 6. 2012, čj. 8 As 26/2012-32.
Odlišný výklad usnesení rozšířeného senátu zaujal šestý senát. V rozsudku ze dne
30. 5. 2012, čj. 6 As 26/2010-123, šestý senát
považoval podmínku pro uložení sankce ve
smyslu § 59 odst. 1 zákona o vysílání za splněnou, byl-li provozovatel upozorněn na odvysílání neoddělené reklamy propagující výrobek URGO HI-TECH (hojivé náplasti),
zatímco sankce byla uložena za spot propagující produkt Classic IDEa! Multivita od Ramy. Šestý senát dovodil, že oba spoty vykazují
v podstatných rysech stejné znaky naplňující
kritérium reklamy (spot vybízí ke koupi urči-
tého výrobku zdůrazňováním jeho kvalit, obsahuje reklamní příběh, vysílané sdělení má
dynamický charakter), a tuto podobnost považoval za dostatečnou.
V rozsudku ze dne 15. 8. 2012, čj. 6 As
3/2011-119, šestý senát považoval za „velmi
podobná jednání“ odvysílání pořadu se záběry na nahého chlapce v komoře (kauza týraného chlapce z Kuřimi) a odvysílání pořadu
Nejúžasnější videa světa II, ve kterém byly
zobrazeny osoby vystavené těžkému, zejména tělesnému, utrpení (jezdec, který je smýkán a okopáván býkem atp.). Upozornění na
porušení povinnosti odvysíláním prve zmiňovaného pořadu proto shledal jako postačující pro uložení sankce za odvysílání pořadu
Nejúžasnější videa světa II.
K obdobným závěrům dospěl šestý senát
také v rozsudku ze dne 30. 5. 2012, čj. 6 As
1/2012-28, nepřímo též v rozsudcích ze dne
30. 5. 2012, čj. 6 As 26/2010-123, šestý senát
považoval podmínku pro uložení sankce ve
smyslu § 59 odst. 1 zákona o vysílání za splněnou, byl-li provozovatel upozorněn na odvysílání neoddělené reklamy propagující výrobek URGO HI-TECH (hojivé náplasti),
zatímco sankce byla uložena za spot propagující produkt Classic IDEa! Multivita od Ramy. Šestý senát dovodil, že oba spoty vykazují
v podstatných rysech stejné znaky naplňující
kritérium reklamy (spot vybízí ke koupi urči-
tého výrobku zdůrazňováním jeho kvalit, obsahuje reklamní příběh, vysílané sdělení má
dynamický charakter), a tuto podobnost považoval za dostatečnou.
V rozsudku ze dne 15. 8. 2012, čj. 6 As
3/2011-119, šestý senát považoval za „velmi
podobná jednání“ odvysílání pořadu se záběry na nahého chlapce v komoře (kauza týraného chlapce z Kuřimi) a odvysílání pořadu
Nejúžasnější videa světa II, ve kterém byly
zobrazeny osoby vystavené těžkému, zejména tělesnému, utrpení (jezdec, který je smýkán a okopáván býkem atp.). Upozornění na
porušení povinnosti odvysíláním prve zmiňovaného pořadu proto shledal jako postačující pro uložení sankce za odvysílání pořadu
Nejúžasnější videa světa II.
K obdobným závěrům dospěl šestý senát
také v rozsudku ze dne 30. 5. 2012, čj. 6 As
1/2012-28, nepřímo též v rozsudcích ze dne
14. 6. 2012, čj. 6 As 24/2011-93, a ze dne 27. 6.
2012, čj. 6 As 25/2011-82.
Na svém právním názoru setrval 8. senát
i při předběžné poradě v nyní posuzované věci.
Stěžovatelka souhlasí s tím, že výklad § 59
odst. 1 zákona o vysílání je v rozhodovací praxi
Nejvyššího správního soudu rozdílný. Je přesvědčena, že jediným správným výkladem, který je v souladu s mezinárodními závazky České
republiky, jakož i s ústavněprávními principy,
je výklad, který ustáleně zastává šestý senát.
Tento výklad byl opakovaně potvrzen judikaturou Ústavního soudu, ze které stěžovatelka
na podporu své argumentace podrobně cituje.
