I. V upozornění podle § 59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, musí být skutkovými okolnostmi dostatečně konkrétně
popsáno jednání provozovatele, uvedeno, které povinnosti podle tohoto zákona byly
porušeny, a stanovena konkrétní lhůta k nápravě. II. Předchozí upozornění podle § 59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, je s výjimkou případů podle § 59 odst. 4 tohoto zákona nutnou podmínkou postihu za další obdobné jednání. Teprve dostane-li
se provozovateli takového upozornění, lze jej za opakované jednání vykazující
v podstatných rysech znaky jako to, na jehož protiprávnost byl upozorněn,
postihnout.
I. V upozornění podle § 59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, musí být skutkovými okolnostmi dostatečně konkrétně
popsáno jednání provozovatele, uvedeno, které povinnosti podle tohoto zákona byly
porušeny, a stanovena konkrétní lhůta k nápravě. II. Předchozí upozornění podle § 59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, je s výjimkou případů podle § 59 odst. 4 tohoto zákona nutnou podmínkou postihu za další obdobné jednání. Teprve dostane-li
se provozovateli takového upozornění, lze jej za opakované jednání vykazující
v podstatných rysech znaky jako to, na jehož protiprávnost byl upozorněn,
postihnout.
9. 11. 2006, čj. 7 As 81/2005-79, č. 1063/2007 Sb. NSS),
jehož zobecněné závěry znějí: „I. Zákon o vysílání, chápe jako reklamu každé sdělení,
které kumulativně obsahuje následující tři
prvky: musí se jednat o veřejné oznámení,
dále musí být vysíláno za úplatu a konečně
musí sloužit zejména k podpoře prodeje či
nákupu výrobků nebo služeb [srov. § 2 odst. 1
písm. l) tohoto zákona před novelou provedenou zákonem č. 235/2006 Sb.]. Oproti tomu sponzorování [písm. o) tamtéž, před novelou provedenou zákonem č. 235/2006 Sb.]
má dle uvedeného zákona dva definiční
znaky: existenci příspěvku na financování
pořadů a účel vynaložení takovéhoto příspěvku, tj. propagace obchodní firmy, obrazového symbolu či ochranné známky, tedy
buď identifikačních údajů podnikatele nebo
fyzické osoby či jeho výrobků.
II. Sponzorský vzkaz může obsahovat reklamní sdělení v širším slova smyslu, tj. sdělení veřejně propagující obchodní firmu, výrobek, zboží či službu, a dále i slogan,
tj. určité slovní spojení charakterizující podnikatele či jeho výrobek, zboží nebo službu.
Základním účelem sponzorování je vytvoření dobrého jména, pověsti právnické či fyzické osoby či jeho výrobků (tzv. goodwill). Tento účel proto musí sloužit jako odlišující
kritérium pro reklamu a sponzorování, protože tam, kde by sponzorský vzkaz vybízel
ke koupi určitého výrobku podnikatele, by
se již nejednalo o sponzorský vzkaz, nýbrž
o reklamu.
III. Klasickým příkladem sponzorského
vzkazu vytvořeného dle zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání tak
bude grafická prezentace loga sponzora či
jeho výrobku doprovázená sloganem charakterizujícím sponzora či výrobek, spíše
statického charakteru, s uvedením, že se jedná
o sponzora konkrétního pořadu. V žádném
případě však nemůže jít o takové ztvárnění,
kde by ústředním motivem bylo přesvědčení
diváka o koupi určitého výrobku (§ 53 odst. 5
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
zákona o vysílání) zdůrazňováním jeho
kvalit, srovnáváním s podobnými či nějaký
reklamní příběh, tj. dynamický charakter
vysílaného sdělení.“
[10] Třetí senát dále upozornil, že k otázce neoddělené reklamy pak Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 14. 4. 2010, čj. 7 As
80/2009-96, č. 2221/2011 Sb. NSS, zaujal toto
stanovisko: „Při posuzování, zda provozovatel televizního vysílání porušil povinnost oddělit reklamu od ostatních částí programu
[§ 48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání], je
zcela postačující, pokud Rada pro rozhlasové a televizní vysílání zhodnotí, zda předmětná část vysílání je či není reklamou ve
smyslu § 2 odst. 1 písm. n) citovaného zákona, a dospěje-li k závěru, že se o reklamu jedná, zda tato byla či nebyla od ostatních částí
programu oddělena. Uvedený závěr platí
i pro případy, kdy Rada pro rozhlasové a televizní vysílání shledala, že neoddělenou reklamou je označení sponzora reklamní znělky. Obsahuje-li rozhodnutí v uvedených
případech i argumentaci, že reklamní znělka
není pořadem ve smyslu § 2 odst. 1 písm. l) citovaného zákona a že není možné ji sponzorovat, jedná se o argumentaci nadbytečnou,
jejíž věcná správnost či nesprávnost nemůže
mít vliv na zákonnost rozhodnutí, jímž je
provozovatel televizního vysílání sankcionován za porušení § 48 odst. 4 písm. a)
citovaného zákona (odvysílání neoddělené
reklamy).“
[11] K samotnému institutu upozornění
jsou podle šestého senátu relevantní zejména
následující závěry Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 14. 5. 2008, čj. 6 As
21/2007-109, Nejvyšší správní soud uvedl:
„Zákon nijak blíže nespecifikuje charakter
,upozornění‘ a ani nestanoví, do jaké míry
musí být toto upozornění konkretizováno.
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že v takovém případě je třeba vnímat ,upozornění‘
v materiálním smyslu, tedy předáním informace o tom, že provozovatel porušuje povinnosti stanovené zákonem a že mu hrozí
sankce. [...] Nelze proto dovozovat, že by takové upozornění musela žalovaná činit
u každého jednotlivého skutku, kterým byla
porušena tatáž zákonná povinnost u téhož
provozovatele [...]. Pokud by upozornění
mělo být validní pouze pro určitý skutek,
pak by provozovatel byl nepostižitelný, pokud by pořad nereprízoval.“ (Obdobně též
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
9. 11. 2006, čj. 7 As 81/2005-79, č. 1063/2007 Sb. NSS),
jehož zobecněné závěry znějí: „I. Zákon o vysílání, chápe jako reklamu každé sdělení,
které kumulativně obsahuje následující tři
prvky: musí se jednat o veřejné oznámení,
dále musí být vysíláno za úplatu a konečně
musí sloužit zejména k podpoře prodeje či
nákupu výrobků nebo služeb [srov. § 2 odst. 1
písm. l) tohoto zákona před novelou provedenou zákonem č. 235/2006 Sb.]. Oproti tomu sponzorování [písm. o) tamtéž, před novelou provedenou zákonem č. 235/2006 Sb.]
má dle uvedeného zákona dva definiční
znaky: existenci příspěvku na financování
pořadů a účel vynaložení takovéhoto příspěvku, tj. propagace obchodní firmy, obrazového symbolu či ochranné známky, tedy
buď identifikačních údajů podnikatele nebo
fyzické osoby či jeho výrobků.
II. Sponzorský vzkaz může obsahovat reklamní sdělení v širším slova smyslu, tj. sdělení veřejně propagující obchodní firmu, výrobek, zboží či službu, a dále i slogan,
tj. určité slovní spojení charakterizující podnikatele či jeho výrobek, zboží nebo službu.
Základním účelem sponzorování je vytvoření dobrého jména, pověsti právnické či fyzické osoby či jeho výrobků (tzv. goodwill). Tento účel proto musí sloužit jako odlišující
kritérium pro reklamu a sponzorování, protože tam, kde by sponzorský vzkaz vybízel
ke koupi určitého výrobku podnikatele, by
se již nejednalo o sponzorský vzkaz, nýbrž
o reklamu.
III. Klasickým příkladem sponzorského
vzkazu vytvořeného dle zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání tak
bude grafická prezentace loga sponzora či
jeho výrobku doprovázená sloganem charakterizujícím sponzora či výrobek, spíše
statického charakteru, s uvedením, že se jedná
o sponzora konkrétního pořadu. V žádném
případě však nemůže jít o takové ztvárnění,
kde by ústředním motivem bylo přesvědčení
diváka o koupi určitého výrobku (§ 53 odst. 5
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
zákona o vysílání) zdůrazňováním jeho
kvalit, srovnáváním s podobnými či nějaký
reklamní příběh, tj. dynamický charakter
vysílaného sdělení.“
[10] Třetí senát dále upozornil, že k otázce neoddělené reklamy pak Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 14. 4. 2010, čj. 7 As
80/2009-96, č. 2221/2011 Sb. NSS, zaujal toto
stanovisko: „Při posuzování, zda provozovatel televizního vysílání porušil povinnost oddělit reklamu od ostatních částí programu
[§ 48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání], je
zcela postačující, pokud Rada pro rozhlasové a televizní vysílání zhodnotí, zda předmětná část vysílání je či není reklamou ve
smyslu § 2 odst. 1 písm. n) citovaného zákona, a dospěje-li k závěru, že se o reklamu jedná, zda tato byla či nebyla od ostatních částí
programu oddělena. Uvedený závěr platí
i pro případy, kdy Rada pro rozhlasové a televizní vysílání shledala, že neoddělenou reklamou je označení sponzora reklamní znělky. Obsahuje-li rozhodnutí v uvedených
případech i argumentaci, že reklamní znělka
není pořadem ve smyslu § 2 odst. 1 písm. l) citovaného zákona a že není možné ji sponzorovat, jedná se o argumentaci nadbytečnou,
jejíž věcná správnost či nesprávnost nemůže
mít vliv na zákonnost rozhodnutí, jímž je
provozovatel televizního vysílání sankcionován za porušení § 48 odst. 4 písm. a)
citovaného zákona (odvysílání neoddělené
reklamy).“
[11] K samotnému institutu upozornění
jsou podle šestého senátu relevantní zejména
následující závěry Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 14. 5. 2008, čj. 6 As
21/2007-109, Nejvyšší správní soud uvedl:
„Zákon nijak blíže nespecifikuje charakter
,upozornění‘ a ani nestanoví, do jaké míry
musí být toto upozornění konkretizováno.
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že v takovém případě je třeba vnímat ,upozornění‘
v materiálním smyslu, tedy předáním informace o tom, že provozovatel porušuje povinnosti stanovené zákonem a že mu hrozí
sankce. [...] Nelze proto dovozovat, že by takové upozornění musela žalovaná činit
u každého jednotlivého skutku, kterým byla
porušena tatáž zákonná povinnost u téhož
provozovatele [...]. Pokud by upozornění
mělo být validní pouze pro určitý skutek,
pak by provozovatel byl nepostižitelný, pokud by pořad nereprízoval.“ (Obdobně též
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 5. 2008, čj. 4 As 35/2007-120, nebo ze dne
30. 5. 2008, čj. 4 As 35/2007-120, nebo ze dne
22. 1. 2009, čj. 6 As 30/2008-97.) V rozsudku
ze dne 22. 1. 2009, čj. 6 As 20/2008-83, pak
Nejvyšší správní soud blíže konkretizoval, že
„povinnost upozornění podle § 59 odst. 1 zákona o vysílání se váže spíše k porušení zákonné povinnosti než ke konkrétnímu skutku. Je věcí soudního přezkumu určit, zda
případně správní orgán (žalovaná) nevybočil z mezí povinnosti předchozího upozornění, tj. zda není vazba mezi upozorněním
a konkrétním postihovaným skutkem příliš
,tenká‘ či zda vůbec nechybí.“
[12] Šestý senát se neztotožnil s právním
názorem vysloveným ve shora zmíněném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 3 As
12/2010-68. Uvedl, že třetí senát v něm porovnává správní delikt spočívající ve vysílání
pořadu způsobilého ohrozit fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí a mladistvých
[§ 32 odst. 1 písm. g) zákona o vysílání] a delikt spočívající v porušení zákazu neoddělené
reklamy odvysíláním reklamy místo sponzorského vzkazu [§ 48 odst. 4 písm. a) téhož zákona]. Třetí senát dospívá k závěru, že v případě
ohrožení fyzického, psychického nebo mravního vývoje dětí a mladistvých je možné již po
jednom upozornění na naplnění této skutkové podstaty presumovat, že si provozovatel vysílání byl vědom (potenciální) závadnosti každého následně vysílaného pořadu pro fyzický,
psychický nebo mravní vývoj dětí a mladistvých, a že předchozí upozornění učiněné
v souvislosti s jiným skutkem je tedy dostačující. Naopak v případě neoddělené reklamy
třetí senát požaduje upozornění ve vztahu ke
každému konkrétnímu sponzorskému vzkazu s tím, že sankci pak bude možné uložit
pouze tehdy, pokud provozovatel ani po upozornění, že daný sponzorský vzkaz je Radou
hodnocen jako reklama, od jeho vysílání neupustí. Dle interpretace třetího senátu by tedy první odvysílání takovéto neoddělené reklamy bylo vždy beztrestné.