Souhlasí se závěry uvedenými v předcházejícím rozhodnutí rozšířeného senátu, dle
kterých je § 59 odst. 1 zákona o vysílání nutné
vykládat ve světle ústavně zaručeného práva
na svobodu projevu zakotveného v článku 17
Listiny základních práv a svobod. Výkon
a rozsah práva na svobodu projevu lze zcela
legitimně limitovat z důvodu zachování jiných práv a veřejných zájmů. Mezi práva a zájmy, která omezují výkon práva na svobodu
projevu, je nutné řadit zejména zájem na
ochraně zdravého vývoje nezletilých, zájem
na ochraně veřejného zdraví, zájem na ochraně spotřebitele apod.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
Pokud by byl akceptován výklad osmého
senátu, pak by tyto legitimní limity ztratily na
významu a k beztrestnosti provozovatele by plně postačilo, pokud by pořady, ve kterých se
dopustil protiprávního jednání, nereprízoval.
Stěžovatelka má za to, že výklad zastávaný
šestým senátem je nejen ústavně konformní,
ale také plně v souladu s evropským právem.
Poskytování audiovizuálních mediálních služeb upravovala v rozhodné době směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 89/552/EHS
o koordinaci některých právních a správních
předpisů členských států upravujících poskytování audiovizuálních mediálních služeb
(směrnice o audiovizuálních mediálních službách) ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/36/ES a 2007/65/ES (dále
jen „Směrnice“). Obsah a účel Směrnice vychází na jedné straně mimo jiné právě z principu svobody projevu a zajištění svobody přenosu vysílání, na straně druhé si však klade za
cíl zajistit úplnou a odpovídající ochranu spotřebitelů a zavést pravidla pro ochranu tělesného, duševního a morálního vývoje dětí
a mladistvých.
Směrnice stanoví členským státům mj.
povinnost zajistit, aby audiovizuální obchodní
sdělení (tj. reklama, sponzorství, teleshopping
a umístění produktu) splňovala požadavky
stanovené v článku 3e Směrnice, zejména aby
byla snadno rozpoznatelná a odlišitelná od
redakčního obsahu, aby nepoužívala podprahové techniky, nenarušovala lidskou důstojnost, tělesně nebo mravně neohrožovala nezletilé osoby; povinnost členských států
přijmout opatření, aby vysílání subjektů televizního vysílání neobsahovalo pořady, které
by mohly poškodit tělesný, duševní nebo morální vývoj dětí a mladistvých apod.
Má-li být § 59 odst. 1 zákona o vysílání interpretován v souladu se smyslem a účelem
Směrnice, musí být vykládán způsobem, který zvolil šestý senát, tj. smyslem § 59 uvedeného zákona je zajistit, aby provozovatel nebyl trestán za deliktní jednání, jehož si nebyl
vědom, podle kterého však toto ustanovení
nebrání postižení skutku, kterým byla porušena týmž provozovatelem stejná povinnost,
ve vztahu ke které se provozovateli již upozornění dostalo.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
Za obdobné jednání resp. „jednání vykazující v podstatných rysech znaky, jako to,
na jehož protiprávnost byl provozovatel
upozorněn“ je tedy nutné považovat jednání
typově obdobné, které je shodně právně kvalifikováno jako jednání, ve vztahu ke kterému
bylo provozovateli dáno upozornění podle
§ 59 odst. 1 zákona o vysílání a nikoli pouze
skutkově zcela totožné jednání.
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu rozhodl, že upozornění vydané stěžovatelkou podle § 59 odst. 1 zákona o vysílání
je způsobilým podkladem pro uložení sankce
za následná porušení povinností provozovatele stanovených tímto zákonem nebo podmínek udělené licence, pokud obsahuje obdobné skutkové okolnosti, které by naplnily
příště stejnou skutkovou podstatu deliktu jako ve skutku, na jehož protiprávnost byl provozovatel po odvysílání upozorněn.
Rozšířený senát věc vrátil k projednání
a rozhodnutí osmému senátu.
Z odůvodnění:
(...)