[13] Šestý senát se domnívá, že otázka,
zda určitý pořad je či není způsobilý ohrozit
fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí
a mladistvých, může někdy být otázkou poměrně komplikovanou a zejména v hraničních případech se může opírat o měnící se
hodnotová východiska. Zákon o vysílání počítá s tím, že to bude právě Rada, která bude
v konkrétním českém kontextu posuzovat naplnění výhrady ochrany morálního vývoje dětí, protože je to nezávislý orgán, v němž by
měly být zastoupeny relevantní regionální,
politické, sociální a kulturní proudy.
[14] Šestý senát se na rozdíl od třetího senátu domnívá, že pro provozovatele vysílání
může být složitější posoudit, zda bude konkrétní pořad Radou shledán jako souladný či
rozporný s aktuálním stavem morálky ve společnosti; u porušení § 32 odst. 1 písm. g) zákona o vysílání (ohrožení fyzického, psychického nebo mravního vývoje dětí a mladistvých)
se může někdy jednat o jemnou hranici mezi
dovoleným a nezákonným obsahem. Tuto
skutečnost reflektoval i zákonodárce v podobě zakotvení upozornění na porušení povinnosti stanovené zákonem o vysílání [srov. výjimku z této povinnosti u skutkové podstaty
podle § 32 odst. 1 písm. e) uvedeného zákona
– nezařazovat do vysílání pořady, které mohou vážně narušit fyzický, psychický nebo
mravní vývoj dětí a mladistvých zejména tím,
že obsahují pornografii a hrubé samoúčelné
násilí, v jejímž případě si byl zákonodárce jist
schopností provozovatele vysílání provést příslušné vyhodnocení i bez upozornění].
[15] Rozdíl mezi sponzorským vzkazem
a reklamou lze na půdorysu poměrně jednoznačné rozhodovací praxe Rady i Nejvyššího
správního soudu podle šestého senátu rozeznat snadněji. Třetí senát však ve svém rozsudku vyjadřuje názor opačný; u porušení
§ 32 odst. 1 písm. g) zákona o vysílání postačí
upozornění na typově podobný případ, naopak
u neoddělené reklamy požaduje při každé konkrétní reklamě upozornění, čímž v každém jednotlivém případě ponechává minimálně jedno
odvysílání neoddělené reklamy bez sankce.
[16] Šestý senát má za to, že podle jednoznačných unijních právních pravidel je jasné,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
že je každý stát povinen chránit spotřebitele
a příjemce audiovizuálních mediálních služeb tak, že potrestá každé porušení povinnosti jasně oddělit reklamu od ostatního vysílání. Ochrana spotřebitele je podle šestého
senátu jednou z ústavních hodnot Evropské
unie a právo evropského spotřebitele být
chráněn je jedním ze základních práv občana EU.
Pokud unijní právo zdůrazňuje ochranu
spotřebitele, je jasné, že spotřebitel má být
chráněn před nekalými praktikami prodejců,
poskytovatelů služeb či provozovatelů elektronických médií. Zákaz neoddělené reklamy
je jedním z unijních pravidel majících za cíl
ochranu spotřebitele. Základní možnost, kterou stát k ochraně spotřebitele zpravidla využívá, je veřejnoprávní sankce. Neobstojí tedy takový právní výklad, který ve svém
důsledku vede k tomu, že zakázané jednání
není vždy efektivně postiženo, ba že dokonce
každé první porušení v každém jednotlivém
případě je beztrestné.
Austria
[17] I z judikatury Soudního dvora EU podle šestého senátu jasně vyplývá, že vůlí unijního zákonodárce bylo učinit propagační obsahy
jasně rozeznatelnými pro televizní
diváky od jiných obsahů a omezit jejich vysílací čas. Ochrana spotřebitelů, jimiž jsou i televizní diváci, proti nadměrné reklamě tak
představuje základní aspekt účelu směrnice
Rady 89/552/EHS o koordinaci některých
právních a správních předpisů členských států upravujících provozování televizního vysílání;
šestý senát v této souvislosti poukazuje na rozsudky Soudního dvora ES ze dne 23. 10. 2003,
RTL Television, C 245/01, Recueil, s. I-12489,
bod 64, a ze dne 18. 10. 2007, Kommunika-
(KommAustria)
tionsbehörde
v. Österreichischer Rundfunk (ORF), C-195/06,
Sb. rozh., s. I-08817, body 27 a 28.
[18] Podle šestého senátu je institut upozornění podle § 59 odst. 1 zákona o vysílání
specifickým českým institutem, jeho účel
a důvody jeho zakotvení v zákoně není možno vysledovat, protože český zákon o vysílání
přijatý na základě poslanecké iniciativy (nikoli na návrh vlády) nemá důvodovou zprávu. Právní řády a praxe v evropských zemích
počítají v některých případech s preventivní-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
mi a doporučujícími postupy ze strany mediálních rad, které vydávají podrobnější vysvětlující stanovisko buď k jednotlivým případům či
různým obecným fenoménům, v němž vyjadřují názor na to, které obsahy vysílání budou
sankcionovány a proč. Z podání českých provozovatelů vysílání Nejvyšší správní soud vysledoval, že se ustálili na představě, že by regulační orgán měl vyhotovovat nějaký
konkrétní písemný dokument, který označí
jako „upozornění“ a doručí jej před každým
sankčním řízením provozovateli vysílání. Takovýto závěr podle šestého senátu nemá žádnou oporu v českém zákoně a neodpovídá
ani obvyklé zahraniční praxi. I třetí senát ve
svém napadeném rozsudku k této otázce
uvedl, že řádné upozornění podle § 59 zákona o vysílání nemusí mít charakter samostatného aktu či přípisu. Šestý senát se domnívá,
že podmínka upozornění může být naplněna
například i předchozím doručením zákonného rozhodnutí o uložení pokuty za obdobný
správní delikt v typově obdobné věci.
jak
[19] Z pohledu unijního práva je podle
šestého senátu proces předcházející udělení
sankce za porušení unijních pravidel v oblasti regulace médií a ochrany spotřebitele vnitrostátní záležitostí a existence upozornění je
technikálie, která je ponechána na uvážení
státu. Institut upozornění, jakkoli je sporný
z hlediska efektivity právní regulace, není
sám o sobě v rozporu s unijním právem. Šestý
senát však míní, že interpretace, kterou zvolil
třetí senát, není eurokonformní, protože vede k tomu, že by porušení zákazu neoddělené
reklamy nebylo vždy sankcionováno, tedy
efektivně a účinně vymáháno. V případě, že
by rozšířený senát setrval na názoru vyjádřeném třetím senátem, upozorňuje šestý senát,
že by v takovém případě bylo namístě obrátit
se na Soudní dvůr EU za účelem zjištění, zda
institut upozornění tak,
je vykládán
aktuálně Nejvyšším správním soudem, v případě sankce za neoddělenou reklamu odpovídá evropské právní úpravě.
[20] Podle šestého senátu u sankce za neoddělenou reklamu, k níž došlo odvysíláním
reklamy namísto sponzorského vzkazu, postačí, aby byl na zákaz vysílat takovouto neod-
dělenou reklamu provozovatel upozorněn
v jednom konkrétním případě. Toto upozornění pak postačí pro všechny další případy
odvysílání neoddělené reklamy namísto
sponzorského vzkazu, ať už jde o reklamu na
margarín, šampón nebo hojivou náplast, které naplňují velmi podobné znaky (ústředním
motivem je přesvědčit diváka o koupi určitého výrobku zdůrazňováním jeho kvalit, srovnáváním s jinými výrobky či dynamickým reklamním příběhem).
[21] Jelikož, jak výše popsáno, šestý senát
dospěl k právnímu názoru odlišnému od
právního názoru vysloveného již v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, předložil věc
podle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu.
II.
Pravomoc rozšířeného senátu
[22] Z výše vylíčeného přehledu judikatury a právního názoru šestého senátu je zřejmé, že v dřívějším rozsudku Nejvyššího
správního soudu čj. 3 As 12/2010-68, byl zaujat právní názor odlišný od toho, k němuž se
chce přiklonit šestý senát.
[23] Uvedený rozsudek vychází z teze, že
při porušení § 32 odst. 1 písm. g) zákona o vysílání, tedy při zařazení pořadu, který by
mohl ohrozit fyzický, psychický nebo mravní
vývoj dětí a mladistvých, do vysílání, je možné presumovat, že provozovatel rozhlasového
a televizního vysílání (dále jen „provozovatel
vysílání“) si byl vědom (potenciální) závadnosti vysílaného pořadu pro vývoj dětí a mladistvých, a předchozí upozornění učiněné
v souvislosti s jiným skutkem lze posoudit jako dostačující pro to, aby účel § 59 odst. 1 zákona o vysílání (zajistit, aby provozovatel vysílání nebyl trestán za deliktní jednání, jehož
si nebyl vědom), byl naplněn. Popsané pravidlo však podle uvedeného rozsudku nemůže
platit u případů porušení § 48 odst. 4 písm. a)
zákona o vysílání (tj odvysíláním reklamy
neoddělené od ostatního obsahu vysílání)
odvysíláním sponzorského vzkazu. Zde podle zmíněného rozsudku provozovatel vysílání nemůže spolehlivě předvídat, jakým způsobem Rada daný konkrétní sponzorský
vzkaz posoudí, tj. ztotožní-li se s jeho označe-
ním jako sponzoringu, nebo jej bude kvalifikovat jako reklamu. Uvedené specifikum
(dvojkrokovost posuzování – jednak to, zda se
jedná vůbec o reklamu, anebo o sponzoring,
a dále to, zda deklarovaný sponzoring, jenž
byl ve skutečnosti reklamou, byl oddělen od
ostatního obsahu vysílání) má být podle zmíněného rozsudku důvodem, aby byl provozovatel vysílání upozorněn na porušení povinnosti zakotvené v § 48 odst. 4 písm. a) zákona
o vysílání vždy, tj. ve vztahu ke každému konkrétnímu sponzorskému vzkazu. Sankci by
pak podle zmíněného rozsudku bylo možné
uložit pouze, pokud provozovatel vysílání ani
po upozornění, že daný sponzorský vzkaz je
Radou hodnocen jako reklama, od jeho vysílání neupustí.
[24] Oproti tomu šestý senát má za to, že
výše popsané zvláštní zacházení v případě
sponzoringu není namístě. K uložení sankce
za neoddělenou reklamu, k níž došlo odvysíláním reklamy namísto sponzorského vzkazu, podle jeho názoru postačí, aby byl na zákaz vysílat takovouto neoddělenou reklamu
provozovatel upozorněn v jednom konkrétním případě. Toto upozornění pak postačí
pro všechny další případy odvysílání neoddělené reklamy namísto sponzorského vzkazu.
[25] Uvedené právní názory jsou zjevně
v rozporu, neboť se liší v náhledu na to, jaké
podmínky musí být splněny při uložení sankce za odvysílání neoddělené reklamy formou
sponzorského vzkazu naplňujícího znaky reklamy. Chce-li šestý senát zaujmout jím předestíraný právní názor, pak se nepochybně
hodlá odchýlit od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu, což lze učinit toliko předložením věci
rozšířenému senátu (§ 17 odst. 1 s. ř. s.). Pravomoc rozšířeného senátu k posouzení předložené věci je tedy dána.
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III. 1 Ústavní pravidla a vztah rozhodné vnitrostátní právní úpravy k právu EU
[26] Zákon o vysílání vychází z koncepce
Rady jako kolektivního specializovaného správ-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
ního orgánu s širokou působností na úseku
rozhlasového a televizního vysílání, jenž má
svým složením reprezentovat významné společenské proudy a zájmy. Rada vedle správy
vysílacích licencí (jejich udělování, prodlužování, odnímání, změny atd.) je i orgánem vykonávajícím dozor nad tím, aby provozovatelé vysílali v souladu se zákonem. Součástí
toho je i dozor nad obsahovou stránkou vysílání, tedy působení v tom směru, aby se provozovatelé vystříhali vysílání zákonem zakázané náplně vysílání. Je nutno podotknout,
že Rada zde vykonává dozor v mimořádně citlivé oblasti, dotýkající se klíčových základních práv a svobod jednotlivců a některých
klíčových ústavně chráněných hodnot, v první řadě svobody projevu, na druhé straně ale
i soukromí, rodinného života, ochrany dobrého jména aj.