IV. 2 Posouzení věci
[23] Sankční ustanovení zákona o vysílání, zakotvená zejména v jeho části sedmé, rozlišují dva základní typy porušení povinností
provozovatele vysílání. Prvním je „prosté“ porušení povinností, kterým je každé, za něž lze
uložit pokutu podle § 60 zákona, vyjma porušení „kvalifikovaných“. Těmi jsou porušení
označená v § 59 odst. 4 zákona o vysílání.
[24] „Prostá“ a „kvalifikovaná“ porušení
zákona se od sebe liší zejména v tom, za jakých podmínek za ně lze uložit sankci. Za
„prostá“ porušení tak lze učinit pouze poté,
co Rada upozorní na porušení zákona o vysílání provozovatele a stanoví mu lhůtu k nápravě (§ 59 odst. 1 zákona o vysílání). Naopak u „kvalifikovaných“ porušení se Rada
o nápravu nepokouší.
[25] Rozšířený senát v usnesení čj. 6 As
26/2010-101dospěl k závěru, že „upozornění
je s výjimkou případů podle § 59 odst. 4 zákona o vysílání nutnou podmínkou postihu
za další obdobné jednání. Teprve dostane-li
se provozovateli takového upozornění, lze
jej za opakované jednání vykazující v podstatných rysech znaky jako to, na jehož protiprávnost byl upozorněn, postihnout. [...]
K tomu je v první řadě třeba, aby v upozornění podle odstavce 1 zmíněného paragrafu
bylo příslušné jednání provozovatele dostatečně konkrétně a jednoznačně skutkově popsáno a vymezeno a aby upozornění obsahovalo i dostatečně přezkoumatelnou právní
úvahu o tom, jakou povinnost měl provozovatel porušit [...] Povaha rozhlasového a televizního vysílání vyžaduje, aby upozornění podle § 59 odst. 1 zákona o vysílání bylo
účinné vskutku pouze ve vztahu k takovým
navazujícím jednáním, která ve všech podstatných rysech jsou obdobou toho, na jehož
závadnost byl provozovatel upozorněn [...]
Uvedená úvaha neznamená, že jednání, na
jehož závadnost byl provozovatel upozorněn, a další jednání, za něž je již sankcionován, musí být ve všech skutkových aspektech
totožná. To by nepochybně vedlo k faktické
nemožnosti sankcionovat řadu skutků ve
své podstatě obdobných, avšak lišících se od
sebe drobnými, nevýznamnými nuancemi
(např. vícero obsahově shodných či jen nevýznamně odlišných verzí téhož reklamního
spotu vysílaných v různých časech, lišících se
sice například určitým grafickým, dějovým
nebo jiným dílčím aspektem, ale ve svém celkovém vyznění a působení na diváka velmi
podobných).“
[26] Jádrem sporu v nyní projednávané
věci je výklad pojmů „jednání vykazující
v podstatných rysech znaky jako to, na jehož
protiprávnost byl provozovatel upozorněn“,
které použil rozšířený senát ve výroku i odůvodnění svého usnesení. Předkládající senát
má za to, že kritériem odlišujícím „shodnost
v podstatných rysech“ je skutek (pořad, spot,
sponzorský vzkaz). Jinými slovy, že jednou
učiněné upozornění „pokrývá“ pouze taková
budoucí protiprávní jednání, kterých se provozovatel vysílání dopustí ve stejném či jen
mírně pozměněném pořadu.
[27] Takovému výkladu přisvědčit nelze.
Výklad, dle kterého je možné účinky upozor-
nění do budoucna vztáhnout pouze na stejný
skutek (pořad, spot, sponzorský vzkaz), v konečném důsledku vede k nepostižitelnosti
provozovatele, který by se i přes upozornění
na své protiprávní chování mohl stejného porušení vědomě a opakovaně, avšak beztrestně
dopouštět v typově obdobných případech,
které by pouze skutkově pozměnil. K beztrestnosti provozovatele by plně postačilo příslušný pořad nereprízovat, přičemž všechna
následná jednání ve svém celkovém vyznění
a působení na diváka velmi obdobná, lišící se
od sebe pouze nevýznamnými okolnostmi, by
zůstala nepotrestána. To by odporovalo smyslu a účelu zákona o vysílání a vedlo k obcházení v něm stanovených omezení a zákazů.