[27] Při výkladu ustanovení o správním
dozoru na úseku rozhlasového a televizního
vysílání je nutno mít vždy na paměti, že omezení náplně vysílání je omezením, a to zásadním, svobody projevu chráněné jako jedno
z nejdůležitějších základních práv v čl. 17
odst. 1, 2 a 3 Listiny základních práv a svobod
(dále jen „Listina“). Podle nich „[s]voboda
projevu a právo na informace jsou zaručeny. Každý má právo vyjadřovat své názory
slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným
způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez
ohledu na hranice státu. Cenzura je nepřípustná.“ V odstavci 4 citovaného článku jsou
pak stanoveny velmi striktní meze pro možné
omezení tohoto základního práva: „Svobodu
projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu,
veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného
zdraví a mravnosti“. Jakkoli je svoboda projevu zařazena mezi základní práva politická,
její věcný rozsah je zcela univerzální. Zahrnuje právo šířit nejen informace politické povahy, ale i informace charakteru komerčního,
zveřejňované za účelem dosažení zisku. Omezení svobody projevu je (jak v rovině informací nekomerčního, tak komerčního charak-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
teru) možné jen a pouze tehdy, je-li to nezbytné, tj. zcela nutné, pro zajištění určitých
ústavně chráněných hodnot taxativně vymezených v čl. 17 odst. 4 Listiny. Ústavně konformní výklad omezení svobody projevu tedy
musí vycházet zejména z toho, že pro konkrétní omezení musí být ústavně legitimní důvod nacházející svůj odraz ve striktně definovaných důvodech podle čl. 17 odst. 4 Listiny
a že dané omezení je zejména ve svém obsahu, rozsahu a intenzitě proporcionální právu
či ústavní hodnotě, které jsou jím chráněny.
[28] V oblasti audiovizuálních služeb, do
níž jako klíčové složky patří i rozhlasové a televizní vysílání, jsou některé hmotněprávní
limity svobody projevu stanoveny předpisy
primárního a sekundárního práva Evropské
unie. Na úrovni sekundárního práva se v projednávané věci jednalo o směrnici Evropského
parlamentu a Rady 89/552/EHS o koordinaci
některých právních a správních předpisů
členských států upravujících provozování televizního vysílání, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 30. 6. 1997
a směrnice Evropského parlamentu a Rady
2007/65/ES [nyní je rozhodným právním aktem EU v uvedené oblasti směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/13/EU o koorsprávních
dinaci některých právních a
předpisů členských států upravujících poskytování audiovizuálních mediálních služeb
(směrnice o audiovizuálních mediálních službách)]. Vzhledem ke zvolenému typu aktu sekundárního práva EU (směrnici) se na úrovni
práva EU stanoví cíle, jichž má být dosaženo,
avšak na členských státech je volba prostředků k zajištění těchto cílů. Proto směrnice
89/552/EHS nestanovuje procedurální pravidla pro zajištění sledovaných cílů ani obecné
podmínky právních institutů, jichž bude na
úrovni vnitrostátního práva členských států
k dosažení sledovaných cílů použito (např.
obecné podmínky odpovědnosti provozovatelů vysílání za správní delikty spočívající
v porušení jejich povinností, jež mají být vnitrostátními právními řády s ohledem na povinnosti členských států plynoucí ze směrnice v právních řádech těchto států zakotveny).
Jinak řečeno, procedurální otázky, pravidla
správního trestání či jiné otázky, jež nejsou
upraveny uvedenou směrnicí, jsou věcí členských států, a zásadně nikoli otázkou výkladu
či aplikace práva EU.
[29] Součástí obecných podmínek odpovědnosti za správní delikt na úseku televizního vysílání je podle práva České republiky
v méně závažných případech i podmínění nástupu odpovědnosti za správní delikt na úseku televizního vysílání předchozím upozorněním pachatele na závadné jednání. Avšak
i kdyby samotná tato podmínka či určitý výklad jejího uplatnění vedly ke snížení efektivity působení vnitrostátního práva k dosažení cílů stanovených směrnicí 89/552/EHS
(např. ke ztížení možnosti postihu provozovatelů vysílání za správní delikty), nemohlo
by to vést k zostření podmínek odpovědnosti
za správní delikt pomocí eurokonformního
výkladu oproti výkladu opřenému o prostý
význam příslušných zákonných ustanovení,
neboť, jak již Nejvyšší správní soud vyslovil
v rozsudku ze dne 17. 6. 2010, čj. 7 As
16/2010-64, č. 2123/2010 Sb. NSS, směrnice
„nemůže mít nepřímý účinek takové povahy,
aby jejím výkladem byly rozšiřovány nebo
dokonce nově vytvářeny skutkové podstaty či
jinak zpřísňovány podmínky odpovědnosti
jednotlivce za veřejnoprávní delikty stanovené vnitrostátním právem členského státu,
mající povahu ,trestního obvinění‘ ve smyslu
čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), jak
tomuto pojmu rozumí judikatura Evropského soudu pro lidská práva“. Položení předběžné otázky by tedy v dané věci, v níž jde
o otázku odpovědnosti za správní delikt, za
nějž může být podle § 60 odst. 1 písm. l) zákona o vysílání v rozhodném znění uložena
peněžitá pokuta ve výši od 5 000 Kč do
2 500 000 Kč, a tedy zjevně o „trestní obvinění“ ve výše uvedeném smyslu, nemohlo vést
k pro provozovatele vysílání přísnějšímu výkladu vnitrostátního práva, než k jakému lze
dospět, provede-li takový výklad toliko vnitrostátní soud na základě výkladových metod
vycházejících výlučně z vnitrostátního práva.
Proto položení předběžné otázky nepřipadá
v projednávané věci v úvahu.
[30] Jestliže by se snad ukázalo, že vnitrostátní úprava veřejnoprávních deliktů na úseku audiovizuálních služeb není schopna efektivně zajistit cíle vyžadované směrnicí
89/552/EHS, byla by namístě případná reakce vnitrostátního zákonodárce, třeba i v reakci na podněty příslušných orgánů EU (pokud
by takové zpřísnění legislativy zasahující do svobody projevu nenarazilo na nepřekročitelné
ústavní limity), avšak nikoli zpřísňující soudní
výklad ustanovení o veřejnoprávních deliktech.
Z rozhodovací činnosti Nejvyššího správního
soudu však není patrné, že by cílů směrnice nebylo dosahováno nebo že by k narušování smyslu a účelu existence směrnice docházelo ve významné a nebezpečné míře. Představa, že
provozovatelé budou v každém jednotlivém případě postupovat v souladu s cíli Směrnice a že
nebude docházet ke sporům o výklad vnitrostátní prováděcí legislativy, je iluzorní, neboť spory
o právo jsou průvodním projevem prakticky
každé aplikace právních pravidel na konkrétní
případy. To musí platit obzvláště, pokud jde
o aplikaci předpisů týkajících se tak důležitého
základního práva, jakým je svoboda projevu.
III. 2 Výklad rozhodného práva
[31] Právní následky porušení povinností
podle zákona o vysílání jsou zakotveny zejména v části sedmé zákona o vysílání, nadepsané
„Sankční ustanovení“. Vedle toho se porušování uvedených povinností provozovatelem
vysílání může projevit pro něho negativními
důsledky např. v licenčním řízení (§ 17 odst. 3
zákona o vysílání).
[32] Sankční ustanovení zákona rozlišují
dva základní typy porušení povinností provozovatele vysílání. Prvním je „prosté“ porušení
povinností, kterým je každé, za něž lze uložit
pokutu podle § 60 zákona, vyjma porušení
„kvalifikovaných“. Těmi jsou porušení označená v § 59 odst. 4 zákona o vysílání. „Kvalifikované“ porušení musí současně splňovat
dva znaky – jednak musí jít o jednání porušující povinnosti uvedené v taxativním výčtu
obsaženém v tomto ustanovení, tj. „o povinnosti uvedené v § 32 odst. 1 písm. c), d) a e),
a dále z důvodu uvedeného v § 63 odst. 1 a § 64
odst. 1“ zákona, a dále musí jít o zvlášť závažný způsob porušení uvedených povinností.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
[33] „Prostá“ a „kvalifikovaná“ porušení
zákona se od sebe liší zejména v tom, za jakých podmínek za ně lze uložit sankci. Za
„prostá“ porušení tak lze učinit pouze poté,
co Rada upozorní na porušení zákona o vysílání provozovatele a stanoví mu lhůtu k nápravě (§ 59 odst. 1 citovaného zákona). Naopak u „kvalifikovaných“ porušení se Rada
o nápravu nepokouší. „Kvalifikovanými“ porušeními povinností provozovatele jsou:
* porušení povinnosti „zajistit, aby vysílané pořady nepodněcovaly k nenávisti z důvodů rasy, pohlaví, náboženství, národnosti
nebo příslušnosti k určité skupině obyvatelstva“ [§ 32 odst. 1 písm. c) zákona o vysílání],
* porušení povinnosti „zajistit, aby vysílané pořady neobsahovaly podprahová sdělení“ [§ 32 odst. 1 písm. d) zákona o vysílání],
* porušení povinnosti nezařazovat do vysílání pořady, které mohou vážně narušit fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí
a mladistvých zejména tím, že obsahují pornografii a hrubé samoúčelné násilí [§ 32
odst. 1 písm. e) zákona o vysílání],
* pokud provozovatel vysílání s licencí
„dosáhl jejího udělení na základě nepravdivých údajů uvedených v žádosti o licenci nebo porušil povinnost podle § 55, § 55a
a § 56“ zákona [§ 63 odst. 1 písm. a) zákona
o vysílání],
* pokud provozovatel vysílání s licencí
„zvlášť závažným způsobem opakovaně porušuje povinnost stanovenou v § 32 odst. 1
písm. a), c), d) a e) a za takové porušení povinnosti mu byla uložena opakovaně pokuta“ [§ 63 odst. 1 písm. b) zákona o vysílání],
* pokud provozovatel vysílání s licencí
„zvlášť závažným způsobem opakovaně porušuje licenční podmínky“ [§ 63 odst. 1
písm. c) zákona o vysílání],
* pokud provozovatel převzatého vysílání
„uvedl v přihlášce k registraci nepravdivé
údaje“ [§ 64 odst. 1 písm. a) zákona o vysílání],
* pokud provozovatel převzatého vysílání
„opakovaně porušuje povinnosti uvedené
v § 32 odst. 3 a byla mu za to již udělena pokuta“ [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona o vysílání].
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
[34] Systém sankcí podle zákona o vysílání, jenž je upraven v ustanoveních části sedmé zákona (§ 60 až 65) zahrnuje:
* pokutu (§ 60 zákona o vysílání) jako
obecnou sankci za největší části „prostých“
i „kvalifikovaných“ porušení povinností podle zákona o vysílání,
* pozastavení převzatého vysílání (§ 62
zákona o vysílání; jeho odstavec 2 zná i „privilegované“ podmínky pro pozastavení
převzatého vysílání přejímaného z členského
státu EU, u něhož zákon před tímto krokem
vyžaduje předchozí dvojí pokus Rady o nápravu),
* odnětí licence (§ 63 zákona o vysílání),
* zrušení registrace (§ 64 zákona o vysílání).
[35] Obecně je systém dozoru koncipován jako kombinace varování ze strany Rady
a umožnění nápravy (§ 59 odst. 1 až 3 zákona
o vysílání), finančních sankcí (pokut podle
§ 60 uvedeného zákona) a nefinančních
sankcí majících současně funkci ochrany vysílacího trhu dočasným či trvalým vyřazením
provozovatele z tohoto trhu (sankce podle
§ 62, § 63 a § 64 téhož zákona).
[36] To, že zákonodárce rozdělil porušení
povinností podle zákona o vysílání do dvou
kategorií a že pouze „kvalifikovaná“ porušení umožňuje sankcionovat bez předchozího
pokusu o nápravu, je v jeho diskreci a navíc
taková úprava odpovídá povaze, významu
a podmínkám možných omezení základního
práva, které je regulací nejvíce dotčeno (svobody projevu). Zákonodárce uvedenou úpravou zajišťuje [vedle „licenční disciplíny“, viz
skutkové podstaty v § 63 odst. 1 písm. a) a c)
a § 64 odst. 1 písm. a) zákona o vysílání], že
správní sankce uložená regulátorem (finanční a případně i nefinanční) za nedovolené
uplatnění svobody projevu je možná bez
předchozího umožnění nápravy pouze v případech, v nichž dochází k typově velmi závažnému (a v některých případech navíc opakovanému) dotčení natolik důležitých jiných
ústavně zaručených práv či ústavně chráněných hodnot, že je takto citelný zásah do svobody projevu i bez předchozího užití mírněj-
ších prostředků ospravedlněn. Skutkové podstaty podle § 32 odst. 1 písm. c), d) a e) stejně
jako podle § 63 odst. 1 písm. b) a § 64 odst. 1
písm. b) uvedeného zákona se totiž týkají zneužití svobody projevu, jež útočí proti nejzákladnějším ústavním principům, využívají
hrubě neférových metod působení na diváka
či posluchače nebo hrozí vážným narušením
vývoje dětí nebo mladistvých, tedy obvykle
zranitelnějších jednotlivců.