[28] Přestože zákon o vysílání charakter
„upozornění“ žádným způsobem blíže nespecifikuje a ani nestanoví, do jaké míry musí
být toto upozornění konkretizováno, Nejvyšší správní soud ve své judikatuře (srov. např.
rozsudek ze dne 14. 5. 2008, čj. 6 As 21/2007-
109) opakovaně konstatoval, že smyslem upozornění je zajistit, aby provozovatel nebyl
trestán za jednání, jehož protiprávnosti si nebyl vědom.
[29] Účelem upozornění je v prvé řadě
prevence. Upozornění je proto třeba vnímat
v materiálním smyslu, tedy jako předání informace o tom, že provozovatel určitým konkrétním způsobem porušuje povinnost stanovenou zákonem a že mu za opakované
porušení této povinnosti hrozí sankce.
[30] Upozornění proto bude účinné ve
vztahu k takovým budoucím jednáním, u kterých bude právě s ohledem na obsah upozornění zřejmé, že tato jednání jsou svými skutkovými okolnostmi typově obdobná tomu, na jehož
závadnost již byl provozovatel upozorněn,
a jsou i shodně právně kvalifikována. U takových
jednání si provozovatel jako profesionál v tomto oboru může a musí být jist, že by – stejně jako
jednání, na jehož závadnost byl upozorněn – byla regulátorem hodnocena jako protiprávní, a to
bez ohledu na to, v jakém konkrétním spotu či
pořadu se takového jednání dopustí.
[31] Rozšířený senát již v usnesení čj. 6 As
26/2010-101připustil, že uvedený výklad ná-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
ležitostí a účinků upozornění podle § 59
odst. 1 zákona o vysílání povede v některých
hraničních případech k obtížím při posouzení, zda je určité porušení zákona o vysílání
„kryto“ předchozím upozorněním v obdobné věci. Při jejich řešení je pak namístě celkový pohled na povahu pořadu či jiné části vysílání, jež jsou předmětem zkoumání, na účel
jejich vysílání, jakož i na porušené povinnosti. Takové obtíže by při určování vazby mezi
upozorněním a konkrétním postihovaným
skutkem u výkladu zastávaného předkládajícím senátem ani nastat nemohly.
[32] Stěžovatelka musí vždy ad hoc pečlivě posuzovat, zda není vazba mezi upozorněním a konkrétním postihovaným skutkem příliš „tenká“ či zda vůbec existuje. S ohledem
na vysoce variabilní a jen málo typizovaný obsah televizního a rozhlasového vysílání nelze
hranici, kdy tato vazba ještě existuje, a kdy už
je nedostatečná, určit pro všechny myslitelné
případy v obecné rovině. Právě proto musí
v upozornění, kterým stěžovatelka vyzývá
provozovatele k nápravě, vždy dostatečně
konkrétně a nezaměnitelně popsat povahu
závadného jednání provozovatele a identifikovat takové jeho konkrétní skutkové znaky,
které ji vedou k závěru, že jím byla porušena
určitá povinnost podle zákona o vysílání.
Součástí upozornění musí být také přezkoumatelná úvaha o tom, jaká povinnost byla
provozovatelem porušena.
[33] K uložení sankce za jednorázové
„prosté“ porušení povinností provozovatele
nemá dojít tehdy, pokud na protiprávnost jednání nebyl dosud regulátorem upozorněn, nebo předchozí upozornění neplní preventivní
funkci pro daný případ, neboť se vztahuje na
odlišné jednání, případně pro nedostatečnou
konkrétnost obsahu upozornění.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
[34] Je tedy zřejmé, že oním dělícím kritériem nemůže být konkrétní pořad či sponzorský vzkaz. Podstatné pro posouzení účinků upozornění bude zejména to, zda jednání,
za které je sankce ukládána, je obsahově podřaditelné pod vymezení porušení povinnosti
obsažené v upozornění, které bylo v minulosti ve vztahu k provozovateli vysílání vydáno.
Ostatně skutečnost, že povinnost upozornění se váže spíše k porušení zákonné povinnosti, než ke konkrétnímu skutku, opakovaně
vyložil ve své judikatuře nejen šestý senát, ale
následně i Ústavní soud.
[35] V nálezu ze dne 29. 7. 2013, sp. zn.
I. ÚS 671/13, Ústavní soud nepřisvědčil námitce stěžovatelky, že nebyla seznámena s důvodem obvinění podle § 59 zákona o vysílání.
Naopak přisvědčil správním soudům, že správně uvážily typovou podobnost předchozího
upozornění zejména v souvislosti s předchozími rozhodnutími stěžovatelky, ve kterých
byl provozovatel na své protiprávní jednání
upozorněn. Současně konstatoval, že k problematice výkladu § 59 zákona se již vícekrát
vyslovil a např. ve svém nálezu ze dne 25. 11.
2009, sp. zn. I. ÚS 1408/09 měl za ústavně
souladný závěr správních soudů, podle kterého nelze dovozovat, že by stěžovatelka musela upozornění činit u každého jednotlivého
skutku, kterým byla porušena tatáž zákonná
povinnost, navíc u pořadu typu série, v nichž
se závadné vzorce chování opakují a provozovatel si musel být vědom charakteru a dopadu v nich prezentovaného jednání. Obdobně
postupoval Ústavní soud ve svých v usneseních ze dne 18. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 2262/08,
ze dne 25. 11. 2009, sp. zn. I. ÚS 1171/09, ze
dne 23. 9. 2012, sp. zn. I. ÚS 1110/09, a ze dne
14. 6. 2012, čj. 6 As 24/2011-93, a ze dne 27. 6.
2012, čj. 6 As 25/2011-82.
Na svém právním názoru setrval 8. senát
i při předběžné poradě v nyní posuzované věci.
Stěžovatelka souhlasí s tím, že výklad § 59
odst. 1 zákona o vysílání je v rozhodovací praxi
Nejvyššího správního soudu rozdílný. Je přesvědčena, že jediným správným výkladem, který je v souladu s mezinárodními závazky České
republiky, jakož i s ústavněprávními principy,
je výklad, který ustáleně zastává šestý senát.
Tento výklad byl opakovaně potvrzen judikaturou Ústavního soudu, ze které stěžovatelka
na podporu své argumentace podrobně cituje.
Souhlasí se závěry uvedenými v předcházejícím rozhodnutí rozšířeného senátu, dle
kterých je § 59 odst. 1 zákona o vysílání nutné
vykládat ve světle ústavně zaručeného práva
na svobodu projevu zakotveného v článku 17
Listiny základních práv a svobod. Výkon
a rozsah práva na svobodu projevu lze zcela
legitimně limitovat z důvodu zachování jiných práv a veřejných zájmů. Mezi práva a zájmy, která omezují výkon práva na svobodu
projevu, je nutné řadit zejména zájem na
ochraně zdravého vývoje nezletilých, zájem
na ochraně veřejného zdraví, zájem na ochraně spotřebitele apod.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
Pokud by byl akceptován výklad osmého
senátu, pak by tyto legitimní limity ztratily na
významu a k beztrestnosti provozovatele by plně postačilo, pokud by pořady, ve kterých se
dopustil protiprávního jednání, nereprízoval.
Stěžovatelka má za to, že výklad zastávaný
šestým senátem je nejen ústavně konformní,
ale také plně v souladu s evropským právem.
Poskytování audiovizuálních mediálních služeb upravovala v rozhodné době směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 89/552/EHS
o koordinaci některých právních a správních
předpisů členských států upravujících poskytování audiovizuálních mediálních služeb
(směrnice o audiovizuálních mediálních službách) ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/36/ES a 2007/65/ES (dále
jen „Směrnice“). Obsah a účel Směrnice vychází na jedné straně mimo jiné právě z principu svobody projevu a zajištění svobody přenosu vysílání, na straně druhé si však klade za
cíl zajistit úplnou a odpovídající ochranu spotřebitelů a zavést pravidla pro ochranu tělesného, duševního a morálního vývoje dětí
a mladistvých.
Směrnice stanoví členským státům mj.
povinnost zajistit, aby audiovizuální obchodní
sdělení (tj. reklama, sponzorství, teleshopping
a umístění produktu) splňovala požadavky
stanovené v článku 3e Směrnice, zejména aby
byla snadno rozpoznatelná a odlišitelná od
redakčního obsahu, aby nepoužívala podprahové techniky, nenarušovala lidskou důstojnost, tělesně nebo mravně neohrožovala nezletilé osoby; povinnost členských států
přijmout opatření, aby vysílání subjektů televizního vysílání neobsahovalo pořady, které
by mohly poškodit tělesný, duševní nebo morální vývoj dětí a mladistvých apod.
Má-li být § 59 odst. 1 zákona o vysílání interpretován v souladu se smyslem a účelem
Směrnice, musí být vykládán způsobem, který zvolil šestý senát, tj. smyslem § 59 uvedeného zákona je zajistit, aby provozovatel nebyl trestán za deliktní jednání, jehož si nebyl
vědom, podle kterého však toto ustanovení
nebrání postižení skutku, kterým byla porušena týmž provozovatelem stejná povinnost,
ve vztahu ke které se provozovateli již upozornění dostalo.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
Za obdobné jednání resp. „jednání vykazující v podstatných rysech znaky, jako to,
na jehož protiprávnost byl provozovatel
upozorněn“ je tedy nutné považovat jednání
typově obdobné, které je shodně právně kvalifikováno jako jednání, ve vztahu ke kterému
bylo provozovateli dáno upozornění podle
§ 59 odst. 1 zákona o vysílání a nikoli pouze
skutkově zcela totožné jednání.
Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu rozhodl, že upozornění vydané stěžovatelkou podle § 59 odst. 1 zákona o vysílání
je způsobilým podkladem pro uložení sankce
za následná porušení povinností provozovatele stanovených tímto zákonem nebo podmínek udělené licence, pokud obsahuje obdobné skutkové okolnosti, které by naplnily
příště stejnou skutkovou podstatu deliktu jako ve skutku, na jehož protiprávnost byl provozovatel po odvysílání upozorněn.
Rozšířený senát věc vrátil k projednání
a rozhodnutí osmému senátu.
Z odůvodnění:
(...)
IV. 2 Posouzení věci
[23] Sankční ustanovení zákona o vysílání, zakotvená zejména v jeho části sedmé, rozlišují dva základní typy porušení povinností
provozovatele vysílání. Prvním je „prosté“ porušení povinností, kterým je každé, za něž lze
uložit pokutu podle § 60 zákona, vyjma porušení „kvalifikovaných“. Těmi jsou porušení
označená v § 59 odst. 4 zákona o vysílání.
[24] „Prostá“ a „kvalifikovaná“ porušení
zákona se od sebe liší zejména v tom, za jakých podmínek za ně lze uložit sankci. Za
„prostá“ porušení tak lze učinit pouze poté,
co Rada upozorní na porušení zákona o vysílání provozovatele a stanoví mu lhůtu k nápravě (§ 59 odst. 1 zákona o vysílání). Naopak u „kvalifikovaných“ porušení se Rada
o nápravu nepokouší.
[25] Rozšířený senát v usnesení čj. 6 As
26/2010-101dospěl k závěru, že „upozornění
je s výjimkou případů podle § 59 odst. 4 zákona o vysílání nutnou podmínkou postihu
za další obdobné jednání. Teprve dostane-li
se provozovateli takového upozornění, lze
jej za opakované jednání vykazující v podstatných rysech znaky jako to, na jehož protiprávnost byl upozorněn, postihnout. [...]
K tomu je v první řadě třeba, aby v upozornění podle odstavce 1 zmíněného paragrafu
bylo příslušné jednání provozovatele dostatečně konkrétně a jednoznačně skutkově popsáno a vymezeno a aby upozornění obsahovalo i dostatečně přezkoumatelnou právní
úvahu o tom, jakou povinnost měl provozovatel porušit [...] Povaha rozhlasového a televizního vysílání vyžaduje, aby upozornění podle § 59 odst. 1 zákona o vysílání bylo
účinné vskutku pouze ve vztahu k takovým
navazujícím jednáním, která ve všech podstatných rysech jsou obdobou toho, na jehož
závadnost byl provozovatel upozorněn [...]
Uvedená úvaha neznamená, že jednání, na
jehož závadnost byl provozovatel upozorněn, a další jednání, za něž je již sankcionován, musí být ve všech skutkových aspektech
totožná. To by nepochybně vedlo k faktické
nemožnosti sankcionovat řadu skutků ve
své podstatě obdobných, avšak lišících se od
sebe drobnými, nevýznamnými nuancemi
(např. vícero obsahově shodných či jen nevýznamně odlišných verzí téhož reklamního
spotu vysílaných v různých časech, lišících se
sice například určitým grafickým, dějovým
nebo jiným dílčím aspektem, ale ve svém celkovém vyznění a působení na diváka velmi
podobných).“
[26] Jádrem sporu v nyní projednávané
věci je výklad pojmů „jednání vykazující
v podstatných rysech znaky jako to, na jehož
protiprávnost byl provozovatel upozorněn“,
které použil rozšířený senát ve výroku i odůvodnění svého usnesení. Předkládající senát
má za to, že kritériem odlišujícím „shodnost
v podstatných rysech“ je skutek (pořad, spot,
sponzorský vzkaz). Jinými slovy, že jednou
učiněné upozornění „pokrývá“ pouze taková
budoucí protiprávní jednání, kterých se provozovatel vysílání dopustí ve stejném či jen
mírně pozměněném pořadu.
[27] Takovému výkladu přisvědčit nelze.
Výklad, dle kterého je možné účinky upozor-
nění do budoucna vztáhnout pouze na stejný
skutek (pořad, spot, sponzorský vzkaz), v konečném důsledku vede k nepostižitelnosti
provozovatele, který by se i přes upozornění
na své protiprávní chování mohl stejného porušení vědomě a opakovaně, avšak beztrestně
dopouštět v typově obdobných případech,
které by pouze skutkově pozměnil. K beztrestnosti provozovatele by plně postačilo příslušný pořad nereprízovat, přičemž všechna
následná jednání ve svém celkovém vyznění
a působení na diváka velmi obdobná, lišící se
od sebe pouze nevýznamnými okolnostmi, by
zůstala nepotrestána. To by odporovalo smyslu a účelu zákona o vysílání a vedlo k obcházení v něm stanovených omezení a zákazů.
[28] Přestože zákon o vysílání charakter
„upozornění“ žádným způsobem blíže nespecifikuje a ani nestanoví, do jaké míry musí
být toto upozornění konkretizováno, Nejvyšší správní soud ve své judikatuře (srov. např.
rozsudek ze dne 14. 5. 2008, čj. 6 As 21/2007-
109) opakovaně konstatoval, že smyslem upozornění je zajistit, aby provozovatel nebyl
trestán za jednání, jehož protiprávnosti si nebyl vědom.
[29] Účelem upozornění je v prvé řadě
prevence. Upozornění je proto třeba vnímat
v materiálním smyslu, tedy jako předání informace o tom, že provozovatel určitým konkrétním způsobem porušuje povinnost stanovenou zákonem a že mu za opakované
porušení této povinnosti hrozí sankce.
[30] Upozornění proto bude účinné ve
vztahu k takovým budoucím jednáním, u kterých bude právě s ohledem na obsah upozornění zřejmé, že tato jednání jsou svými skutkovými okolnostmi typově obdobná tomu, na jehož
závadnost již byl provozovatel upozorněn,
a jsou i shodně právně kvalifikována. U takových
jednání si provozovatel jako profesionál v tomto oboru může a musí být jist, že by – stejně jako
jednání, na jehož závadnost byl upozorněn – byla regulátorem hodnocena jako protiprávní, a to
bez ohledu na to, v jakém konkrétním spotu či
pořadu se takového jednání dopustí.
[31] Rozšířený senát již v usnesení čj. 6 As
26/2010-101připustil, že uvedený výklad ná-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
ležitostí a účinků upozornění podle § 59
odst. 1 zákona o vysílání povede v některých
hraničních případech k obtížím při posouzení, zda je určité porušení zákona o vysílání
„kryto“ předchozím upozorněním v obdobné věci. Při jejich řešení je pak namístě celkový pohled na povahu pořadu či jiné části vysílání, jež jsou předmětem zkoumání, na účel
jejich vysílání, jakož i na porušené povinnosti. Takové obtíže by při určování vazby mezi
upozorněním a konkrétním postihovaným
skutkem u výkladu zastávaného předkládajícím senátem ani nastat nemohly.
[32] Stěžovatelka musí vždy ad hoc pečlivě posuzovat, zda není vazba mezi upozorněním a konkrétním postihovaným skutkem příliš „tenká“ či zda vůbec existuje. S ohledem
na vysoce variabilní a jen málo typizovaný obsah televizního a rozhlasového vysílání nelze
hranici, kdy tato vazba ještě existuje, a kdy už
je nedostatečná, určit pro všechny myslitelné
případy v obecné rovině. Právě proto musí
v upozornění, kterým stěžovatelka vyzývá
provozovatele k nápravě, vždy dostatečně
konkrétně a nezaměnitelně popsat povahu
závadného jednání provozovatele a identifikovat takové jeho konkrétní skutkové znaky,
které ji vedou k závěru, že jím byla porušena
určitá povinnost podle zákona o vysílání.
Součástí upozornění musí být také přezkoumatelná úvaha o tom, jaká povinnost byla
provozovatelem porušena.
[33] K uložení sankce za jednorázové
„prosté“ porušení povinností provozovatele
nemá dojít tehdy, pokud na protiprávnost jednání nebyl dosud regulátorem upozorněn, nebo předchozí upozornění neplní preventivní
funkci pro daný případ, neboť se vztahuje na
odlišné jednání, případně pro nedostatečnou
konkrétnost obsahu upozornění.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 11 / 2 014
[34] Je tedy zřejmé, že oním dělícím kritériem nemůže být konkrétní pořad či sponzorský vzkaz. Podstatné pro posouzení účinků upozornění bude zejména to, zda jednání,
za které je sankce ukládána, je obsahově podřaditelné pod vymezení porušení povinnosti
obsažené v upozornění, které bylo v minulosti ve vztahu k provozovateli vysílání vydáno.
Ostatně skutečnost, že povinnost upozornění se váže spíše k porušení zákonné povinnosti, než ke konkrétnímu skutku, opakovaně
vyložil ve své judikatuře nejen šestý senát, ale
následně i Ústavní soud.
[35] V nálezu ze dne 29. 7. 2013, sp. zn.
I. ÚS 671/13, Ústavní soud nepřisvědčil námitce stěžovatelky, že nebyla seznámena s důvodem obvinění podle § 59 zákona o vysílání.
Naopak přisvědčil správním soudům, že správně uvážily typovou podobnost předchozího
upozornění zejména v souvislosti s předchozími rozhodnutími stěžovatelky, ve kterých
byl provozovatel na své protiprávní jednání
upozorněn. Současně konstatoval, že k problematice výkladu § 59 zákona se již vícekrát
vyslovil a např. ve svém nálezu ze dne 25. 11.
2009, sp. zn. I. ÚS 1408/09 měl za ústavně
souladný závěr správních soudů, podle kterého nelze dovozovat, že by stěžovatelka musela upozornění činit u každého jednotlivého
skutku, kterým byla porušena tatáž zákonná
povinnost, navíc u pořadu typu série, v nichž
se závadné vzorce chování opakují a provozovatel si musel být vědom charakteru a dopadu v nich prezentovaného jednání. Obdobně
postupoval Ústavní soud ve svých v usneseních ze dne 18. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 2262/08,
ze dne 25. 11. 2009, sp. zn. I. ÚS 1171/09, ze
dne 23. 9. 2012, sp. zn. I. ÚS 1110/09, a ze dne
2. 8. 2011, sp. zn. IV. ÚS 1720/11, od nichž neshledal důvodu se odchýlit.
Společnost s ručením omezeným CET 21 proti Radě pro rozhlasové a televizní vysílání