[37] U „prostých“ porušení povinností
podle zákona o vysílání naopak zákonodárce
dospěl k závěru, že je třeba se nejprve pokusit o nápravu, a teprve pokud by selhala, ukládat sankce. Ustanovení § 59 zákona o vysílání
k tomu v odst. 1 stanoví, že „[j]estliže provozovatel vysílání a provozovatel převzatého
vysílání porušuje povinnosti stanovené tímto zákonem nebo podmínky udělené licence,
upozorní jej Rada na porušení tohoto zákona a stanoví mu lhůtu k nápravě“. Podle odstavce 2, „[d]élka lhůty k nápravě podle předchozího odstavce musí být přiměřená
charakteru porušené povinnosti“. Konečně
podle odstavce 3, „[d]ojde-li k nápravě ve stanovené lhůtě, Rada sankci neuloží“.
jednání
[38] K porušení povinnosti podle zákona
o vysílání, stejně jako k jiným porušením povinností veřejnoprávních, ale i soukromoprávních, dojde jednáním příslušné povinné
osoby (provozovatele). Tato
lze
v konkrétním případě popsat na základě konkrétních znaků (mechanismu jednání, jeho
okolností, následků atd.), kterými se projevilo ve vnějším světě a stalo se jedinečným a nezaměnitelným, a tím se odlišilo se od skutků
jiných. Má-li být určité jednání sankcionováno až poté, co selže pokus o nápravu, musí
akt regulátora, kterým vyzývá provozovatele
k nápravě, dostatečně konkrétně a s jinými
skutky nezaměnitelně popsat závadné jednání provozovatele a identifikovat takové jeho
konkrétní skutkové znaky, které jej vedou
k závěru, že jím byla porušena určitá povinnost podle zákona o vysílání. Znamená to tedy, že aby § 59 odst. 1 až 3 citovaného zákona
plnily svůj účel, musí provozovatel v případech, kdy se mají tato ustanovení uplatnit,
dostat reálnou možnost ke zjednání nápravy.
K tomu je v první řadě třeba, aby v upozornění podle odstavce 1 zmíněného paragrafu bylo příslušné jednání provozovatele dostatečně
konkrétně a jednoznačně skutkově popsáno
a vymezeno a aby upozornění obsahovalo
i dostatečně přezkoumatelnou právní úvahu
o tom, jakou povinnost měl provozovatel porušit. Teprve dostane-li se provozovateli takového upozornění, lze jej za opakované jednání vykazující v podstatných rysech znaky jako
to, na jehož závadnost byl upozorněn, sankcionovat. Znamená to mimo jiné, že upozornění podle § 59 odst. zákona o vysílání nemůže
mít toliko obecně preventivní povahu (např.
varování, že nelze vysílat sponzorské vzkazy,
které by obsahově měly charakter reklamy).
Upozornění podle uvedeného ustanovení je
účinné toliko vůči danému konkrétnímu provozovateli, kterému bylo adresováno, a vůči
ostatním provozovatelům může působit nanejvýš jako jistý signál regulátora o jím uplatňované správní praxi. Uvedená úvaha neznamená, že jednání, na jehož závadnost byl
provozovatel upozorněn, a další jednání, za
něž je již sankcionován, musí být ve všech
skutkových aspektech totožná. To by nepochybně vedlo k faktické nemožnosti sankcionovat řadu skutků ve své podstatě obdobných, avšak lišících se od sebe drobnými,
nevýznamnými nuancemi (např. vícero obsahově shodných či jen nevýznamně odlišných
verzí téhož reklamního spotu vysílaných
v různých časech, lišících se sice například
určitým grafickým, dějovým nebo jiným dílčím aspektem, ale ve svém celkovém vyznění
a působení na diváka velmi podobných). Něco takového by odporovalo smyslu a účelu zákona a umožňovalo jeho snadné obcházení,
což nelze připustit.
[39] Na druhé straně povaha rozhlasového a televizního vysílání vyžaduje, aby upozornění podle § 59 odst. 1 zákona o vysílání
bylo účinné vskutku pouze ve vztahu k takovým navazujícím jednáním, která jsou ve
všech podstatných rysech obdobou toho, na
jehož závadnost byl provozovatel upozorněn,
a o nichž si tedy provozovatel jako profesionál v oboru rozhlasového či televizního vysílání může a musí být jist, že by – stejně jako
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
jednání, na jehož závadnost byl upozorněn –
byla regulátorem hodnocena jako závadová.
Důvodem pro takový výklad je vysoce variabilní, pestrý, kreativní a jen málo typizovaný
obsah rozhlasového a televizního vysílání, zejména pak těch jeho částí, jež jsou svojí podstatou tvůrčím dílem v pravém slova smyslu
(uměleckým výtvorem, reportáží, zábavným
pořadem atd.), ve spojení s ústavním požadavkem zajištění co možná nejširší svobody
projevu. Příliš restriktivní postup by hrozil
předběžnou autocenzurou provozovatelů
v obavě ze sankcí ze strany regulátora, a tedy
by se dostával do rozporu se zákazem cenzury podle čl. 17 odst. 3 Listiny. Pokud by se
např. upozornění, že erotické scény [ty nelze
zaměňovat s vysíláním pornografie, jež lze za
splnění některých dalších podmínek postihnout i bez předchozího upozornění na základě § 32 odst. 1 písm. e) zákona o vysílání ve
spojení s jeho § 59 odst. 4] vysílané v určitém
konkrétním filmu mezi 6:00 a 22:00 hod.
mohly ohrozit fyzický, psychický nebo mravní vývoj dětí a mladistvých (třeba proto, že
byly příliš explicitní), mělo vztahovat na jakékoli jiné erotické scény v jiných podobných
filmech, mohl by provozovatel ve strachu
z postihu za porušení povinnosti podle § 32
odst. 1 písm. e) citovaného zákona být sám na
sebe příliš restriktivní. Ve svém důsledku by tak
mohl nežádoucím způsobem omezit tvůrčí svobodu, neboť jejím omezením, byť nepřímým, je
i restrikce přístupu tvůrčích děl určitého charakteru (zde těch, jež obsahují erotické scény)
na trh takových děl, jehož významnou součástí
nepochybně je i televizní vysílání.
[40] Je nepochybné, že výše uvedený výklad náležitostí a účinků upozornění podle
§ 59 odst. 1 zákona o vysílání povede v některých hraničních případech k obtížím při posouzení, zda je určité porušení zákona o vysílání
„kryto“ předchozím upozorněním v obdobné věci. Při jejich řešení je pak namístě celkový pohled na povahu pořadu či jiné části vysílání, jež jsou předmětem zkoumání, na účel
jejich vysílání, jakož i na povahu porušené
povinnosti. Je-li při tomto pohledu zřejmé, že
se jedná o snahu obejít omezení zakotvená
v tomto zákoně, není namístě takové jednání
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
tolerovat. Naopak, je-li ze všech rozhodných
okolností patrné, že žádný podobný nekalý
záměr v daném jednání nelze vysledovat, je namístě spíše upřednostnění svobody projevu.
[41] Požadavek, aby byla sankcionována
jen taková „prostá“ porušení povinností podle zákona o vysílání, která následují po předchozím upozornění na jednání vykazující ve
všech podstatných rysech obdobné znaky, jako to, za něž má být uložena sankce, je uplatněním principu právní jistoty ve správním
trestání. V něm je nezbytné, aby ten, kdo má
být potrestán, mohl předem vědět s dostatečnou mírou jistoty, jaké konkrétní jeho jednání
bude posouzeno jako protizákonné a trestáno (viz např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 4. 2007, čj. 2 Afs 176/2006-96,
č. 1258/2007 Sb. NSS, bod 27). Jistě tento požadavek nelze absolutizovat, nicméně v podstatné míře je třeba trvat na jeho dodržení.
Důvodem k tomu je i neexistence časového
limitu, po jehož uplynutí by předchozí upozornění takříkajíc „přestalo platit“. Ustanovení o prekluzi práva uložit pokutu, resp. zahájit správní řízení k jejímu porušení, totiž váží
prekluzivní lhůty výlučně k rozhodným skutečnostem vztahujícím se k jednání naplňujícímu znaky správního deliktu; časový rámec
„platnosti“ předchozího upozornění jimi není žádným způsobem vymezen. Znamená to
tedy, že předchozí upozornění platí „věčně“
(po dobu, po kterou provozovatel má licenci
či registraci), a proto tím spíše je nutné, aby
skutek, jehož se týká, byl velmi přesně a jednoznačně vymezen, neboť tím je determinován i obsah případných navazujících skutků,
jež mohou být již sankcionovány. Po provozovateli je nicméně spravedlivé požadovat, aby
upozornění, jichž se mu dostalo, schraňoval
a řídil se jimi po celou dobu platnosti licence
či registrace, neboť jako profesionál v oboru
televizního či rozhlasového vysílání jistě může nastavit vnitřní mechanismy svého fungování tak, aby ti jeho zaměstnanci nebo jiní
spolupracovníci, jejichž jednáním může dojít
k porušení provozovatelových povinností podle zákona o vysílání, byli o předchozích upozorněních regulátora patřičně informováni
a o jejich obsahu a důsledcích proškoleni.
[42] Další rozhodnou otázkou související
s podmínkou předchozího pokusu o nápravu
je, zda takový pokus musí být učiněn regulátorem vždy s výjimkou případů vyloučených
podle § 59 odst. 4 zákona o vysílání (tj. s výjimkou „kvalifikovaných“ porušení povinností).
Z povahy věci lze totiž napravovat pouze takové následky určitého jednání, které jsou
napravitelné. Je zřejmé, že jednorázové porušení určitých povinností odvysíláním určitého pořadu či sdělení může již jen tím, že k němu došlo, „nevratně“ narušit určité zájmy,
k jejichž ochraně jsou stanoveny povinnosti
provozovatelů (zejm. povinnosti zakotvené
v § 32 či § 48 zákona o vysílání). Znamená to,
že bude-li se požadavek předchozího pokusu
o nápravu vztahovat na všechna „prostá“ porušení povinností provozovatele bez výjimky,
bude provozovatel fakticky beztrestný, dopustí-li se takového porušení pouze jednorázově. To v určitém ohledu rozvolňuje regulační účinky správního dozoru podle zákona
o vysílání. Přesto je namístě se k uvedenému
výkladu přiklonit. Důvodem pro to je zejména nepodmíněná dikce § 59 odst. 1 zákona
o vysílání, z níž vyplývá, že pokus o nápravu
je nutnou podmínkou případného následného postihu. Bylo by tedy nelogické požadovat
po regulátorovi podniknutí pokusu o nápravu tehdy, je-li z povahy porušení povinnosti,
k němuž již došlo, zřejmé, že nežádoucí následek již nastal a že žádný pokus o nápravu
nemůže toto minulé negativum napravit, leda zmírnit a do budoucna vést k tomu, že již
opakovaně nenastane. Proto je nutno § 59
odst. 3 zákona o vysílání, podle něhož
„[d]ojde-li k nápravě ve stanovené lhůtě, Rada sankci neuloží“, vykládat nikoli striktně
podle jeho dikce, nýbrž s ohledem na základní koncepci správního dozoru podle zákona
o vysílání založenou na zásadě, že primárním
prostředkem správního dozoru při zjištění závadného chování (vyjma „kvalifikovaných“
porušení povinností uvedených v § 59 odst. 4
uvedeného zákona) je vedení příslušného
provozovatele k řádnému chování se v budoucnu. Z dikce § 59 odst. 3 citovaného zákona by totiž bylo možno na základě jeho doslovného výkladu usuzovat, že a contrario,
nedojde-li k nápravě, Rada sankci uloží, takže
ji uloží i v případech, kdy již z povahy věci nežádoucí následek minulého jednání nelze
(zcela) napravit. Uvedené ustanovení však je
nutno vykládat jiným způsobem, a sice tak, že
Rada první „prosté“ porušení zákona o vysílání
určité povahy nesankcionuje, nýbrž na ně provozovatele upozorní a vyzve jej k nápravě (podle povahy věci mu pak případně podle § 59
odst. 2 zákona o vysílání stanoví lhůtu k nápravě, zejména v případech trvajících protiprávních stavů, jejichž faktické odstranění vyžaduje určitý čas). Teprve opakuje-li se závadné
jednání (tj. dopustí-li se provozovatel jednání
vykazujícího v podstatných rysech obdobné
znaky jako to, na jehož závadnost byl upozorněn), je namístě přistoupit k uložení sankce.
[43] Rozšířený senát podotýká, že veřejnoprávní regulace není v případě vysílání
v rozporu s objektivním právem (tedy i v rozporu s povinnostmi stanovenými zákonem
o vysílání) jediným prostředkem, který má
a může provozovatele přimět k chování
v souladu se zákonem. Jeho protiprávní jednání, které konkrétní osobě způsobí újmu, ať
již majetkovou či nemajetkovou, může být nezávisle na výsledku případného sankčního řízení a rovněž v případech, v nichž veřejnoprávní sankce nelze uplatnit, důvodem
zejména ke vznesení příslušných soukromoprávních nároků.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 – 8 / 2 012
Společnost s ručením omezeným FTV Prima proti Radě pro rozhlasové a televizní vysílá- ní o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalované.